Allegato A
(Alla delibera 4/06/CONS)
MERCATO DELL'ACCESSO DISAGGREGATO ALL'INGROSSO (IVI COMPRESO
L'ACCESSO CONDIVISO) ALLE RETI E SOTTORETI METALLICHE, AI FINI
DELLA FORNITURA DI SERVIZI A BANDA LARGA E VOCALI (MERCATO N. 11
FRA QUELLI IDENTIFICATI DALLA RACCOMANDAZIONE DELLA COMMISSIONE
EUROPEA N. 2003/311/CE):
IDENTIFICAZIONE ED ANALISI DEL MERCATO, VALUTAZIONE DI SUSSISTENZA DI
IMPRESE CON SIGNIFICATIVO POTERE DI MERCATO ED INDIVIDUAZIONE
DEGLI OBBLIGHI REGOLAMENTARI.
1. INTRODUZIONE
1.1. IL PROCEDIMENTO ISTRUTTORIO
1. L'Autorita' ha avviato il 19 gennaio 2005, con la delibera
n. 415/04/CONS, la consultazione pubblica sulla proposta di
provvedimento in merito all'identificazione ed analisi del mercato
dell'accesso disaggregato all'ingrosso (ivi compreso l'accesso
condiviso) alle reti e sottoreti metalliche disponendo lo svolgimento
di una consultazione pubblica finalizzata ad acquisire osservazioni,
elementi di informazione e documentazione dagli organismi di
telecomunicazioni portatori di interessi nel mercato dei servizi di
accesso.
2. In risposta alla consultazione pubblica hanno prodotto i propri
contributi le associazioni @IIP ed Assoprovider e gli operatori
Albacom S.p.A., Atlanet S.p.A., Colt Telecom S.p.A., Eutelia S.p.A.,
Fastweb S.p.A., Tele2 Italia S.p.A., Tiscali Italia S.r.L., Telecom
Italia S.p.A., Welcome Italia S.p.A. e Wind Telecomunicazioni S.p.A.
3. Le principali tematiche sollevate nelle risposte alla
consultazione pubblica sono state ulteriormente approfondite con gli
operatori rispondenti nel corso delle audizioni del 16 febbraio 2005
con Albacom S.p.A., Atlanet S.p.A., Colt Telecom S.p.A., Eutelia
S.p.A., Fastweb S.p.A., Tiscali S.r.L., Wind Telecomunicazioni
S.p.A., del 17 febbraio 2005 con Tele 2 Italia S.p.A. e del 17
febbraio 2005 con Telecom Italia S.p.A.
4. Il presente documento integra la proposta di provvedimento di
cui all'allegato B della delibera n. 415/05/CONS "Consultazione
pubblica sull'identificazione ed analisi del mercato dell'accesso
disaggregato all'ingrosso (ivi compreso l'accesso condiviso) alle
reti e sottoreti metalliche, ai fini della fornitura di servizi a
banda larga e vocali, sulla valutazione di sussistenza del
significativo potere di mercato per le imprese ivi operanti e sugli
obblighi regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono
di un tale potere (mercato n. 11 fra quelli identificati dalla
raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi
della commissione europea)" con la sintesi delle osservazioni
formulate dagli operatori in sede di consultazione pubblica e le
relative valutazioni dell'Autorita'. Il presente documento, adottato
dall'Autorita' in data 16 settembre 2005, e' stato trasmesso
all'Autorita' Antitrust ed alla Commissione Europea ai sensi degli
artt. 19, comma 1 e 12, comma 6 del Codice.
1.2. IL QUADRO DI RIFERIMENTO NORMATIVO E REGOLAMENTARE
5. Il 24 aprile 2002 le Istituzioni europee hanno adottato il
nuovo pacchetto regolamentare che istituisce un quadro normativo
comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica.
6. Il nuovo quadro regolamentare si compone principalmente di 5
direttive, di una Raccomandazione e delle Linee guida. In particolare
si tratta dei seguenti documenti:
a. direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che
istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di
comunicazione elettronica (2002/21/CE), c.d. "direttiva quadro" 1;
b. direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle
autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica
(2002/20/CE), c.d. "direttiva autorizzazioni"2;
c. direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
all'accesso e alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse
correlate, e all'interconnessione delle medesime (2002/19/CE),
c.d. "direttiva accesso"3;
d. direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al
servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di
servizi di comunicazione elettronica (2002/22/CE), c.d. direttiva
servizio universale"4;
e. direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 luglio
2002 relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della
vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche
(2002/58/CE), c.d. "direttiva protezione dati"5.
7. Inoltre, ed ai fini del presente provvedimento, particolare
rilievo rivestono altri tre atti, ovvero:
a. la Raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei
servizi nell'ambito del nuovo quadro regolamentare delle
comunicazioni elettroniche, relativamente all'applicazione di misure
ex ante secolo quanto disposto dalla direttiva 2002/21/CE, adottata
1'11 febbraio 2003(6)(di seguito, la Raccomandazione);
b. le linee direttrici della Commissione per l'analisi del
mercato e la valutazione del significativo potere di mercato ai sensi
del nuovo quadro normativo comunitario per le reti e i servizi di
comunicazione elettronica, adottate dalla Commissione il 9 luglio
20027 (di seguito, le Linee direttrici o Linee guida);
c. la Raccomandazione relativa alle notificazioni, ai termini e
alle consultazioni di cui all'articolo 7 della direttiva 2002/21/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio, adottata il 23 luglio 20038
(di seguito, la Raccomandazione sull'art. 7).
8. Il quadro normativo sopra delineato ed, in particolare, la
direttiva quadro, la direttiva accesso, la direttiva autorizzazioni e
la direttiva servizio universale sono state recepite, in Italia, dal
d.lgs. 259/03 del 1 ° agosto 2003, recante "Codice delle
comunicazioni elettroniche"9 (di seguito, anche il Codice).
9. La Raccomandazione ha ad oggetto i diciotto mercati rilevanti
dei prodotti e dei servizi del settore delle comunicazioni
elettroniche, le cui caratteristiche sono tali da giustificare
l'imposizione degli obblighi di regolamentazione ex ante. L'art. 15,
comma 3 e l' art. 7, comma 4, della direttiva quadro, inoltre,
prevedono che uno Stato membro, ove ricorrano particolari
circostanze, possa identificare un mercato rilevante differente da
quelli previsti dalla Raccomandazione. Tali disposizioni sono state
recepita dall'art. 18 e dall'art. 12, comma 4 del Codice delle
comunicazioni elettroniche.
10. Le Linee guida della Commissione illustrano alcuni criteri cui
le Autorita' nazionali di regolamentazione (di seguito, le ANR o le
Autorita) devono fare riferimento nell'ambito delle analisi dei
mercati di cui agli artt. 14, 15 e 16 della direttiva quadro,
recepiti rispettivamente dagli art. 17, 18 e 19 del Codice delle
comunicazioni elettroniche. L'art. 14, in particolare, attribuisce
alle ANR il compito di svolgere le analisi sul grado di sviluppo
della concorrenza nei mercati individuati dalla Raccomandazione sui
mercati rilevanti volte ad accertare se le imprese che vi operano
dispongano, singolarmente o congiuntamente, di un significativo
potere di mercato.
