ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 22, commi
1, lettera a), e 2, della legge della Regione Campania 29 luglio
1998, n. 10 (Istituzione dell'Agenzia regionale per la protezione
ambientale della Campania), promosso dalla Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per la Campania, nel giudizio di parificazione
del rendiconto regionale per l'esercizio finanziario 2023, con
ordinanza del 3 marzo 2025, iscritta al n. 53 del registro ordinanze
2025 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14,
prima serie speciale, dell'anno 2025.
Visti l'atto di costituzione della Regione Campania, nonche'
l'atto di intervento del Procuratore generale della Corte dei conti;
udito nell'udienza pubblica del 21 ottobre 2025 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi il Vice procuratore generale della Corte dei conti Giulio
Stolfi per il Procuratore generale della Corte dei conti e l'avvocato
Almerina Bove per la Regione Campania;
deliberato nella camera di consiglio del 21 ottobre 2025.
Ritenuto in fatto
1.- La Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la
Campania, nel giudizio di parificazione del rendiconto regionale per
l'esercizio finanziario 2023, con ordinanza del 3 marzo 2025,
iscritta al n. 53 reg. ord. del 2025, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 22, commi 1, lettera a), e 2,
della legge della Regione Campania 29 luglio 1998, n. 10 (Istituzione
dell'Agenzia regionale per la protezione ambientale della Campania).
Tali disposizioni, nel testo antecedente alle modifiche apportate
dall'art. 40, comma 1, lettera b), della legge della Regione Campania
30 dicembre 2024, n. 25 (Disposizioni per la formazione del bilancio
di previsione finanziario per il triennio 2025-2027 della Regione
Campania - Legge di stabilita' regionale per il 2025), dettavano
norme sul finanziamento dell'Agenzia regionale per la protezione
ambientale della Campania (di seguito: ARPAC, o Agenzia) nei seguenti
termini:
«1. Il finanziamento dell'A.R.P.A.C. avviene attraverso:
a) quota del fondo sanitario regionale da definirsi sulla base
della spesa storica di personale e di attivita' delle funzioni
trasferite all'A.R.P.A.C., di cui all'articolo 17 della presente
legge, nonche' delle attivita' previste dai piani di lavoro; [...]
2. L'entita' delle assegnazioni di cui alla lettera a), comma 1,
viene determinata con la legge di approvazione del bilancio regionale
o di sue variazioni».
Le questioni sono sollevate in riferimento agli artt. 3, 32, 81,
97, primo comma, 117, commi secondo, lettere e) e m), e terzo,
nonche' all'art. 119, primo comma, della Costituzione.
1.1.- Dopo avere affermato la legittimazione delle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti a sollevare questioni di
legittimita' costituzionale nell'ambito del giudizio di parificazione
del rendiconto delle regioni, richiamando la giurisprudenza
costituzionale in materia, il rimettente osserva che nel caso di
specie il requisito della rilevanza e' strettamente connesso
all'attuale conformazione del giudizio di parificazione, conseguente
alla «rinnovata funzione» del bilancio pubblico.
A tale bilancio, con la riforma introdotta dalla legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), sarebbe stata
riconosciuta la natura di bene pubblico, funzionale a sintetizzare e
rendere certe le scelte dell'ente territoriale, in ordine sia
all'acquisizione delle entrate, sia alla individuazione degli
interventi attuativi delle politiche pubbliche.
Dall'esigenza di verificare la correttezza e la sincerita' del
saldo del risultato di amministrazione deriverebbe la necessita' che
le scritture contabili rispondano a requisiti di chiarezza,
veridicita' e trasparenza, perche' un risultato di amministrazione
infedele pregiudicherebbe anche gli esercizi finanziari futuri.
Tale accertamento, pertanto, non potrebbe «non interessare
incidentalmente la legittimita' del titolo che ha generato la posta
di spesa». Da qui la rilevanza delle questioni, perche' se il
rimettente procedesse alla parificazione del rendiconto applicando
l'art. 22, commi 1, lettera a), e 2, della legge reg. Campania n. 10
del 1998 - che avrebbe consentito di impiegare in modo indistinto
risorse del Fondo sanitario regionale, registrate sul capitolo di
entrata E00166, per il finanziamento delle attivita' dell'ARPAC, in
mancanza della definizione preventiva del fabbisogno esclusivamente
collegato alle attivita' afferenti ai livelli essenziali di
assistenza (LEA) - «finirebbe inammissibilmente per validare
risultanze contabili [...] derivanti dall'indebito impiego di risorse
vincolate».
