ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma
1, lettera a), della legge della Regione Liguria 4 agosto 2006, n. 20
(Nuovo ordinamento dell'Agenzia Regionale per la Protezione
dell'Ambiente Ligure e riorganizzazione delle attivita' e degli
organismi di pianificazione, programmazione, gestione e controllo in
campo ambientale), promosso dalla Corte dei conti, sezioni riunite in
sede giurisdizionale, in speciale composizione, nel procedimento
vertente tra il Procuratore regionale presso la sezione
giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la Liguria, il
Procuratore generale della Corte dei conti e la Regione Liguria, con
ordinanza del 1° luglio 2025, iscritta al n. 169 del registro
ordinanze 2025 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 38, prima serie speciale, dell'anno 2025.
Visti l'atto di costituzione della Regione Liguria, nonche'
l'atto di intervento del Procuratore generale della Corte dei conti;
udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2026 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi l'avvocato Riccardo Maoli per la Regione Liguria e il
Procuratore generale aggiunto della Corte dei conti Andrea Lupi per
il Procuratore generale della Corte dei conti;
deliberato nella camera di consiglio del 28 gennaio 2026.
Ritenuto in fatto
1.- La Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale,
in speciale composizione, nel procedimento di impugnazione della
decisione di parificazione del rendiconto della Regione Liguria per
l'esercizio finanziario 2023, con ordinanza del 1° luglio 2025,
iscritta al n. 169 reg. ord. del 2025, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 1, lettera a), della
legge della Regione Liguria 4 agosto 2006, n. 20 (Nuovo ordinamento
dell'Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente Ligure e
riorganizzazione delle attivita' e degli organismi di pianificazione,
programmazione, gestione e controllo in campo ambientale), in
riferimento agli artt. 3, secondo comma, 32, 81, 97, primo comma,
117, commi secondo, lettere e) e m), e terzo, nonche' all'art. 119,
primo comma, della Costituzione.
La disposizione censurata disciplina il finanziamento
dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente ligure (di
seguito: ARPAL) e stabilisce che «[a]l finanziamento delle attivita'
dell'ARPAL di cui alla presente legge si provvede mediante [...]
finanziamento ordinario annuale a valere sulle risorse del fondo
regionale sanitario di parte corrente».
2.- Il giudice a quo premette di essere investito del ricorso,
proposto dalla Procura regionale della Corte dei conti presso la
sezione giurisdizionale della Regione Liguria, avverso la decisione
del 18 luglio 2024, n. 171, con cui la sezione di controllo per la
stessa Regione ha parificato il rendiconto regionale per l'esercizio
finanziario 2023.
La Corte rimettente riferisce, inoltre, di avere emesso in data
17 febbraio 2025 sentenza non definitiva con cui si e' pronunciata
sulle eccezioni preliminari sollevate dalla Regione Liguria, nonche'
sulla dichiarazione di rinuncia al ricorso formulata dal Procuratore
generale. Con separata ordinanza, il giudice a quo ha poi sollevato
le odierne questioni di legittimita' costituzionale, relative al
motivo di ricorso con cui il pubblico ministero contabile ha
contestato l'inserimento nel perimetro sanitario di una spesa
ritenuta ad esso estranea.
2.1.- Quanto alla rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale, la Corte dei conti ritiene che la decisione in ordine
all'impugnazione proposta dalla Procura regionale non possa
prescindere dall'applicazione della disposizione censurata, che ha
consentito alla Regione Liguria di impiegare risorse del fondo
sanitario regionale (FSR) per il finanziamento delle attivita'
dell'ARPAL in mancanza della definizione preventiva del fabbisogno
collegato alle «attivita' LEA» e in assenza di meccanismi di
registrazione di contabilita' analitica, al fine di rilevare
esclusivamente i costi relativi alla tutela della salute stricto
sensu intesa.
Infatti, ove si procedesse alla parificazione del rendiconto, in
applicazione della disposizione censurata, si finirebbe per validare
risultanze contabili derivanti dall'indebito impiego di risorse
vincolate e dall'allargamento degli spazi di spesa della parte
ordinaria del bilancio, che sarebbe "alleggerita" dall'assenza degli
oneri relativi al finanziamento dell'ARPAL.
Viceversa, qualora la disposizione censurata fosse espunta
dall'ordinamento, ne discenderebbe «l'illegittimita' delle spese
concernenti il finanziamento dell'Agenzia nell'anno 2023 (registrate
sul capitolo di spesa 5296 del bilancio regionale, recante l'impegno
e il pagamento dell'importo di 20.000.000,00)». Di qui la rilevanza
delle questioni.
2.2.- Il rimettente passa poi a illustrare il quadro normativo di
riferimento, richiamando innanzi tutto le disposizioni statali che,
dopo l'esito del referendum abrogativo del 18 aprile 1993, hanno
riorganizzato il sistema dei controlli ambientali. Sono richiamati,
in particolare, il decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496
(Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali
e istituzione della Agenzia nazionale per la protezione
dell'ambiente), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio
1994, n. 61, e la legge 28 giugno 2016, n. 132 (Istituzione del
Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina
dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale).