11. Il nuovo quadro regolamentare riconosce il termine della fase
di liberalizzazione dei mercati e sancisce la convergenza tra
disciplina regolamentare e disciplina antitrust, in primo luogo
attraverso la definizione dell'analogia tra significativo potere di
mercato e posizione dominante. Infatti, la direttiva quadro
(considerando 25) indica che "la definizione di quota di mercato
significativa di cui alla direttiva 97/33/CE (...) si e' dimostrata
utile nelle prime fasi di liberalizzazione dei mercati in quanto
soglia che fa scattare alcuni obblighi ex ante, ma essa deve essere
adattata per tenere conto di realta' di mercato piu' complesse e
dinamiche. Per tale motivo la definizione di cui alla presente
direttiva e' equivalente alla nozione di posizione dominante
enucleata dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e del
Tribunale di primo grado delle Comunita' europee", laddove per
posizione dominante si intende la "situazione di potenza economica
grazie alla quale un'impresa che la detiene e' in grado di ostacolare
la persistenza di una concorrenza effettiva sul mercato di cui
trattasi e ha la possibilita' di tenere comportamenti alquanto
indipendenti nei confronti dei suoi concorrenti, dei suoi clienti ed,
in ultima analisi, di consumatori" (10)
12. Il percorso che il nuovo quadro regolamentare delinea per
l'analisi sulla concorrenzialita' dei mercati, richiede che le
Autorita' procedano dapprima alla definizione del mercato, sia per
quanto riguarda i mercati identificati dalla Commissione come
rilevanti in quanto suscettibili di regolamentazione ex ante, sia per
cio' che concerne eventuali ulteriori mercati non inclusi in tale
lista. Una volta definito il mercato dal punto di vista merceologico
e geografico, si procede alla verifica della sussistenza di posizioni
dominanti, individuali o collettive, al termine della quale le
Autorita' introducono, rimuovono o modificano gli obblighi
regolamentari. Gli artt. 18 e 19 del Codice delle comunicazioni
elettroniche prevedono, in applicazione degli artt. 15 e 16 della
direttiva quadro, che la definizione dei mercati rilevanti e
l'analisi degli stessi debbano essere condotte tenendo nel massimo
conto la Raccomandazione e le Linee guida. In tal senso, la quota di
mercato sara' uno degli elementi da prendere in considerazione al
fine della verifica della sussistenza di una posizione dominante,
dovendo le ANR analizzare tutta una serie di altri criteri, cosi'
come riportato nelle Linee guida.
13. Gli obblighi regolamentari imposti in esito di ciascuna
analisi di mercato rimarranno in vigore fino al termine dell'analisi
di mercato successiva (11), fatta salva la possibilita' di procedere
ad un'attivita' di revisione e verifica
delle specifiche modalita' attuative degli obblighi imposti
qualora l'Autorita' lo reputi opportuno.
14. Le procedure per lo svolgimento delle analisi di mercato sono
contenute negli artt. 6 e 7 della direttiva quadro, nella
Raccomandazione sull'art. 7, negli artt. 11 e 12 del Codice delle
comunicazioni elettroniche, nonche' nelle delibere dell'Autorita'
n. 335/03/CONS12 e n. 453/03/CONS13. In particolare, viene previsto
che, qualora
l'Autorita' intenda adottare provvedimenti che abbiano un impatto
rilevante sul mercato di riferimento, le parti interessate possano
presentare le proprie osservazioni sulla proposta di provvedimento,
cosi' come definito dall'art. 1, comma 2 della delibera
n. 453/03/CONS, entro i termini stabiliti, comunque non inferiori a
trenta giorni.
La regolamentazione nazionale
15. Per quanto riguarda il quadro della regolamentazione
nazionale, l'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni (di
seguito, l'Autorita) ha avviato la regolazione dei servizi di accesso
disaggregato alla rete locale nel 1998, in attuazione delle direttive
n. 97/33/CE e n. 98/10/CE ed in anticipo rispetto al regolamento
n. 2887/2000 del dicembre 2000.
16. La disciplina ONP (Open Network Provision), su cui si basava
il precedente quadro regolamentare, imponeva all'operatore notificato
l'obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso alla
rete, anche in punti diversi da quelli terminali di rete (art. 4,
comma 2, della direttiva n. 97/33/CE e art. 16, comma 1, della
direttiva n. 98/10/CE, ripresi dall'art. 5, comma 1, del
d.P.R. n. 318/97) e attribuiva alle Autorita' di regolamentazione il
potere di intervenire, su richiesta delle parti ovvero di propria
iniziativa, per assicurare condizioni di accesso alla rete eque,
ragionevoli e non discriminatorie (art. 16, comma 1, della direttiva
n. 98/10/CE, recepito dall'art. 5, comma 6, del d.P.R. n. 318/97).
17. A livello nazionale, peraltro, il decreto ministeriale 23
aprile 1998 aveva introdotto in capo all'operatore notificato
l'obbligo di prevedere, all'interno della propria offerta
d'interconnessione, le condizioni per l'accesso a livello periferico
di rete e a livello di rete di distribuzione (art. 14, comma 11,
lett. a), punti 1 e 2). Dunque, l'obbligo di fornitura non era
limitato ad uno specifico portante trasmissivo.
18. Sulla base di tali indicazioni e dell'attivita' istruttoria
condotta (delibera n. 1/CIR/98) con l'obiettivo di definire le
condizioni tecniche, economiche e procedurali per l'attuazione degli
obblighi d'accesso in capo a Telecom Italia, operatore notificato,
l'Autorita' ha definito le linee guida per l'implementazione dei
servizi di accesso disaggregato a livello di rete locale e per la
promozione della diffusione di servizi innovativi (delibera
n. 2/00/CIR).
19. L'Autorita' ha ritenuto che la fornitura di servizi di accesso
disaggregato costituisse il presupposto regolamentare sia per il
completamento del percorso di apertura alla concorrenza del mercato
dei servizi tradizionali di telefonia fissa (e, piu' specificamente,
dei servizi di traffico e di accesso per la clientela finale), sia
per la diffusione concorrenziale dei servizi innovativi a larga banda
in tecnologia DSL.
20. L'articolo 4 della delibera n. 2/00/CIR descrive un'ampia
gamma di servizi di accesso disaggregato e di servizi accessori
disponibili per gli operatori titolari di licenza individuale di rete
fissa: servizi di accesso al doppino in rame e alla fibra ottica
(cd. accesso fisico); diverse soluzioni di accesso logico,
finalizzate a superare eventuali impedimenti di carattere tecnico
alla fornitura dell'accesso fisico (canale numerico) o ad accelerare
i tempi d'ingresso sul mercato da parte degli operatori alternativi
(prolungamento dell'accesso); servizi di co-locazione fisica e
virtuale, indispensabili per l'effettiva fruizione dei servizi di
accesso disaggregato da parte degli operatori alternativi.
21. In base alla delibera n. 2/00/CIR, Telecom Italia, in
considerazione della condizione di monopolista di fatto nel mercato
dell'accesso, e' tenuta a pubblicare un'offerta annuale di
riferimento delle condizioni tecniche ed economiche di fornitura dei
predetti servizi; le condizioni economiche sono definite, in modo
uniforme sull'intero territorio nazionale, nel rispetto del principio
di orientamento ai costi, secondo la metodologia dei costi storici
pienamente distribuiti (art. 8).
