A tutti i Capi Uffici legislativi - LORO SEDI
Facendo seguito alla circolare del Presidente del Consiglio dei
Ministri del 20 aprile 2001, n. 11.26/10888/9.92, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 97 del 27 aprile
2001, si trasmette il testo della "Guida alla redazione dei testi
normativi" elaborata da questo Dipartimento in esecuzione di quanto
previsto dalla circolare medesima.
La Guida indica le regole, di carattere formale e sostanziale, cui
si attengono le amministrazioni nella redazione dei testi normativi,
legislativi o di altra natura. Dette regole sono tratte, per quanto
riguarda le fonti legislative, dalla citata circolare del Presidente
del Consiglio dei Ministri; esse sono completate ed estese, con i
dovuti accorgimenti, alle altre fonti ed in particolare ai
regolamenti. La Guida, inoltre, fornisce elementi di redazione
sostanziale, cioe' requisiti e contenuti da prendere in
considerazione nella redazione di testi normativi.
Le indicazioni della Guida costituiscono, pertanto, da un lato, un
ausilio alla corretta o comunque omogenea redazione dei testi e,
dall'altro, la preventiva indicazione dei parametri cui si atterranno
gli uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri per valutarne
il grado di maturazione ai fini della presentazione al Consiglio dei
Ministri e per gli eventuali successivi interventi di coordinamento
formale.
Le SS.LL. sono invitate ad assicurarne l'applicazione da parte
degli uffici di rispettiva competenza.
Roma, 2 maggio 2001
Il capo del Dipartimento
per gli affari giuridici e legislativi
MALINCONICO
PRESENTAZIONE
L'attenzione verso la qualita' della regolazione si e' andata
accentuando in questi ultimi anni. Alla base di tale attenzione v'e'
la constatazione che la norma giuridica non e' neutra, ma anzi
orienta la dislocazione di risorse materiali ed umane. Essa e' quindi
parametro di efficienza o d'inefficienza del sistema economico e
sociale. Le regole non sono di per se' troppe o poche in termini
assoluti. Sono troppe le regole cattive, e sono tali quelle che
costituiscono onere ingiustificato per cittadini ed imprese. Come
quei rimedi che, nell'intento di curare un male, ne provocano di
nuovi e maggiori o comunque generano gravi effetti collaterali.
In Italia si e' recentemente provveduto, anche su sollecitazione di
organismi internazionali, ad introdurre uno strumento di valutazione
degli effetti diretti ed indiretti delle regole con la legge di
semplificazione 8 marzo 1999, n. 50, con la direttiva del Presidente
del Consiglio dei ministri 27 marzo 20001 e con la conseguente Guida
alla sperimentazione dell'analisi di impatto della regolamentazione
(AIR) del 16 gennaio 20012
Si tratta di un importante passo in avanti. Nondimeno non deve
essere tralasciato l'altro, e piu' tradizionale, aspetto della
qualita' della regolazione. Quello del linguaggio usato dal
regolatore, della sua comprensibilita' da parte del destinatario dei
precetti, del carattere sistematico ed organico delle disposizioni.
Anche rispetto a questi profili e' aumentata la sensibilita'
nazionale e internazionale. Basti considerare la recente Guide
Pratique Commun della Comunita' europea, la legge 27 luglio 2000,
n.2l2, sullo statuto del contribuente, la circolare del Presidente
del Consiglio dei ministri in materia di redazione degli atti
legislativi, elaborata d'intesa con i Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica, che ha aggiornato la
precedente analoga circolare datata 24 febbraio 1986.
La presente Guida alla redazione dei testi normativi si propone di
raccogliere, da un lato, in forma piu' analitica le regole e
raccomandazioni in tema di redazione dei testi legislativi risultanti
dalla suddetta circolare del Presidente del Consiglio dei ministri e,
dall'altro, quelle che riguardano piu' specificamente l'istruttoria
normativa del Governo nonche' le fonti tipiche dell'amministrazione,
e cioe' i regolamenti. Essa tenta quindi di riassumere in un unico
contesto regole formali e sostanziali. Le prime, riguardanti il
linguaggio normativo e la ricerca di moduli omogenei di redazione dei
testi. Le seconde, rivolte a richiamare l'esigenza di tenere conto,
al momento della redazione dei testi, dei limiti della varie fonti e
della necessita' di programmare la ripartizione tra queste della
disciplina della materia, nonche' di impostare correttamente il
processo di produzione delle norme, in modo da evitare che una
cattiva o perplessa impostazione iniziale comprometta la fase
attuativa.
In questo compito, la Guida vuole essere anche la ricognizione e
l'ideale trasmissione delle esperienze maturate nel corso della
legislatura in via di conclusione, specialmente nelle riunioni
preparatorie del Consiglio dei Ministri. Ai colleghi di queste
ultime, che ritroveranno spesso in questa Guida l'eco di argomenti
trattati insieme nel "preconsiglio", il ringraziamento per il lavoro
svolto in comune.
Il Capo del Dipartimento
per gli affari giuridici e legislativi
MALINCONICO
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1 Pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 23 maggio 2000, n.
118.
2 Pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 7 marzo 2001, 55,
supplemento ordinario n. 46.
REGOLE DI REDAZIONE DEI TESTI NORMATIVI 7
1 REGOLE FORMALI - IL LINGUAGGIO NORMATIVO 7
1.1 STILE DELLE DISPOSIZIONI 7
1.2 ABBREVIAZIONI E SIGLE 8
1.3 CONGIUNZIONI 9
1.4 MAIUSCOLE 10
1.5 NEOLOGISMI 10
1.6 TERMINI GIURIDICI, TECNICI E STRANIERI 11
1.7 OMOGENEITA' TERMINOLOGICA 11
1.8 VERBI 11
1.9 RIFERIMENTI NORMATIVI 14
1.9.1 Riferimenti interni 14
1.9.2 Riferimenti esterni 14
2 LA STRUTTURA DELL'ATTO NORMATIVO 18
2.1 IL TITOLO DELL'ATTO NORMATIVO 18
2.2 LE PREMESSE DELL'ATTO NORMATIVO 18
2.2.1 Premesse in generale 18
2.2.2 Premesse dei decreti legislativi 20
2.2.3 Premesse dei decreti-legge 21
2.2.4 Premesse dei regolamenti 21
2.2.5 Regolamenti di delegificazione 22
2.2.6 Concerti e intese 23
2.3 LE PARTIZIONI DEL TESTO 24
2.3.1 L'articolo 24
2.3.2 Numerazione e rubriche degli articoli 24
2.3.3 Il comma 24
2.3.4 Partizioni di livello superiore
all'articolo 26
2.3.5 Gli allegati 27
3 RAPPORTI FRA ATTI NORMATIVI 28
3.1 ABROGAZIONE 28
3.2 DEROGA 28
3.3 NOVELLA 29
3.3.1 Numerazione e rubricazione degli
articoli aggiunti con novella 31
3.3.2 Numerazione dei commi nella novella 32
3.4 PROROGA E SOSPENSIONE 33
3.5 REVIVISCENZA 34
4 ASPETTI SOSTANZIALI DI REDAZIONE E
CONTENUTO TIPO DELL'ATTO 35
4.1 FINALITA' E OGGETTO DELL'INTERVENTO NORMATIVO 35
4.2 AMBITO DI EFFICACIA DELL'ATTO 36
4.3 DEFINIZIONI NORMATIVE 36
4.4 CONTENUTO DISPOSITIVO: DISPOSIZIONI SOSTANZIALI
O PROCEDURALI 36
4.5 DIVIETO DI NORME INTRUSE 37
4.6 DISPOSIZIONI CHE RINVIANO A REGOLAMENTI 37
4.7 MODALITA' DI ADOZIONE DI SUCCESSIVI ATTI
APPLICATIVI 37
4.8 DISPOSIZIONI CONCERNENTI REGOLE TECNICHE
ED AIUTI DI STATO 38
4.9 COPERTURA AMMINISTRATIVA 38
4.10 DISPOSIZIONI CHE PREVEDONO COMPETENZE DI
REGIONI ED ENTI LOCALI 40
4.11 DISPOSIZIONI TRIBUTARIE 40
4.12 DISPOSIZIONI INTERPRETATIVE 42
4.13 DISPOSIZIONI CONTENENTI TERMINI 42
4.14 DISPOSIZIONI SANZIONATORIE 43
4.15 DISPOSIZIONI DI COPERTURA FINANZIARIA 45
4.16 DISPOSIZIONI ABROGATIVE 48
4.17 DISPOSIZIONI TRANSITORIE 48
4.18 ENTRATA IN VIGORE E DECORRENZA DI EFFICACIA 49
4.19 CLAUSOLA DI INSERZIONE NELLA RACCOLTA
DEGLI ATTI NORMATIVI 49
5 REGOLE SPECIALI PER PARTICOLARI ATTI 51
5.1 REGOLE PERI DECRETI-LEGGE E I DISEGNI DI LEGGE
DI CONVERSIONE 51
5.2 REGOLE PER I DISEGNI DI LEGGE DI DELEGAZIONE
ED I DECRETI LEGISLATIVI 52
5.2.1 Termine per l'esercizio della delega 53
5.2.2 Oggetto della delega 54
5.2.3 Principi e criteri direttivi 54
5.2.4 Altre disposizioni da inserire nella delega 54
5.2.5 Aspetti formali del decreto legislativo 54
5.2.6 Aspetti sostanziali del decreto legislativo 55
5.2.7 Decreti legislativi correttivi 55
5.3 REGOLE PER IL DISEGNO DI LEGGE COMUNITARIA 55
5.4 REGOLE PER I DISEGNI DI LEGGE SULLE INTESE CON
LE CONFESSIONI RELIGIOSE 56
5.5 REGOLE PER I DECRETI LEGISLATIVI DI ATTUAZIONE
DI STATUTI SPECIALI 57
5.6 REGOLE PER LE DISPOSIZIONI REGOLAMENTARI 57
5.6.1 - Regolamenti governativi 57
5.6.2 - Regolamenti di delegificazione 58
5.6.3 - Regolamenti ministeriali 58
5.7 - REGOLE PER I TESTI UNICI 59
ALL. 1 61
ALL. 2 63
ALL. 3 65
ALL. 4 67
ALL. 5 69
ALL. 6 71
ALL. 7 73
REGOLE DI REDAZIONE DEI TESTI NORMATIVI
1 REGOLE FORMALI - IL LINGUAGGIO NORMATIVO
1.1 Stile delle disposizioni
Il precetto normativo ha la valenza di un ordine. Esso, dunque, e'
efficace ed autorevole solo se e' preciso, sintetico e chiaro per il
destinatario.
Ottengono tale risultato le disposizioni brevi, chiare, non
involute, caratterizzate dalla forma precettiva e prive di premesse
che si propongano di darne una motivazione. La corretta formulazione
della disposizione normativa evita qualsiasi ambiguita' semantica e
sintattica, e persegue gli obiettivi della semplicita' espositiva e
della precisione di contenuto.
Quanto alla brevita', il periodo non contiene incisi complessi, che
rendono difficile la lettura e la comprensione generale del testo.
Piuttosto che ricorrere ad incisi involuti, e' preferibile
interrompere il periodo con il punto e ricominciare la frase, in modo
che ciascuna disposizione abbia un contenuto preciso.
La previsione normativa procede rapidamente alla definizione degli
elementi principali della fattispecie, con la precisa indicazione di
soggetto, predicato verbale e oggetto. Seguono ulteriori periodi che
meglio delimitano la fattispecie, quanto a presupposti, condizioni o
deroghe alla stessa.
Quanto alla chiarezza, e' necessario ricordare che in sede di
attuazione le disposizioni dovranno essere interpretate, anzitutto,
nel senso reso "palese dal significato proprio delle parole"
(articolo 12 delle disposizioni sulla legge in generale).
L'esigenza di chiarezza per il legislatore e' maggiore quando ad
una disposizione si attribuiscono effetti derogatori rispetto ad
altre disposizioni o a principi generali. In caso contrario,
l'interpretazione non potra' che penalizzare l'asserzione di chi
invoca l'ampliamento dei propri poteri o diritti.
Quanto alla sinteticita', il linguaggio della disposizione deve
essere asciutto e non contenere aggettivi o avverbi che non
aggiungono nulla all'imperativita' della disposizione medesima.
Ad esempio, non v'e' ragione di utilizzare l'aggettivo "tutti"
quando la disposizione di per se' non esclude alcun soggetto o
elemento della fattispecie. Cosi, non e' corretto usare l'espressione
"Il Ministro convoca periodicamente una riunione di tutte le
organizzazioni non governative", perche' e' di per se' sufficiente il
riferimento alle organizzazioni non governative.
Quanto alla precisione, le disposizioni individuano, in modo
chiaro, i fatti giuridici oggetto di regolazione, gli effetti che ad
essi si connettono, definiscono in modo univoco le situazioni
giuridiche soggettive, attive o passive, che ne derivano, evitano
formulazioni dal significato incerto o non pienamente capaci di
garantire la corrispondenza dell'elemento disciplinato al nomen iuris
utilizzato.
Quanto all'univocita', la redazione delle disposizioni e' rivolta
ad assicurare la coerenza, la non contraddittorieta' e l'omogeneita'
terminologica delle disposizioni, sia all'interno dello stesso atto
normativo, sia tra atti normativi diversi. Assicura, altresi',
l'aderenza del precetto all'ambito oggettivo e soggettivo di
applicazione dell'atto.
Naturalmente, il carattere di generalita' o di dettaglio del
precetto e' relazionato al tipo di fonte cui l'atto afferisce. In
generale, alla legge e' riservata la previsione delle regole generali
e di inquadramento della materia, regole generalmente destinate a
durare nel tempo. Ai regolamenti ed alle fonti ulteriormente
subordinate e' affidata la normativa di dettaglio e di carattere
organizzativo, suscettibile di piu' frequenti mutamenti o
adattamenti.
1.2 Abbreviazioni e sigle
Le abbreviazioni, consistenti nel troncamento della parte finale
della parola o di altre parti che compongono la parola, sono escluse,
con la sola eccezione dell'abbreviazione "ART" per la parola
articolo, ma limitatamente all'intestazione di ciascun articolo.
Le sigle, costituite dalle iniziali di piu' parole, sono utili solo
se esplicitate nel testo medesimo. Percio', se un ente, un organo o
un qualunque istituto (ad esempio, imposta sul valore aggiunto,
valutazione di impatto ambientale) sono citati ripetutamente nel
medesimo atto normativo, e' ammesso che, dopo la prima citazione
fatta per esteso e seguita dalla sigla tra parentesi, le successive
citazioni siano effettuate con la sola sigla.