Ad avviso del giudice a quo, qualora le norme sospettate di
illegittimita' costituzionale fossero espunte dall'ordinamento, ne
conseguirebbe «l'illegittimita' delle spese concernenti il
finanziamento dell'Agenzia nell'anno 2023 (registrate sul capitolo di
spesa U07020)».
1.2.- Il rimettente passa poi a illustrare il quadro normativo di
riferimento, richiamando innanzi tutto le disposizioni statali che,
dopo il referendum abrogativo del 18 aprile 1993, hanno riorganizzato
i controlli ambientali, tra le quali in particolare quelle del
decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496 (Disposizioni urgenti sulla
riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione della Agenzia
nazionale per la protezione dell'ambiente), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 gennaio 1994, n. 61, e della legge 28
giugno 2016, n. 132 (Istituzione del Sistema nazionale a rete per la
protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale).
Da tale quadro normativo emergerebbe chiaramente che
l'istituzione delle agenzie regionali per la protezione dell'ambiente
ha comportato, in coerenza con le risultanze referendarie, il
passaggio alle stesse delle sole competenze in materia ambientale
gia' attribuite alle aziende sanitarie (ex unita' sanitarie locali),
«ma non anche delle funzioni relative alla prevenzione collettiva,
rientranti nei LEA, che restano comunque affidate alle ASL sebbene le
stesse debbano essere svolte in modo integrato con le agenzie
competenti in materia ambientale».
La legge reg. Campania n. 10 del 1998, nell'istituire l'ARPAC,
avrebbe trasferito alla medesima le funzioni in materia ambientale
prima esercitate dalle strutture facenti capo alle ex unita'
sanitarie locali, senza tuttavia «alcuna precisa definizione delle
funzioni "trasferite" ne' dei parametri per la definizione delle
risorse da impiegare». Lo confermerebbe il testo dell'art. 17 della
stessa legge regionale - richiamato dall'art. 22, comma 1, lettera
a), oggetto di censura -, che non distingue «tra funzioni ambientali
e funzioni sanitarie e nell'ambito di queste, quelle riferibili ai
LEA».
Secondo il rimettente, pertanto, non sarebbe ragionevole che
«l'84% del fabbisogno complessivo dell'Agenzia campana ammontante ad
euro 58.056.710,00 - pari allo 0,53% del FSR [Fondo sanitario
regionale] - sia soddisfatto attraverso il sistematico impiego delle
risorse vincolate derivanti dal Fondo sanitario regionale in assenza
della previa individuazione puntuale delle attivita' svolte dalla
stessa Agenzia e riconducibili ai LEA».
Le funzioni esercitate dalle agenzie regionali per la protezione
dell'ambiente, infatti, sarebbero solo in minima parte riconducibili
a funzioni sanitarie, sicche' il loro finanziamento dovrebbe
mantenersi distinto da quello degli enti del settore sanitario, come
ritenuto da questa Corte nella sentenza n. 172 del 2018.
1.3.- L'indifferenza della norma regionale censurata «verso un
meccanismo di correlazione immediata e diretta tra il quantum del
trasferimento e il fabbisogno per le attivita' rientranti nei LEA»,
insieme alla mancanza di un sistema di registrazione di contabilita'
analitica - al fine di rilevare esclusivamente i costi associati ai
processi relativi alla tutela della salute stricto sensu intesa -
aprirebbero «al rischio di un uso promiscuo di risorse
ontologicamente funzionali alle prestazioni essenziali di assistenza,
per finanziare anche attivita' che non vi rientrano». Rischio non
arginabile, secondo il giudice a quo, dalla circostanza che l'art.
22, comma 1, della legge reg. Campania n. 10 del 1998 prevede, alle
lettere c) e d), ulteriori fonti di finanziamento dell'ARPAC,
«comunque molto marginali in termini quantitativi ed eventuali, come
quelle collegate a specifiche convenzioni o incarichi assegnati
all'Agenzia».