22. La delibera n. 2/00/CIR prevede disposizioni di dettaglio
anche in merito agli aspetti contrattuali e di provisioning, allo
scopo di accelerare il processo d'implementazione del servizio
(articoli 6 e 7). In particolare, Telecom Italia ha l'obbligo di
pubblicare, in allegato all'offerta di riferimento, e sottoporre alla
valutazione dell'Autorita', un Service Leve/. Agreements ed un
manuale di procedure per ciascun servizio fornito. L'Autorita',
infine, ha previsto una pluralita' di clausole di revisione degli
obblighi regolamentari in relazione ad alcuni servizi (accesso
disaggregato alla rete in fibra ottica, prolungamento dell'accesso,
canale virtuale permanente) sulla base dell'evoluzione del contesto
concorrenziale.
23. Le delibere n. 13/00/CIR, n. 15/01/CIR e n. 24/01/CIR
completano le disposizioni attuative volte ad ottimizzare l'utilizzo
delle risorse d'accesso e a migliorare l'efficienza del processo
d'implementazione.(14) Al fine di assicurare il rispetto delle
disposizioni regolamentari, l'Autorita' ha istituito (delibera
n. 5/00/CIR) una specifica Unita' per il Monitoraggio del processo
d'implementazione dei servizi di accesso disaggregato. Tale unita' ha
gestito tutte le procedure di selezione e allocazione degli spazi di
co-locazione, ha svolto attivita' ispettiva sulle attivita' di
predisposizione di detti spazi da parte di Telecom Italia ed ha
fornito agli operatori indirizzi interpretativi della normativa
vigente.
24. Parallelamente alle attivita' regolamentari e di monitoraggio
del processo d'implementazione, l'Autorita' ha esercitato, a partire
dalla prima offerta pubblicata da Telecom Italia nel 2000, le proprie
competenze in materia di analisi delle condizioni tecniche ed
economiche di fornitura dei servizi di accesso disaggregato. Gli
interventi dell'Autorita' hanno condotto ad una progressiva riduzione
dei prezzi per i vari servizi di accesso disaggregato.
25. In tale percorso, un particolare rilievo assume la delibera
n. 3/03/CIR, per le sue numerose implicazioni regolamentari,
immediate e prospettiche. Per quanto riguarda i servizi di accesso
disaggregato alla rete locale, la delibera ha introdotto criteri di
dettaglio per l'applicazione al canone mensile del doppino in rame
del principio dell'orientamento al costo, con una particolare
attenzione alla salvaguardia del principio di non discriminazione e
alle esigenze di replicabilita' da parte degli operatori
alternativi. L'applicazione di tali indicazioni ha indotto Telecom
Italia a fissare per il 2003 un canone mensile per il collegamento in
rame (pari a 8,3 euro/mese) che costituisce il best price europeo.
1.3. GLI INTERVENTI RECENTI DELL'AUTORITA' PER LA CONCORRENZA ED
IL MERCATO (IMPEGNI ASSUNTI DA TELECOM ITALIA NELL'AMBITO DEL CASO
A351)
26. Durante lo svolgimento del procedimento istruttorio,
l'Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato ha completato il
proprio procedimento A351 per la verifica
di comportamenti abusivi messi in campo da Telecom Italia nei mercati
dei servizi e delle reti di telefonia pubblica fissa, della fornitura
di linee affittate e mercato dell'interconnessione su rete
fissa. Nell'ambito del procedimento A351 Telecom Italia ha
sottoscritto con alcuni operatori alcuni impegni finalizzati al
miglioramento del quadro concorrenziale nel settore delle
telecomunicazioni. Di seguito, e' riepilogata la parte di tali
impegni che appare avere rilevanza nel mercato oggetto della presente
analisi.
27. In via generale, al fine di assicurare la trasparenza delle
offerte e la continuita' del servizio, con riferimento alle soluzioni
relative alla clientela business di grandi dimensioni non
riconducibile a offerte standardizzate in ragione della specificita'
e della dimensione economica e/o territoriale della domanda e
clientela PA, Telecom Italia si e' impegnata a:
"garantire, nel caso di transizione ad una infrastruttura
concorrente, la continuita' del servizio, concedendo al concorrente
l'uso interinale della rete e dei servizi di Telecom Italia fino allo
scadere del bimestre successivo alla data di disdetta del contratto
(e fino allo scadere del secondo bimestre successivo alla data di
disdetta del contratto nel caso di clienti PA), cosi' permettendo la
fatturazione immediata della clientela da parte del concorrente";
"assicurare ai concorrenti, a titolo non oneroso, la
centralizzazione e il coordinamento delle attivita' di attivazione
dei collegamenti e di gestione guasti attraverso la costituzione
all'interno della Direzione Wholesale di una "Funzione di interfaccia
concorrenti ". Cio' in modo da garantire ai concorrenti la
possibilita' di configurare i propri clienti multi sede come un unico
cliente al quale afferiscono piu' sedi e piu' tipologie di
collegamenti (CVP, ADSL wholesale, ISDN, linee affittate,
eventualmente comprensive di prestazioni aggiuntive quali
RPVD) nonche' di scegliere la modalita' piu' consona di
fatturazione".
28. Telecom Italia ha, inoltre, assunto alcuni impegni per il
biennio 2005-2006 volti a incentivare l'accelerazione dei servizi di
accesso disaggregato alla rete locale.
29. In particolare, "a tutti gli operatori che hanno sottoscritto
o sottoscriveranno i contratti di Colocazione e Unbundling del Local
Loop (ULL) e/o Shared Access", Telecom Italia "offre condizioni
promozionali per la realizzazione di investimenti in infrastrutture
alternative relativi all'attivazione di nuovi siti in ULL/SA (ivi
compresi i siti gia' richiesti ma tuttora non attivati) a fronte di
adeguate garanzie di pagamento".
30. Sulla base delle specifiche esigenze concordate con 1'OLO,
Telecom Italia si impegna a "progettare e realizzare nei tempi piu'
brevi (tipicamente 3 mesi nel caso di realizzazione di un nuovo
sito) le seguenti infrastrutture di rete:
Sito Operatore presso centrale stadio di linea (SL) di Telecom
Italia, con spazi tecnologici, servizi di condizionamento ed energia,
permutatore urbano dedicato all'OLO ed eventualmente ripartitore
ottico dedicato all'OLO (Servizio di Colocazione);
Apparati TLC necessari (ad es. Concentratori per accessi di fonia
POTS e ISDN, DSLAM per accessi xDSL a larga banda, Apparati di
trasmissione);
Predisposizione del collegamento interno di centrale tra il
permutatore Telecom Italia ed il permutatore OLO (o tra i Ripartitori
ottici)".
31. L'offerta di TI prevede, inoltre, su richiesta dell'OLO, la
realizzazione di una rete di consegna del traffico al punto di
presenza (PoP) dell'Operatore presente a livello metropolitano o
distrettuale ed eventualmente la realizzazione di rete metropolitana
di raccolta (MAN) dalle centrali di Telecom Italia al PoP
dell'Operatore o altra soluzione trasmissiva concordata.