Le lettere che compongono la sigla sono scritte in maiuscolo e, al
fine di agevolare la ricerca con strumenti informatici, non sono
separate da punti.
E' opportuno che, ove si ricorra a denominazioni abbreviate, queste
contengano almeno una parola che specifichi il contenuto
relativamente alla materia trattata, al fine di agevolare la ricerca
elettronica. Nello stesso caso, nella prima citazione va posta
l'espressione per esteso, seguita dalla denominazione abbreviata che
sara' usata al suo posto, preceduta dalle parole "di seguito
denominato(a)"
1.3 Congiunzioni
L'uso delle congiunzioni tiene conto dell'effetto che ne consegue
sul piano precettivo.
La congiunzione "e" implica che, in una enumerazione di requisiti o
presupposti o condizioni, tutti tali elementi devono concorrere
perche' l'effetto della disposizione si verifichi.
La congiunzione disgiuntiva "o" ha significati diversi a seconda
che implichi previsioni alternative tra loro, l'una escludente altra,
o invece previsioni non alternative tra loro, che possono ricorrere
insieme o disgiuntamente. Nel primo caso si parla di formulazione
disgiuntiva assoluta ("aut...aut"), nell'altro di formulazione
disgiuntiva relativa ("vel...vel").
Quando dal contesto della disposizione non risulta evidente l'una o
l'altra opzione il dubbio va sciolto come segue:
a) per specificare la disgiuntiva assoluta si ripete la
disgiunzione "o" due volte;
b) per esprimere la congiunzione disgiuntiva relativa, va comunque
evitato l'impiego dell'espressione "e/o", e si utilizzano formule che
con chiarezza esprimono il carattere additivo della elencazione,
quali "ovvero" o "congiuntamente o disgiuntamente" e simili.
Quando la disposizione e' articolata in una serie di lettere o di
numeri, e' necessario tenere conto del vincolo che si intende o meno
istituire tra le diverse previsioni. A tale fine, per evitare
equivoci e sempre che il contesto non renda palese la scelta
perseguita, si specifica nell'alinea del comma se le previsioni
contenute nelle lettere o nei numeri sono richieste alternativamente
o congiuntamente.
Per evitare cacofonie, davanti a parole che iniziano con la stessa
vocale, le congiunzioni assumono la "d" "ed", "od"
Va evitata la doppia negazione.
1.4 Maiuscole
Per evitare forme enfatiche di redazione del testo, l'uso delle
lettere iniziali maiuscole e' limitato ai soli casi di uso corrente,
strettamente necessari, come i nomi propri, le denominazioni
geografiche, o quelli che, con iniziale maiuscola, hanno un effetto
indicativo puntuale (ad esempio, Stato, Repubblica, ecc.).
Inoltre, anche quando l'uso della maiuscola e' consentito, esso,
nel caso di espressioni composite, e' limitato alla prima parola
soltanto. Ad esempio, Ministro dell'interno, non Ministro
dell'Interno; Consiglio dei ministri, non Consiglio dei Ministri,
ecc.
In ogni caso, all'interno di uno stesso testo normativo, il
criterio seguito deve essere rigorosamente uniforme.
1.5 Neologismi
Il ricorso a neologismi e' consentito solo se essi sono entrati
nell'uso corrente della lingua italiana.
Negli altri casi, quando e' comunque necessario per la precisione
del testo ricorrere a neologismi, il testo medesimo ne fornisce la
definizione rilevante per la sua applicazione (v. § 4.3).
1.6 Termini giuridici, tecnici e stranieri
I termini attinti dal linguaggio giuridico o dal linguaggio tecnico
sono impiegati in modo appropriato, secondo il significato loro
assegnato dalla scienza o dalla tecnica che li concerne. Se un
termine ha, nella sua accezione tecnico-giuridica, un significato
diverso da quello che lo stesso termine ha nel linguaggio comune, dal
contesto deve risultare con chiarezza, eventualmente attraverso l'uso
di definizioni, quale significato e' attribuito al termine nel testo
in questione.
Sono evitati i termini stranieri, salvo che siano entrati nell'uso
della lingua italiana e non abbiano sinonimi di uso corrente in tale
lingua. La parola straniera assunta nella lingua italiana e' usata
esclusivamente al singolare, salvo i casi gia' entrati nell'uso.
1.7 Omogeneita' terminologica
Per evitare equivoci o dubbi interpretativi e per agevolare la
ricerca con strumenti informatici dei testi normativi, ad un medesimo
concetto od istituto corrisponde nel testo una identica denominazione
in tutte le parti del testo stesso (titolo, articoli e allegati),
senza fare ricorso a sinonimi. E' necessario, altresi', mantenere
fermi i termini nel loro impiego tradizionale.
Per indicare il provvedimento di un'autorita', e' preferibile
adottare la formulazione "Con decreto del Ministro.... e' fissato il
canone di concessione....", invece che "Il Ministro.... con proprio
decreto fissa il canone di concessione...."
1.8 Verbi
Nella formulazione dei precetti e' essenziale la massima
uniformita' nell'uso dei modi verbali.
Il modo verbale proprio della norma giuridica e' l'indicativo
presente, modo idoneo ad esprimere il comando. Il modo congiuntivo ed
il tempo futuro non raggiungono lo stesso effetto, in quanto
esprimono l'ipoteticita' o la non immediatezza del precetto. In ogni
caso, il ricorso a tempi o modi diversi dall'indicativo presente
accentua la disomogeneita' del testo ed e', percio', evitato.
Anche le congiunzioni si adeguano naturalmente a tale regola: i
presupposti di una disposizione, invece che con l'inciso "qualora"
seguito dal congiuntivo, si esprimono con il "se" e l'indicativo
presente.
E' opportuno evitare:
- incisi con il gerundio. Tali incisi non consentono di
individuare con chiarezza il soggetto della previsione ne' il grado
di imperativita' della stessa, inoltre rendono involuto il periodo.
Quest'ultimo e', preferibilmente, interrotto alla fine della frase
principale, mentre il gerundio e' sostituito con una frase a se'
stante;
- la forma passiva, ed in particolare il "si" passivante, quando
con il suo impiego non risulta chiaro l'agente o il destinatario cui
la disposizione si riferisce.
Quanto ai verbi servili, l'uso degli stessi e' soggetto a puntuale
verifica del significato che detti verbi sono in grado di attribuire
alla frase, anche al di la' della volonta' del redattore.
In particolare i verbi servili sono usati per esprimere
l'obbligatorieta' o la possibilita' di una certa condotta.
Peraltro, l'uso del verbo servile diretto a sottolineare
l'obbligatorieta' del comportamento richiesto al destinatario della
disposizione ("deve"; "ha l'obbligo di"; "e' tenuto a") nulla
aggiunge all'imperativita' della norma. Un ordine, cui il precetto
giuridico e' assimilabile, non si esprime con le parole "sei
obbligato a fare", bensi' con l'imperativo "fai".
L'imperativita' si trae dalle conseguenze che l'atto o il sistema
ricollegano all'inottemperanza, non dall'uso del verbo "dovere" o
simili espressioni. Anzi, l'uso di queste ultime in certe parti del
testo e' idoneo ad ingenerare nell'interprete il dubbio che analoga
obbligatorieta' non sussista nelle altre parti del testo nelle quali
il verbo servile "dovere" non e' usato.
La forma imperativa, senza ausiliari, ha l'effetto di escludere che
la norma tolleri comportamenti diversi da quello descritto, con la
conseguenza che detti comportamenti incorrono in tutte le sanzioni
tipiche dell'ordinamento, non solo in quelle che reprimono condotte
contrarie alla norma, ma anche in quelle che colpiscono l'atto in se'
e la sua stessa capacita' di produrre effetti (nullita', inefficacia,
invalidita', ecc.).
Ancora piu' insidioso e' l'uso del verbo servile "potere" e simili.
Contrariamente all'apparenza, talora l'uso del verbo servile "puo'"
non introduce realmente una mera facolta', ma esprime un
comportamento doveroso in presenza di determinate circostanze. Cio'
vale sia per i soggetti pubblici, sia per i soggetti privati. Per i
primi, la possibilita' implica il potere di apprezzare
discrezionalmente i presupposti di fatto, con la precisazione che in
presenza di determinati presupposti l'esercizio del potere non e'
libero, bensi' doveroso. Per i secondi, la possibilita' di adottare
certi comportamenti non implica liberta' assoluta, bensi' scelta cui
consegue un effetto giuridico.
In conclusione, il verbo servile va evitato e va utilizzata la
formula diretta del presente indicativo. Nei casi, residuali, nei
quali non e' dato descrivere puntualmente il significato voluto se
non ricorrendo al verbo servile, e' necessario che l'estensore tenga
conto delle implicazioni sopra richiamate. In ogni caso e'
assolutamente da evitare l'uso del verbo "venire" in luogo di
"essere"
Un esempio puo' chiarire i possibili effetti dell'uso non corretto
del verbo servile. L'articolo 19, comma 3, del decreto del Presidente
della Repubblica 31 dicembre 1992, n. 546, recita: "Gli atti diversi
da quelli indicati non sono impugnabili autonomamente. Ognuno degli
atti autonomamente impugnabili puo' essere impugnato solo per vizi
propri. La mancata notificazione di atti autonomamente impugnabili,
adottati precedentemente all'atto notificato, ne consente
l'impugnazione unitamente a quest'ultimo".
Le due espressioni sopra evidenziate sono rivolte ad attribuire una
facolta' al ricorrente, nel senso che, ovviamente, nessuno e'
obbligato ad impugnare alcunche'. Ma e' altrettanto evidente che
l'impugnazione e' doverosa se si vuole evitare il consolidamento
dell'atto lesivo e soprattutto, con riferimento alla seconda
espressione, che non e' dato al ricorrente scegliere se impugnare
solo l'atto successivo o anche l'atto presupposto. Contrariamente a
quanto sostenuto talora davanti alle Commissioni tributarie, il
ricorrente che intende impugnare l'atto conseguente deve impugnare
l'atto presupposto, a pena di decadenza delle censure contro
quest'ultimo.
Piu' corretta sarebbe stata la seguente formazione: "Gli atti
diversi da quelli indicati non sono impugnabili autonomamente. Con
l'impugnazione sono dedotti soltanto i vizi propri dell'atto
impugnato o di atto presupposto di quest'ultimo, non autonomamente
impugnabile. La contestuale impugnazione di precedente atto,
autonomamente impugnabile, e' ammessa solo in caso di mancata
notificazione dell'atto precedente. In quest'ultimo caso, il termine
per l'impugnazione, a pena di decadenza, dell'atto precedente decorre
dalla data di notificazione dell'atto successivo o, comunque, dalla
piena conoscenza del primo"
1.9 Riferimenti normativi.
1.9.1 Riferimenti interni.
Per riferimenti interni, si intendono i riferimenti agli articoli
ed ai commi del medesimo atto normativo che opera il riferimento. In
detti riferimenti si applicano le seguenti regole:
a) la citazione degli articoli e' seguita dall'espressione "della
presente legge" solo quando, e in questo caso l'integrazione e'
obbligatoria, nello stesso testo sono presenti riferimenti anche ad
altre fonti normative e si puo' quindi verificare incertezza
interpretativa;
b) la medesima regola di cui alla lettera a) si applica alla
citazione di un comma all'interno di uno stesso articolo; in questo
caso, cioe', l'espressione "del presente articolo" e' utilizzata
soltanto se ulteriori riferimenti ad altre fonti normative o ad altri
articoli producono incertezza;
c) nei testi recanti la numerazione dei commi, la citazione di
questi ultimi e' fatta sempre con il numero cardinale e non con il
numero ordinale;
d) va evitato l'uso delle espressioni "precedente" e
"successivo". Tali espressioni sono superflue, stante la necessita'
di citare sempre il numero degli articoli e dei commi, e d'altra
parte possono determinare problemi di coordinamento e dubbi di
individuazione in caso di modifiche successive al testo.
1.9.2 Riferimenti esterni
Per riferimenti esterni, si intendono i riferimenti ad atti diversi
da quello che opera il richiamo. A tali riferimenti si applicano le
seguenti regole:
a) la citazione e' fatta con l'indicazione della data (giorno,
mese, anno) di promulgazione o emanazione della legge o del decreto
citato e del numero. Nelle premesse e' ammessa anche la citazione del
titolo dell'atto. In caso di ripetute citazioni di una stessa legge o
decreto, e' ammessa - ma solo per le citazioni successive alla prima
- la semplice indicazione del numero e dell'anno, omettendo il giorno
e il mese;
b) per i riferimenti ad un atto che ha subito modificazioni, si
usa la formula "e successive modificazioni", omettendo le parole "e
integrazioni", che possono essere fonte di equivoci interpretativi,
solo quando tali modificazioni riguardano la disposizione richiamata
e non altre dello stesso atto. Per evitare possibili dubbi
interpretativi o questioni di legittimita' costituzionale, ove il
riferimento si intenda operato al testo vigente ad una data
determinata, tale intento deve risultare in maniera chiara ed
inequivoca; in caso contrario il riferimento si interpreta come
rinvio "mobile". Ove si tratti della Costituzione o dei codici, la
indicazione "e successive modificazioni" va omessa in quanto il
riferimento si intende sempre fatto al testo vigente;
c) vanno evitati i riferimenti a catena (si rinvia all'articolo x
che a sua volta rinvia all'articolo y), effettuando il riferimento
sempre alla disposizione base;
d) quando si intende riferirsi a disposizioni modificate, il
riferimento va fatto sempre all'atto che ha subito le modifiche e non
all'atto modificante (§ 3.3);
e) nei riferimenti a testi recanti commi non numerati la
citazione dei commi stessi va fatta sempre con riferimento al numero
ordinale. Nel caso in cui l'articolo sia costituito da un unico comma
non numerato, il riferimento va fatto all'articolo. Nei riferimenti a
testi recanti la numerazione dei commi, la citazione dei commi stessi
va fatta sempre con riferimento al numero cardinale e non con l'uso
del numero ordinale;
f) vanno evitate le espressioni "ultimo" o "penultimo comma" o
"ultimi due commi" e simili, quando ci si riferisce a commi non
numerati;
g) va evitato l'uso delle espressioni: " articoli... o commi... e
seguenti" Occorre sempre indicare con precisione il numero degli
articoli o dei commi cui si intende fare riferimento;
h) per i decreti convertiti in legge, il riferimento e' fatto con
la formula: "decreto-legge x, convertito (, con modificazioni ,)
dalla legge y";
i) i testi unici o i complessi di disposizioni sono citati con la
formula: "testo unico... (o disposizioni...) di cui al decreto del
Presidente della Repubblica (o altro atto)" (§ 5.7);
l) il riferimento ai testi unici "misti" previsti dall'articolo 7
della legge n. 50 del 1999 e' operato unicamente al decreto del
Presidente della Repubblica (cosiddetto testo A) contenente sia le
disposizioni legislative sia quelle regolamentari. Nella citazione
vanno omesse le indicazioni (L o R) poste in calce a ciascun comma o
a fianco della intestazione di ciascun articolo (§ 1.9.2);
m) per i decreti e gli altri atti, non numerati, comunque
pubblicati nella Gazzetta ufficiale, sono indicati, oltre all'organo
emanante ed alla data (giorno, mese, anno) di emanazione dell'atto,
anche il numero e la data (giorno, mese, anno) della Gazzetta
ufficiale in cui l'atto e' stato pubblicato;
n) i regolamenti governativi e ministeriali sono citati con
l'esplicita menzione del termine "regolamento" che individua la
natura dell'atto e con la formula: "regolamento di cui al...";
o) i decreti ministeriali o interministeriali non vanno
richiamati in modo innominato, ma con la indicazione specifica del
Ministro o dei Ministri che li hanno emanati, omettendo gli eventuali
Ministri "concertati";
p) i riferimenti agli atti comunitari sono effettuati indicando
nell'ordine, per le direttive comunitarie, l'anno, il numero e la
sigla comunitaria; per i regolamenti comunitari, la sigla, il numero
e l'anno. Per le decisioni il riferimento e' effettuato come per le
direttive. Esemplificando: "direttiva 95/337/CE del Consiglio (o
altro organo emanante), del 27 luglio 1995", "regolamento (CE) n.,
737/95 del Consiglio (o altro organo emanante), del 26 aprile 1995".