L'assenza di un meccanismo di correlazione, nei termini sopra
esposti, emergerebbe anche dal contenuto del comma 2 dello stesso
art. 22, che si limita ad affidare alla legge di approvazione del
bilancio regionale, o di sue variazioni, la quantificazione delle
risorse relative alla quota del Fondo sanitario indistinto. Ne',
peraltro, alcuna connessione fra tali risorse ed eventuali attivita'
dell'ARPAC riconducibili ai LEA sarebbe rinvenibile nella legge della
Regione Campania 29 dicembre 2022, n. 19 (Bilancio di previsione
finanziario per il triennio 2023-2025 della Regione Campania), che ha
approvato per il 2023 gli stanziamenti di spesa articolati in
missioni e programmi, senza previsioni specifiche sui criteri di
determinazione del trasferimento in favore dell'ARPAC.
In definitiva, dalla mancata previsione di un sicuro ancoraggio
tra risorse vincolate del FSR e funzioni dell'Agenzia riconducibili
ai LEA sarebbe «scaturito un meccanismo di finanziamento dell'ARPAC
essenzialmente affidato al sistematico trasferimento di risorse del
fondo sanitario regionale per sostenere indistintamente e
genericamente le funzioni trasferite alla stessa Agenzia [...],
determinando un concreto sviamento dell'uso di risorse vincolate per
legge a presidio del bene incomprimibile salute».
1.4.- Sulla base di tali considerazioni, sarebbe violato, innanzi
tutto, l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Al riguardo, il giudice a quo richiama la sentenza n. 1 del 2024,
con la quale questa Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale della disposizione di legge della Regione siciliana
alla stregua della quale le spese per il funzionamento dell'agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente potevano trovare copertura,
in maniera indistinta, nel Fondo sanitario regionale. Questa Corte ha
ritenuto che tale disposizione violasse la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
relazione alla norma interposta rappresentata dall'art. 20 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42). Quest'ultima norma,
infatti, richiede alle regioni di garantire, nell'ambito del
bilancio, un'esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite
relative al finanziamento del Servizio sanitario regionale,
stabilendo cosi' le condizioni indefettibili nella individuazione e
allocazione delle risorse inerenti ai livelli essenziali delle
prestazioni, al fine di evitare opacita' contabili e indebite
distrazioni dei fondi destinati alla garanzia dei LEA.
Secondo il rimettente, anche l'art. 22, commi 1, lettera a), e 2,
della legge reg. Campania n. 10 del 1998 violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in relazione all'art. 20 del d.lgs.
n. 118 del 2011, benche' «in via sopravvenuta, essendo il testo
normativo antecedente non solo al d.lgs. n. 118/2011, ma anche alla
riforma costituzionale del 2001».
Il rimettente non ritiene persuasive le contrarie argomentazioni
difensive della Regione, secondo cui il finanziamento dell'ARPAC a
valere sul Fondo sanitario regionale sarebbe in concreto sempre
finalizzato a esigenze riconducibili ai LEA. Cio', in quanto il
possibile coinvolgimento dell'ARPAC nelle funzioni di «Prevenzione
Collettiva e Sanita' Pubblica», di cui all'Allegato 1 al d.P.C.m. 12
gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di
assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502), non sarebbe «tale da pervadere tutto il
lavoro dell'Agenzia, al punto da legittimare un indistinto
finanziamento delle sue funzioni attraverso risorse vincolate ai LEA,
comprendendo anche quelle attivita' non riferibili ai medesimi».
1.5.- Il giudice a quo prospetta anche la violazione, in
relazione alla medesima norma interposta, dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., che riserva alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, tra i quali
diritti rientra anche quello alla salute, «presidiato dall'art. 32
Cost.» e «da assicurarsi su tutto il territorio nazionale a garanzia
dell'eguaglianza sostanziale dei cittadini (art. 3 Cost.)».
La destinazione a favore del funzionamento dell'ARPAC di risorse
vincolate del perimetro sanitario sarebbe suscettibile di
pregiudicare l'effettiva erogazione dei LEA, minando la stessa tutela
del diritto alla salute e distraendo ad altri fini risorse destinate
alla sua garanzia, con conseguente lesione anche dei citati artt. 32
e 3 Cost.
1.6.- Sarebbero violati, inoltre, gli artt. 81, 97, primo comma,
e 119, primo comma, Cost., posti a garanzia dell'equilibrio di
bilancio e della sostenibilita' della spesa, a causa dell'ampliamento
della capacita' di spesa ordinaria derivanti dall'aver destinato
risorse riservate ai LEA a finalita' estranee al perimetro sanitario,
che la Regione avrebbe dovuto soddisfare attraverso risorse ordinarie
di bilancio.