32. L'offerta, a cui gli operatori possono aderire per un arco di
12 mesi a partire dall' 1/1/2005 e per un numero complessivo massimo
predefinito di 1000 siti, si caratterizza per i seguenti elementi:
a) "la possibilita' per l'OLO di corrispondere il prezzo
complessivo entro 24 mesi dalla data di realizzazione della medesima
da parte di Telecom Italia, tramite la corresponsione di quote
mensili per ciascun collegamento attivato in ULL/SA, in aggiunta al
canone ULL/SA. La quota mensile per cliente attivato e' determinata
dal costo complessivo dell'offerta, diviso per il numero dei clienti
ULL/SA previsto per la realizzazione richiesta e diviso per 24. Allo
scadere dei 24 mesi, l'Operatore corrisponde a Telecom Italia
l'eventuale valore residuo, cioe' il valore complessivo al netto
delle quote mensili gia' versate";
b) "la possibilita' per l'OLO di acquisire immediatamente in ULL
(cosiddetto ULL virtuale) - con un tempo tecnico di preavviso massimo
di 30 giorni -, attraverso la rete Telecom Italia e al medesimo costo
indicato sopra, qualsiasi collegamento di clienti ubicati nell'area
di centrale del sito contrattato. Tale servizio consentira' al
concorrente di offrire alla propria clientela con linee attestate
nell'area del sito, una offerta complessiva di accesso e traffico di
fonia";
c) "l'impegno di Telecom Italia, nel caso in cui l'Operatore
debba integrare l'offerta di fonia con servizi aggiuntivi gia'
prestati da Telecom Italia al cliente finale, di concordare con l'OLO
le migliori modalita' economiche e tecniche per assicurare la
continuita' del servizio";
d) "l'azzeramento del contributo di qualificazione xDSL della
coppia sulle nuove linee attivate";
e) "l'impegno di Telecom Italia a non aumentare il canone mensile
di unbundling al disopra del prezzo di 8,3 almeno fino al
31/12/2006";
f) "il riconoscimento su base mensile, in via eccezionale per le
finalita' sopra richiamate e per il periodo che intercorre dal
1/1/2005 al 31/12/2006, di un bonus equivalente a 9,66/anno, per ogni
linea gia' esistente o attivata in modalita' unbundling nel periodo
di vigenza dell'offerta".
33. Telecom Italia, "nel caso in cui un operatore concorrente
intenda realizzare autonomamente l'allestimento dei siti e la rete di
collegamento con i propri PoP", si e' impegnata inoltre ad offrire
"speciali modalita' di pagamento dei costi necessari all'allestimento
di un nuovo sito per OLO nell'edificio di centrale SL di Telecom
Italia (costi di set up: edilizia, stazioni di energia, allestimento
permutatore, ecc)", mantenendo le condizioni economiche e gli sconti
elencati al punto precedente.
34. Telecom Italia si e' inoltre impegnata, nei siti oggetto di
ULL, a procedere all'ampliamento dei permutatori urbani nei casi di
saturazione o di limitata disponibilita' di risorse (coppie) per lo
sviluppo, condividendone i costi relativi con gli OLO presenti nel
sito.
35. Relativamente ai circuiti di backhauling, Telecom Italia si
impegnata a "ridurre per il biennio 2005-2006 del 30% i prezzi di
listino. La riduzione riguardera' sia i circuiti di rilegamento e i
collegamenti in fibra tra SGU(15) e SL (PAFO(16) ecc), sia i circuiti
e i collegamenti in fibra che collegano SGU o SL ai siti
dell'operatore."
2. DEFINIZIONE DEL MERCATO RILEVANTE
36. Il nuovo quadro regolamentare si fonda sul principio che i
mercati da assoggettare a regolamentazione siano definiti
conformemente ai principi delle norme europee sulla concorrenza.
37. Nell'applicare tale approccio, l'Autorita' riconosce la
particolare importanza della valutazione del contesto competitivo in
termini prospettici e tiene in debito conto il prevedibile sviluppo
dell'innovazione, rispettando, al contempo, il principio di
neutralita' tecnologica.
38. Il punto di partenza per la definizione e l'individuazione dei
mercati, e' l'utilizzo del c.d. test del monopolista ipotetico (di
seguito, TMI), volto a valutare la sostituibilita' dal lato della
domanda e dell'offertai(17).
39. Il test viene applicato per stabilire se un contenuto ma
significativo incremento non transitorio del prezzo (Small but
Significant Non transitory Increase in Price, SSNIP)
all'interno del mercato partendo dalla sua definizione piu'
restrittiva sia dal punto merceologico che geografico possa spingere
i consumatori ad optare per altri prodotti/servizi sostitutivi ovvero
indurre altre imprese a fornirli in un lasso di tempo molto breve. Se
questo e' il caso, i prodotti/servizi/fornitori alternativi vengono
considerati appartenenti allo stesso mercato. Il test viene poi
ripetuto fino a trovare quell'ambito merceologico e geografico tale
che l'aumento del prezzo sia effettivamente sostenibile e
profittevole per l'ipotetico monopolista.
40. Salvo casi eccezionali18, l'Autorita' applica il test del
monopolista ipotetico assumendo che la variazione del prezzo sia pari
al 5-10% e il corrispondente periodo nel quale tale variazione si
realizza sia pari a 18 mesi (cioe', la periodicita' che il Codice
impone per le analisi di mercato).
41. Nell'analisi del mercato dal lato dell'offerta, l'Autorita',
coerentemente con quanto indicato nelle Linee guida, considera
altresi' la concorrenza potenziale.
42. Una volta identificato il perimetro del mercato nella sua
dimensione merceologica, il passo successivo nel processo di
definizione dei mercati e' la valutazione della loro dimensione
geografica. Secondo la disciplina della concorrenza, il mercato
geografico rilevante consiste in un'area in cui le condizioni
concorrenziali (caratteristiche della
domanda dei prodotti/servizi in questione e delle imprese
attive/potenzialmente attive nell'offerta) sono simili o
sufficientemente omogenee da permettere di distinguerla da aree
adiacenti, in cui le condizioni prevalenti della concorrenza sono
sostanzialmente diverse.
43. Per giungere alla definizione di tale area geografica
l'Autorita', oltre che ad utilizzare la medesima metodologia prima
discussa circa l'analisi della sostituibilita' dal lato della domanda
e dell'offerta, tiene conto di: a) l'area coperta dalle reti di
comunicazione in questione; b) l'esistenza di strumenti di
regolamentazione giuridici o di altro genere.
44. L'Autorita' segue l'approccio descritto per giungere, in primo
luogo, ad una definizione puntuale e dettagliata dei mercati che la
Commissione ha incluso nella lista della Raccomandazione sui mercati
rilevanti suscettibili di regolamentazione ex ante, in quanto
caratterizzati da: i) forti ostacoli non transitori all'accesso,
ii) assenza di forze che spingano - nel periodo di tempo considerato
- verso condizioni di concorrenza effettiva, e iii) insufficienza
dell'applicazione della disciplina antitrust ad assicurare un
corretto funzionamento del mercato. In secondo luogo, l'Autorita'
analizza i dati disponibili per valutare se esistano altri mercati
delle comunicazioni elettroniche definiti nel rispetto dei principi
del diritto della concorrenza per i quali la presenza delle tre
condizioni di cui sopra implichi la necessita' di un intervento
regolamentare.
45. Infine, nel definire il mercato, l'Autorita' tiene conto degli
orientamenti antitrust comunitari e nazionali, considerando comunque
che la definizione del mercato al fine della regolamentazione, in
quanto ex ante e quindi prospettica, non e' necessariamente
coincidente con quella a cui si arriva pur applicando i medesimi
metodi di analisi ed ispirandosi agli stessi principi nell'ambito
della tutela ex post della concorrenza.