Da tale quadro normativo emergerebbe che l'istituzione delle
agenzie regionali per la protezione dell'ambiente ha comportato, in
coerenza con i risultati del referendum, il passaggio alle stesse
delle sole competenze in materia ambientale gia' attribuite alle
aziende sanitarie (ex unita' sanitarie locali), «ma non anche delle
funzioni relative alla prevenzione collettiva, rientranti nei livelli
essenziali di assistenza (LEA), che restano comunque affidate alle
ASL, sebbene le stesse debbano essere svolte in modo integrato con le
agenzie competenti in materia ambientale».
2.3.- La legge reg. Liguria n. 20 del 2006, nell'istituire
l'ARPAL, le avrebbe dunque trasferito le funzioni in materia
ambientale prima esercitate dalle strutture facenti capo alle ex
unita' sanitarie locali. Tuttavia, queste funzioni sarebbero solo in
minima parte riconducibili a quelle sanitarie, sicche' il loro
finanziamento dovrebbe mantenersi distinto da quello degli enti del
settore sanitario (e' richiamata la sentenza di questa Corte n. 172
del 2018).
Il giudice a quo evidenzia che la disposizione censurata ha
consentito di finanziare con le risorse del fondo sanitario regionale
(FSR) le spese di funzionamento dell'ARPAL, cosi' qualificando la
spesa per il finanziamento dell'Agenzia alla stregua di una spesa
«sanitaria», inclusa nel perimetro di cui all'art. 20 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), ma non ha indicato
i criteri di determinazione delle prestazioni afferenti ai LEA, con
distinzione dalle altre prestazioni rientranti nei compiti
dell'Agenzia, non finanziabili con le risorse destinate ai LEA.
2.4.- L'indifferenza della norma regionale censurata «verso un
meccanismo di correlazione immediata e diretta tra il quantum del
trasferimento e il fabbisogno per le attivita' rientranti nei LEA»,
insieme alla mancanza di un sistema di registrazione di contabilita'
analitica - al fine di rilevare esclusivamente i costi associati ai
processi relativi alla tutela della salute stricto sensu intesa -
comporterebbero il «rischio di un uso promiscuo di risorse
ontologicamente funzionali alle prestazioni essenziali di assistenza,
per finanziare anche attivita' che non vi rientrano». Rischio non
arginabile, secondo il giudice a quo, dalla circostanza che, accanto
alle risorse del FSR, vi siano ulteriori fonti di finanziamento, che
rimarrebbero «comunque marginali in termini quantitativi».
Nel sistema di finanziamento delle attivita' dell'ARPAL, la
centralita' del finanziamento ordinario annuale a valere sulle
risorse del FSR troverebbe riscontro anche nell'esercizio finanziario
2023. Da un lato, il bilancio regionale indica la quota di FSR
destinata ai trasferimenti ad enti delle amministrazioni locali e
riporta il pagamento a favore di ARPAL dell'importo di euro
20.000.000. Dall'altro lato, il bilancio della stessa Agenzia indica
la somma di euro 20.000.000 a valere sul FSR, largamente prevalente
sull'importo complessivo di euro 23.326.335 di finanziamenti
istituzionali.
Sarebbe dunque irragionevole che una parte preponderante del
fabbisogno finanziario complessivo dell'ARPAL sia soddisfatto
attraverso il sistematico impiego delle risorse vincolate derivanti
dal FSR, in assenza della previa e specifica individuazione delle
attivita' svolte dalla stessa Agenzia riconducibili ai LEA.
Stante il carattere estremamente variegato delle funzioni
attribuite ad ARPAL, solo in minima parte «riconducibili a funzioni
sanitarie stricto sensu», sarebbe ingiustificabile un finanziamento
cosi' ingente dell'Agenzia attraverso risorse riservate ai LEA. Esso
determinerebbe l'alterazione della «struttura del perimetro delle
spese sanitarie di cui all'art. 20 del d.lgs. n. 118/2011, cosi'
eludendo le finalita' di armonizzazione contabile in punto di rigida
perimetrazione della spesa sanitaria».
Ad avviso delle sezioni riunite della Corte dei conti,
spetterebbe alla Regione Liguria «dimostrare una puntuale
correlazione tra risorse sanitarie assegnate all'ARPAL e i LEA, al
fine di giustificarne il finanziamento a carico del perimetro
sanitario. Tale correlazione, tuttavia, non e' prevista (e, quindi,
non e' imposta) dalla norma regionale sulle fonti di finanziamento
dell'attivita' dell'ARPAL, che ammette il finanziamento
indiscriminato delle attivita' dell'ARPAL con risorse sanitarie».
Secondo il giudice a quo, non sarebbe il carattere integrale o
prevalente del finanziamento ad assumere rilievo dirimente ai fini
della questione di legittimita' costituzionale. Ai fini della
violazione dell'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, sarebbe, invece,
rilevante la circostanza che la normativa regionale non imponga di
distinguere tra risorse necessarie a garantire le prestazioni
afferenti ai LEA e le altre attivita', numerose ed eterogenee,
affidate all'Agenzia, come tali non finanziabili a valere sul FSR.
