ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 92 del
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi
antimafia e delle misure di prevenzione, nonche' nuove disposizioni
in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2
della legge 13 agosto 2010, n. 136), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Liguria, sezione prima, nel
procedimento vertente tra A. N. e Ministero dell'interno e Ufficio
territoriale del Governo di Genova, con ordinanza del 10 marzo 2025,
iscritta al n. 58 del registro ordinanze 2025 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie speciale,
dell'anno 2025.
Udito nella camera di consiglio del 6 ottobre 2025 il Giudice
relatore Filippo Patroni Griffi;
deliberato nella camera di consiglio del 6 ottobre 2025.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 10 marzo 2025, iscritta al n. 58 del
registro ordinanze 2025, il Tribunale amministrativo regionale per la
Liguria, sezione prima, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,
primo comma, 4 e 41 della Costituzione, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 92 del decreto legislativo 6 settembre 2011,
n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione,
nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), nella
parte in cui «non consente al Prefetto di valutare l'impatto
dell'informazione interdittiva sulle condizioni economiche del
destinatario e, se del caso, di escluderne gli effetti, che incidono
funditus sulle attivita' imprenditoriali».
Quanto a tali effetti, assume il rimettente che, ai sensi
dell'art. 94 del d.lgs. n. 159 del 2011, le imprese colpite
dall'informazione interdittiva antimafia non possono ottenere o
mantenere contratti con le amministrazioni ne' erogazioni pubbliche,
ma neppure provvedimenti amministrativi legittimanti l'esercizio di
attivita' economiche, quali licenze, autorizzazioni, iscrizioni in
elenchi e registri ed altri.
Il TAR Liguria riferisce di essere chiamato a decidere sulla
domanda, proposta da una imprenditrice individuale, di annullamento
dell'informazione interdittiva antimafia adottata dal Prefetto di
Genova in esito al riscontro del tentativo di infiltrazione
nell'impresa da parte di una organizzazione «ndranghetista» locale.
L'impugnazione e' stata spiegata con cinque motivi di ricorso,
tutti incentrati sulla illegittimita' della valutazione prefettizia
in ordine al rapporto (di agevolazione o condizionamento) tra impresa
e clan. Di tali censure il Tribunale amministrativo afferma
l'infondatezza, alla luce della irreprensibilita' della decisione del
prefetto quanto al riscontro di elementi chiaramente rivelatori del
tentativo di infiltrazione mafiosa.
Tuttavia, il rimettente rappresenta che la ricorrente ha anche
lamentato gli effetti gravemente pregiudizievoli dell'informazione
interdittiva che le precludono l'esercizio dell'attivita' di
lavanderia e stireria, dalla quale la stessa trarrebbe i mezzi di
sostentamento per se' e per il proprio figlio disabile, con lei
convivente. In proposito, lo stesso TAR da' atto di aver sospeso, con
precedente ordinanza cautelare, l'efficacia dell'atto gravato, avendo
ritenuto «che l'inibizione dello svolgimento dell'attivita'
commerciale, costituente conseguenza della cautela antimafia, sia
suscettibile di arrecare all'interessata un danno grave e
irreparabile».
1.1.- In punto di rilevanza, il giudice a quo assume che, per la
ritenuta infondatezza dei motivi di impugnazione, il ricorso sarebbe
da rigettare, ma che il giudizio avrebbe esito diverso in caso di
accoglimento delle questioni prospettate: infatti, la declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 92 cod. antimafia
«comporterebbe l'annullamento dell'informazione interdittiva,
adottata dall'autorita' prefettizia senza valutare le conseguenze sui
mezzi di sostentamento». L'imprenditrice avrebbe, infatti, dimostrato
che l'attivita' commerciale e' l'unica fonte di guadagno con cui
sostiene le indispensabili esigenze di vita sue e del figlio,
bisognoso di costanti cure mediche.
1.2.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
lamenta, anzitutto, la disparita' di trattamento tra i soggetti
destinatari della informazione interdittiva e quelli interessati da
misure di prevenzione personale applicate dall'autorita' giudiziaria.
Per queste ultime, infatti, l'art. 67, comma 5, cod. antimafia
attribuisce al tribunale della prevenzione la facolta' di escludere
le decadenze e i divieti di cui ai commi 1 e 2 del medesimo articolo,
«nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i
mezzi di sostentamento all'interessato e alla famiglia». Per contro,
analogo potere di esclusione delle conseguenze della misura non
risulterebbe previsto dall'art. 92 cod. antimafia in capo al prefetto
che adotta l'informazione interdittiva, e cio' nonostante la
sostanziale coincidenza dei suoi effetti, sul versante considerato,
con quelli propri delle misure di prevenzione personali.