Descrizione del servizio: l'accesso disaggregato all'ingrosso alle
reti e sottoreti metalliche ai fini della fornitura di servizi a
banda larga e vocali
46. L'accesso disaggregato alla rete di telecomunicazioni consiste
nella fornitura ad altri operatori di servizi di accesso da parte
dell'operatore proprietario di una rete locale. La Raccomandazione
delimita il mercato in esame alle sole reti e alle sotto reti
metalliche (ossia contraddistinte da collegamenti in rame; il
cd. doppino)
47. Per quanto riguarda i servizi oggetto della presente analisi,
essi spaziano da quelli vocali a quelli dati. Lo scopo della
disaggregazione della rete locale e', infatti, quello di fornire,
agli operatori che non posseggono un'infrastruttura di accesso,
l'opportunita' di offrire direttamente servizi di comunicazione ai
singoli utenti: gli operatori che acquisiscono la disponibilita'
delle linee hanno modo di sviluppare una pluralita' di offerte
commerciali sia per i servizi tradizionali che per i servizi
innovativi, sia per i servizi voce che per quelli dati.
48. Dunque, l'accesso disaggregato della rete locale rappresenta
un input necessario per fornire l'accesso ai servizi di telefonia
vocale e al contempo e' una delle modalita' di accesso per la
fornitura di servizi a banda larga.
49. Le soluzioni tecniche che permettono l'accesso disaggregato
alle reti e alle sottoreti metalliche (19) sono classificabili in due
categorie: accesso di tipo fisico e accesso di tipo logico.
50. L'accesso di tipo fisico consente al proprietario della rete
locale di fornire ad un altro operatore l'accesso alla sede
dell'utente a partire da un punto intermedio della rete locale,
situato tra la terminazione d'utente ed il punto di attestazione lato
utente sulla centrale locale. In particolare in questo caso, la
fornitura da parte del proprietario della infrastruttura dell'accesso
alla propria rete locale o alla sottorete locale autorizza
l'operatore richiedente all'uso di tutto lo spettro di frequenze
disponibile sulla coppia elicoidale metallica. L'accesso
completamente disaggregato alla rete locale (full unbundling o anche
unbundling del local loop) e l'accesso completamente disaggregato
alla sotto rete locale (sub-loop unbundling) sono i servizi
commercializzati nel mercato italiano che rientrano nella suddetta
definizione. La figura 1 illustra la struttura della rete di
distribuzione in rame dell'operatore Telecom Italia.
----> VEDERE IMMAGINE A PAG. 74 DELLA G.U. <----
51. L'accesso di tipo logico consente al proprietario della rete
di fornire ad un altro operatore un flusso numerico con
caratteristiche determinate, inclusi sia il mezzo che i sistemi
trasmissivi. In questo caso, la fornitura da parte del proprietario
dell'infrastruttura dell'accesso alla propria rete locale o alla
sottorete locale autorizza l'operatore richiedente all'uso della
banda non locale (destinata al traffico dati) dello spettro
disponibile. La rete locale continua ad essere impiegata
dall'operatore proprietario della rete per fornire al pubblico i
servizi vocali. L'accesso condiviso alla rete locale (shared
access) e' il servizio commercializzato nel mercato italiano che
rientra nella suddetta definizione. Le figure 2a e 2b illustrano il
servizio di accesso condiviso offerto da Telecom Italia.
----> VEDERE IMMAGINE ALLE PAGG. 75-76 DELLA G.U. <----
52. Le diverse soluzioni di accesso disaggregato sono offerte con
caratteristiche tecniche espresse in funzione della destinazione
d'uso e dello stato (attiva o non attiva) della coppia(20).
53. In sintesi, il full unbundling, il sub-loop unbundling e lo
shared access sono le diverse soluzioni tecniche che consentono agli
operatori di telecomunicazioni concorrenti (cd. OLO) l'accesso
disaggregato alla rete in rame in capo all'operatore storico.
54. Per poter adoperare i servizi di accesso disaggregato, gli
operatori necessitano di alcuni servizi aventi carattere accessorio,
quali la co-locazione, il prolungamento dell'accesso, il canale
numerico, i servizi per la gestione dei locali e dei raccordi interni
di centrale, nonche' le specifiche attivita' di manutenzione(21), che
completano l'offerta di accesso disaggregato all'ingrosso destinata
agli operatori detti alternativi o entranti.
55. I servizi di co-locazione possono essere realizzati con
diverse soluzioni: la fisica, la virtuale ed il co-mingling.
56. I servizi di co-locazione fisica prevedono l'installazione
degli apparati degli operatori entranti in un locale, condivisibile
tra piu' operatori, all'interno del sito di centrale dell'operatore
proprietario della rete. La co-locazione fisica puo' essere
realizzata anche con l'installazione degli apparati in appositi
shelter, condivisibili tra piu' operatori, posizionati comunque
all'interno del recinto di centrale dell'operatore proprietario della
rete. I servizi di co-locazione fisica prevedono, infine, la
co-locazione in sito adiacente al recinto di centrale, la
co-locazione nelle immediate vicinanze al recinto di centrale e la
co-locazione nelle immediate vicinanze dell'armadio di
distribuzione. Nel primo caso, l'operatore proprietario della rete,
su richiesta dell'operatore entrante, individuera' un sito adiacente
dell' autocommutatore nel quale si realizza l'interconnessione tra il
cavo dell'operatore richiedente ed il proprio. L'interconnessione
avviene tramite giunto o ripartitore ottico. Il secondo ed il terzo
servizio sono invece dedicati solo ai servizi di accesso disaggregato
alla rete locale ed alla sottorete locale rispettivamente.
57. I servizi di co-locazione virtuale, invece, possono essere
realizzati con acquisto ed installazione dell'apparato a cura
dell'operatore entrante oppure con acquisto ed installazione
dell'apparato a cura dell'operatore proprietario di rete.
58. Il co-mingling, infine, e' un servizio di co-locazione in sala
comune tra operatori entranti ed operatore gestore di rete. E'
funzionale ai servizi di accesso disaggregato e di accesso condiviso
ai collegamenti in rame, accesso disaggregato ai collegamenti in
fibra, canale numerico e prolungamento dell'accesso.
59. Per quanto riguarda i raccordi interni di centrale, nel caso
in cui un operatore entrante richieda dei collegamenti con un altro
operatore co-locato nella medesima sede, ma in un'altra sala (sale
interne o shelter), o con propri apparati co-locati nella medesima
sede, ma in sale diverse (sale interne o shelter), l'operatore
proprietario della rete offre la realizzazione e la manutenzione dei
raccordi in cavo necessari. Altri servizi accessori sono legati alla
gestione dei locali (pulizia, condizionamento, elettricita) e sono
variamente articolati in funzione delle scelte degli operatori
entranti.
60. Il servizio di prolungamento dell'accesso consiste nella
fornitura da parte del gestore della rete di accesso di un
collegamento fra un SL in cui l'operatore entrante fruisce dei
servizi di accesso disaggregato e l'SGU di competenza. L'operatore
entrante deve risultare co-locato anche a livello di SGU secondo le
modalita' di co-locazione sopra descritte. Il servizio puo' essere
fornito mediante canale numerico o su portante trasmissivo in fibra.
61. Il servizio di canale numerico consiste nella fornitura da
parte dell'operatore proprietario della rete di una capacita'
trasmissiva tra un apparato dell'operatore entrante e la sede
d'utente. La fornitura di tale servizio si configura come servizio
sostitutivo dell'accesso al mezzo fisico, ed e' condizionata
all'indisponibilita' di quest'ultimo a causa della presenza di
multiplatori nella rete di accesso o di assenza di spazi di
colocazione allo stadio di linea (SL). In quest'ultimo caso
l'operatore gestore di rete fornira' un canale numerico fino allo
stadio di gruppo urbano (SGU) di competenza.