1.7.- Le censurate disposizioni regionali contrasterebbero
altresi' con il principio di coordinamento della finanza pubblica,
per essere la Regione Campania sottoposta ai vincoli del piano di
rientro dal disavanzo sanitario. Sarebbe violata, pertanto, la
competenza legislativa concorrente dello Stato di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost.
Il rimettente richiama, al riguardo, la costante giurisprudenza
costituzionale secondo cui le regioni in piano di rientro dai
disavanzi sanitari non possono erogare livelli ulteriori di
assistenza rispetto a quelli previsti dalla normativa statale e, nel
caso di violazione del predetto divieto, sono tenute a rimuovere i
provvedimenti anche legislativi e a non adottarne di nuovi che siano
di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro (sono citate
le sentenze n. 20 del 2023, n. 14 del 2017, n. 266 del 2016 e n. 278
del 2014).
1.8.- Non sarebbe possibile, infine, fornire una interpretazione
costituzionalmente orientata della disposizione censurata, dato il
suo chiaro tenore letterale. In essa mancherebbe una previsione che
subordini con certezza la misura del trasferimento, da un lato, a una
preventiva attivita' di programmazione delle prestazioni dell'Agenzia
riconducibili ai LEA e, d'altro lato, a una successiva
rendicontazione dell'effettivo impiego delle risorse destinate
all'erogazione di servizi sanitari, fondata su criteri di rilevazione
analitica dei fatti di gestione.
2.- Con atto depositato il 10 aprile 2025 si e' costituita in
giudizio la Regione Campania, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili o non fondate.
3.- Con atto depositato il 16 aprile 2025 e' intervenuto in
giudizio il Procuratore generale della Corte dei conti.
A sostegno dell'ammissibilita' della propria partecipazione al
giudizio, il PM contabile rammenta il diritto degli organi dello
Stato e delle regioni a intervenire nei procedimenti innanzi a questa
Corte (art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale»), secondo la disciplina contenuta nell'art. 4, comma
3, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
L'interveniente richiama le pronunce di questa Corte nei giudizi
per conflitto di attribuzione tra enti, che hanno affermato
l'ammissibilita' dell'intervento del Procuratore generale della Corte
dei conti (sentenze n. 184 e n. 90 del 2022), e rileva che l'esito
del giudizio di legittimita' costituzionale sarebbe suscettibile di
incidere sul potere del PM contabile di agire in giudizio per la
tutela degli interessi dell'intera collettivita' alla corretta
gestione delle risorse pubbliche e, in particolare, sul potere di
impugnare la decisione di parificazione del rendiconto generale
regionale.
Osserva, altresi', che nel giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale instaurato nell'ambito delle attribuzioni di controllo
della magistratura contabile - come nel caso della parificazione del
rendiconto generale della regione, dove non vi sono parti in senso
processuale, in assenza di un "giudizio" in senso tecnico -
l'ingresso del Procuratore generale della Corte dei conti potrebbe
essere validamente riconosciuto come espressione di un interesse
diretto e qualificato rispetto alla questione di legittimita'
costituzionale, tendente a una esplicazione piena del diritto di
difesa.
Richiama, infine, la sentenza 19 settembre 2024, n. 34, della
Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale, dalla quale
si evincerebbe che il ruolo del PM contabile nel giudizio di parifica
e' un ruolo di garanzia nell'esclusivo interesse dell'ordinamento,
senza che gli possa essere attribuito in alcun modo un profilo
giurisdizionale.
Nel merito, l'interveniente condivide le considerazioni svolte
nell'ordinanza di rimessione.
4.- Il 30 settembre 2025 la Regione Campania ha depositato una
memoria, in cui ha esposto le ragioni delle conclusioni formulate
nell'atto di costituzione in giudizio.
4.1.- Secondo la Regione, come da essa sostenuto nelle
controdeduzioni difensive svolte nella fase istruttoria del giudizio
di parificazione a quo, le attivita' riconducibili a funzioni stricto
sensu sanitarie non costituirebbero una minima parte delle
complessive attivita' svolte dall'ARPAC. Al contrario, il
finanziamento posto a carico del Fondo sanitario regionale non
avrebbe nemmeno coperto per intero i costi sostenuti dall'Agenzia per
le attivita' istituzionali afferenti ai LEA, sicche' non sarebbe
irragionevole, come ha invece ritenuto il rimettente, che circa l'84
per cento delle risorse dell'ARPAC provengano dal Fondo sanitario
destinato per legge a finanziare i LEA.