La sigla CEE e' sostituita da CE per gli atti adottati dopo l'entrata
in vigore del trattato di Maastricht (1 novembre 1993). Dal 1999
l'indicazione dell'anno (prima del numero per direttive e decisioni e
dopo il numero per i regolamenti) figura su 4 cifre. Vi sono infine
atti comunitari atipici i quali' sfuggendo alle suddette regole di
nomenclatura, rendono necessaria la citazione della data di
emanazione dell'atto ovvero, in assenza di ogni altro riferimento
utile, della data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle
Comunita' europee. In caso di ripetute citazioni di uno stesso atto
comunitario, limitatamente a quelle successive alla prima, nonche' ai
fini della sua indicazione nel titolo del testo legislativo, e'
ammessa l'omissione dell'organo emanante e della data dell'atto. In
tali casi si ricorre alle seguenti formule: direttiva 68/193/CEE;
decisione 78/884/CEE; regolamento (CE) n. 1859/95;
q) i riferimenti ad accordi internazionali vanno fatti con la
seguente formula: "Accordo firmato a il " integrata, sulla
base dei dati a disposizione, da una delle seguenti formule: 1)
"ratificato ai sensi della legge..."; 2) "la cui ratifica e' stata
autorizzata dalla legge..."; 3) "reso esecutivo ai sensi della
(oppure "di cui alla") legge...";
r) quando e' necessario citare partizioni di atti comunitari o
internazionali va seguita la terminologia adoperata in tali testi (ad
esempio, la partizione degli articoli nelle fonti comunitarie
utilizza il termine "paragrafo" invece di "comma");
s) le partizioni dell'atto normativo vanno citate,
preferibilmente, in ordine decrescente e separate da virgole
(esempio: "articolo 1, comma 2, lettera b)"). Le partizioni di
livello superiore all'articolo nella loro interezza vanno citate,
preferibilmente, in ordine decrescente, a partire dalla partizione di
livello piu' alto (esempio: titolo I, capo II, sezione I);
t) va evitato, nei riferimenti, il rinvio ad altre disposizioni
operato con l'espressione: " in quanto compatibili "
Nei richiami a testi complessi ed eterogenei e' valutata anche
l'opportunita' di menzionare, oltre che il numero dell'articolo
richiamato, anche la rubrica, se esistente.
2 LA STRUTTURA DELL'ATTO NORMATIVO
2.1 Il titolo dell'atto normativo
Il titolo dell'atto normativo assolve a due fondamentali funzioni:
da un lato rende esplicito e conoscibile, sia pure in modo sintetico,
il contenuto del provvedimento normativo, dall'altro consente una
piu' agevole ricerca, anche con gli strumenti informatici, del
provvedimento medesimo. Per i testi che contengono disposizioni di
carattere tributario, v. § 4.11, lettera b).
Nel titolo dell'atto normativo e' esplicitato, a tali fini, almeno
l'oggetto principale della disciplina normativa. Occorre evitare,
invece, le espressioni generiche o le semplici citazioni per data e
numero di promulgazione o emanazione di leggi e decreti (c.d. titoli
"muti").
Se, nel corso dell'iter, sono introdotte rilevanti modifiche, e'
necessario adeguare il titolo a queste ultime.
Con riferimento al contenuto specifico dell'atto normativo, il
titolo contiene i seguenti riferimenti:
a) la presenza di delega legislativa, quando quest'ultima
costituisce il contenuto esclusivo o riveste particolare importanza
nell'economia del disegno di legge;
b) l'atto modificato, nel caso di atto emanato con lo scopo
esclusivo o prevalente di modificare un precedente atto normativo;
c) l'eventuale carattere derogatorio dell'atto rispetto alla
normativa vigente;
d) la normativa comunitaria recepita con l'atto normativo.
2.2 Le premesse dell'atto normativo
2.2.1 Premesse in generale
Le premesse degli atti normativi diversi dalle leggi formali
contengono, innanzitutto, l'indicazione delle norme di rango
superiore che attribuiscono il potere esercitato con il provvedimento
normativo. Quindi, per i decreti legislativi ed i decreti-legge sono
indicati, rispettivamente, gli articoli 76 e 77 della Costituzione.
Per i regolamenti statali sono indicati gli articoli 87, quinto
comma, della Costituzione e 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400,
con la specificazione del comma dello stesso articolo. Per gli stessi
regolamenti statali ed in generale per gli altri regolamenti sono
menzionate le norme di legge speciale sulle quali si fonda
l'esercizio del potere regolamentare.
Successivamente sono indicate, in ordine cronologico crescente, le
disposizioni che comunque interferiscono nella regolamentazione della
materia.
Vanno poi indicati gli adempimenti dell'istruttoria prevista per
l'emanazione dell'atto. In generale le citazioni delle norme e degli
adempimenti istruttori sono precedute da "Visto"
Gli atti istruttori, in particolare i pareri, sono indicati secondo
l'ordine cronologico. Per gli atti aventi natura regolamentare, il
parere del Consiglio di Stato e', di regola, l'ultimo in ordine
cronologico, essendo rivolto a garantire la legittimita' dell'atto
stesso anche con riferimento all'iter procedurale.
L'eccezione a tale principio e' data dai pareri parlamentari. Per
la richiesta di questi ultimi e' necessaria la previa acquisizione
degli altri pareri richiesti dall'istruttoria, salve eccezioni
connesse a reali ragioni d'urgenza, come l'eventuale scadenza della
delega legislativa.
Tale principio, naturalmente, prima ancora che regola attinente
all'ordine di citazione degli atti istruttori, e' regola sostanziale
di acquisizione degli stessi.
Sempre con riguardo all'istruttoria, mentre per gli adempimenti
specificamente previsti dalla norma base per quel determinato atto si
tratta di riprendere tali prescrizioni, e' necessario ricordare che
altri incombenti sono previsti da disposizioni di carattere generale,
non necessariamente richiamati dalle disposizioni specifiche. Si
ricordano, a questo proposito, il parere del Consiglio di Stato, il
parere della Corte dei conti nei provvedimenti di natura contabile o
finanziaria, il parere della Conferenza Stato regioni o Stato
autonomie locali o unificata ed il parere del Garante dei dati
personali.
Dopo le citazioni di norme e degli adempimenti istruttori, si
menzionano i presupposti che sono assunti a base dell'atto, preceduti
da "considerato che" e le valutazioni ditali presupposti, preceduti
da "ritenuto che". Tali indicazioni non ricorrono in generale nei
decreti legislativi; nei regolamenti esse sono utilizzate,
generalmente, per motivare la mancata adesione a pareri degli organi
consultivi.
Infine, nelle premesse vanno indicati la determinazione conclusiva
(in genere la deliberazione del Consiglio dei Ministri) e la formula
che introduce l'articolato. Quest'ultima formula varia a seconda del
tipo di atto normativo, come risulta dalle regole che seguono.
La regola generale e' che si usa l'espressione "emana" quando
l'atto e' di autorita' diversa da quella che ha predisposto l'atto,
"adotta" quando l'autorita' e' la stessa. Quindi il Presidente della
Repubblica "emana", il Presidente del Consiglio o il Ministro
"adotta"
La formula tipo e' riportata all'All. 1
2.2.2 Premesse dei decreti legislativi
L'articolo 14, comma 1, della legge n.400 del 1988 prevede che: "i
decreti legislativi adottati dal Governo ai sensi dell'articolo 76
della Costituzione sono emanati dal Presidente della Repubblica con
la denominazione di "decreto legislativo" e con l'indicazione, nel
preambolo (premessa), della legge di delegazione, della deliberazione
del Consiglio dei Ministri e degli altri adempimenti del procedimento
prescritti dalla legge di delegazione"
Costituiscono "eventuali altri adempimenti prescritti dalla legge
di delegazione" le procedure particolari per l'emanazione dei
relativi decreti legislativi, quali ad esempio:
- la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri;
- il parere reso delle competenti Commissioni parlamentari
previste dalle stesse leggi di delega;
- il parere delle Conferenze previste dal decreto legislativo n.
281 del 1997 (Stato - regioni, Stato - autonomie locali, unificata);
- il parere delle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative.
Dei suddetti adempimenti e' specificata la data di adozione,
specificando, altresi', l'organo che ha emesso il parere e le sue
eventuali articolazioni (ad esempio, la Commissione parlamentare di
merito che ha reso il parere).
Le premesse si concludono con la formula "emana il seguente decreto
legislativo" (v. § 5.2).
Sulla base dello schema dettato dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 1092 del 1985 e dalla legge n. 400 del 1988, le
premesse dei decreti legislativi sono formulate secondo il modello di
cui all'All. 1
2.2.3 Premesse dei decreti-legge
L'articolo 15, comma 1, della legge n. 400 del 1988 prevede che i
provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 77 della Costituzione
sono presentati per l'emanazione al Presidente della Repubblica con
la denominazione di "decreto-legge", con l'indicazione, nel
preambolo, delle motivazioni di straordinaria necessita' ed urgenza
che ne hanno determinato l'adozione, nonche' dell'avvenuta
deliberazione del Consiglio dei Ministri.
Si sottolinea l'importanza delle motivazioni, che devono
individuare sinteticamente le ragioni che determinano l'adozione del
provvedimento, connotate delle caratteristiche dell'imprescindibile
necessita' ed urgenza.
Le premesse si concludono con la formula "emana il seguente
decreto-legge" (v. § 5.1).
Secondo quanto previsto dal decreto del Presidente della Repubblica
n. 1092 del 1985 e dalla legge n. 400 del 1988, le premesse dei
decreti-legge assumono la forma di cui all'All. 2.
2.2.4 Premesse dei regolamenti
La formulazione delle premesse degli atti normativi emanati dal
Presidente della Repubblica e' prevista dall'articolo 3 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 1092 del 1985 e dall'articolo 17
della legge n. 400 del 1988.
L'articolo 17, comma 4, della legge n. 400 del 1988 prevede che: "I
regolamenti di cui al comma 1 (governativi)......... che devono
recare la denominazione di "regolamento", sono adottati previo parere
del Consiglio di Stato.... " (vedi, anche, articolo 17, comma 25,
della legge 15 maggio 1997, n. 127).
A norma del comma 27 dello stesso articolo, "Fatti salvi i termini
piu' brevi previsti per legge, il parere del Consiglio di Stato e'
reso nel termine di quarantacinque giorni dal ricevimento della
richiesta; decorso il termine, l'amministrazione puo' procedere
indipendentemente dall'acquisizione del parere. Qualora, per esigenze
istruttorie, non possa essere rispettato il termine di cui al
presente comma, tale termine puo' essere interrotto per una sola
volta e il parere deve essere reso definitivamente entro venti giorni
dal ricevimento degli elementi istruttori da parte delle
amministrazioni interessate".
Ove l'amministrazione si avvalga della facolta' di procedere
nell'adozione del regolamento in mancanza del parere reso entro il
predetto termine, nelle premesse e' indicata la mancata pronuncia del
parere da parte del Consiglio di Stato.
L'articolo 3, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 1092 del 1985 dispone che l'emanazione degli atti normativi,
adottati con decreto del Presidente della Repubblica e da inserire
nella Raccolta ufficiale, reca nella premessa la citazione delle
disposizioni in base alle quali l'atto e' emanato e la indicazione
del Ministro o dei Ministri proponenti.
Quanto alla citazione della norma attributiva del potere (v. supra
§ 2.2.1), si richiama l'attenzione sulla necessita' che nelle
premesse sia specificato il richiamo puntuale all'articolo 17 della
legge n. 400 del 1988, con indicazione del relativo comma in
relazione allo specifico potere attribuito dalla singola legge.
Quando per legge e' richiesto il parere del Consiglio di Stato o e'
intervenuta apposita deliberazione del Consiglio dei Ministri, deve
farsi menzione di tali adempimenti.
Se l'amministrazione si discosta dal parere del Consiglio di Stato
o, quando espressamente previsto, della Corte dei conti, nelle
premesse e' indicata, a pena di illegittimita' del provvedimento, la
motivazione di tale scostamento
Le premesse si concludono, a seconda dei casi, con la formula
"emana il seguente regolamento" o "adotta il seguente regolamento"
(v. § 5.6).
Sulla base delle citate disposizioni, le premesse dei regolamenti
assumono la forma dello schema base di cui all'All. 3.
2.2.5 Regolamenti di delegificazione
Costituiscono condizioni essenziali per l'esercizio del potere
delegificante la puntuale ed espressa individuazione delle norme
primarie da abrogare (specie se non prevista dalla legge abilitante)
con il connesso divieto di abrogazione innominata, il rispetto dei
principi e criteri di delegificazione nonche' della materia od
oggetto delegificato. Tali regolamenti sono previsti dai commi 2 e
4-bis dell'articolo 17 della legge n. 400 del 1988 (v. § 5.6.2).