62. Occorre, infine,osservare che tra i servizi di accesso
disaggregato alla rete locale attualmente offerti nel mercato
italiano delle telecomunicazioni rientra anche l'accesso disaggregato
alla rete in fibra ottica. L'analisi che condurra' alla definizione
del mercato valutera' l'opportunita' di estendere il perimetro del
mercato dell'accesso disaggregato a questo diverso portante
trasmissivo rispetto alle reti e sottoreti metalliche. Tecnicamente,
come nel caso della rete metallica, gli operatori possono richiedere
l'accesso sia alla tratta intera sia a tratte intermedie. In Italia,
Telecom Italia offre il servizio di accesso disaggregato in fibra
della propria rete di distribuzione. La figura 3 illustra la
struttura della rete di distribuzione in fibra ottica di Telecom
Italia.
----> VEDERE IMMAGINE A PAG. 78 DELLA G.U. <----
2.1. IL MERCATO DEL PRODOTTO
63. La Raccomandazione include, fra i mercati rilevanti da
analizzare ai fini di una eventuale regolamentazione ex ante, il
mercato dell'accesso disaggregato all'ingrosso (ivi compreso
l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai fini della
fornitura di servizi a banda larga e vocali (cd. mercato n.11). Tale
mercato comprende quindi i servizi di accesso (fisico e logico) alla
rete pubblica di telecomunicazioni in rame offerti agli operatori ai
fini della fornitura di servizi finali di telefonia e dati.
64. Ai fini della definizione merceologica del prodotto, in via
preliminare, appare di interesse l'analisi dei mercati retail che si
situano a valle rispetto al mercato in esame; infatti la
Raccomandazione testualmente afferma che "Il punto di partenza, per
la definizione e l'individuazione dei mercati, e' la
caratterizzazione dei mercati al dettaglio su un dato arco di tempo,
tenuto conto della sostituibilita' sul lato della domanda e
dell'offerta. Una volta caratterizzati e definiti i mercati al
dettaglio che comportano domanda e offerta per gli utenti finali, e'
opportuno individuare mercati all'ingrosso rilevanti, cioe' mercati
che comportano la domanda e l'offerta di prodotti a terzi interessati
a rifornire gli utenti finali"(22).
65. Il mercato dell'accesso disaggregato all'ingrosso alle reti e
sottoreti metalliche insiste sui mercati retail che consentono al
cliente finale di accedere ai servizi telefonici (vocali) e dati
attraverso la rete telefonica pubblica, dove la funzione d'uso e'
quella di effettuare e/o ricevere chiamate telefoniche e di usufruire
dei servizi correlati. Ai sensi del art. 1, comma 1, lett. bb) del
Codice delle comunicazioni elettroniche i "servizi telefonici
abilitati dalla rete telefonica pubblica" sono riconducibili alle
"comunicazioni vocali e altre forme di comunicazione, quali il
facsimile e la trasmissione di dati tra punti terminali di rete".
66. Pertanto, il servizio in esame rappresenta un bene intermedio
essenziale per i servizi nei mercati retail dell'accesso alla rete
telefonica in postazione fissa, per clienti residenziali e non
residenziali (mercati 1-2), nonche' i mercati, non individuati dalla
Raccomandazione, dell'accesso ad Internet, in modalita' dial-up ed a
banda larga.
67. L'utente finale accede ai servizi telefonici e dati
utilizzando diversi mezzi trasmissivi (coppia simmetrica in rame -
c.d. doppino -, fibra ottica, radio). In Italia, l'accesso alla rete
telefonica pubblica agli utenti finali viene offerto prevalentemente
utilizzando la coppia simmetrica in rame e, in misura residuale, la
fibra ottica.
68. Nel periodo 2000-2004, il numero complessivo di linee di
accesso in rame e' rimasto sostanzialmente stabile, ma a fronte di un
decremento delle linee controllate da Telecom Italia (POTS), gli
accessi in modalita' unbundling hanno registrato tassi di crescita
via via piu' elevati.
69. Ad inizio del luglio 2004, il numero totale di linee di
accesso in rame, residenziali e non residenziali, era stimabile in
circa 27.294.000. Telecom Italia, proprietaria della rete,
commercializzava direttamente circa 26.596.000 linee mentre gli altri
operatori licenziatari gestivano le 698.000 linee rimanenti,
acquisite in modalita' unbundling.(23)
70. Per quanto riguarda invece la rete in fibra ottica, a fronte
di una estesa rete in tale modalita' trasmissiva in capo
all'incumbent (a fine 2001, la rete di accesso in fibra ottica di
Telecom Italia aveva un'estensione di circa 417.000 km-fibra(24),
negli ultimi anni un'impresa (Fastweb) ha investito
significativamente in infrastrutture di accesso in fibra ottica (in
particolare architetture Fibre To The Home - FTTH). Le reti sono
state realizzate nelle principali aree metropolitane tra le quali ad
esempio Milano, Roma, Napoli, Torino, Bologna, Genova. A giugno 2004,
il numero di linee di accesso in fibra ottica era stimabile in circa
170.000 unita'.
71. A partire dalla definizione del mercato dell'accesso
disaggregato all'ingrosso alle reti e sottoreti metalliche, ai fini
della fornitura di servizi a banda larga e vocali, contenuta nella
Raccomandazione della Commissione, e sulla base delle predette
caratteristiche del contesto nazionale, l'Autorita' ha ritenuto
opportuno verificare, in un'ottica prospettica, rapporti di
sostituibilita' tra i servizi e i prodotti all'ingrosso in grado di
alimentare i mercati retail dell'accesso. L'Autorita' ha pertanto
analizzato la sostituibilita' tra l'accesso all'ingrosso alla rete in
rame, cosi' come individuato dalla Commissione, ed una serie di altri
servizi di accesso a livello wholesale. In particolare, l'analisi ha
riguardato:
a. i servizi di accesso a banda larga all'ingrosso (bitstream
access);
b. i servizi di accesso in fibra ottica;
c. i servizi di accesso all'ingrosso attraverso le infrastrutture
cd. di nuova generazione.
72. Infine, l'Autorita' ha valutato la possibilita' di segmentare
il mercato dell'accesso disaggregato alla rete metallica sulla base
delle predette soluzioni tecniche di accesso disaggregato (full
unbundling, sub-loop unbundling e shared access).
2.1.1. ACCESSO DIRETTO ALLA RETE METALLICA VS ACCESSO A BANDA
LARGA ALL'INGROSSO (BITSTREAM ACCESS)
L'orientamento espresso dall'Autorita'
73. L'accesso disaggregato all'ingrosso alla rete locale permette
agli operatori acquirenti di offrire servizi a banda stretta e
servizi a banda larga destinati al mercato degli utenti finali. In
particolare, come precedentemente illustrato, l'accesso completamente
disaggregato alla rete locale (full unbundling) e l'accesso
completamente disaggregato alla sotto rete locale (sub-loop
unbundling) sono forme di accesso fisico che autorizzano l'operatore
acquirente all'uso esclusivo di tutto lo spettro di frequenze
disponibile sulla coppia elicoidale metallica. Il servizio di accesso
condiviso alla rete metallica autorizza invece soltanto l'uso delle
frequenze destinate al traffico dati. Le diverse soluzioni di accesso
disaggregato, opportunamente potenziate con sistemi x-DSL,
rappresentano uno dei modi per offrire alle imprese un adeguato
canale per la trasmissione dei dati.