Secondo l'ordinanza di rimessione, la differente disciplina
sarebbe irragionevole atteso che le misure di prevenzione giudiziaria
e quelle di prevenzione amministrativa sarebbero in egual modo misure
anticipatorie in difesa della legalita'. In proposito, il TAR Liguria
richiama la sentenza n. 180 del 2022 di questa Corte nella parte in
cui ha affermato che gli elementi di differenziazione dei due
istituti (per autorita' emanante e presupposti applicativi) non sono
sufficienti a giustificare il fatto che la tutela dei bisogni primari
di sostentamento economico sia assicurata solamente alle persone
colpite dalla prima categoria di misure.
A dire del rimettente, la diseguaglianza si paleserebbe in modo
manifesto proprio nel caso del destinatario dell'interdittiva che
gestisca una microimpresa individuale, in quanto questa e' la sua
unica fonte di reddito con cui provvede ai bisogni propri e della sua
famiglia.
1.2.1.- Non attenuerebbero il lamentato contrasto con il
principio di eguaglianza altre previsioni che l'ordinamento detta in
tema di effetti dell'interdittiva.
In primo luogo, la violazione dell'art. 3, primo comma, Cost. non
sarebbe elisa dall'onere dell'amministrazione di verificare la
persistenza dei presupposti della misura dopo dodici mesi, «ai sensi
dell'art. 86, comma 2» cod. antimafia, sia perche' il prefetto
potrebbe non ravvisare delle sopravvenienze tali da superare il
ravvisato pericolo di infiltrazione, sia perche' l'interruzione
dell'attivita' economica per un anno potrebbe gia' aver sortito
conseguenze irreversibili sulla sopravvivenza dell'impresa.
In secondo luogo, la disparita' di trattamento non sarebbe
neppure ovviata dalla facolta' per l'imprenditore di accedere al
controllo giudiziario di cui all'art. 34-bis cod. antimafia, che
consente la prosecuzione dell'attivita' economica nel rispetto di
obblighi e sotto la vigilanza di un "controllore giudiziario" e del
giudice delegato del tribunale della prevenzione. Questa misura,
infatti: 1) puo' essere concessa dal giudice della prevenzione nel
solo caso di agevolazione occasionale dell'associazione malavitosa da
parte dell'impresa; 2) non ha efficacia retroattiva (salvo nelle
procedure di evidenza pubblica, «ai sensi dell'art. 92, comma 2,
[recte: 94, comma 2,]» del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36,
recante «Codice dei contratti pubblici in attuazione dell'articolo 1
della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in
materia di contratti pubblici»); 3) comporta un compenso del
"controllore" che viene posto a carico dell'imprenditore, il quale
vede, pertanto, ridotto l'utile ricavato dall'esercizio
dell'attivita' economica controllata da destinare al sostentamento
proprio e della sua famiglia.
1.2.2.- Il TAR Liguria rammenta ancora che con la citata sentenza
n. 180 del 2022, e gia' in precedenza con la sentenza n. 57 del 2020,
questa Corte ha invitato il legislatore a porre rimedio al vulnus in
parola, ma questo non vi ha provveduto. Tale protratta inerzia
legittimerebbe, allora, l'adozione di una pronuncia manipolativa per
accordare la protezione a diritti fondamentali.
1.3.- Il giudice a quo prospetta, inoltre, la violazione degli
artt. 4 e 41 Cost.
La lesione dei citati parametri costituzionali sarebbe evidente
nella fattispecie al suo esame in cui, a seguito dell'emissione della
informazione interdittiva da parte del prefetto, l'amministrazione
comunale ha avviato il procedimento di revoca del titolo abilitativo
per l'esercizio dell'attivita' commerciale di lavanderia.
Infatti, per un verso, nei casi di «sostanziale sovrapposizione
fra persona [e] attivita' economica», come nell'impresa individuale,
il provvedimento interdittivo comprimerebbe direttamente il diritto
al lavoro del suo destinatario. Tale diritto fondamentale
riconosciuto a tutti i cittadini, e persino al detenuto a seguito di
condanna, dovrebbe essere garantito a fortiori al soggetto interdetto
per cui non vi e' un accertamento di responsabilita' penale.
Inoltre, per altro verso, il travolgimento dei titoli abilitativi
di natura amministrativa per l'esercizio delle attivita' economiche
prettamente privatistiche, che discende dall'interdittiva, comporta
l'espulsione dell'imprenditore dal circuito dell'economia legale con
pregiudizio non soltanto del diritto individuale costituzionalmente
tutelato alla liberta' di impresa, ma anche dell'interesse pubblico a
sottrarre spazi di intervento e di influenza alle organizzazioni
mafiose (si cita ancora la sentenza n. 180 del 2022 di questa Corte).