Talora in detti regolamenti sono previste formalita' ulteriori
rispetto a quelle previste per la generalita' dei regolamenti, ad
esempio il parere delle Commissioni parlamentari (All. 4). Questo
adempimento e' richiesto in via generale per i regolamenti di
organizzazione di cui al citato comma 4-bis dell'articolo 17 della
legge n. 400 del 1988 (All. 5).
Altra ipotesi di formalita' particolari per l'emanazione dei
regolamenti di delegificazione e' costituita dalla previsione
dell'articolo 20 della legge n. 59 del 1997 e dalle successive leggi
annuali di semplificazione. Si tratta dei regolamenti di
semplificazione di norme concernenti procedimenti amministrativi,
emanati su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e del
Ministro per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro
competente, previa acquisizione del parere delle competenti
Commissioni parlamentari, delle(a) Conferenze(a) previste(a) dal
decreto legislativo n. 281 del 1997 (ove occorra) e del Consiglio di
Stato, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri (§ All. 7).
Infine vanno ricordati nella categoria dei regolamenti di
delegificazione i regolamenti di autorizzazione all'attuazione di
direttive comunitarie (legge 9 marzo 1989, n. 86, articolo 4, commi 1
e 5), emanati su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri,
o del Ministro per le politiche comunitarie da lui delegato.
Le premesse dei regolamenti di attuazione delle direttive
comunitarie sono quelle di cui all'All. 6.
2.2.6 Concerti e intese
Nel caso di procedure volte a consentire una manifestazione
concorde di volonta' da parte di piu' soggetti pubblici, si usano, a
seconda dei casi, le seguenti espressioni:
a) "intesa", per le procedure tra soggetti appartenenti a enti
diversi (ad esempio, tra Stato, regioni ed altri enti territoriali);
b) "concerto", per le procedure tra piu' soggetti appartenenti
allo stesso ente(ad esempio, tra diversi Ministri).
Con specifico riferimento ad organi dei quali il Governo e' parte,
come la Conferenza Stato-regioni o Stato-citta', la menzione
dell'intesa tiene conto di tale profilo di composizione dell'organo.
Conseguentemente, in luogo dell'espressione "d'intesa con la
Conferenza...", e' utilizzata l'espressione "Vista l'intesa
intervenuta in sede di Conferenza.... nella riunione del...."
Con riferimento ai rapporti tra pubbliche amministrazioni e privati
e', invece, preferibile fare ricorso al termine "accordo"
2.3 Le partizioni del testo
2.3.1 L'articolo
L'unita' base dell'atto normativo e' l'articolo. Le disposizioni
contenute nell'articolo devono avere una propria autonomia
concettuale, secondo il criterio di una progressione logica degli
argomenti trattati.
2.3.2 Numerazione e rubriche degli articoli
Gli articoli degli atti normativi recano, nell'intestazione, una
numerazione progressiva, secondo la serie naturale dei numeri
cardinali. La regola e' applicata anche nel caso di atti consistenti
di un articolo unico. In quest'ultimo caso, dunque, detto articolo va
contrassegnato come "ART. 1"
Oltre alla numerazione progressiva, e' opportuno che gli articoli
abbiano anche una rubrica. L'articolo unico, peraltro, non va
corredato di rubrica.
In uno stesso testo normativo, per la rubricazione degli articoli,
si segue il criterio dell'uniformita', nel senso che o di rubriche
sono corredati tutti gli articoli o nessun articolo va corredato di
rubrica. Recano sempre una rubrica gli articoli dei disegni di legge
finanziaria, comunitaria, dei disegni di legge collegati alla manovra
finanziaria, nonche' degli atti contenenti deleghe legislative e
disposizioni di delegificazione.
2.3.3 Il comma.
Ogni articolo si divide soltanto in commi. Il comma ha contenuto
omogeneo e termina con il punto a capo.
E' opportuno evitare un numero eccessivo di commi per ciascun
articolo. Orientativamente, e' eccessivo un numero di commi eccedente
10.
I commi sono contrassegnati con numeri cardinali progressivi,
seguiti dal punto (ad esempio: 1., 2., 3., ecc.).
Il comma unico di un articolo va contrassegnato con il numero
cardinale "1"
Ogni comma puo' suddividersi in periodi, cioe' in frasi
sintatticamente complete che terminano con il punto e si susseguono
senza andare a capo. Si va a capo soltanto alla fine del comma.
Conseguentemente, nei riferimenti normativi, l'espressione "periodo"
va impiegata esclusivamente con riferimento a frasi che terminano con
il punto.
Le uniche eccezioni ammissibili alla continuita' del comma fino al
punto conclusivo sono la suddivisione in lettere, anziche' in
periodi, e l'andata a capo per formulare un articolo aggiuntivo da
inserire in testo previgente col metodo della novella.
La ripartizione in lettere di un comma tende ad agevolare la
lettura di piu' periodi organicamente inseriti, per ragioni di
omogeneita' di contenuto, nello stesso comma. Le lettere utilizzabili
sono quelle dell'alfabeto italiano (non, quindi, le lettere J, K, W,
X, Y).
Quando il comma si suddivide in lettere, il comma stesso si compone
di una parte introduttiva, denominata alinea, che termina con i due
punti. Si prosegue a capo, con le lettere, seguite da parentesi, e la
disposizione di ciascuna lettera. Alla fine di ogni lettera la
disposizione termina con il punto e virgola. La lettera finale del
comma termina con il punto.
Se le lettere dell'alfabeto non sono sufficienti ad esaurire
l'elencazione, si prosegue a lettere raddoppiate (aa), bb), cc)) e,
se occorre, triplicate (aaa), bbb), ccc)) e cosi' via. Ma va
ricordato che il protrarsi della numerazione e' sintomo di
appesantimento e di possibile eterogeneita' dell'articolo.
Ogni lettera prosegue in modo continuo senza ulteriori invii a
capo, a meno che la lettera stessa sia, a sua volta, suddivisa in
numeri, nel qual caso si va a capo sia dopo l'alinea della lettera,
sia alla fine di ogni numero. Se e' necessario introdurre
un'ulteriore ripartizione all'interno del numero, si fa ricorso alla
suddivisione in numeri progressivi composti: 1.1, 1.2, 1.3, ecc.
L'impiego dei numeri cardinali seguiti dalla parentesi, per
contrassegnare le suddivisioni interne ad un comma, e' consentito
soltanto all'interno di una suddivisione in lettere, non in
alternativa a questa.
Al termine di una partizione in lettere o numeri non e' ammesso
l'inserimento di un periodo autonomo rispetto alla lettera o al
numero prima di passare al comma o alla lettera successivi. L'impiego
di trattini o di altri segni per contraddistinguere partizioni
interne di un comma diverse dai periodi, dalle lettere e dai numeri
non e' consentito.
Si ricorda che a norma dell'articolo 10, comma 3-bis, del decreto
del Presidente della Repubblica 28 dicembre 1985, n. 1092, "Al fine
di agevolare la lettura di una legge, decreto o altro atto normativo,
i cui articoli risultino di particolare complessita' in ragione
dell'elevato numero di commi, la Presidenza del Consiglio dei
ministri ne predispone, per la pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale, un testo corredato da sintetiche note a margine, stampate
in modo caratteristico, che indichino in modo sommario il contenuto
di singoli commi o di gruppi di essi. Tale testo e' pubblicato in una
data indicata contestualmente alla pubblicazione della legge o
dell'atto normativo e, comunque, non oltre quindici giorni dalla
pubblicazione stessa."
2.3.4 Partizioni di livello superiore all'articolo
Il testo normativo puo' essere suddiviso in partizioni superiori
all'articolo e che comprendono un articolo singolo o piu' articoli.
Tali partizioni sono denominate, in ordine crescente: sezione,
capo, titolo, parte, libro. E' escluso l'impiego di una partizione di
livello superiore quando non e' stato utilizzato il livello
inferiore. Fa eccezione la sezione, che puo' essere utilizzata solo
come eventuale partizione interna di un capo.
In particolare, si adotta la sequenza:
1. partizione di primo livello: capo. Esso reca uno o piu'
articoli, ed e' eventualmente suddiviso in sezioni;
2. partizione di secondo livello: titolo, comprendente uno o piu'
capi;
3. partizione di terzo livello: parte, comprendente uno o piu'
titoli;
4. partizione di quarto livello: libro, comprendente una o piu'
parti.
Le partizioni di livello superiore all'articolo possono essere
corredate di rubriche, purche' sia rispettato il principio
dell'uniformita'.
Tali partizioni, ove utilizzate, comprendono tutti gli articoli
dell'atto.
Le partizioni di livello superiore all'articolo recano una
numerazione continua all'interno di ogni partizione immediatamente
superiore. Ogni partizione va contrassegnata con un numero
progressivo in cifre romane.
2.3.5 Gli allegati
Le tabelle, i quadri, i prospetti e gli elenchi non vanno inseriti
nel testo degli articoli ne' in allegato ad essi, ma in allegato al
testo normativo, dopo l'ultimo articolo. All'inizio di ciascun
allegato deve essere citato l'articolo, o il primo articolo, che
rinvia all'allegato stesso. Tale citazione non e' richiesta nel caso
di allegato contenente le modificazioni apportate in sede di
conversione a decreti-legge.
Gli allegati non contengono nelle note esplicative ulteriori
disposizioni sostanziali. Queste ultime trovano collocazione
esclusivamente nell'articolato.
3 RAPPORTI FRA ATTI NORMATIVI
3.1 Abrogazione
Il verbo "abrogare" va utilizzato con riferimento a disposizioni di
atti normativi di livello non inferiore al comma (o alla lettera se
il comma e' diviso in lettere; oppure al numero o alla ulteriore
unita' minima in cui e' ripartito il numero). Quando si intenda
invece riferirsi a periodi (frasi sintatticamente complete che
terminano con il punto) o a singole parole va usato il verbo"
sopprimere" (ad esempio: "Il comma... e' abrogato";" Il terzo periodo
del comma... e' soppresso"; "Al comma... le parole:.... sono
soppresse").
La cosiddetta formula abrogativa esplicita innominata (del genere:
"tutte le disposizioni incompatibili con la presente legge sono
abrogate") non va utilizzata. Essa e' superflua, essendo una inutile
e, al limite, equivoca ripetizione del principio stabilito, in via
generale, sulla abrogazione implicita dall'articolo 15 delle
disposizioni sulla legge in generale.
E' opportuno che ogni atto normativo contenga una disposizione che
indichi espressamente le disposizioni abrogate in quanto
incompatibili con la nuova disciplina recata.
Analoga previsione e' contenuta nelle disposizioni legislative di
delegificazione, nel quale caso l'abrogazione ha effetto dalla data
di entrata in vigore delle norme regolamentari.
Nell'incertezza circa la completezza dell'elenco delle disposizioni
abrogate, per mettere in evidenza che tale elenco (comunque
preferibile a formule generiche o implicite di abrogazione) puo' non
essere esaustivo, occorre utilizzare la seguente formula: "Sono
abrogate, in particolare, le seguenti disposizioni:"
La data da cui decorre la cessazione dell'applicazione o
l'abrogazione di determinate disposizioni deve essere definita
ricorrendo a riferimenti temporali individuabili con certezza.
3.2 Deroga
La deroga interviene quando si prevede, con una nuova disposizione,
una eccezione alla disposizione gia' in vigore sulla stessa materia.
Qualora la deroga sia successivamente eliminata, la originaria
disposizione riespande la sua efficacia.
3.3 Novella
Le modifiche implicite o indirette ad atti normativi vigenti vanno
evitate, privilegiando la modifica testuale ("novella")
Le norme recanti "novelle" si compongono di due parti: la parte
introduttiva (denominata "alinea") e la parte consistente nella
"novella" in senso stretto. Questa puo' comprendere uno o piu'
capoversi.
L'alinea della norma recante "novella" contiene il dispositivo
volto a precisare il rapporto, di sostituzione o di integrazione, tra
la norma previgente e quella recata dalla "novella": esso termina con
i due punti, ai quali fa seguito la parte novellistica, inscritta fra
virgolette, in apertura e in chiusura.
La nuova disposizione non si limita a stabilire, genericamente,
l'inserimento o l'aggiunta della "novella" nel testo previgente, ma
indica sempre l'esatta collocazione della parte novellistica in detto
testo e precisa quindi, dopo quali parole o dopo quale comma o dopo
quale articolo, la "novella" vada inserita.
La "novella" redatta in termini di sostituzione integrale di un
articolo, di un comma numerato, di una lettera o di un numero deve
ripetere, all'inizio del virgolettato, l'indicazione del numero o
della lettera (ad es.: L'articolo 86 della legge... e' sostituito dal
seguente: (a capo) "ART. 86 (eventuale rubrica se presente nel testo
novellato) 1. ..").
Se la parte novellistica consiste di uno o piu' commi, lettere o
numeri, essa e' riportata, fra virgolette, a capo, dopo i due punti
con cui si conclude l'alinea.
Se, viceversa, la" novella" consiste di un periodo o di piu'
periodi o di semplici parole da inserire, in sostituzione o in
aggiunta , nella norma previgente, la " novella " stessa va
riportata, tra virgolette, di seguito all'alinea (e, quindi, senza
andare a capo). Se un atto ha subito modifiche, eventuali "novelle"
sono riferite all'atto modificato e non agli atti modificanti (§
1.9.2).
I riferimenti a disposizioni recanti "novelle" vanno effettuati
come segue:
a) quando la nuova disposizione sostituisce o introduce un intero
comma nel testo previgente, il riferimento e' effettuato all'articolo
che innova, seguito dalla indicazione "capoverso" per fare
riferimento alla parte della "novella" in senso stretto;
b) quando la nuova disposizione sostituisce o introduce una
pluralita' di commi nel testo previgente, il riferimento e'
effettuato all'articolo che innova, seguito dalla indicazione:
1. "primo capoverso", "secondo capoverso", "terzo capoverso", e
via dicendo, nel caso di commi non numerati;
2. capoverso 1, capoverso 2, capoverso 3, ecc., quando i commi
introdotti dalla novella sono numerati.
c) i riferimenti a partizioni di un articolo non rispondenti ai
casi di cui alle precedenti lettere, non sono effettuati usando
espressioni diverse da quelle sopra indicate ne' impiegando le
medesime ("alinea", "capoverso") con significati diversi da quelli
sopra richiamati. Tali casi vanno risolti altrimenti, ad esempio con
citazioni testuali, quali: le parole "..." oppure le parole da "..."
a "..." sono sostituite dalle seguenti: "...").