74. I servizi wholesale di accesso a banda larga (cd. bitstream
access) rappresentano un altro modo a disposizione delle imprese per
disporre di un canale di trasmissione sulla rete metallica. Con
l'acquisto del bitstream access un operatore ottiene infatti una
capacita' trasmissiva fra un utente finale ed un punto di
interconnessione messo a disposizione dell'operatore stesso. In
particolare, il proprietario della rete installa le prescelte
apparecchiature x-DSL - opportunamente configurate nel permutatore -
e le collega ad alta velocita' con la sede del cliente, rendendo
questo collegamento disponibile a operatori terzi per la
commercializzazione agli utenti finali di servizi a banda
larga. L'accesso a flusso numerico - bitstream - consente la
trasmissione di dati bidirezionale a banda larga.
75. Occorre preliminarmente evidenziare che la Commissione ritiene
che le imprese non valutino le due modalita' di approvvigionamento
del canale di trasmissione come sostituibili: "un operatore che si
serve delle reti locali disaggregate di norma non considerera'
un'altra forma di servizio di accesso a banda larga all'ingrosso
quale possibile sostituto".
76. La Commissione ha pertanto inserito nella raccomandazione il
mercato dell'accesso disaggregato all'ingrosso (ivi compreso
l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai fini della
fornitura di servizi a larga banda e vocali, distinguendolo dal
mercato dell'accesso a banda larga all'ingrosso (cd. mercato 12).
77. In primo luogo, infatti, i servizi di accesso disaggregato
consentono la fornitura di servizi voce e dati mentre il bitstream e'
destinato alla trasmissione dati. Altre caratteristiche dirimenti per
la caratterizzazione dei due servizi di accesso sono rappresentate
dal controllo della capacita' trasmissiva (larghezza di banda) e
dalla copertura geografica dei servizi.
78. Per quanto riguarda la capacita' trasmissiva, il fornitore
all'ingrosso del bitstream controlla l'ampiezza della banda mentre,
nel caso dell'accesso disaggregato, e' l'operatore acquirente ad
avere il controllo del collegamento con l'utente finale. Di
conseguenza, l'accesso disaggregato alla rete locale, rispetto al
bitstream access, consente all'operatore entrante una piu' ampia
discrezionalita' nella qualificazione della linea e dei servizi
offerti ed una maggiore possibilita' di offrire nuovi servizi a
livello retail.
79. Per quanto riguarda la copertura geografica, nel contesto
nazionale i servizi di accesso disaggregato sono, attualmente,
offerti su un sottoinsieme delle aree coperte dal bitstream: infatti,
i servizi bitstream sono usualmente offerti anche nei siti
predisposti per l'accesso disaggregato, oltre che in tutti i siti
dove l'operatore storico fornisce servizi xDSL agli utenti finali.
80. Al fine di valutare il grado di sostituibilita' nel contesto
nazionale tra i servizi di accesso disaggregato alla rete metallica e
i servizi bitstream, l'Autorita' ha inoltre analizzato le condizioni
economiche di offerta, riscontrando difformita' nella struttura dei
prezzi dei due servizi. Nell'ambito della consultazione pubblica
l'Autorita' aveva valutato che tali differenze potessero riflettere
le diversita' di detti servizi: l'accesso disaggregato alla rete
locale e' uno degli input che, combinato con altri elementi di rete e
con attivita' di gestione di un certo rilievo, genera il bene
dell'accesso a servizi voce e dati, che poi viene venduto agli utenti
finali. Il bitstream e' invece un prodotto disponibile a livello
wholesale che richiede minori attivita' e combinazioni con altri
input per essere venduto all'utente finale.
81. La struttura tariffaria dei servizi in esame si articola in
contributi di attivazione una tantum (contributi di impianto) e in
canoni mensili. Per quanto concerne l'accesso disaggregato, i
contributi di impianto relativi alla fornitura di coppie in rame, i
contributi aggiuntivi una tantum e quelli dovuti per le
disattivazioni, nonche' i costi dovuti all'eliminazione delle
interferenze in ambiente cavo, sono riportati nella tabella 1.
----> Vedere tabella a pag. 83 della G.U. <----
82. La tabella 2 riporta, invece, i contributi di attivazione
relativi ad alcune offerte a banda larga (x-DSL) wholesale. E'
importante notare che i contributi per la configurazione e la
predisposizione tecnica della linea ADSL wholesale non sono dovuti da
lungo tempo a seguito della scelta di Telecom Italia di offrire
l'attivazione della linea in promozione gratuita ai suoi utenti
finali.
----> Vedere tabella a pag. 84 della G.U. <----
83. Il noleggio mensile relativo alla fornitura di coppie in rame
(accesso disaggregato) e i canoni mensili delle linee ADSL wholesale
(bitstream access) sono riportati, rispettivamente, nelle tabelle 3 e
4. Mentre il noleggio mensile del doppino ha un'unica voce di costo,
il prezzo di acquisizione della linea ADSL wholesale dipende da un
canone mensile (importo fisso per l'accesso) e da una quota variabile
legata al traffico, misurato in Mbyte, o all'ampiezza della banda ATM
prescelta nell'area di raccolta.
Tabella 3 - Noleggio mensile relativo alla fornitura di coppie in
rame
=====================================================================
Euro |Full ULL|Subloop ULL|Shared Access
=====================================================================
Coppia simmetrica in rame in sede | | |
d'utente per ISDN BRA, POTS, ADSL,| | |
SHDSL e VDSL | 8,30 | 6,03 | 2,80
---------------------------------------------------------------------
Due coppie simmetriche in rame in | | |
sede d'utente per HDSL e ISDN PRA | 16,60 | 12,06 |
---------------------------------------------------------------------
Due coppie simmetriche in rame per| | |
sitemi DECT | 15,07 | |
----> Vedere tabella a pag. 85 della G.U. <----
84. Dall'analisi dei prezzi, l'Autorita' aveva rilevato che i
servizi di unbundling e di accesso bitstream sono caratterizzati da
diverse strutture tariffarie, nonche' da notevoli differenze nei
livelli: le linee acquisite in unbundling sono caratterizzate da
investimenti assai ingenti rispetto al costo dei servizi di accesso a
banda larga. In effetti le componenti tecniche acquisite da un
operatore in ciascun servizio sono sensibilmente differenti.
85. In definitiva, alla luce delle considerazioni appena esposte,
l'accesso broadband wholesale e l'accesso all'ingrosso mediante
unbundling si caratterizzano per aspetti tecnici ed elementi
geografici ben distinti. Le motivazioni che presiedono alla domanda
dei due beni sono difformi: nel primo caso, gli operatori acquirenti
domandano un prodotto immediatamente disponibile per la
commercializzazione di servizi a banda larga, mentre nel secondo caso
ricercano un input infrastrutturale che consenta loro di offrire
servizi integrati voce-dati.
86. E' quindi improbabile che un operatore che dispone di accessi
bitstream, risponda ad un aumento del 10% nei prezzi dei servizi
bitstream incrementando la domanda di linee in accesso
disaggregato. Allo stesso tempo, l'operatore attivo nell'accesso
disaggregato alla rete locale difficilmente rispondera' all'aumento
del 10% delle linee in unbundling ricorrendo significativamente al
bitstream, a causa degli ingenti investimenti fissi effettuati nella
predisposizione dei siti di co-locazione.
