Alle Amministrazioni Comunali
e, p.c.:
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
Al Ministero dell'economia e delle
finanze
Al Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti
Al Ministero dell'interno
Al Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio
Ministero per i beni e le attivita'
culturali
Alle Prefetture - Uffici Territoriali
del Governo
All'Osservatorio nazionale
dell'abusivismo edilizio
Alle Procure della Repubblica e alle
Procure Generali presso le Corti di
Appello
Alle Regioni
Alle Province Autonome di Trento e di
Bolzano
Alle Amministrazioni Provinciali
Alle Comunita' montane, isolane e di
arcipelago
Alle Unioni di Comuni
Alla Conferenza dei Presidenti delle
Regioni e delle Province Autonome
Alla Conferenza Permanente per i
Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province Autonome di Trento e Bolzano
Alla Conferenza Stato-Citta' ed
autonomie locali
All'Associazione Nazionale Comuni
Italiani (A.N.C.I.)
All'Unione Province Italiane (U.P.I.)
All'Unione Nazionale Comuni Montani
(U.N.C.E.M.)
Premessa
L'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito,
con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, ha
introdotto nell'ordinamento nuove «misure per la riqualificazione
urbanistica, ambientale e pesaggistica, per l'incentivazione
dell'attivita' di repressione dell'abusivismo edilizio, nonche' per
la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree
demaniali».
Nell'ambito di tali misure, il comma 12 ha autorizzato la Cassa
depositi e prestiti S.p.A. (CDP S.p.A.) a mettere a disposizione
l'importo massimo di 50 milioni di euro per la costituzione di uno
specifico Fondo di rotazione, denominato «Fondo per le demolizioni
delle opere abusive», per la concessione di anticipazioni, senza
interessi, sui costi relativi agli interventi di demolizione delle
opere abusive - anche disposti dall'autorita' giudiziaria - e sulle
spese giudiziarie, tecniche e amministrative connesse.
La norma ha quindi rimesso alla normazione secondaria la disciplina
delle modalita' e delle condizioni di restituzione delle somme
anticipate, comprensive della corrispondente quota delle spese di
gestione del Fondo, fissando in cinque anni il periodo massimo per il
rimborso.
Con decreto del 23 luglio 2004, registrato dalla Corte dei Conti il
6 agosto 2004 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 218 del
16 settembre 2004, il Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ha
fissato le predette modalita' e condizioni di rimborso delle
anticipazioni, definendo altresi' gli impegni accessori assunti dallo
Stato in relazione alla costituzione e gestione del Fondo da parte
della CDP S.p.a.
La presente circolare, approvata lo scorso 27 ottobre dal Consiglio
di Amministrazione dell'Istituto, fissa le caratteristiche operative
del nuovo strumento.
Introduzione
Prima di trattare gli aspetti di funzionamento del Fondo, si
ritiene opportuno richiamare sinteticamente nei suoi sviluppi la
disciplina sull'abusivismo edilizio, al fine di esplicitare la
ripartizione delle competenze connesse alla repressione degli abusi,
con particolare riguardo ai poteri di demolizione.
Cio' anche alla luce delle modifiche apportate alla disciplina
generale - recata dal decreto del Presidente della Repubblica
6 giugno 2001, n. 380 (cd. «TU dell'edilizia»), che detta i principi
fondamentali e le disposizioni per la disciplina dell'attivita'
edilizia - dall'art. 32 del decreto-legge n. 269/2003, nonche' della
sentenza della corte Costituzionale n. 196 del 28 giugno 2004, che ha
dichiarato illegittimo il comma 49-ter del medesimo
articolo (introdotto dalla legge di conversione n. 326/2003).
Al riguardo, si deve anzitutto evidenziare che, in linea generale,
la legislazione urbanistica ha individuato sin dall'origine
nell'autorita' comunale il soggetto istituzionalmente competente ad
intervenire al fine di prevenire e reprimere gli abusi edilizi. Se in
un primo momento la vigilanza sull'attivita' urbanistico-edilizia
nell'ambito del territorio comunale era demandata al sindaco, dopo le
innovazioni introdotte, da ultimo, dal citato decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001, e' attribuito al dirigente (o comunque
al responsabile) del competente ufficio comunale il potere-dovere «di
vigilanza sull'attivita' urbanistico-edilizia nel territorio
comunale, per assicurarne la rispondenza alle norme di legge o di
regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle
modalita' esecutive fissate nei titoli abilitativi». A corredo,
qualora constati l'inosservanza delle norme e prescrizioni, il
dirigente provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei
luoghi (articoli 27, 31 33, 34 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 e art. 107, comma 3, lettera g) del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 - TUEL).