2.5.- Sulla base di tali considerazioni, le sezioni riunite della
Corte dei conti ritengono violato, innanzi tutto, l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
Al riguardo, e' richiamata la sentenza di questa Corte n. 1 del
2024, con cui e' stata dichiarata l'illegittimita' costituzionale
della disposizione di una legge della Regione siciliana, alla stregua
della quale le spese per il funzionamento dell'ARPA potevano trovare
copertura, in maniera indistinta, nel FSR. E' stata infatti ravvisata
la violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in relazione alla norma interposta
rappresentata dall'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, che richiede
alle regioni di garantire, nell'ambito del bilancio, un'esatta
perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento
del proprio servizio sanitario regionale, stabilendo cosi' le
condizioni indefettibili nella individuazione e allocazione delle
risorse inerenti ai LEA, al fine di evitare opacita' contabili e
indebite distrazioni dei fondi destinati alla garanzia delle
prestazioni sanitarie.
Secondo il rimettente, anche l'art. 26, comma 1, lettera a),
della legge reg. Liguria n. 20 del 2006 violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in relazione all'art. 20 del d.lgs.
n. 118 del 2011. Infatti, la disposizione censurata non introdurrebbe
alcuna correlazione tra il trasferimento all'ARPAL di risorse del FSR
e l'erogazione di servizi afferenti ai LEA. Sarebbe pertanto alterata
la struttura del perimetro sanitario stabilito dal richiamato art. 20
e risulterebbero vanificati gli obiettivi di armonizzazione contabile
perseguiti dalla disposizione statale.
Il giudice a quo ritiene non persuasive le argomentazioni della
difesa regionale, secondo cui il finanziamento dell'ARPAL a valere
sul FSR sarebbe in concreto sempre finalizzato a esigenze
riconducibili ai LEA. Infatti, il coinvolgimento dell'ARPAL nelle
funzioni di «Prevenzione Collettiva e Sanita' Pubblica», di cui
all'Allegato 1 al d.P.C.m. 12 gennaio 2017 (Definizione e
aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui
all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502), non comprenderebbe tutte le funzioni svolte dall'Agenzia e non
legittimerebbe il complessivo finanziamento delle stesse funzioni
attraverso risorse vincolate ai LEA.
2.6.- Il giudice a quo prospetta anche la violazione, in
relazione alla medesima norma interposta, dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., che riserva alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, «tra i quali
diritti rientra anche [quello] alla salute, presidiato dall'art. 32
Cost. [...] da assicurarsi su tutto il territorio nazionale a
garanzia dell'eguaglianza sostanziale dei cittadini (art. 3 Cost.)».
La destinazione a generico favore del funzionamento dell'ARPAL di
risorse vincolate del perimetro sanitario potrebbe infatti
pregiudicare l'effettiva erogazione dei LEA, minando la tutela del
diritto alla salute e distraendo risorse destinate alla sua garanzia,
con conseguente lesione anche degli artt. 3, secondo comma, e 32
Cost.
2.7.- Sarebbero violati, inoltre, gli artt. 81, 97, primo comma,
e 119, primo comma, Cost., posti a garanzia dell'equilibrio di
bilancio e della sostenibilita' della spesa, a causa dell'ampliamento
della capacita' di spesa ordinaria, che deriverebbe dall'aver
destinato risorse riservate ai LEA a finalita' estranee al perimetro
sanitario, che la Regione avrebbe dovuto perseguire attraverso
risorse ordinarie di bilancio.
2.8.- Non sarebbe possibile, infine, fornire un'interpretazione
costituzionalmente orientata della disposizione censurata, dato il
suo chiaro tenore letterale.
In essa mancherebbe qualsiasi previsione che consenta di
correlare la misura del trasferimento di risorse destinate ex lege
alle prestazioni LEA all'effettivo svolgimento di tali prestazioni,
anche attraverso una rendicontazione delle spese finalizzate
all'erogazione di servizi sanitari, fondata su criteri di rilevazione
analitica dei fatti di gestione.
3.- Con atto depositato il 2 ottobre 2025 si e' costituita in
giudizio la Regione Liguria, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili o non fondate.
3.1.- Dopo avere illustrato il quadro normativo di riferimento,
la difesa regionale deduce l'inammissibilita' delle questioni per
difetto del requisito della rilevanza, poiche' sarebbe mancata una
puntuale e circostanziata dimostrazione delle risorse effettivamente
distratte dal perimetro sanitario e dall'attuazione dei LEA.
Il giudice a quo si sarebbe limitato a prospettare un generico
rischio di un uso promiscuo di risorse destinate ai LEA per
finanziare anche attivita' che non vi rientrano. Tuttavia, ad avviso
della Regione Liguria, rimarrebbe indimostrata la sussistenza di un
vulnus concreto ed effettivo derivante dal trasferimento ad ARPAL di
risorse per l'espletamento di attivita' non inerenti ai LEA (e'
richiamata la sentenza di questa Corte n. 246 del 2012, nonche' Corte
dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 1°
agosto 2025, n. 12).