D'altra parte, lo stesso rimettente non negherebbe che l'ARPAC
possa svolgere anche attivita' afferenti ai LEA, imperniando tutte le
censure sul mero «rischio di un uso promiscuo di risorse
ontologicamente funzionali alle prestazioni essenziali di
assistenza». Da cio' deriverebbe l'inammissibilita' per irrilevanza,
prim'ancora che la non fondatezza, delle sollevate questioni.
4.2.- A sostegno di tali difese, la Regione richiama la recente
sentenza delle Sezioni riunite, in sede giurisdizionale in speciale
composizione, della Corte dei conti 1° agosto 2025, n. 12, che ha
riformato la decisione di mancata parifica del rendiconto generale
del Molise per l'esercizio finanziario 2022, nella parte relativa al
finanziamento dell'agenzia regionale per la protezione dell'ambiente.
Di tale sentenza e' richiamato, in particolare, il rilievo secondo
cui «[l]a circostanza che una parte delle attivita' delle Agenzie di
protezione ambientale sia correlata ai LEA, non e' una "tesi", ma
deriva direttamente dalla legge», in quanto «tra le attivita'
istituzionali delle Agenzie rientrano [...] anche le attivita'
(LEPTA) correlate ai LEA», come si desumerebbe dagli artt. 7 e 9
della legge n. 132 del 2016, istitutiva del Sistema nazionale a rete
per la protezione dell'ambiente, e dal citato Allegato 1 al d.P.C.m.
12 gennaio 2017, che tratta, come visto, di «Prevenzione Collettiva e
Sanita' Pubblica», includendovi le attivita' e le prestazioni volte a
tutelare la salute e la sicurezza della comunita' da rischi
infettivi, ambientali e legati alle condizioni di lavoro.
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la
Campania, nel giudizio di parificazione del rendiconto regionale per
l'esercizio finanziario 2023, con l'ordinanza indicata in epigrafe
(reg. ord. n. 53 del 2025), dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 22, commi 1, lettera a), e 2, della legge reg. Campania n.
10 del 1998, in riferimento agli artt. 3, 32, 81, 97, primo comma,
117, commi secondo, lettere e) e m), e terzo, nonche' all'art. 119,
primo comma, Cost.
Secondo il rimettente, tali disposizioni, che dettano norme sul
finanziamento dell'ARPAC, avrebbero consentito il trasferimento
indistinto di risorse del Fondo sanitario regionale per finanziare
genericamente tutti i compiti assegnati all'ARPAC, nella misura
determinata, per l'esercizio finanziario 2023, dagli stanziamenti di
bilancio approvati con la legge reg. Campania n. 19 del 2022.
Per questa ragione, sussisterebbe la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in relazione alla norma interposta
di cui all'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, «in via sopravvenuta,
essendo il testo normativo antecedente non solo al d.lgs. n.
118/2011, ma anche alla riforma costituzionale del 2001».
Il rimettente, richiamata la sentenza di questa Corte n. 1 del
2024, sostiene che le disposizioni censurate altererebbero la
struttura del perimetro sanitario prescritto dal citato art. 20, che
impone un'esatta individuazione delle entrate e delle uscite relative
al finanziamento del Servizio sanitario regionale, vanificando cosi'
gli obiettivi di armonizzazione contabile che la disposizione
normativa statale persegue.
Il giudice a quo prospetta anche la violazione, in relazione alla
medesima norma interposta, dell'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., che riserva allo Stato la competenza legislativa sulla
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, in quanto la destinazione a generico favore
del funzionamento dell'ARPAC di risorse del perimetro sanitario
sarebbe suscettibile di pregiudicare l'effettiva erogazione dei LEA,
minando la stessa tutela del diritto alla salute di cui all'art. 32
Cost., da assicurare su tutto il territorio nazionale ai sensi
dell'art. 3 Cost.
Si sarebbe anche concretizzata la lesione degli artt. 81, 97,
primo comma, e 119, primo comma, Cost., posti a garanzia
dell'equilibrio di bilancio e della sostenibilita' della spesa, a
causa dell'ampliamento della capacita' di spesa ordinaria derivante
dall'aver destinato risorse riservate ai LEA a finalita' estranee al
perimetro, che la Regione avrebbe dovuto soddisfare attraverso
risorse ordinarie di bilancio.