A questo riguardo va, tuttavia, precisato che, anche quando la
"novella" riguarda partizioni della norma modificata inferiori al
comma, ad esempio quando si tratti di modificare una singola parola o
un insieme di parole, e' preferibile riprodurre l'intero comma come
modificato, con l'introduzione della nuova parte o la lettera di un
comma o comunque almeno un numero contenuto in una lettera. Per le
citazioni e le "novelle" relative ai codici penali si utilizzano,
anche nel virgolettato, la denominazione "comma" o "periodo" Non sono
pertanto utilizzate le denominazioni originariamente in uso in tali
testi ("prima parte" e "capoverso").
La sostituzione di un insieme di articoli o di commi numerati con
un numero minore di articoli o di commi e' effettuata con l'espressa
sostituzione degli articoli e dei commi per i quali se ne introducano
di nuovi, identificati con i medesimi numeri, e l'abrogazione degli
articoli e dei commi cui non corrispondano nuovi articoli o commi con
il medesimo numero.
Anche quando un'intera partizione superiore all'articolo e'
sostituita da una nuova partizione, contenente un numero minore di
articoli, gli articoli per i quali non sia previsto un nuovo
contenuto testuale devono essere espressamente abrogati.
Quando i commi di un articolo modificato non sono numerati, occorre
evitare di sostituire un comma con piu' commi, ovvero di sostituire
piu' commi adiacenti con un comma solo. Cio' per non alterare la
sequenza dei commi eventualmente richiamati nello stesso atto o in
altri atti.
Quando si apportano diverse novelle, si procede come segue:
a) se le novelle riguardano distinti atti legislativi, ogni norma
recante una "novella" ad un determinato atto e' inserita in un
articolo a se' stante. Non si procede, quindi, con commi di uno
stesso articolo recante piu' "novelle" a diversi atti legislativi;
b) se le novelle riguardano modificazioni a piu' commi di uno
stesso articolo, la disposizione e' formulata come segue:
"All'articolo... della legge... sono apportate le seguenti
modificazioni:", cui seguono piu' lettere nell'ambito dello stesso
comma, ciascuna delle quali indica le modificazioni a uno o piu'
commi del testo previgente.
Se vi e' la necessita' di apportare modifiche testuali dello stesso
tenore ad uno stesso atto si ricorre ad una formula riassuntiva del
tipo: "l'espressione y, ovunque ricorra, e' sostituita dalla
seguente: z"
Occorre fare attenzione, in presenza di una disposizione recante
novella ad altra previgente, ad inserire correttamente eventuali
termini per l'adozione di atti previsti dalla novella stessa.
Infatti, l'espressione "dalla data di entrata in vigore della
presente legge (o del presente decreto)", inserita nella "novella",
comporta la decorrenza dalla data di entrata in vigore dell'atto
modificato.
Pertanto, ove si intenda far decorrere il termine di efficacia
della norma inserita con novella dalla data di entrata in vigore
dell'atto modificante, occorre a cio' provvedere con autonoma
disposizione posta fuori della "novella" (§ 4.18).
3.3.1 Numerazione e rubricazione degli articoli aggiunti con novella
Alla numerazione e rubricazione degli articoli aggiuntivi, da
inserire con il metodo della novella in testi normativi previgenti,
si procede come segue:
a) gli articoli aggiuntivi sono contrassegnati con il numero
cardinale dell'articolo dopo il quale devono essere collocati,
integrato con l'avverbio numerale latino (bis, ter, quater, ecc.);
b) il tipo di numerazione di cui alla lettera a) va adottato
anche per gli articoli aggiuntivi inseriti dopo l'ultimo articolo del
testo previgente;
c) anche in caso di articolo unico, non recante la numerazione
cardinale, gli articoli aggiuntivi vanno denominati come segue: ART
1-bis, ART 1-ter, e via dicendo;
d) gli articoli aggiuntivi, da inserire prima dell'articolo 1 o
dell'articolo unico non recante la numerazione cardinale, sono
contrassegnati con il numero "01", "02", "03 ", ecc.;
e) gli articoli da collocare in posizione intermedia tra articoli
aggiunti successivamente al testo originario, sono contrassegnati con
il numero dell'articolo dopo il quale sono inseriti, integrato da un
numero cardinale. L'articolo inserito tra 1-bis e 1-ter e'
contrassegnato, quindi, come 1-bis.1. Quello inserito tra 1 e 1-bis
come 1.1;
f) la rubricazione degli articoli aggiuntivi si uniforma
all'impostazione del testo nel quale si inseriscono. Tali articoli,
pertanto, sono dotati di rubrica solo nel caso in cui gli articoli
del testo precedente ne siano dotati, salvo che, con espressa
previsione, non si stabilisca di apporre rubriche anche ai rimanenti
articoli dell'atto normativo.
3.3.2 Numerazione dei commi nella novella
Nella "novella" recante sostituzione integrale di un articolo di un
atto normativo previgente, nel quale i commi sono numerati, i commi
del nuovo testo vanno ugualmente contrassegnati con numeri cardinali.
Se invece la "novella" sostituisce singoli commi dell'articolo del
testo previgente con un pari numero di commi, i commi che
costituiscono la novella vanno contrassegnati con lo stesso numero
cardinale dei commi sostituiti.
Se la novella, anche mediante la sostituzione di singoli commi con
un numero maggiore di commi, introduce nuovi commi, questi vanno
contrassegnati con lo stesso numero cardinale del comma dopo il quale
sono collocati, integrato con l'avverbio numerale latino bis , ter ,
quater, e via dicendo. Tale criterio va seguito anche per i commi
aggiuntivi inseriti dopo l'ultimo comma o , rispetto all'articolo
previgente composto di un comma unico, quando il comma aggiuntivo
debba essere inserito dopo detto comma unico.
Va evitata, comunque, l'utilizzazione di numeri corrispondenti ad
articoli o commi abrogati in precedenza.
I commi aggiuntivi, inseriti in un testo previgente, nel quale i
comuni non sono numerati, non vanno numerati neppure essi. La
numerazione invece si appone quando la nuova formulazione riguardi
non singoli commi soltanto, ma un intero articolo del testo
previgente. Tuttavia articoli aggiunti o sostituiti nella
Costituzione e nei codici che recano commi non numerati non devono
recare i commi numerati.
Per gli atti normativi i cui articoli recano commi non numerati, i
commi aggiuntivi inseriti da successive "novelle" vanno citati con il
numero ordinale risultante dalla loro collocazione nella nuova
sequenza dei commi; in altri termini la numerazione della sequenza
originale dei commi si intende modificata in dipendenza dell'aggiunta
dei nuovi commi. Uguale criterio deve essere seguito in caso di
abrogazione di commi. Pertanto nella citazione dei commi deve farsi
riferimento alla sequenza di essi vigente alla data di entrata in
vigore dell'atto normativo che rinvia ai medesimi.
I commi aggiuntivi, inseriti in un testo normativo previgente nel
quale i commi sono numerati e che sono collocati prima del comma 1,
vanno contrassegnati con il numero "01" , "02", "03", e via dicendo.
I commi da inserire tra due commi numerati, aggiunti
successivamente ad un testo previgente, vanno contrassegnati con il
numero del comma dopo il quale sono inseriti, integrato da un numero
cardinale. Il comma inserito tra l'1-bis e l'1-ter diviene quindi
1-bis.1. Il comma inserito tra l'1 e l'1-bis va denominato 1.1.
Se si devono operare ulteriori modifiche, che non possono essere
apportate seguendo i criteri sopra indicati, l'articolo va
integralmente sostituito, applicando la regola generale della novella
di un intero articolo.
3.4 Proroga e sospensione
La proroga di una norma interviene sui limiti temporali di
applicazione di una disposizione ovvero quando i termini di vigenza
della disposizione stessa non sono ancora scaduti; interviene,
invece, il differimento quando i termini di vigenza della
disposizione sono gia' scaduti.
La sospensione prescrive che per un periodo determinato e' sospesa
l'applicazione della disposizione contenuta nell'atto normativo.
Sia per quel che concerne le proroghe che le sospensioni e'
necessario indicare specificamente la disposizione che si intende
prorogare o sospendere.
3.5 Reviviscenza
Se si intende fare rivivere una disposizione abrogata non e'
sufficiente abrogare la disposizione abrogativa, ma occorre
specificare espressamente tale intento, abrogando la norma
abrogatrice e richiamando esplicitamente la norma abrogata; ovvero,
piu' semplicemente, abrogando la norma abrogatrice e riproponendo ex
novo la disposizione gia' oggetto di abrogazione. In ogni caso, la
reviviscenza ha effetto ex nunc.
4 ASPETTI SOSTANZIALI DI REDAZIONE E CONTENUTO TIPO DELL'ATTO
La redazione dei testi normativi presenta caratteristiche non solo
formali, ma anche di carattere piu' propriamente sostanziale. Alla
definizione di tali aspetti sono dedicati i seguenti paragrafi,
secondo un ordine che tiene conto della sequenza-tipo delle
disposizioni di un testo normativo.
4.1 Finalita' e oggetto dell'intervento normativo
Nella tradizione italiana i testi normativi non sono motivati,
anche per evitare che sia legificato lo strumento interpretativo
della voluntas legis nella forma della volonta' storica del
legislatore. Tale legificazione potrebbe portare anche all'eventuale
superamento degli ulteriori mezzi interpretativi, come quello
letterale e sistematico (articolo 12 delle preleggi) e non va
incoraggiata. D'altra parte la ratio della disposizione, se
l'articolato e' chiaro, emerge dalla formulazione stessa delle
disposizioni e dal loro rapporto sistematico.
Tuttavia puo', in determinati casi e tenendo conto delle
implicazioni sopra richiamate, essere utile indicare l'oggetto e le
finalita' generali del testo normativo, per inquadrarne, meglio di
quanto possa fare il solo titolo, l'obiettivo e facilitarne la
lettura e la conoscibilita'. In tale caso finalita' ed oggetto
dell'intervento possono essere riportati in una disposizione di
apertura.
Sono, comunque, da escludersi disposizioni meramente programmatiche
o semplici dichiarazioni d'intenti non attinenti alle finalita'
dell'atto.
Nelle singole disposizioni e', invece, opportuno evitare il
riferimento alla finalita' delle disposizioni medesime. Detto
riferimento comporta un inutile appesantimento del periodo, cui non
si ricollega, peraltro, alcun effetto dispositivo. Talora, poi, cio'
che e' indicata come finalita' della disposizione e', invece, un
elemento della fattispecie, cui conseguono effetti ben piu'
stringenti.
Ad esempio, una disposizione cosi' formulata: "Al fine di dare
continuita' e compiutezza all'opera di adeguamento tecnologico e
strutturale del settore agroindustriale, puo' essere concesso un
contributo alle iniziative di miglioramento delle condizioni di
trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli", realizza
piu' correttamente l'obiettivo voluto se riformulata come segue:
"Puo' essere concesso un contributo alle iniziative che realizzano il
miglioramento delle condizioni di trasformazione e
commercializzazione dei prodotti agricoli, attraverso l'adeguamento
tecnologico e strutturale del settore agroindustriale"
La seconda formulazione, lungi dal determinare la sola finalita'
della disposizione, contiene un precetto puntuale: saranno prese in
considerazione ai fini della concessione del contributo solo le
iniziative che siano caratterizzate da precisi contenuti innovativi
nell'ambito tecnologico o strutturale delle aziende interessate. La
finalita' puo' incidere sull'interpretazione della norma; la
descrizione del contenuto dell' innovazione condiziona, invece,
direttamente i presupposti della concessione del contributo al
possesso del requisito voluto dal legislatore.
4.2 Ambito di efficacia dell'atto
Un'ulteriore disposizione puo', con formulazione di carattere
generale, chiara e sufficientemente elastica, definire il campo di
applicazione dell'atto normativo, sia oggettivo (con riferimento alle
categorie di rapporti giuridici su cui l'atto incide) sia soggettivo
(con riferimento ai soggetti destinatari dell'atto medesimo).
4.3 Definizioni normative
Nei testi di una certa complessita' puo' essere opportuno precisare
i termini ricorrenti nell'atto normativo, quando tali termini abbiano
una valenza tecnica specifica o quando i termini utilizzati nella
redazione abbiano significati polivalenti nel linguaggio comune, in
quello tecnico-scientifico o in quello giuridico, nonche' in caso di
termini particolarmente complessi, per i quali la definizione
normativa costituisce espressione sintetica, senza rinunciare, in
forza del rinvio alla definizione iniziale, alla chiarezza.
Le definizioni sono, tuttavia, ammesse solo se necessarie ai fini
di un'interpretazione chiara ed univoca dell'atto e devono essere
collocate all'inizio dell'atto normativo, in un unico articolo.
In ogni caso il ricorso a nuove definizioni normative e' preceduto
dalla verifica che nell'ordinamento non ne esistano gia' altre,
riferite al medesimo istituto o ad altro analogo.
4.4 Contenuto dispositivo: disposizioni sostanziali o procedurali
Segue, poi, il contenuto dispositivo dell'atto, che attiene alla
disciplina oggetto di intervento. A questo proposito la
vincolativita' delle disposizioni del testo normativo e' assicurata
dal connesso sistema sanzionatorio, la cui previsione e', dunque,
funzionale all'efficacia stessa dei precetti.
4.5 Divieto di norme intruse
La materia oggetto di disciplina normativa deve essere omogenea.
E' vietata l'introduzione di disposizioni del tutto estranee alla
materia. Deroghe a tale principio sono ammesse solo quando si tratta
di un intervento normativo necessitato ed esiste comunque un
collegamento logico almeno con il contenuto della disciplina nel suo
complesso. in tale caso la disposizione in questione e' collocata in
un apposito articolo e del contenuto relativo si fa menzione nel
titolo dell'atto.
La suddivisione delle disposizioni nelle varie ripartizioni, dalla
piu' piccola (comma) alla piu' grande (libro), deve informarsi ai
criteri della omogeneita' ed uniformita'.
4.6 Disposizioni che rinviano a regolamenti
Le disposizioni che attribuiscono al Governo un potere
regolamentare specificano sempre se si tratta di regolamenti di
esecuzione, di attuazione, di delegificazione, di organizzazione o
ministeriali. A tal fine sono espressamente richiamati, a seconda dei
casi, i commi 1, 2, 3 o 4-bis dell'articolo 17 della legge n. 400 del
1988.
Nel caso di regolamenti di' delegificazione sono, altresi',
indicate le norme generali regolatrici della materia e la previsione
dell'abrogazione delle norme vigenti.