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri non e' intervenuto
in giudizio.
Considerato in diritto
1.- Il TAR Liguria dubita, in riferimento agli artt. 3, primo
comma, 4 e 41 Cost., della legittimita' costituzionale dell'art. 92
del d.lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui non prevede in capo al
prefetto, che emette l'informazione interdittiva, il potere di
escluderne gli effetti che impediscono o pregiudicano l'esercizio
delle attivita' imprenditoriali, se da essi derivi la mancanza di
mezzi di sostentamento per il destinatario del provvedimento e per la
sua famiglia.
Per il giudice rimettente, l'omessa previsione determinerebbe, in
primo luogo, l'irragionevole disparita' di trattamento
dell'interdetto rispetto al destinatario delle misure di prevenzione
personali, in favore del quale, invece, l'art. 67, comma 5, cod.
antimafia riconosce all'autorita' giudiziaria siffatto potere; in
secondo luogo, vulnererebbe il diritto al lavoro e la liberta' di
iniziativa economica dell'imprenditore individuale.
2.- In via preliminare, occorre dare conto della circostanza che,
poco dopo il deposito dell'ordinanza di rimessione (10 marzo 2025),
il potere, di cui il rimettente censura la mancata attribuzione al
prefetto, e' stato assegnato a tale organo dall'art. 3, comma 1,
lettera b), del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48 (Disposizioni
urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in
servizio, nonche' di vittime dell'usura e di ordinamento
penitenziario), convertito nella legge 9 giugno 2025, n. 80.
Come espressamente indicato nella relazione illustrativa al
disegno di legge di conversione, la disposizione e' stata introdotta
per dare seguito al monito espresso da questa Corte con la sentenza
n. 180 del 2022, che, dopo aver riscontrato l'ingiustificata
disparita' di trattamento dell'interdetto rispetto al prevenuto,
quanto al diverso regime giuridico della esclusione delle conseguenze
"di natura amministrativa" che dalle due misure derivano, ha ritenuto
che fosse rimessa alla discrezionalita' legislativa la scelta della
disciplina con cui rimediare a tale vulnus.
In particolare, il legislatore, con la su richiamata novella, ha
inserito nel codice antimafia - di seguito all'art. 94, che
stabilisce gli «[e]ffetti delle informazioni del prefetto» - l'art.
94.1, rubricato «[l]imitazione degli effetti delle informazioni del
prefetto per le imprese individuali».
Tale disposizione ora prevede che il prefetto, «qualora ritenga
sussistenti i presupposti per l'adozione dell'informazione antimafia
interdittiva, puo' escludere uno o piu' divieti e decadenze previsti
all'articolo 67, comma 1» quando dall'interdizione derivi la mancanza
dei mezzi di sostentamento al destinatario e alla sua famiglia (comma
1). Il beneficio della modulazione degli effetti dell'interdittiva e'
concedibile «su documentata istanza del titolare dell'impresa
individuale, all'esito di verifiche effettuate dal gruppo interforze
istituito presso la prefettura competente» (comma 2).
L'introduzione dell'istituto non e' stata accompagnata da una
apposita disciplina transitoria, ma - secondo la prima giurisprudenza
(TAR per la Sicilia, sezione prima, ordinanza 10 settembre 2025, n.
461 e TAR per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, sezione
prima, ordinanza 4 settembre 2025, n. 796) e la prassi amministrativa
(per esempio, provvedimento del Prefetto di Palermo 13 agosto 2025) -
anche il destinatario delle informazioni antimafia emesse
anteriormente all'entrata in vigore dell'art. 94.1 del d.lgs. n. 159
del 2011 ha facolta' di proporre istanza all'organo amministrativo
per ottenere la limitazione degli effetti interdittivi in atto.
2.1.- Alla luce della descritta portata della novella, deve
escludersi che questa dia luogo alla restituzione degli atti al
giudice a quo per un nuovo esame della rilevanza e della non
manifesta infondatezza delle questioni.
Benche', infatti, l'art. 94.1 cod. antimafia abbia certamente
modificato in modo significativo il quadro normativo in cui si
inserisce la disposizione censurata, la novella e' ininfluente nella
definizione del processo principale (tra le tante, sentenze n. 203 e
n. 172 del 2024, n. 193 del 2022 e n. 253 del 2017).
Infatti, il TAR Liguria e' chiamato a giudicare dell'impugnazione
di un provvedimento prefettizio di informazione interdittiva
antimafia e, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, lo
ius superveniens che riguarda i «parametr[i] [e il] fondamento» del
potere amministrativo esercitato (ordinanza n. 30 del 2024) non
spiega effetti sul sindacato di legittimita' degli atti
dell'amministrazione. Questo, infatti, e' sottoposto al principio del
tempus regit actum e va, dunque, condotto in base alle norme vigenti
al momento della loro adozione (ex plurimis, sentenze n. 172 del
2024, n. 227 del 2021, n. 170 e n. 7 del 2019 e n. 240 del 2018).