Infine, sarebbe violato l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
la Regione Campania, sottoposta ai vincoli del piano di rientro dal
disavanzo sanitario, utilizzerebbe risorse strettamente correlate ai
LEA anche per attivita' "extra LEA", determinando l'assunzione di
oneri aggiuntivi, in contrasto con gli obiettivi di risanamento del
piano di rientro e violando quindi l'obbligo di contenimento della
spesa pubblica sanitaria, quale principio di coordinamento della
finanza pubblica.
2.- In via preliminare, va ribadita l'inammissibilita'
dell'intervento spiegato nel presente giudizio dal Procuratore
generale della Corte dei conti, per le ragioni indicate
nell'ordinanza letta all'udienza del 21 ottobre 2025, allegata alla
presente sentenza.
3.- Sempre in via preliminare, va rilevato che l'art. 40, comma
1, lettera b), della legge reg. Campania n. 25 del 2024 ha sostituito
la lettera a) del comma 1 dell'art. 22 della legge reg. Campania n.
10 del 1998 con la seguente: «a) quota del Fondo sanitario regionale
determinata annualmente sulla base delle attivita' e dei costi
riferibili, direttamente e indirettamente, alla prevenzione e al
controllo dei rischi sanitari correlati all'erogazione dei LEA in
coerenza con le previsioni del programma di attivita' di cui al comma
1-bis dell'articolo 6. L'Agenzia, entro il 28 febbraio di ciascun
anno, rendiconta analiticamente l'impiego delle risorse a valere
sulla quota assegnata, sottoponendone le risultanze alla verifica
della cabina di regia di cui al comma 1-bis dell'articolo 6».
Con tale modifica normativa, entrata in vigore il 1° gennaio
2025, si e' introdotto un meccanismo di finanziamento dell'ARPAC che
stabilisce, nei sensi auspicati dal rimettente, una correlazione tra
la quota del Fondo sanitario regionale destinata annualmente al
finanziamento di tale Agenzia e l'erogazione, da parte della stessa,
di servizi afferenti ai LEA.
La novella, tuttavia, non influisce sulla rilevanza delle
questioni.
Da un lato, e' inequivoco che il rimettente abbia censurato
l'art. 22, comma 1, lettera a), nel testo antecedente alla citata
modifica, secondo cui il finanziamento dell'Agenzia avveniva
attraverso una «quota del fondo sanitario regionale da definirsi
sulla base della spesa storica di personale e di attivita' delle
funzioni trasferite all'A.R.P.A.C., di cui all'articolo 17 della
presente legge, nonche' delle attivita' previste dai piani di
lavoro».
D'altro lato, per la corretta determinazione del risultato di
amministrazione dell'esercizio finanziario 2023, cui si riferisce il
giudizio di parificazione a quo, vengono in rilievo le previsioni
vigenti pro tempore, tra le quali rientra la disposizione regionale
nella formulazione oggetto di censura da parte del rimettente (in
senso analogo, sentenza n. 1 del 2024, che richiama la sentenza n.
233 del 2022).
Va precisato che la descritta modifica normativa non influisce
neppure sulla rilevanza delle questioni concernenti il comma 2 dello
stesso art. 22, alla stregua del quale «[l]'entita' delle
assegnazioni di cui alla lettera a), comma 1, viene determinata con
la legge di approvazione del bilancio regionale o di sue variazioni».
Nonostante la natura mobile del rinvio alla lettera a) del comma
1 dell'art. 22 previsto nel comma 2 dello stesso articolo, in
mancanza di elementi espressi o taciti che inducano a qualificarlo
come rinvio fisso, la modifica della norma richiamata non viene in
rilievo nel giudizio di parificazione a quo, per le ragioni sopra
esposte. In tale giudizio, dunque, il medesimo comma 2 e' applicabile
ratione temporis nella parte in cui rinviava alla lettera a) del
comma 1 nel testo antecedente alla modifica apportata dal citato art.
40, comma 1, lettera b), della legge reg. Campania n. 25 del 2024.
4.- Sempre in via preliminare, infine, la Regione Campania ha
eccepito l'inammissibilita' delle questioni, per difetto di
rilevanza, in quanto lo stesso rimettente non negherebbe che l'ARPAC
possa svolgere anche attivita' afferenti ai LEA, imperniando tutte le
censure sul mero «rischio di un uso promiscuo di risorse
ontologicamente funzionali alle prestazioni essenziali di
assistenza».