4.7 Modalita' di adozione di successivi atti applicativi
Spesso i testi normativi, ed in particolare quelli legislativi,
prevedono l'adozione di successivi atti per la loro attuazione e
definiscono le modalita' istruttorie di adozione degli atti stessi.
Con riferimento a tale eventualita', va tenuto presente, in
particolare, che quando le relative disposizioni stabiliscono
adempimenti, in genere di carattere consultivo, del Parlamento su
atti o schemi di atti, le disposizioni stesse sono formulate in modo
da non individuare direttamente l'organo parlamentare competente,
evitando cosi' l'indebita ingerenza nell'organizzazione di organi
costituzionali, che e' invece riservata ai regolamenti parlamentari.
In tal caso, la previsione si limita a stabilire la trasmissione
dell'atto al Parlamento, salvo che sia gia' individuato a tale fine
un organismo bicamerale.
4.8 Disposizioni concernenti regole tecniche ed aiuti di Stato
A norma della direttiva 83/189/CEE, gli schemi di provvedimenti
contenenti nome e regolamentazioni tecniche sono preventivamente
comunicati, prima della loro definitiva approvazione, alla
Commissione europea, che ne verifica la compatibilita' con i principi
di liberta' circolazione nell'ambito del mercato interno. La
comunicazione e' effettuata a cura dell'amministrazione competente
per materia e per il tramite del Dipartimento per il coordinamento
delle politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei
ministri, che cura i rapporti con le istituzioni europee.
In difetto della predetta comunicazione, secondo la giurisprudenza
della Corte di giustizia delle Comunita' europee (30 aprile 1996,
C-194/94) i giudici nazionali sono tenuti a disapplicare dette norme
e regole.
Una preventiva comunicazione, con le medesime modalita', e'
necessaria anche per le disposizioni che istituiscono o modificano
aiuti di Stato (articolo 88.3 del Trattato istitutivo della
Comunita', nella versione consolidata). Va sottolineato che gli aiuti
di Stato sottostanno a requisiti sostanziali di compatibilita'
comunitaria e di adempimenti procedimentali, quali la preventiva
comunicazione alla Commissione.
Il mancato rispetto dell'onere di preventiva comunicazione alla
Commissione europea costituisce di per se' ragione di illegittimita'
insanabile dell'aiuto previsto, quand'anche l'aiuto fosse compatibile
con la disciplina comunitaria (Corte di giustizia delle Comunita'
europee, 21 novembre 1991, C-354/90).
4.9 Copertura amministrativa
La cosiddetta copertura amministrativa e' costituita dai profili
organizzativi necessari ad assicurare che le nuove previsioni abbiano
corretta e completa applicazione e costituisce elemento essenziale
per la valutazione di fattibilita' dello stesso atto normativo. La
metodologia di analisi e progettazione e' gia' ampiamente
disciplinata dalla direttiva del Presidente del consiglio dei
ministri 27 marzo 2000 recante "Analisi tecnico normativa e analisi
dell'impatto della regolamentazione", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n.118 del 23 maggio 2000, ed illustrata nella relativa
guida, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 55 del 7 marzo 2001,
supplemento ordinario n. 46.
In questa sede e' opportuno ribadire che nella redazione
dell'articolato diviene elemento necessario la definizione degli
strumenti organizzativi o procedurali eventualmente necessari per
dare attuazione alle nuove previsioni, anche con la specificazione di
eventuali modifiche alla consistenza degli organici o
all'organizzazione esistente.
E' essenziale un uso razionale e corretto delle fonti che deve
essere esplicitato nell'analisi tecnico normativa (ATN), secondo i
criteri delineati dall'attuale assetto, che affida alla legge la
disciplina della funzione dell'organo e dell'apparato amministrativo
e la copertura finanziaria necessaria a sostenere i nuovi o maggiori
oneri che ne conseguono; al regolamento di organizzazione previsto
dall'articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
resta, invece, affidata la disciplina dell'organizzazione degli
uffici ad eccezione dei dipartimenti. Su detto regolamento e'
opportuno prevedere il concerto del Ministro delegato per la funzione
pubblica e del Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica.
Va, altresi' ricordato che, a norma del citato articolo 17, comma
4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400, l'organizzazione e la
disciplina degli uffici dei Ministeri sono determinate, con
regolamenti emanati ai sensi del comma 2 dello stesso articolo, su
proposta del Ministro competente d'intesa con il Presidente del
Consiglio dei ministri e con il Ministro del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica, nel rispetto dei principi posti dal
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni, con i contenuti e con l'osservanza dei criteri che
seguono:
a) riordino degli uffici di diretta collaborazione dei Ministri e
dei Sottosegretari di Stato; tali uffici hanno esclusive competenze
di supporto dell'organo di direzione politica e di raccordo tra
questo e l'amministrazione;
b) individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale,
centrali e periferici; tale organizzazione tende alla
diversificazione tra strutture con funzioni finali e con funzioni
strumentali, al perseguimento dell'omogeneita' delle funzioni
esercitate, della flessibilita' nonche' all'eliminazione delle
duplicazioni funzionali;
c) previsione di strumenti di verifica periodica
dell'organizzazione e dei risultati;
d) indicazione e revisione periodica della consistenza delle
piante organiche;
e) previsione di decreti ministeriali di natura non regolamentare
per la definizione dei compiti delle unita' dirigenziali nell'ambito
degli uffici dirigenziali generali.
Tale impostazione consente di mantenere una maggiore elasticita' al
sistema normativo ed alla sua futura evoluzione.
4.10 Disposizioni che prevedono competenze di regioni ed enti locali
Le disposizioni che prevedono adempimenti a carico delle regioni o
di enti locali, o che conferiscono, delegano o trasferiscono compiti
e funzioni, sono formulate in modo da evitare l'individuazione
diretta degli organi competenti o del tipo di atti da emanare.
In tal modo si assicura l'elasticita' della previsione normativa,
potendo l'organizzazione e le competenze degli organi di detti enti
mutare nel tempo, e contestualmente si evita l'invasione della sfera
di autonomia degli enti stessi, disciplinata dai rispettivi statuti.
Sempre con riferimento a tali disposizioni, va ricordata la
previsione dell'articolo 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468,
recante "Riforma di alcune norme di' contabilita' generale dello
Stato in materia di bilancio"; detta disposizione prevede che: "Le
leggi che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a
carico dei bilanci degli enti locali devono contenere la
previsione dell'onere stesso nonche' l'indicazione della copertura
finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali"
4.11 Disposizioni tributarie
La legge 27 luglio 2000, n. 212, recante "Disposizioni in materia
di statuto dei diritti del contribuente", detta alcune specifiche
disposizioni in materia di redazione di disposizioni tributarie. In
particolare:
a) l'articolo 1, comma 2, stabilisce che: "L'adozione di norme
interpretative in materia tributaria puo' essere disposta soltanto in
casi eccezionali e con legge ordinaria, qualificando come tali le
disposizioni di interpretazione autentica";
b) l'articolo 2, comma 1, stabilisce che: "Le leggi e gli altri
atti aventi forza di legge che contengono disposizioni tributarie
devono menzionarne l'oggetto nel titolo", nonche' "nella rubrica
delle partizioni interne e dei singoli articoli l'oggetto delle
disposizioni ivi contenute" (v. § 2.1);
c) l'articolo 2, comma 2, stabilisce che: "Le leggi e gli atti
aventi forza di legge che non hanno un oggetto tributario non possono
contenere disposizioni di carattere tributario, fatte salve quelle
strettamente inerenti all'oggetto della legge medesima";
d) l'articolo 2, comma 3, fissa il principio secondo cui i
richiami contenuti in disposizioni tributarie si fanno indicando
anche il contenuto sintetico della disposizione alla quale si intende
fare rinvio;
e) l'articolo 2, comma 4, esplicita che "Le disposizioni
modificative di leggi tributarie debbono essere introdotte riportando
il testo conseguentemente modificato"; trovano al riguardo
applicazione i principi generali in materia di novella di cui al §
3.3;
f) rilevanti disposizioni in materia di decorrenza delle
disposizioni tributarie sono dettate dall'articolo 3;
g) l'articolo 4 dispone che, in materia tributaria, non si puo'
disporre con decreto-legge l'istituzione di nuovi tributi ne'
prevedere l'applicazione di tributi esistenti ad altre categorie di
soggetti;
h) l'articolo 6, comma 3, fa obbligo all'amministrazione
finanziaria che, in generale, ogni proprio atto sia messo a
disposizione del contribuente in tempi utili, sia comprensibile anche
ai contribuenti sforniti di conoscenze in materia tributaria e che il
contribuente possa adempiere le obbligazioni tributarie con il minor
numero di adempimenti e nelle forme meno costose e piu' agevoli;
i) l'articolo 6, comma 4, stabilisce che: "Al contribuente non
possono, in ogni caso, essere richiesti documenti ed informazioni
gia' in possesso dell'amministrazione finanziaria o di altre
amministrazioni pubbliche indicate dal contribuente. Tali documenti
ed informazioni sono acquisiti ai sensi dell'articolo 18, commi 2 e
3, della legge 7 agosto 1990, n. 241, relativi ai casi di
accertamento d'ufficio di fatti, stati e qualita' del soggetto
interessato dalla azione amministrativa";
l) l'articolo 8, comma 3, prevede che: "Le disposizioni
tributarie non possono stabilire ne' prorogare termini di
prescrizione oltre il limite ordinario stabilito dal codice civile"
4.12 Disposizioni interpretative
Le disposizioni di interpretazione autentica devono limitarsi a
chiarire il significato delle norme richiamate, ovvero ad individuare
una fra la varie interpretazioni possibili, senza modificarne il
tenore testuale. Esse, infatti, sono ammissibili solo in presenza di
un dubbio interpretativo e sono volte ad enucleare uno specifico
significato normativo.
Per il carattere prettamente strumentale ed ausiliario, dette
disposizioni non possono avere un contenuto precettivo distinto da
quello delle norme interpretate e non sono suscettibili di
un'autonoma applicazione. Ad esse non puo' attribuirsi portata
innovativa3
Per le disposizioni in questione si utilizza, quindi, la seguente
formula:
"Il comma... dell'articolo... della legge... si interpreta nel
senso che..."
-----------------
3 Sui limiti delle norme interpretative cfr. da ultimo la
sentenza della Corte costituzionale del 15 novembre 2000, n. 525.
4.13 Disposizioni contenenti termini
La previsione di termini nelle disposizioni di legge o di
regolamento non e' operazione di carattere semplice ne' subordinata
alla sola stima del tempo necessario per provvedere ad un certo
adempimento.
La previsione di un termine deve essere motivata e accompagnata da
meccanismi che fin dall'inizio consentano di superare la situazione
che si verifica in caso di mancato rispetto del termine, o prevedendo
la decadenza, se consentita dal tipo di fonte utilizzata, dal diritto
o dal potere oppure gli strumenti alternativi o sostitutivi del
mancato adempimento.
In particolare, tale previsione e':
a) motivata dall'effettiva esigenza, espressa nella relazione
illustrativa, tecnico-normativa, e nell'AIR. Va ricordato, infatti,
che solo in determinati casi, il termine ha un effettivo valore
tassativo con la conseguenza di un effetto preclusivo dell'esercizio
di un diritto o di un potere in data successiva. Cio' non si verifica
in caso di termine per l'adozione di atti amministrativi o
regolamenti, per i quali il termine ha una mera efficacia
sollecitatoria. In tali casi, il termine non comporta alcun effetto
preclusivo, anzi la sua scadenza rende ancora piu' necessaria
l'adozione dell'atto, che resta comunque un obbligo salvo quanto
previsto dalla lettera b);
b) accompagnata dalla previsione della modalita' di superamento
della situazione che si determina a seguito del mancato rispetto del
termine. In caso contrario, sara' poi fortissima la sollecitazione
all'ulteriore intervento normativo per regolare dette conseguenze e,
come l'esperienza insegna, tale sollecitazione sara' fatalmente
rivolta all'emanazione di un decreto-legge per il quale, tuttavia,
non sussisteranno a rigore i presupposti, essendo per lo piu' dovuto
a inadempienza dello stesso organo che doveva provvedere.
E', poi, opportuno che l'unita' di misura del tempo, impiegata
dalla disposizione semplifichi al massimo l'opera dell'interprete. Si
procede, dunque, secondo i seguenti principi.
Il riferimento ai giorni e' utilizzato quando il periodo preso in
considerazione e' inferiore al mese o nel caso in cui la disposizione
non fissi una data determinata. Altrimenti il riferimento e' al mese.
Tali ultimi riferimenti evitano che l'interprete debba effettuare il
conto dei giorni per individuare la scadenza del termine e consentono
invece l'individuazione del termine finale con la sola corrispondenza
al termine di partenza: sei mesi dal 12 febbraio scadono il 12
agosto, a prescindere dal carattere bisestile o meno dell'anno e dal
numero effettivo dei giorni di ciascun mese intermedio.
4.14 Disposizioni sanzionatorie
Le sanzioni sono coperte da riserva di legge. Cio' significa che e'
riservata alla legge la previsione della fattispecie illecita e della
sanzione. Tuttavia, mentre per la sanzione in senso stretto la
riserva di legge e' assoluta, e quindi la legge prevede la sanzione
applicabile, la fattispecie illecita puo' essere dalla legge definita
con rinvio ad un regolamento o ad un atto amministrativo, purche' con
un'indicazione sufficientemente specifica dei criteri cui questi atti
si devono attenere.
Per le sanzioni penali, e' necessario attenersi ai principi del
codice penale.
Per le sanzioni amministrative e' necessario attenersi alla legge
sulla depenalizzazione (legge 24 novembre 1981, n. 689), quanto al
tipo di sanzione ed al rapporto tra minimo e massimo e utilizzare al
posto dell'espressione "e' punito", terminologia riservata alla
descrizione dei reati, la seguente formulazione "chi commette.... e'
soggetto a...."
La riserva di legge impone che in sede di legge delega o di legge
che prevede il rinvio al potere regolamentare si preveda anche la
possibilita':
a) per il decreto legislativo, di punire le violazioni con
sanzioni, sulla base degli ordinari principi e criteri direttivi;
b) per i regolamenti, di prevedere le condotte alle quali
consegue la sanzione prevista dalla legge.
E' raccomandabile la formulazione delle disposizioni che descrivono
la fattispecie illecita in termini generali e non con il mero
riferimento all'articolo del testo normativo che prevede il
comportamento obbligatorio. In tal modo, infatti, i cambiamenti
intervenuti in altri testi normativi, contenenti le prescrizioni
tutelate dalla previsione della sanzione, non comportano la
necessita' di modificare la legge che prevede la sanzione, cui
consegue l'aggravio del procedimento di elaborazione delle
disposizioni.