3.2.- Quanto al merito, la Regione Liguria deduce la non
fondatezza della questione di legittimita' costituzionale sollevata
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
Innanzitutto, la difesa regionale ritiene inconferente il
richiamo alla citata sentenza n. 1 del 2024, come sarebbe dimostrato
dal mancato esercizio da parte di questa Corte del potere, previsto
dall'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), di
dichiarare in via consequenziale l'illegittimita' costituzionale
delle disposizioni della legge regionale ligure che formano oggetto
delle questioni sollevate nel giudizio in esame.
Inoltre, la situazione dell'ARPAL sarebbe diversa da quella
valutata nella sentenza n. 1 del 2024: infatti, la normativa ligure -
a differenza di quella siciliana esaminata nella richiamata sentenza
- prevede per l'attivita' dell'ARPAL un sistema di finanziamento
diversificato - coerente con la disciplina posta dal d.l. n. 496 del
1993 e dalla legge n. 132 del 2016 - nonche' una preventiva attivita'
di programmazione circa le prestazioni da erogare.
3.3.- Ad avviso della difesa regionale, la manifesta infondatezza
delle questioni di legittimita' costituzionale deriverebbe anche
dalla non corretta interpretazione della disciplina. In particolare,
il giudice a quo non terrebbe conto del principio, affermato dalla
legge n. 132 del 2016, dell'invarianza della spesa delle funzioni
demandate all'ARPA, mediante l'attribuzione alle agenzie delle
funzioni, del personale, dei beni mobili e immobili, delle
attrezzature e della dotazione finanziaria inerenti alle competenze
in materia ambientale in precedenza svolte dal Servizio sanitario
regionale.
Da tale principio discenderebbe la necessita' che tali funzioni
siano finanziate con parte dei fondi precedentemente destinati al SSR
per l'esercizio delle medesime funzioni. Diversamente, si
addiverrebbe alla paradossale conseguenza di ritenere che lo Stato
non abbia dato copertura finanziaria ai livelli essenziali delle
prestazioni tecniche ambientali (d'ora in avanti: LEPTA).
La difesa regionale sottolinea che le agenzie regionali sono
chiamate a svolgere, sulla base di standard minimi stabiliti a
livello statale (indicati dai LEPTA), le funzioni sanitarie piu'
strettamente correlate alla tutela ambientale, indispensabili per
garantire i livelli essenziali delle prestazioni sanitarie. Pertanto,
le funzioni attribuite alle stesse agenzie costituiscono attivita'
necessarie a garantire l'erogazione dei LEA. Le risorse regionali
destinate alle ARPA verrebbero dunque utilizzate per scopi gia'
individuati dal legislatore statale, ossia per la tutela della
salute.
Dalla necessaria integrazione tra le prestazioni rese dal sistema
di protezione ambientale (definite dai LEPTA) e gli obiettivi di
prevenzione collettiva previsti dai LEA discenderebbe che le
attivita' dell'ARPAL, pur essendo connotate da una specializzazione
ambientale, hanno una stretta e diretta correlazione con la
prevenzione sanitaria e una ricaduta sulla qualita' della salute.
Cio' giustificherebbe l'assegnazione all'ARPAL delle risorse
finanziarie in questione. A questo riguardo, sono richiamate la
sentenza della Corte dei conti, sezioni riunite in sede
giurisdizionale, 1° agosto 2025, n. 12, e l'ordinanza della Corte di
cassazione, quinta sezione civile, 30 aprile 2019, n. 11409.
3.4.- D'altra parte, la prospettazione del giudice a quo non
terrebbe in considerazione le disposizioni della stessa legge reg.
Liguria n. 20 del 2006 che prevedono i controlli circa l'utilizzo
delle risorse destinate a finanziare le attivita' dell'ARPAL (artt.
14, 23-ter e 27). Da tali disposizioni discenderebbe che la
disciplina regionale - pur essendo anteriore all'art. 20 del d.lgs.
n. 118 del 2011 e non potendo quindi recare un'apposita ed espressa
previsione in ordine alla distinzione tra le risorse afferenti ai LEA
e quelle relative alle altre attivita' demandate all'ARPAL - sarebbe
comunque idonea ad assicurare la corretta allocazione delle somme
destinate al perimetro sanitario.
3.5.- La difesa regionale deduce la non fondatezza anche delle
ulteriori censure formulate dal rimettente, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., per violazione della
competenza esclusiva dello Stato nella determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
Ad avviso della Regione Liguria, tale prospettazione si baserebbe
sull'erroneo presupposto secondo cui la disposizione censurata
avrebbe dato luogo a una surrettizia sottrazione di risorse dal
perimetro sanitario e avrebbe inciso sulle modalita' e sull'entita'
del finanziamento dei LEA.
3.6.- D'altra parte, non sussisterebbe neppure la violazione
degli artt. 32 e 3, secondo comma, Cost.