Il rimettente avrebbe errato nel ritenere che le attivita'
riconducibili ai LEA costituiscano una minima parte delle complessive
attivita' svolte dall'ARPAC, come dimostrerebbe il fatto che i costi
sostenuti da quest'ultima per i LEA non sono interamente coperti
dalla quota del Fondo sanitario regionale ad essa destinata. Di
conseguenza, il medesimo rimettente avrebbe errato nel considerare
irragionevole il fatto che l'84 per cento circa delle risorse
dell'ARPAC per l'anno 2023 provenga dal fondo sanitario vincolato a
finanziare i LEA.
L'eccezione e' infondata.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, ai fini
dell'ammissibilita' delle questioni e' sufficiente che la norma
censurata sia applicabile nel giudizio a quo e che la pronuncia di
accoglimento possa influire quantomeno sul percorso argomentativo che
sostiene la decisione del processo principale. Il giudizio sulla
rilevanza, quindi, e' riservato al rimettente e, rispetto a esso,
questa Corte effettua un controllo meramente esterno, limitato ad
accertare che la motivazione non sia implausibile, non sia
palesemente erronea e non sia contraddittoria, senza spingersi fino a
un esame autonomo degli elementi che hanno portato il giudice a quo a
determinate conclusioni, potendo sindacare tale valutazione solo se
essa, a prima vista, appaia assolutamente priva di fondamento (tra le
tante, sentenze n. 129 del 2025, n. 164, n. 160 e n. 139 del 2023).
Il rimettente ha esposto con chiarezza le ragioni che rendono
necessaria l'applicazione, nel giudizio di parifica a quo, della
disposizione regionale censurata, costituente il titolo legislativo
che ha generato la spesa relativa al funzionamento dell'ARPAC.
Inoltre, sulla scorta di una completa ricostruzione del quadro
normativo di riferimento, ha interpretato tale disposizione nel senso
che essa consente di destinare una quota del Fondo sanitario
regionale al finanziamento indistinto e generico di tutti i compiti
assegnati dalla stessa legislazione regionale all'Agenzia, compiti
che solo in minima parte consistono nell'erogazione dei LEA. In base
a queste premesse, e a seguito di un approfondito contraddittorio
svoltosi in fase istruttoria (sull'importanza di una accurata
istruttoria in sede di giudizio di parifica sul finanziamento delle
agenzie regionali per la protezione dell'ambiente, si veda Corte dei
conti, sez. riun., n. 12 del 2025), il rimettente ha poi ritenuto
irragionevole concludere, come sostenuto dalla Regione, che l'intera
quota del Fondo sanitario regionale trasferita all'ARPAC, pari all'84
per cento circa del finanziamento totale, fosse connessa ai LEA,
stante l'assenza di un meccanismo legislativo in grado di assicurare
tale correlazione.
In questo complessivo quadro motivazionale, il riferimento al
«rischio di un uso promiscuo di risorse ontologicamente funzionali
alle prestazioni essenziali di assistenza» non rivela un difetto di
motivazione sulla rilevanza, come eccepito dalla Regione, bensi'
evidenzia gli effetti "patologici" consentiti dalla disposizione
censurata.
In assenza di implausibilita', palese erroneita' e
contraddittorieta' della motivazione, eventuali difetti o lacune
dell'accertamento compiuto dal rimettente, all'esito dell'istruttoria
svolta, non riguarderebbero la rilevanza delle questioni, ma il
merito dello stesso giudizio a quo, che e' sottratto al sindacato di
questa Corte.
5.- Nel merito, la questione sollevata in riferimento alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici, in relazione alla norma interposta sul perimetro
sanitario di cui all'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, e' fondata.