Fermi restando i compiti attribuiti al dirigente comunale, il
«testo unico dell'edilizia» prevede altresi', in talune fattispecie
di abuso edilizio sanzionabili con provvedimenti di demolizione,
l'intervento di altre autorita' (autorita' giudiziaria,
soprintendenze, prefetti, ecc.) che a vario titolo detengono
competenze in materia, sia pure concorrenti. Cio' al fine di
assicurare una piu' efficace tutela del territorio, nella sua
accezione unitaria urbanistica e paesaggistica, come diritto
fondamentale costituzionalmente sancito.
In tale quadro normativo, in sede di conversione del decreto-legge
n. 269/2003, era stato inserito il comma 49-ter dell'art. 32 che,
riformulando l'art. 41, comma 3 del «testo unico dell'edilizia» aveva
concentrato nell'autorita' prefettizia la competenza a far effettuare
le demolizioni conseguenti a tutti gli abusi edilizi, in luogo della
competenza residuale o sostitutiva, prima attribuita al prefetto solo
in caso di impossibilita' di affidamento dei lavori di demolizione da
parte dell'organo comunale.
Con sentenza n. 196 del 28 giugno 2004, la Corte costituzionale ha
dichiarato l'incostituzionalita' del predetto comma 49-ter, in quanto
in contrasto con gli articoli 117 e 118 Cost., poiche' non si limita
ad agevolare l'esecuzione delle demolizioni di opere abusive da parte
dei Comuni, ma sottrae loro una funzione amministrativa propria e la
stessa possibilita' di procedere direttamente all'esecuzione delle
demolizioni, senza che vi siano ragioni che ne impongano
l'allocazione in capo ad un organo statale.
Conclusivamente, in seguito all'emanazione della sentenza sopra
richiamata, da un lato vale la disciplina preesistente sancita
dell'art. 41, comma 3 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, per quanto attiene alle competenze residuali riconosciute
al prefetto in materia di demolizioni; dall'altro - piu' in generale
- risulta ribadito, nel suo complesso, il sistema normativo disegnato
dal testo unico dell'edilizia, che vede nelle amministrazioni
comunali i soggetti istituzionalmente e primariamente chiamati a far
eseguire le demolizioni a presidio della tutela del territorio.
1. Natura e dotazione del Fondo
Il Fondo ha natura rotativa, in quanto le sue disponibilita'
vengono dinamicamente ricostituite mediante i rimborsi effettuati da
parte degli utilizzatori.
La dotazione e' stabilita in 50 milioni di euro, che costituisce il
limite di importo previsto dal decreto-legge n. 269/2003.
Le istanze di finanziamento saranno trattate in relazione
all'ordine cronologico di arrivo, nel limite di dotazione di cui
sopra.
2. Ambito soggettivo
Ai sensi dell'art. 1 del decreto interministeriale del 23 luglio
2004, gli unici soggetti abilitati a richiedere le anticipazioni a
valere sulle risorse del Fondo sono i Comuni, anche nelle ipotesi in
cui alla demolizione debba provvedere altra autorita' pubblica
(autorita' giudiziaria, soprintendenze, prefetti, ecc.) chiamata ad
eseguirla in forza della disciplina dettata dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001.
Per coprire le spese da sostenersi in ordine ai provvedimenti
demolitori, tali soggetti, dandone contestuale comunicazione
all'Istituto, devono dunque rivolgersi all'amministrazione comunale
territorialmente competente, che e' l'unico interlocutore della CDP
S.p.a. per quanto concerne le procedure di finanziamento.
La Cassa resta comunque estranea ai rapporti che intercorrono tra
il Comune istante e i soggetti pubblici sopra richiamati, nonche' i
soggetti terzi coinvolti nell'abuso.
3. Ambito oggettivo
Le anticipazioni a valere sulle risorse del Fondo possono essere
richieste per sostenere i costi relativi agli interventi di
demolizione di opere abusive, nonche' per le spese giudiziarie,
tecniche e amministrative connesse.
Si precisa che trattandosi di anticipazioni, il finanziamento puo'
essere accordato esclusivamente per spese per le quali il soggetto
competente alla demolizione non abbia concluso la fase contabile
dell'impegno in data anteriore a novanta giorni.
In considerazione delle finalita' sottese alla costituzione del
Fondo - volte a fornire ai Comuni risorse finanziarie altrimenti non
disponibili, per agevolare il necessario compimento delle procedure
di esecuzione prescritte dalla legge (decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, articoli 27, 31, 33, 34) - non si ritiene
opportuno stabilire alcuna soglia di importo per l'accesso.
In relazione alle modalita' di rimborso delle anticipazioni, si
rende necessario che ogni anticipazione corrisponda ad un unico
intervento di demolizione. A fronte di eventuali istanze cumulative,
la CDP S.p.a. procedera' dunque alla loro suddivisione in piu'
finanziamenti.