Infatti, anche il dedotto pregiudizio per l'effettiva erogazione
dei LEA - e, quindi, per la tutela del diritto fondamentale alla
salute - si baserebbe sull'erroneo presupposto dell'estraneita' delle
funzioni svolte da ARPAL rispetto al settore sanitario. Al contrario,
la difesa regionale ribadisce che le attivita' demandate all'Agenzia,
pur essendo connotate da una specializzazione in campo ambientale,
hanno una diretta correlazione con il settore sanitario e una
ricaduta sulla qualita' della salute, nell'ambito della quale
rientrano non solo le attivita' diagnostiche e terapeutiche, ma anche
quelle inerenti alla prevenzione delle patologie.
3.7.- Infine, la difesa regionale ritiene insussistente la
denunciata violazione degli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo
comma, Cost.
La legge reg. Liguria n. 20 del 2006 non comporterebbe una
diminuzione delle risorse destinate ai LEA. Al riguardo e' richiamata
l'invarianza della spesa relativa alle funzioni demandate all'ARPAL,
cui sono attribuite le stesse competenze e risorse gia' attribuite
alle unita' sanitarie locali per lo svolgimento delle medesime
attivita', nonche' la stretta connessione tra LEA e LEPTA.
4.- Con atto depositato il 6 ottobre 2025, ha chiesto di
intervenire in giudizio il Procuratore generale della Corte dei
conti, in qualita' di parte necessaria del giudizio a quo, deducendo
la non fondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dal rimettente.
4.1.- A sostegno dell'ammissibilita' della propria partecipazione
al giudizio, e' invocato il diritto degli organi dello Stato e delle
regioni a intervenire nei procedimenti innanzi a questa Corte (art.
20, secondo comma, della legge n. 87 del 1953, recante «Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale»),
secondo la disciplina contenuta nell'art. 4, comma 3, delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. Non si
potrebbe dubitare «che, ancorche' oggetto di distinta menzione, il
pubblico ministero, parte del giudizio a quo, costituisca, a tutti
gli effetti, "una delle parti"».
Tale interpretazione sarebbe altresi' conforme ai principi
generali dell'ordinamento e, in particolare, al principio di parita'
delle armi, consacrato nell'art. 111, secondo comma, Cost. Il
Procuratore generale ritiene infatti che - in difetto di un'espressa
esclusione del pubblico ministero - ogni riferimento alle "parti",
nelle norme che disciplinano il giudizio di legittimita'
costituzionale, debba intendersi comprensivo dell'organo requirente
che sia parte del giudizio a quo (sono richiamate le sentenze n. 184
e n. 90 del 2022 di questa Corte).
La tutela dell'integrita' del contradditorio sarebbe
riconosciuta, in particolare, nei giudizi in unico grado innanzi alle
sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione
della Corte dei conti. In tali giudizi, in base all'art. 127, comma
2, del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di
giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7
agosto 2015, n. 124), il Procuratore generale e' parte necessaria
interveniente e, pertanto, e' titolare di un interesse qualificato,
inerente in modo diretto e immediato al rapporto dedotto in giudizio.
D'altra parte, l'esclusione dell'organo requirente risulterebbe
priva di giustificazione anche alla luce dell'introduzione dell'art.
6 delle Norme integrative, che consente alle formazioni sociali senza
scopo di lucro e ai soggetti istituzionali, portatori di interessi
collettivi o diffusi attinenti alla questione di legittimita'
costituzionale, di presentare le proprie relative opinioni. Infatti,
ove si ritenesse inammissibile l'intervento del Procuratore generale,
a esso sarebbe riservato un trattamento addirittura deteriore
rispetto a quello riconosciuto agli amici curiae, essendogli preclusa
la possibilita' di rappresentare la propria opinione nel giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale.
4.2.- Quanto al merito, il Procuratore generale ritiene che le
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dalla Corte dei
conti siano manifestamente infondate.
In primo luogo, il Procuratore generale sottolinea che la' dove,
come nel caso in esame, il finanziamento dell'Agenzia a carico del
FSR non sia integrale, ma soltanto parziale, mancherebbe in concreto
la prova del superamento del perimetro sanitario.
Si fa rilevare che nel caso della Regione Liguria, a differenza
di quello dell'ARPA siciliana valutato nella citata sentenza n. 1 del
2024, le funzioni dell'ARPAL non sono finanziate esclusivamente dal
FSR, ma anche da ulteriori fonti, espressamente indicate dal
richiamato art. 26 della legge reg. Liguria n. 20 del 2006:
trasferimenti dal bilancio regionale per la realizzazione di
programmi regionali in materia ambientale (lettera b); finanziamenti
delle province e dei comuni per attivita' ulteriori non ricomprese
nei programmi regionali (lettera c); proventi dei privati a fronte di
prestazioni dell'ARPAL (lettera d); entrate poste a carico dei
titolari di impianti o attivita' soggette ad autorizzazioni e
procedure di bonifica o di valutazione di impatto ambientale (VIA)
(lettera e).
Il giudice a quo non avrebbe considerato che - anche dopo
l'introduzione dei LEPTA - la fonte principale di finanziamento delle
ARPA sarebbe rimasta ancorata alle risorse del Servizio sanitario
nazionale. D'altra parte, LEA e LEPTA non riguarderebbero ambiti
completamente distinti, ma presenterebbero ampie interferenze, tenuto
conto degli effetti delle attivita' di competenza dell'ARPA sulla
salute dei cittadini.