6.- Vanno richiamate, al riguardo, le considerazioni gia' svolte
da questa Corte nella sentenza n. 1 del 2024 - e confermate dalla
recente sentenza n. 150 del 2025, che ha definito una questione
analoga, avente per oggetto disposizioni legislative della Regione
Umbria - riguardanti la norma interposta di cui all'art. 20, comma 1,
del d.lgs. n. 118 del 2011. Essa richiede alle regioni di garantire,
nell'ambito del bilancio, «un'esatta perimetrazione delle entrate e
delle uscite relative al finanziamento del proprio servizio sanitario
regionale», al dichiarato fine di consentire la confrontabilita'
immediata fra le entrate e le spese sanitarie iscritte nel bilancio
regionale e le risorse indicate negli atti di programmazione
finanziaria sanitaria. Per conseguire tale obiettivo, nello stesso
comma 1 si prevede l'adozione di un'articolazione di capitoli di
bilancio che consenta di garantire «separata evidenza» delle
grandezze ivi tipizzate, la prima delle quali, nella sezione A)
«[e]ntrate» (lettera a), indica il «finanziamento sanitario ordinario
corrente quale derivante» dalle richiamate fonti di programmazione,
cui corrisponde, alla lettera a) della sezione B) «[s]pesa», la
«spesa sanitaria corrente per il finanziamento dei LEA [...]». Per il
perimetro sanitario cosi' portato ad evidenza, sono poi fissate
specifiche regole contabili che, come precisa il successivo comma 2,
sono volte a «garantire effettivita' al finanziamento dei livelli di
assistenza sanitaria».
La piu' volte citata sentenza n. 1 del 2024 ha, quindi, affermato
che la disposizione della Regione siciliana in quell'occasione
censurata, riguardante il meccanismo di funzionamento della locale
agenzia per la protezione dell'ambiente, «nel prevedere che tutte le
spese per il funzionamento dell'Agenzia potessero trovare copertura,
in maniera indistinta, nel Fondo sanitario regionale, si pone in
contrasto con la norma interposta di cui al menzionato art. 20,
poiche', nel testo vigente ratione temporis, assegnava risorse
all'ARPA in maniera indiscriminata, senza distinguere tra quelle
necessarie a garantire le prestazioni afferenti ai LEA e quelle
destinate a prestazioni dell'Agenzia di natura non sanitaria, come
tali non finanziabili attraverso il Fondo sanitario regionale».
Questa Corte ha aggiunto che «l'assegnazione all'ARPA di funzioni
non riferibili esclusivamente alla protezione dell'ambiente e
riguardanti anche l'ambito sanitario non puo' giustificare il mancato
rispetto della citata disciplina statale sul "perimetro sanitario",
che impone di individuare puntualmente le risorse destinate a
garantire i LEA, a pena di violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici».
7.- Tornando al presente giudizio, anche l'art. 22 della legge
reg. Campania n. 10 del 1998 prevede, alla lettera a) del comma 1,
nel testo applicabile ratione temporis, una assegnazione
indiscriminata di risorse all'ARPAC, senza distinguere tra quelle
sanitarie - e, al loro interno, quelle necessarie a garantire le
prestazioni afferenti ai LEA - e quelle destinate a prestazioni
dell'Agenzia di natura non sanitaria, come tali non finanziabili
attraverso il Fondo sanitario regionale.
Inoltre, il comma 2 del medesimo art. 22 stabilisce, nel rinviare
alla lettera a) del comma 1 sempre nel testo applicabile ratione
temporis, come determinare annualmente l'entita' della quota del
Fondo sanitario regionale destinata a finanziare in modo indistinto e
generico tutti i compiti assegnati all'Agenzia.
Dunque, le disposizioni censurate, prevedendo che tutte le spese
per il funzionamento dell'Agenzia possano trovare copertura, in
maniera indistinta, nel Fondo sanitario regionale, senza
differenziare le attivita' sanitarie da quelle ad esse estranee, e
stabilendo altresi' che l'ammontare di tali indiscriminate
assegnazioni di risorse sia determinato con la legge di approvazione
del bilancio regionale o di sue variazioni, hanno violato la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici, avuto riguardo all'art. 20 del
d.lgs. n. 118 del 2011.
Ne consegue la fondatezza della questione sollevata dalla Corte
dei conti, sezione regionale di controllo per la Campania, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
8.- Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 22, comma 1, lettera a), della legge reg.
Campania n. 10 del 1998, nel testo antecedente alle modifiche
apportate dall'art. 40, comma 1, lettera b), della legge reg.
Campania n. 25 del 2024.
Deve essere dichiarata altresi' l'illegittimita' costituzionale
del comma 2 dello stesso art. 22, nella parte in cui rinviava alla
lettera a) del comma 1 del medesimo articolo nel testo antecedente
alle modifiche apportate dall'art. 40, comma 1, lettera b), della
legge reg. Campania n. 25 del 2024.
Restano assorbite le ulteriori questioni sollevate in riferimento
agli artt. 3, 32, 81, 97, primo comma, 117, commi secondo, lettera
m), e terzo, nonche' all'art. 119, primo comma, Cost.