Cosi', ad esempio, e' preferibile prevedere la sanzione nella legge
come segue:
"Chiunque senza autorizzazione (o indebitamente, o in violazione
delle disposizioni che ne fissano la disciplina) svolge l'attivita'
di.... e' punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una
somma di denaro da lire.... a lire....", piuttosto che "Chiunque
viola le disposizioni di cui agli articoli.... del regolamento
emanato con decreto del Presidente della Repubblica........ , n......
, e' punito con la sanzione....."
Va comunque tenuto presente l'articolo 20-bis della legge 15 marzo
1997, n.59, come modificata dalla legge 8 marzo 1999, n. 50 (legge di
semplificazione 1998) e dalla legge 24 novembre 2000, n. 340 (legge
di semplificazione 1999), che consente il raccordo tra norme
regolamentari di delegificazione e sanzioni riferite alle precedenti
disposizioni di legge.
4.15 Disposizioni di copertura finanziaria
La disposizione di copertura finanziaria attiene al reperimento
delle risorse finanziarie necessarie per l'attuazione della
disposizione, sia con riferimento ai nuovi o maggiori oneri sia con
riferimento alle minori entrate.
La copertura finanziaria e' propria della legge e del
decreto-legge.
Per quanto riguarda gli altri atti normativi, va ricordato che il
decreto legislativo (§ 5.2) non puo' porre problemi autonomi di
copertura finanziaria, atteso che la previsione e la relativa
copertura dei nuovi o maggiori oneri devono trovare espressione nella
legge di delega.
Neppure il regolamento puo' prevedere nuovi o maggiori oneri o
minori entrate, se non coperti dalla legge che attribuisce il potere
regolamentare.
Peraltro, anche quando l'atto di per se' non contiene la previsione
di nuovi o maggiori oneri, e' utile l'inserimento di una disposizione
che escluda tale aggravio finanziario, quale strumento di chiarezza
nei rapporti con i terzi.
Le disposizioni concernenti la copertura finanziaria sono
preferibilmente accorpate in un unico articolo, invece che essere
frazionate in una serie di commi relativi alle varie disposizioni che
comportano la necessita' di copertura.
La clausola della copertura finanziaria delle leggi e dei decreti
legge e' riferita generalmente a tutto il provvedimento legislativo e
non a singole disposizioni.
Essa ha i seguenti contenuti tipici4.
a) in caso di utilizzazione di fondo speciale del Tesoro:
"All'onere derivante dall'attuazione della presente legge,
determinato in lire.... per l'anno ... ed in lire ... per gli anni
... (o a decorrere dall'anno....), si provvede mediante
corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del
bilancio triennale...., nell'ambito dell'unita' previsionale di base
di parte corrente (o di conto capitale) "Fondo speciale" dello stato
di previsione del Ministero..... per l'anno...., (parzialmente)
utilizzando, per lire....., l'accantonamento relativo al
Ministero..... e, per lire...., l'accantonamento relativo al
Ministero....
b) in caso di copertura attraverso definanziamento di altra
iniziativa, ai sensi dell'articolo 11-ter, comma 1, lettera b), della
legge 5 agosto 1978, n. 468, la clausola e' la seguente:
"All'onere derivante dall'attuazione della presente legge si
provvede con le risorse di cui all'articolo.... della legge.... Si
intende corrispondentemente ridotta la relativa autorizzazione di
spesa"
c) in nessuna caso e' consentita la copertura su capitoli di
spesa.
La formula di copertura finanziaria e' completata dalla previsione
del seguente ulteriore comma:
"Con decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica sono apportate le occorrenti variazioni di
bilancio".
In ogni caso e' corretto fare riferimento, per la copertura
finanziaria, solo agli stanziamenti previsti, per gli anni di
riferimento, dalla legge finanziaria in vigore, tenendo conto del
mantenimento dei residui di stanziamento il cui utilizzo e'
espressamente contemplato dalla legge.
La pratica del cosiddetto "trascinamento dei fondi" da un anno
all'altro e', invece, scorretta e comporta un ampliamento delle
risorse impegnabili non previsto dalle leggi di spesa. Sui principi e
modalita' di attuazione delle disposizioni in materia di formazione
dei residui di stanziamento si veda anche la direttiva del Presidente
del consiglio dei ministri in data 16 gennaio 1998, in G.U. 27
gennaio 1998, n. 21
I decreti legislativi non portano vere e proprie clausole di
copertura finanziaria. Con riferimento a detti decreti la copertura
si rinviene nella legge delega (§ 5.2). Solo a titolo ricognitivo,
quindi, e' consentito l'uso della seguente disposizione:
"All'onere derivante dall'applicazione del presente decreto si
provvede con le risorse finanziarie previste dall'articolo.... della
legge.... (delega)"
Allo stesso modo, una clausola di copertura finanziaria non e'
ammissibile per i regolamenti, neppure per quelli "autorizzati" o di
delegificazione. La copertura e' prevista dalla legge che rinvia alle
norme regolamentari.
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4 Si veda in proposito l'articolo 11-ter della legge L. 5 agosto
1978, n. 468, recante "Riforma di alcune norme di contabilita'
generale dello Stato in materia di bilancio" e successive
modificazioni, che cosi' recita: "Copertura finanziaria delle leggi.
1. In attuazione dell'articolo 81, quarto comma, della
Costituzione, la copertura finanziaria delle leggi che importino
nuove o maggiori spese, ovvero minori entrate, e' determinata
esclusivamente attraverso le seguenti modalita':
a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi
speciali previsti dall'articolo 11-bis, restando precluso sia
l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di
parte corrente, sia l'utilizzo per finalita' difformi di
accantonamenti per regolazioni contabili e per provvedimenti in
adempimento di obblighi internazionali;
b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di
spesa; ove dette autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o
in contabilita' speciali presso la Tesoreria statale, si procede alla
contestuale iscrizione nello stato di previsione della entrata delle
risorse da utilizzare come copertura;
c) .... (abrogato);
d) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o
maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuove e
maggiori spese correnti con entrate in conto capitale.
2. I disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo e gli
emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze
finanziarie devono essere corredati da una relazione tecnica,
predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica
sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna
disposizione, nonche' delle relative coperture, con la
specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli
oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le
spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni
compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in
relazione agli obiettivi fisici previsti. Nella relazione sono
indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro
fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede
parlamentare secondo le norme da adottare con i regolamenti
parlamentari (20/a).
3. Le Commissioni parlamentari competenti possono richiedere al
Governo la relazione di cui al comma 2 per tutte le proposte
legislative e gli emendamenti al loro esame ai fini della verifica
tecnica della quantificazione degli oneri da essi recati.
4. I disegni di legge di iniziativa regionale e del CNEL devono
essere corredati, a cura dei proponenti, da una relazione tecnica
formulata nei modi previsti dal comma 2.
5. Per le disposizioni legislative in materia pensionistica la
relazione di cui ai commi 2 e 3 contiene un quadro analitico di
proiezioni finanziarie almeno decennali, riferite all'andamento delle
variabili collegate ai soggetti beneficiari. Per le disposizioni
legislative in materia di pubblico impiego la relazione contiene i
dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli
automatismi diretti e indiretti che ne conseguono fino alla loro
completa attuazione, nonche' sulle loro correlazioni con lo stato
giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici
omologabili. Per le disposizioni legislative recanti oneri a carico
dei bilanci di enti appartenenti al settore pubblico allargato la
relazione riporta la valutazione espressa dagli enti interessati.
6. Ogni quattro mesi la Corte dei conti trasmette al Parlamento
una relazione sulla tipologia delle coperture adottate nelle leggi
approvate nel periodo considerato e sulle tecniche di quantificazione
degli oneri.
7. Qualora nel corso dell'attuazione di leggi si verifichino
scostamenti rispetto alla previsioni di spesa o di entrate indicate
dalle medesime leggi al fine della copertura finanziaria, il Ministro
competente ne da' notizia tempestivamente al Ministro del tesoro che
riferisce al Parlamento con propria relazione e assume le conseguenti
iniziative legislative. La stessa procedura e' applicata in caso di
sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte
costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente
suscettibili di determinare maggiori oneri.
4.16 Disposizioni abrogative
La parte finale dell'atto e' rivolta a stabilire il rapporto con
gli altri atti normativi, o in funzione di raccordo o in funzione di
abrogazione.
Per quanto l'abrogazione, oltre che espressa, possa essere
implicita, per contrasto oggettivo tra precetti contrastanti, e'
buona regola che l'atto normativo contenga la previsione delle
disposizioni abrogate, in modo da assicurare una continua
"manutenzione" dell'ordinamento e la periodica verifica della
necessita' delle norme formalmente esistenti.
4.17 Disposizioni transitorie
Tra le disposizioni finali si pongono anche le norme transitorie, e
cioe' le norme disciplinanti il passaggio dal regime previgente a
quello nuovo.
A questo proposito, vanno evitate espressioni come "In sede di
prima applicazione della presente disposizione ...", atteso che in
sede applicativa tali espressioni, non riferite ad un preciso
elemento temporale, hanno creato contenzioso per il dubbio insito
nell'individuazione delle fattispecie nelle quali si e'
effettivamente in sede di prima applicazione di una disposizione.
Le disposizioni transitorie, collocate in articolo a se' stante,
pongono in essere la disciplina intertemporale resasi necessaria a
seguito della modifica dell'assetto normativo. Esse devono
individuare chiaramente gli aspetti problematici di transizione
relativi al passaggio dal regime previgente a quello successivo
all'entrata in vigore dell'atto, regolando i rapporti giuridici sorti
in vigenza della normativa anteriore ed ancora pendenti.
Il regime transitorio puo' fondarsi o sulla applicazione della
normativa anteriore ai rapporti giuridici sorti prima dell'entrata in
vigore dell'atto (principio di ultrattivita') o sull'applicazione
della nuova normativa ai rapporti pendenti (principio di
retroattivita') o su una regolamentazione autonoma provvisoria.
Dette disposizioni devono indicare un ambito di validita' temporale
nettamente definito, ponendo un riferimento chiaro e specifico a
momenti di tempo univoci ed oggettivamente determinabili.
4.18 Entrata in vigore e decorrenza di efficacia.
Occorre distinguere fra data di entrata in vigore dell'atto
normativo nel suo complesso e decorrenza dell'efficacia di sue
singole disposizioni.
Nel primo caso si usa l'espressione "La presente legge entra in
vigore il..." Nel secondo caso si usa la seguente diversa espressione
"Le disposizioni dell'articolo x hanno effetto a decorrere da ..."
Il termine iniziale per le ipotesi di diversa decorrenza di singole
disposizioni va individuato in date certe (la pubblicazione e,
preferibilmente, l'entrata in vigore) e non in date piu'
difficilmente note alla generalita' (l'approvazione, la promulgazione
o l'emanazione).
Gli emendamenti modificativi o soppressivi al decreto-legge ed
approvati nella legge di conversione hanno effetto dal giorno
successivo a quello di pubblicazione della legge di conversione,
salvo sia diversamente disposto dalla legge stessa (§ 5.1).
Con riferimento all'entrata in vigore o alla decorrenza di
efficacia di una disposizione introdotta con il sistema della
novella, occorre evitare che il momento di decorrenza sia falsato per
effetto dell'introduzione in un testo normativo gia' in vigore. A
tale fine la decorrenza non va inserita nel testo novellato, bensi'
in autonoma disposizione ad esso estranea (v. § 3.3).
4.19 Clausola di inserzione nella raccolta degli atti normativi
Tale clausola ha un contenuto fisso. Per la legge la clausola e' la
seguente:
"La presente legge, munita del sigillo dello Stato, sara'
inserita nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della
Repubblica italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla
e di farla osservare come legge dello Stato"
Per i decreti legge, i decreti legislativi ed i regolamenti la
formula e' la seguente:
"Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sara'
inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della
Repubblica italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo
e di' farlo osservare "
Essa non appartiene al contenuto dispositivo dell'atto e non va
quindi inserita nell'articolato ne' contrassegnata da un numero di
comma.
5 REGOLE SPECIALI PER PARTICOLARI ATTI
5.1 Regole per i decreti-legge e i disegni di legge di conversione
Il titolo del decreto-legge si caratterizza con l'espressione:
"Misure urgenti in materia di..." Di seguito e' indicato l'oggetto
del decreto.
Le premesse ed il contenuto dell'atto si attengono alle previsioni
dell'articolo 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Pertanto, nelle premesse sono richiamati gli articoli 77 ed 87
della Costituzione ed esposti i motivi della necessita' e
dell'urgenza.
Quanto al contenuto, il Governo non puo', mediante decreto-legge:
a) conferire deleghe legislative ai sensi dell'articolo 76 della
Costituzione;
b) provvedere nelle materie indicate nell'articolo 72, quarto
comma, della Costituzione;
c) rinnovare le disposizioni di decreti-legge, dei quali sia
stata negata la conversione in legge con il voto di una delle due
Camere o comunque non convertiti nel termine previsto dalla
Costituzione;
d) regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non
convertiti;
e) ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate
illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al
procedimento.
I decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il
loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo. Ne consegue che nel decreto-legge non e' ammissibile
subordinare l'efficacia o l'attuazione delle disposizioni in esso
contenute all'adozione di regolamenti attuativi. La dilazione che ne
deriverebbe e' la dimostrazione dell'insussistenza della
straordinaria necessita' e urgenza.
Il decreto-legge e' pubblicato, senza ulteriori adempimenti, nella
Gazzetta ufficiale immediatamente dopo la sua emanazione e contiene
la clausola di presentazione al Parlamento per la conversione in
legge.
Le modifiche eventualmente apportate al decreto-legge in sede di
conversione hanno efficacia dal giorno successivo a quello della
pubblicazione della legge di conversione, salvo che quest'ultima non
disponga diversamente. Esse sono elencate in allegato alla legge.
Nelle relazioni di accompagnamento sono descritti i presupposti di
necessita' ed urgenza nonche' gli effetti delle norme
sull'ordinamento e deve essere predisposta, sia pure in forma
semplificata, l'AIR.
Secondo quanto previsto dall'articolo 17, comma 30, della legge 15
maggio 1997, n. 127, sono allegati, altresi', gli atti normativi
eventualmente abrogati o modificati dal decreto-legge.