Cio' sarebbe dimostrato anche dal fatto che - a seguito della
sentenza di questa Corte n. 1 del 2024 - l'art. 90, comma 10, della
legge della Regione siciliana 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2001), si limiterebbe a
prevedere che una parte delle risorse necessarie al finanziamento
dell'Agenzia siano reperite al di fuori del perimetro sanitario
(cosi' come stabilito dalla disposizione della Regione Liguria
oggetto di censura) e, per la parte dei LEPTA coincidenti con i LEA,
a evidenziare il fisiologico collegamento tra tutela della salute e
tutela dell'ambiente.
Il Procuratore generale osserva che, sebbene nella disposizione
censurata non sia specificato il meccanismo di correlazione tra il
finanziamento a valere sul FSR e il fabbisogno per le attivita'
rientranti nei LEA, cio' sarebbe comunque ricavabile dalle ulteriori
disposizioni della stessa legge reg. Liguria n. 20 del 2006, in cui
sono indicati i controlli in campo ambientale svolti dall'ARPAL (art.
26-bis), i programmi regionali e provinciali di controlli e
monitoraggi ambientali (artt. 27 e 28), nonche' l'istituzione di un
sistema informativo regionale ambientale (artt. 29 e 30). Da queste
disposizioni risulterebbe che la maggior parte dei controlli
dell'ARPAL sono volti alla tutela della salute dei cittadini.
Viene inoltre richiamata la sentenza della Corte dei conti,
sezioni riunite in sede giurisdizionale, 1° agosto 2025, n. 12, con
cui - relativamente ad analoga fattispecie (l'impugnazione del
rendiconto della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2022) -
e' stato accolto, in parte qua, il ricorso della Regione, in mancanza
di prova della violazione del perimetro sanitario.
Infine, il Procuratore generale ritiene che il caso esaminato
dalla sentenza di questa Corte n. 172 del 2018, richiamata dal
giudice a quo, sarebbe del tutto differente da quello in esame. Con
tale pronuncia, e' stata infatti dichiarata costituzionalmente
illegittima una disposizione regionale siciliana che - qualificando
l'ARPA come ente del settore sanitario - era «suscettibile di
generare oneri a carico del Servizio sanitario nazionale non
quantificati e non coperti».
Considerato in diritto
5.- La Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale,
in speciale composizione, nel procedimento di impugnazione della
decisione di parificazione del rendiconto della Regione Liguria per
l'esercizio finanziario 2023, adottata dalla sezione di controllo per
la stessa Regione, con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n.
169 del 2025), ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 26, comma 1, lettera a), della legge reg. Liguria n. 20 del
2006, in riferimento agli artt. 3, secondo comma, 32, 81, 97, primo
comma, 117, commi secondo, lettere e) e m), e terzo, nonche' all'art.
119, primo comma, Cost.
La disposizione censurata stabilisce che «[a]l finanziamento
delle attivita' dell'ARPAL di cui alla presente legge si provvede
mediante [...] finanziamento ordinario annuale a valere sulle risorse
del fondo regionale sanitario di parte corrente».
6.- In primo luogo, il giudice a quo denuncia la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che prevede la
competenza esclusiva dello Stato nella materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici», per il contrasto con la norma interposta di cui
all'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, in quanto l'assenza di
correlazione immediata e diretta fra il trasferimento all'ARPAL di
risorse del FSR e l'erogazione di servizi afferenti ai LEA
comporterebbe l'alterazione della struttura del perimetro sanitario
prescritto dal richiamato art. 20 e vanificherebbe gli obiettivi di
armonizzazione contabile che tale disposizione statale persegue.
Inoltre, sarebbero violati gli artt. 3, secondo comma, 32 e 117,
secondo comma, lettera m), Cost., quest'ultimo ancora in relazione
all'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, in quanto la destinazione di
risorse del perimetro sanitario a generico favore del funzionamento
dell'ARPAL sarebbe suscettibile di pregiudicare l'effettiva
erogazione dei LEA, minando la tutela del diritto alla salute.
La disposizione censurata violerebbe anche gli artt. 81, 97,
primo comma, e 119, primo comma, Cost., per contrasto con il
principio dell'equilibrio di bilancio e della sostenibilita' della
spesa, in ragione dell'ampliamento della capacita' di spesa ordinaria
derivante dalla destinazione di risorse riservate ai LEA a finalita'
estranee al perimetro sanitario, che la Regione Liguria avrebbe
dovuto soddisfare attraverso le risorse ordinarie di bilancio.
7.- In via preliminare, va rilevata l'ammissibilita'
dell'intervento nel presente giudizio del Procuratore generale della
Corte dei conti nella sua qualita' di parte necessaria del giudizio a
quo.