Inoltre, l'ordinanza di rimessione non riferisce che sia stata
avanzata dalla ricorrente, ne' prima ne' durante il processo
amministrativo, una apposita domanda al prefetto per limitare gli
effetti interdittivi.
3.- Tanto premesso, le questioni sollevate sono inammissibili per
difetto di rilevanza.
In particolare, il rimettente chiede l'addizione di una norma di
cui non sarebbe chiamato a fare applicazione (tra le altre, sentenze
n. 127 del 2025, n. 20 del 2019 e n. 177 del 2018; ordinanze n. 130
del 2021 e n. 259 del 2016), secondo quanto emerge chiaramente dal
thema decidendum del giudizio a quo.
Infatti, l'ordinanza espone che i cinque motivi di impugnazione
proposti dalla ricorrente vertono esclusivamente sulla illegittimita'
del giudizio prefettizio di sussistenza del tentativo di
infiltrazione mafiosa nell'impresa, in base al quale e' stato
adottato il provvedimento interdittivo.
Diversamente, gli effetti fortemente pregiudizievoli della misura
interdittiva di cui si e' «altresi'» lamentata l'imprenditrice -
costituiti dall'inibizione dell'esercizio della sua attivita'
commerciale che costituirebbe l'unica fonte per il sostentamento
proprio e del figlio disabile - sono stati qualificati dal TAR
rimettente come danno grave e irreparabile che ha giustificato la
sospensione dell'informazione interdittiva nella gia' celebrata fase
cautelare.
Ebbene, in tale quadro processuale, non supera il vaglio di
plausibilita' la motivazione sulla rilevanza, secondo cui, nonostante
«l'impugnativa appa[ia] insuscettibile di accoglimento» per
infondatezza dei motivi di ricorso, la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 92 del d.lgs. n. 159 del 2011 «comporterebbe
l'annullamento dell'informazione interdittiva, adottata
dall'autorita' prefettizia senza valutare le conseguenze sui mezzi di
sostentamento» che all'interdetta derivano in virtu' delle decadenze
e dei divieti che la legge riconnette all'emissione di quel
provvedimento.
E' dirimente, infatti, la considerazione che la norma di cui il
rimettente invoca l'aggiunta (la previsione in capo al prefetto del
potere di modulare l'efficacia del provvedimento interdittivo) non
attiene alla valutazione discrezionale sulla sussistenza del rischio
infiltrativo che costituisce uno dei presupposti per l'emissione
dell'informazione antimafia (artt. 84, commi 3 e 4, 91, comma 6, e
92, comma 1, cod. antimafia), bensi' riguarda la limitazione degli
effetti che discendono dall'adottata interdizione (artt. 91, commi 1
e 1-bis, e 94, commi 1 e 2, cod. antimafia, nonche', secondo la
corrente giurisprudenza amministrativa, art. 89-bis cod. antimafia).
Ma le norme sugli effetti della misura non sono quelle alla luce
delle quali il TAR Liguria e' chiamato a giudicare le censure
proposte dalla ricorrente, proprio perche' con queste e' stato
contestato solo l'an del provvedimento interdittivo e non la portata
della sua efficacia.
Nella stessa prospettiva, deve escludersi ancora che il TAR possa
d'ufficio dichiarare la nullita' dell'informazione interdittiva ai
sensi dell'art. 31, comma 4, dell'Allegato 1 (Codice del processo
amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo): infatti, l'unica ipotesi in cui la giurisprudenza
amministrativa riconosce che il provvedimento e' nullo per «difetto
assoluto di attribuzione» (art. 21-septies, comma 1, della legge 7
agosto 1990, n. 241, recante «Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi»),
a causa del sopravvenire di una sentenza di illegittimita'
costituzionale di una disposizione che disciplina l'azione
amministrativa, e' quella in cui e' caducata una norma che
attribuisce il potere esercitato e non gia' quella in cui e' colpita
una norma che ne disciplina le modalita' di esercizio (si vedano, tra
le altre, Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 24 luglio 2025,
n. 6603; sezione quarta, sentenza 3 marzo 2014, n. 993).
In conclusione, e' evidente che, nella specie, e' carente il
necessario rapporto di strumentalita' e di pregiudizialita' tra la
risoluzione del dubbio di legittimita' costituzionale e la decisione
della controversia oggetto del giudizio principale (ex plurimis,
sentenza n. 249 del 2021; ordinanza n. 194 del 2022).