Benche' la Costituzione non preveda espressamente limitazioni di
materia, le situazioni di straordinaria necessita' ed urgenza, in
presenza delle quali e' legittimo il ricorso al decreto-legge, sono
piu' facilmente enucleate con riferimento alle materie nelle quali il
decreto-legge e' emanato. Come ausilio alla verifica dei requisiti
costituzionali, va ricordato che le materie nelle quali piu'
frequentemente realmente ricorrono i presupposti della straordinaria
necessita' e urgenza sono:
a) emergenze internazionali ed adempimento di obblighi
internazionali;
b) emergenze di ordine pubblico interno e repressione dei reati;
c) protezione civile;
d) emergenze valutarie e tributarie (cosiddetti decreti
"catenaccio"), con la precisazione che, a norma dell'articolo 4 della
legge 27 luglio 2000, n. 212, "non si puo' disporre con decreto-legge
l'istituzione di nuovi tributi ne' prevedere l'applicazione di
tributi esistenti ad altre categorie di soggetti";
e) emergenze sanitarie e ambientali.
E' bene ancorare la verifica dei requisiti di straordinaria
necessita' e urgenza dei decreti-legge anche alla materia, oltre che
alla situazione concretamente dedotta, atteso che quei requisiti
vanno intesi in senso oggettivo e non riconducibile, in via di
principio, a scadenze prevedibili.
5.2 Regole per i disegni di legge di delegazione ed i decreti
legislativi
I limiti del potere di delega al Governo della funzione legislativa
sono: il termine di esercizio della delega, l'oggetto, i principi e
criteri direttivi.
La legge di delegazione contiene, dunque, la distinta indicazione
di termini, oggetto, principi e criteri direttivi.
5.2.1 Termine per l'esercizio della delega
Detto termine e' commisurato non solo alla complessita' sostanziale
dell'esercizio della delega, ma anche al procedimento richiesto per
l'emanazione del decreto legislativo. Sempre piu' spesso si prevede
l'acquisizione dei pareri delle competenti Commissioni parlamentari
ed e' richiesto il passaggio alla Conferenza Stato - regioni o Stato
- autonomie locali o unificata.
Tali termini dell'istruttoria si sommano. Questo effetto si evita
solo se la legge di delegazione delega prevede espressamente in senso
contrario.
Entro il termine fissato dalla legge di delegazione, il decreto
legislativo e' emanato, cioe' e' firmato dal Presidente della
Repubblica. Il testo del decreto legislativo, adottato dal Governo,
e', a tale fine, trasmesso al Presidente della Repubblica, per la
emanazione, almeno venti giorni prima della scadenza.
In ogni caso, qualora il termine previsto per l'esercizio della
delega ecceda i due anni, il Governo e' tenuto a richiedere il parere
delle Camere sugli schemi dei decreti legislativi. Il parere e'
espresso dalle Commissioni permanenti delle due Camere competenti per
materia entro sessanta giorni, indicando specificamente le eventuali
disposizioni non ritenute corrispondenti alle direttive della legge
di delegazione. Il Governo, nei trenta giorni successivi, esaminato
il parere, ritrasmette, con le sue osservazioni e con eventuali
modificazioni, i testi alle Commissioni per il parere definitivo che
deve essere espresso entro trenta giorni. E' comunque opportuno che
nella legge di delega ultrabiennale si richiami espressamente la
procedura dell'articolo 14, comma 4, della legge n.400 del 1988.
Si ritiene comunemente che l'esercizio della delega da parte del
Governo sia istantaneo, che cioe' esso si esaurisca con l'emanazione
del primo decreto legislativo e che, neppure rimanendo nel termine
dell'esercizio della delega, il Governo possa ritornarci, abrogando o
modificando il precedente decreto legislativo.
Tale principio non vale, tuttavia, in caso di pluralita' di oggetti
della delega e di pluralita' di decreti emanati per la disciplina di
distinti oggetti: da cio' l'importanza della chiara definizione
dell'oggetto della delega (§ 5.2.2).
5.2.2 Oggetto della delega
La definizione dell'oggetto della delega e' elemento di grande
importanza.
Se la delega legislativa si riferisce ad una pluralita' di oggetti
distinti suscettibili di separata disciplina, il Governo puo'
esercitarla mediante piu' atti successivi per uno o piu' degli
oggetti predetti.
In relazione al termine finale stabilito dalla legge di
delegazione, il Governo informa periodicamente le Camere sui criteri
che segue nell'organizzazione dell'esercizio della delega. Nella
redazione delle disposizioni di delega, e' necessario distinguere la
definizione dell'oggetto della delega dai principi e criteri
direttivi per l'esercizio della medesima, nonche' prevedere la
copertura finanziaria di tutti gli oneri discendenti dal complesso
legge di delegazione - decreto legislativo.
5.2.3 Principi e criteri direttivi
I principi sono, propriamente, le disposizioni della legge di
delegazione che contengono norme giuridiche di carattere generale.
I criteri direttivi sono, propriamente, l'indicazione delle
specifiche finalita' fissate al legislatore delegato.
Peraltro, nell'applicazione concreta, principi e criteri direttivi
costituiscono un'endiadi e non sono differenziati.
5.2.4 Altre disposizioni da inserire nella delega
Sono inserite nella delega, oltre alle disposizioni contenenti la
copertura finanziaria (§ 5.2.2), quelle che prevedono un potere
regolamentare diverso dal generale potere regolamentare del Governo
(§ 5.6).
5.2.5 Aspetti formali del decreto legislativo
A norma dell'articolo 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, i
decreti legislativi adottati dal Governo ai sensi dell'articolo 76
della Costituzione sono emanati dal Presidente della Repubblica con
la denominazione di "decreto legislativo" e con l'indicazione, nel
preambolo, della legge di delegazione, della deliberazione del
Consiglio dei ministri e degli altri adempimenti del procedimento
prescritti dalla legge di delegazione.
5.2.6 Aspetti sostanziali del decreto legislativo
Il decreto legislativo disciplina la materia nel rispetto dei
principi e criteri direttivi fissati dal legislatore delegante.
Il decreto legislativo, pertanto, non contiene sub-deleghe, ne'
attribuisce il potere regolamentare, diverso da quello generale
spettante al Governo ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge
23 agosto 1988, n. 400 (v, anche § 4.15).
5.2.7 Decreti legislativi correttivi
Il decreto legislativo correttivo deve essere adottato nei termini
e nel rispetto dei vincoli derivanti dalla legge di delegazione.
Nel titolo e' menzionato il decreto legislativo modificato dal
decreto correttivo.
Nelle premesse e' menzionata la norma di delega di riferimento, in
base alla quale si effettua l'intervento correttivo.
5.3 Regole per il disegno di legge comunitaria
Il titolo del disegno di legge reca: "Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunita' europee" e tale dicitura e' completata
dall'indicazione "legge comunitaria", seguita dall'anno di
riferimento.
A norma della legge 9 marzo 1989, n. 86 (legge "La Pergola"), gli
allegati alla legge comunitaria comprendono:
a) l'elenco delle direttive da attuare con decreti legislativi
senza la necessaria acquisizione del parere delle Commissioni
parlamentari (Allegato A);
b) l'elenco delle direttive da attuare con decreti legislativi
per i quali e' previsto il parere delle Commissioni parlamentari
(Allegato B);
c) l'elenco delle direttive da attuare con regolamenti di
delegificazione (Allegato C) (All. 6).
E' necessario che la legge comunitaria preveda la delega
legislativa in caso di istituzione di nuovi organi o strutture
amministrative e nelle ipotesi di previsioni di nuove spese o di
minori entrate.
Nella previsione delle direttive da comprendere nella legge
comunitaria sono incluse tutte le direttive in vigore e non solo
quelle il cui termine di recepimento scade nell'anno di riferimento
della legge comunitaria. Considerato, infatti, il tempo necessario
per la redazione dei decreti legislativi, l'autolimitazione della
legge comunitaria alle sole direttive con scadenza nell'anno di
riferimento della legge comunitaria medesima condannerebbe lo Stato
italiano al ritardo nel recepimento ed alla conseguente infrazione
comunitaria.
Con riferimento al contenuto della relazione illustrativa, e' bene
ricordare che in detta relazione va fatta menzione delle direttive
che possono essere recepite con regolamento o atto amministrativo
senza necessita' di apposita previsione nella legge comunitaria,
dello stato di conformita' dell'ordinamento interno al diritto
comunitario e dello stato delle eventuali procedure di infrazione. Si
deve dare conto, in particolare, della giurisprudenza della Corte di
giustizia delle Comunita' europee relativa alle eventuali
inadempienze e violazioni degli obblighi comunitari da parte della
Repubblica italiana, nonche' delle ragioni dell'eventuale mancata
menzione delle direttive, il cui termine di recepimento e' gia'
scaduto o scada nel periodo di riferimento, in relazione ai tempi
previsti per l'esercizio della delega legislativa. Si da' conto,
altresi', della legislazione regionale attuativa di direttive
comunitarie.
5.4 Regole per i disegni di legge sulle intese con le confessioni
religiose
Nel titolo e' inserita la seguente formula "Norme per la
regolazione dei rapporti tra lo Stato e... (la Confessione...).
Nella relazione illustrativa e' menzionata la data di
sottoscrizione dell'intesa ed e' descritta la procedura seguita, a
tale fine, dalla Commissione interministeriale per le intese con le
confessioni religiose.
Quanto al contenuto, l'articolo 1 ha la seguente formulazione:
"Art. 1 (Rapporti tra lo Stato e la Confessione...) 1. I rapporti
tra lo Stato e la Confessione.... sono regolati dalle disposizioni
della presente legge, sulla base dell'intesa, stipulata il.... Detta
intesa e' allegata alla presente legge e ne costituisce parte
integrante"
Seguono gli articoli dell'intesa.
Infine e' prevista la norma di copertura.
5.5 Regole per i decreti legislativi di attuazione di statuti
speciali
I decreti legislativi attuativi di statuti speciali devono essere
redatti nel rispetto delle regole previste nel § 2.2.2.
Detti decreti sono emanati in seguito ad un procedimento atipico,
nel quale possono intervenire, secondo i rispettivi statuti, organi
regionali nonche' una commissione paritetica composta di
rappresentanti statali e regionali.
La particolarita' del procedimento di emanazione incide anche sulla
pronuncia del Consiglio dei ministri, nel quale interviene il
presidente della regione o della provincia autonoma. Il Consiglio dei
ministri, infatti, approva o non approva il testo, cosi' come
propostogli, salve le modifiche non incidenti sul contenuto
sostanziale dell'atto, rispetto alle quali l'intervento dei
richiamati presidenti e' sufficiente garanzia.
Salve le specifiche previsioni degli statuti di autonomia, quindi,
in caso di non condivisione totale o parziale del testo da parte del
Consiglio dei ministri, lo schema di decreto e' riportato in
istruttoria, con le garanzie procedimentali per esso previste.
Lo schema di decreto e' sottoposto al Consiglio dei ministri ed e'
eventualmente modificabile limitatamente agli aspetti formali.
5.6 Regole per le disposizioni regolamentari
5.6.1 - Regolamenti governativi
I regolamenti governativi, di cui all'articolo 17, comma 1, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, sono caratterizzati dall'inerenza del
potere di loro emanazione al Governo. Non e' quindi necessaria la
previsione di legge specifica per attribuire detto potere. I
regolamenti governativi attuano e integrano le previsioni di leggi.
In particolare, a norma dell'articolo 17, comma 1, della legge n. 400
del 1988, con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del
Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro quarantacinque giorni
dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare:
a) l'esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, nonche'
dei regolamenti comunitari;
b) l'attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti
legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a
materie riservate alla competenza regionale;
c) le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di
atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie
comunque riservate alla legge;
d) l'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni
pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge.
5.6.2 - Regolamenti di delegificazione
A norma dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, con
decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono emanati
regolamenti autorizzati a disciplinare materie precedentemente
regolate da leggi, previa abrogazione delle medesime, o a derogare
precedenti disposizioni di legge o comunque ad innovare a livello di
legislazione ordinaria.
La legge dello Stato che attribuisce al Governo tale potere di
delegificazione si attiene ai seguenti principi:
a) limitazione alle materie non coperte da riserva assoluta di
legge prevista dalla Costituzione;
b) determinazione delle norme generali regolatrici della materia;
c) previsione dell'abrogazione delle norme vigenti, con effetto
dalla data di entrata in vigore delle norme regolamentari.
5.6.3 - Regolamenti ministeriali
A norma dell'articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988, con
decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti nelle
materie di competenza del ministro o di autorita' sottordinate al
ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali
regolamenti, per materie di competenza di piu' ministri, possono
essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la
necessita' di apposita autorizzazione da parte della legge.
I regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare
norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo.
Essi debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei
ministri prima della loro emanazione.
5.7 - Regole per i testi unici.
Le disposizioni che prevedono l'emanazione di un testo unico
indicano sempre se il predetto testo e' retto da una delega
legislativa o da una mera autorizzazione alla raccolta di norme,
nonche' se il testo unico deve essere redatto ai sensi dell'articolo
7 della legge n. 50 del 1999, come modificato dalla legge 24 novembre
2000, n. 340, ovvero secondo un'autonoma disciplina.
Con riferimento alla citazione di un testo unico, o di complessi di
disposizioni, la citazione e' effettuata con la formula: "testo
unico... (o disposizioni...) di cui al decreto del Presidente della
Repubblica (o altro atto)(§ 1.9.2).
Il riferimento ai testi unici "misti" previsti dall'articolo 7
della legge n.50 del 1999 e' operato con le modalita' di cui al §
1.9.2, lettera l.
La modificazione a norme dei testi unici "misti" previsti
dall'articolo 7 della legge n. 50 del 1999 e' fatta unicamente al
decreto del Presidente della Repubblica (cosiddetto testo A),
contenente sia le disposizioni legislative che quelle regolamentari.
In caso di sostituzione o aggiunta di articoli o commi e' necessario
precisare, apponendo le lettere L o R, il rango della disposizione
oggetto di modifica. Ove la modifica sostituisca un intero articolo,
o introduca un articolo aggiuntivo, la novella reca, dopo la parola
ART, la lettera (L o R) corrispondente alla fonte che opera la
modifica. Se la modifica comporta la sostituzione o l'aggiunta di un
comma all'interno di un articolo a contenuto "misto", la lettera (L o
R) e' posta in calce al comma stesso. Se la sostituzione riguarda
singole parole, tale indicazione va invece omessa, fermo restando che
modifiche a parti di testo di livello inferiore al comma possono
essere apportate solo da atti di fonte pariordinata.