Questa Corte, riconoscendo la peculiarita' della posizione del
pubblico ministero contabile nel giudizio in unico grado innanzi alle
Sezioni riunite in sede giurisdizionale, in speciale composizione, ha
recentemente ritenuto che allo stesso e' consentito di partecipare al
relativo giudizio in via incidentale (sentenza n. 39 del 2026).
Invero, la giurisprudenza costituzionale aveva gia' evidenziato
la specificita' della posizione del pubblico ministero contabile,
«soprattutto allorche' egli sia il titolare del potere d'impulso del
processo» (sentenze n. 375 e n. 1 del 1996, richiamate dalla sentenza
n. 39 del 2026), escludendo tuttavia proprio «[i]n ragione di tale
specificita', [...] che la costituzione, nei giudizi incidentali di
legittimita' costituzionale, del pubblico ministero dei giudizi a
quibus possa reputarsi prevista o disciplinata dalle norme generali e
dalle norme integrative di procedura dinanzi alla Corte
costituzionale e, al tempo stesso, di poter ricorrere
all'applicazione, in via analogica, della disciplina dettata per le
parti» (sentenza n. 375 del 1996). Va peraltro rilevato che i giudizi
principali in relazione ai quali questo orientamento e' stato
espresso erano originati da azioni di responsabilita' amministrativa
esercitate dal pubblico ministero contabile.
Ai giudizi in unico grado innanzi alle Sezioni riunite in sede
giurisdizionale, in speciale composizione, invece, il codice di
giustizia contabile dedica «una disciplina peculiare [...], distinta
da quella dettata per i giudizi di responsabilita'» (sentenza n. 39
del 2026). In particolare, l'art. 127, comma 2, cod. giust. contabile
menziona il Procuratore generale «quale parte necessaria
interveniente nel giudizio», nel quale egli, come riconosciuto da
questa Corte, e' «titolare dell'interesse pubblico alla corretta
gestione dei conti» (ancora sentenza n. 39 del 2026). Cio' giustifica
la sua partecipazione al giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale.
8.- Sempre in via preliminare, va respinta l'eccezione, sollevata
dalla difesa regionale, di inammissibilita' delle questioni per
difetto di rilevanza, correlata alla mancata dimostrazione della
effettiva distrazione di risorse dal perimetro sanitario e
dall'attuazione dei LEA.
La difesa regionale sottolinea che lo stesso rimettente non ha
negato che l'ARPAL possa svolgere anche attivita' afferenti ai LEA,
ma ha incentrato tutte le censure sul mero «rischio di un uso
promiscuo di risorse ontologicamente funzionali alle prestazioni
essenziali di assistenza, per finanziare anche attivita' che non vi
rientrano».
L'eccezione non e' fondata.
La giurisprudenza costituzionale e' ormai costante nel ritenere
che il giudizio in ordine alla rilevanza delle questioni di
legittimita' costituzionale «e' riservato al rimettente e, rispetto a
esso, questa Corte effettua un controllo meramente esterno, limitato
ad accertare che la motivazione non sia implausibile, non sia
palesemente erronea e non sia contraddittoria (sentenze n. 160 e n.
139 del 2023, n. 199 e n. 192 del 2022 e n. 32 del 2021), senza
spingersi fino a un esame autonomo degli elementi che hanno portato
il giudice a quo a determinate conclusioni, potendo sindacare tale
valutazione solo se essa, a prima vista, appaia assolutamente priva
di fondamento» (cosi', tra le tante, sentenza n. 213 del 2025 punto 2
del Considerato in diritto).
Anche nel caso in esame, come in quello oggetto della sentenza n.
174 del 2025, «il riferimento al "rischio di un uso promiscuo di
risorse ontologicamente funzionali alle prestazioni essenziali di
assistenza" non rivela un difetto di motivazione sulla rilevanza,
come eccepito dalla Regione, bensi' evidenzia gli effetti
"patologici" consentiti dalla disposizione censurata».
9.- Nel merito, e' fondata la questione sollevata in riferimento
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici, in relazione alla norma interposta sul
perimetro sanitario di cui all'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011.
9.1.- Proprio con riferimento al meccanismo di finanziamento
delle agenzie regionali ambientali, questa Corte ha rilevato che la
norma interposta di cui all'art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 118 del
2011 richiede alle regioni di garantire, nell'ambito del bilancio,
«un'esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al
finanziamento del proprio servizio sanitario regionale», al fine di
consentire la confrontabilita' immediata fra le entrate e le spese
sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le risorse indicate negli
atti di programmazione finanziaria sanitaria. Si e' infatti
riconosciuto che tale «norma interposta e' specificamente funzionale,
coerentemente con la sua rubrica (Trasparenza dei conti sanitari e
finalizzazione delle risorse al finanziamento dei singoli servizi
sanitari regionali), a evitare opacita' contabili e indebite
distrazioni dei fondi destinati alla garanzia dei LEA» (sentenza n. 1
del 2024, punto 4.2. del Considerato in diritto; in senso analogo,
sentenze n. 169, n. 68 del 2024 e n. 132 del 2021).