4. Rimborso
Le somme erogate in anticipazione, unitamente alla corrispondente
quota delle spese di gestione del Fondo, pari allo 0,1 per cento in
ragione d'anno sul capitale erogato, sono rimborsate dai Comuni alla
CDP S.p.a. entro 60 giorni dall'effettiva riscossione delle somme a
carico dei responsabili degli abusi.
In ogni caso, trascorsi cinque anni dalla data di concessione delle
anticipazioni, il rimborso delle somme e' comunque dovuto a carico
dei Comuni.
Il mancato rispetto del termine massimo quinquennale comporta
l'applicazione degli interessi di mora, calcolati al saggio di
interesse legale, a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del
predetto termine sino a comprendere quello dell'effettivo versamento.
In tale evenienza, la CDP S.p.a., entro i 60 giorni successivi alla
scadenza del termine, informa il Ministero dell'interno, che provvede
alla restituzione delle somme anticipate, unitamente alla
corrispondente quota delle spese di gestione del Fondo ed agli
interessi di mora, trattenendo le relative somme dai fondi del
bilancio dello Stato da trasferire a qualsiasi titolo ai Comuni
inadempienti, ivi comprese le quote annuali spettanti al singolo
Comune a titolo di compartecipazione al gettito IRPEF in sostituzione
di trasferimenti erariali.
Si fa presente che nessun onere per interessi grava sui bilanci dei
soggetti beneficiari delle anticipazioni, in quanto sulle somme
erogate a valere sulla dotazione del Fondo, alla CDP S.p.a e'
riconosciuto, ai sensi dell'art. 2 del decreto interministeriale del
23 luglio 2004, un indennizzo posto a totale carico del bilancio
dello Stato.
5. Procedura di finanziamento
In questa sede e' opportuno far presente che, per effetto della
legge di trasformazione in societa' per azioni dell'Istituto,
l'attuale procedura di finanziamento sulla gestione separata della
CDP S.p.a. sara' oggetto di una prossima generale rivisitazione,
disciplinata dai decreti ministeriali, di natura non regolamentare,
previsti dall'art. 5, comma 11, del decreto-legge n. 269/2003.
Nelle Circolari esplicative che seguiranno, saranno pertanto
comunicati anche gli aggiornamenti alla procedura istruttoria del
Fondo, di seguito descritta, in particolare per quanto riguarda la
fase della «concessione», nella quale il previsto provvedimento sara'
sostituito da apposito atto negoziale.
5.1. Domanda
La domanda di anticipazione deve contenere l'elenco delle opere da
demolire nonche' l'analitica previsione delle spese da sostenere,
distinte per natura delle stesse (costi per la demolizione, spese
giudiziarie, tecniche e amministrative).
Alla domanda devono essere allegate:
a) la determinazione di demolizione emessa dal dirigente o
responsabile del competente ufficio comunale, ovvero, in luogo di
questa, nel caso di demolizioni da eseguirsi a cura delle altre
autorita' pubbliche, il relativo provvedimento di demolizione;
b) un'attestazione da parte del responsabile comunale del
procedimento di finanziamento, dalla quale risulti che trattasi di
spese per le quali la fase contabile dell'impegno non risulta
conclusa in data anteriore a novanta giorni dall'istanza (tale
attestazione deve essere prodotta anche in caso di demolizione a cura
di altre autorita);
c) la determinazione di assunzione dell'anticipazione, adottata
utilizzando lo schema di cui all'Allegato A.
La CDP S.p.a. si riserva, in ogni caso, la facolta' di richiedere
eventuali integrazioni istruttorie che si rendessero necessarie per
la corretta valutazione delle istanze di anticipazione.
5.2 Concessione
Verificata la regolarita' della documentazione trasmessa dall'ente,
la CDP S.p.a. accorda, con apposito provvedimento di concessione,
l'anticipazione.
5.3 Erogazione
Le anticipazioni sono somministrate, in una o piu' soluzioni, sulla
base della domanda di erogazione formulata in relazione alle esigenze
finanziarie che via via si manifestano nell'attuazione
dell'intervento di demolizione.
5.4 Rimborso
Come gia' anticipato, a decorrere dalla data dell'effettiva
riscossione delle somme a carico degli esecutori degli abusi, anche
nei casi alla riscossione abbia provveduto altra autorita' pubblica,
il Comune che ha attivato l'anticipazione deve, entro il termine di
60 giorni, rimborsare alla CDP S.p.a. le somme anticipate,
comprensive della quota di spese di gestione del Fondo.
Le estinzioni delle anticipazioni devono avvenire in unica
soluzione, non essendo ammesse estinzioni parziali.
Al pagamento di quanto dovuto gli enti provvedono mediante le
consuete modalita' di rimborso delle rate di ammortamento dei mutui.
Roma, 28 ottobre 2004
Il direttore generale: Turicchi