In definitiva, il richiamato art. 20 non solo stabilisce regole
finalizzate ad assicurare la perimetrazione delle entrate e delle
uscite relative al finanziamento del Servizio sanitario regionale,
anche nell'ottica di coordinamento degli obiettivi di finanza
pubblica, ma fissa altresi' «condizioni indefettibili nella
individuazione e allocazione delle risorse inerenti ai livelli
essenziali delle prestazioni (sentenza n. 197 del 2019)» (sentenza n.
4 del 2026).
9.2.- Nello stesso art. 20, comma 1, infatti, si prevede
l'adozione di un'articolazione di capitoli di bilancio che consenta
di garantire «separata evidenza» delle grandezze ivi tipizzate, la
prima delle quali, nella sezione A) «[e]ntrate» (lettera a), indica
il «finanziamento sanitario ordinario corrente quale derivante» dalle
richiamate fonti di programmazione, cui corrisponde, alla lettera a)
della sezione B) «[s]pesa», la «spesa sanitaria corrente per il
finanziamento dei LEA [...]».
Per il perimetro sanitario cosi' portato a evidenza, sono poi
fissate specifiche regole contabili che, come precisa il successivo
comma 2, sono volte a «garantire effettivita' al finanziamento dei
livelli di assistenza sanitaria» (sentenze n. 174, n. 150 del 2025 e
n. 1 del 2024).
9.3.- Nel caso in esame, le disposizioni censurate prevedono una
assegnazione indiscriminata di risorse all'ARPAL, senza distinguere
tra quelle sanitarie - e, al loro interno, quelle necessarie a
garantire le prestazioni afferenti ai LEA - e quelle destinate a
prestazioni dell'Agenzia di natura non sanitaria, come tali non
finanziabili attraverso il FSR.
Al riguardo va ribadito quanto gia' affermato da questa Corte
nella sentenza n. 1 del 2024. In quella occasione e' stato ritenuto
che la disposizione regionale censurata, riguardante il meccanismo di
funzionamento della locale agenzia per la protezione dell'ambiente,
«nel prevedere che tutte le spese per il funzionamento dell'Agenzia
potessero trovare copertura, in maniera indistinta, nel Fondo
sanitario regionale, si pone in contrasto con la norma interposta di
cui al menzionato art. 20, poiche', nel testo vigente ratione
temporis, assegnava risorse all'ARPA in maniera indiscriminata, senza
distinguere tra quelle necessarie a garantire le prestazioni
afferenti ai LEA e quelle destinate a prestazioni dell'Agenzia di
natura non sanitaria, come tali non finanziabili attraverso il Fondo
sanitario regionale» (cosi' la sentenza n. 1 del 2024, richiamata
dalle successive sentenze n. 174 e n. 150 del 2025).
9.4.- A questo riguardo non rileva la circostanza, sottolineata
dalla difesa regionale, che il censurato art. 26 della legge reg.
Liguria n. 20 del 2006 - a differenza della disposizione della
Regione siciliana esaminata nella sentenza richiamata - prevede per
l'attivita' dell'ARPAL un sistema di finanziamento diversificato, che
comprende anche ulteriori fonti, espressamente indicate nelle lettere
da b) a d) dell'art. 26 della legge reg. Liguria n. 20 del 2006.
Infatti, anche a prescindere dal carattere marginale delle
ulteriori fonti di finanziamento previste dalla disposizione
censurata, il contrasto con la disciplina posta dall'art. 20 del
d.lgs. n. 118 del 2011 discende dall'assegnazione "indiscriminata" di
risorse del FSR all'ARPAL, che non consente di distinguere, con
«separata evidenza», tra quelle necessarie a garantire le prestazioni
afferenti ai LEA e quelle destinate ad attivita' dell'Agenzia di
natura non sanitaria.
Va inoltre sottolineato che, rispetto alla disposizione regionale
esaminata nella sentenza n. 1 del 2024, nel caso in esame il
contrasto con l'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011 risulta accentuato
dalla mancata predeterminazione della quota di finanziamento annuale
di risorse del FSR trasferibili all'ARPAL.
9.5.- Questa Corte ha inoltre precisato che «l'assegnazione
all'ARPA di funzioni non riferibili esclusivamente alla protezione
dell'ambiente e riguardanti anche l'ambito sanitario non puo'
giustificare il mancato rispetto della citata disciplina statale sul
"perimetro sanitario", che impone di individuare puntualmente le
risorse destinate a garantire i LEA, a pena di violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici» (sentenze n. 174 del 2025 e n. 1 del 2024).
In definitiva, il richiamato art. 20 non solo stabilisce regole
finalizzate ad assicurare la perimetrazione delle entrate e delle
uscite relative al finanziamento del Servizio sanitario regionale,
anche nell'ottica di coordinamento degli obiettivi di finanza
pubblica, ma pone altresi' «condizioni indefettibili nella
individuazione e allocazione delle risorse inerenti ai livelli
essenziali delle prestazioni» (sentenza n. 197 del 2019)» (sentenza
n. 4 del 2026).
Sussiste dunque la violazione della competenza esclusiva dello
Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., avuto riguardo
all'art. 20 del d.lgs. n. 38 del 2011.
10.- Sono assorbite le ulteriori questioni.