87. Per quanto riguarda la sostituibilita' dal lato dell'offerta,
l'operatore storico e' l'unica impresa proprietaria di una rete
metallica di accesso e, quindi, e' al momento il solo in grado di
offrire accesso (a banda larga bitstream o in unbundling) su rete
metallica. Vi e' piena sostituibilita' dal lato dell'offerta tra i
due differenti servizi di accesso in esame: l'operatore storico non
incorre in significativi ostacoli per offrire entrambi i servizi agli
operatori alternativi che avanzano richiesta.
88. Piuttosto, e' utile verificare se sussistono i margini per
l'entrata di altri fornitori nei mercati in esame, ovvero per
l'installazione di un secondo circuito fisico che colleghi il punto
terminale della rete presso l'abbonato al ripartitore principale. Le
Autorita' di regolamentazione nazionali e sopranazionali, gli
operatori e i tecnici concordano nel ritenere che nel futuro non sia
economicamente ipotizzabile la duplicazione della rete metallica. La
costruzione di una nuova rete metallica di accesso e' da escludere,
anche a fronte di un significativo e non temporaneo aumento dei
servizi di accesso disaggregato e dei servizi, per via degli onerosi
costi fissi iniziali. Non sarebbe economicamente conveniente per i
nuovi operatori che entrano sul mercato duplicare integralmente ed
entro tempi accettabili l'infrastruttura metallica di accesso locale
dell'operatore esistente.(45)
89. Alla luce delle precedenti considerazioni ed in linea con
quanto stabilito dalla Commissione nella Raccomandazione, il mercato
nazionale dell'accesso disaggregato all'ingrosso (ivi compreso
l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche appare distinto
dal mercato wholesale dei servizi di accesso a banda.
90. Per quanto riguarda quest'ultimo mercato, l'Autorita' ha
ritenuto infine opportuno precisare come l'analisi dei cd. servizi
canale virtuale permanente rientri nell'alveo dell'analisi di tale
mercato. Il servizio di Canale Virtuale Permanente (CVP), introdotto
dalla delibera n. 2/00/CIR, consiste nella fornitura di un flusso di
dati trasparente ad alta capacita' tra la sede del cliente e la rete
dell'operatore entrante. La delibera stabilisce che Telecom Italia
sia tenuta a fornire agli operatori licenziatari il servizio CVP in
tutti i casi in cui la stessa Telecom Italia mediante le proprie
divisioni commerciali, societa' controllate, controllanti, collegate
o consociate intenda fornire servizi alla clientela ricorrendo a
sistemi di accesso in tecnologia xDSL.
91. La delibera 2/00/CIR, inoltre, stabilisce che "l'obbligo di
fornitura del servizio di canale numerico sussiste esclusivamente in
caso di indisponibilita' [in sede di centrale], comprovata da parte
dell'operatore notificato, dei servizi di accesso disaggregato",
lasciando intendere l'esistenza di un rapporto di sostituibilita' fra
i servizi di unbundling e di canale virtuale permanente. La stessa
definizione del servizio fornita dalla delibera, pero', rende
evidente che il servizio di CVP sia accomunabile in tutto e per tutto
ai servizi di banda larga all'ingrosso cosi' come definiti dalla
Commissione. Difatti, nell' explanatory memorandum della
Raccomandazione e' chiaramente specificato che "per garantire ad un
utente finale l'accesso ai servizi dati e agli altri servizi
correlati in postazione fissa, occorre un canale di trasmissione
adatto, che sia in grado di trasferire dati in entrambe le direzioni
e a velocita' adeguate al servizio richiesto. Pertanto, un'impresa
che fornisca servizi agli utenti finali deve costruire, creare o
assicurarsi l'accesso a un canale di trasmissione che la colleghi
alla postazione dell'utente finale".
92. In virtu' di queste considerazioni i servizi CVP saranno
quindi esaminati nell'ambito del mercato dei servizi di accesso a
banda larga all'ingrosso e non gia' nel mercato in esame.
93. In conclusione, numerose considerazioni tecniche, economiche e
regolamentari supportano la tesi secondo cui i servizi di unbundling
e i servizi bitstream non debbano essere inclusi nello stesso mercato
rilevante. Tra gli elementi esaminati rientrano le differenze
nell'utilizzo e nel controllo della capacita' trasmissiva e la
copertura geografica difforme, nonche' le diverse politiche di prezzo
attuate. Il risultato ottenuto per il mercato italiano dell'accesso
e' coerente con le indicazioni contenute nel memorandum esplicativo
della Commissione europea.
Quesito 1. L'Autorita' esprime l'orientamento di individuare un
mercato per i servizi di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi
compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai
fini della fornitura di servizi a larga banda e vocali, distinto dal
mercato dell'accesso a banda larga all'ingrosso. Si condivide tale
orientamento?
Le osservazioni degli operatori sul quesito 1
94. La maggior parte degli operatori condividono l'orientamento
espresso dall'Autorita' di individuare un mercato per i servizi di
accesso disaggregato all'ingrosso distinto dal mercato dell'accesso a
banda larga, in ogni caso, gli operatori hanno fornito alcune
precisazioni in relazione alle definizioni dei servizi in esame, alle
motivazioni addotte a sostegno della tesi e ai dati pubblicati.
95. In relazione alle definizioni dei servizi in esame, la
maggioranza degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt, Eutelia,
Fastweb, Tiscali e Wind) condivide l'impostazione "secondo cui
l'accesso bitstream consentirebbe ad un operatore di ottenere una
capacita' trasmissiva", ma sottolinea che "l'attuale offerta
commercializzata da Telecom Italia non fornisce capacita', ma un vero
e proprio servizio con parametri predefiniti" e ritene quindi "non
completamente corretta la classificazione come bitstream access del
servizio offerto da Telecom Italia (offerta ADSL wholesale), poiche'
tale offerta da' semplicemente la possibilita' all'operatore che la
sottoscrive di replicare l'offerta retail di Telecom Italia, senza
possibilita' alcuna di personalizzazione e di fornire servizi
innovativi".
96. Altri operatori (Tele2 e Welcome Italia) distinguono l'offerta
Adsl wholesale di Telecom Italia dal bitstream access in quanto,
inter alia, la prima e' caratterizzata da "un'assenza assoluta di
flessibilita'" mentre la seconda "dovrebbe prevedere: la
differenziazione dei possibili livelli di interconnessione (...); la
disaggregazione economica delle componenti architetturali (...); la
differenziazione delle classi di servizio utilizzabili, vale a dire
ABR, CBR, VBR-rt); una maggiore flessibilita' dell'offerta (...)".
97. La maggioranza degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt,
Eutelia, Fastweb, Tiscali e Wind) precisa che "la motivazione di
fondo che determina l'appartenenza dei servizi di accesso
disaggregato e di bitstream a mercati diversi attiene al
posizionamento strategico di ciascun operatore, che e' a sua volta
determinato dal modello di business prescelto e dalla quantita' di
investimenti destinata in infrastrutture. In tale prospettiva
strategica, necessariamente di medio periodo, il bitstream puo'
consentire all'OLO infrastrutturato di raggiungere anticipatamente
una copertura elevata. Esso inoltre, giacche' 1'ULL appare
praticabile solo in aree selezionate, rappresenta comunque l'unico
strumento per poter raggiungere anticipatamente una copertura
nazionale. In conclusione, poiche' per un operatore la scelta di
dotarsi di infrastrutture proprie non puo' ovviamente essere
modificata in tempi brevi, appare evidente che non possa esistere di
fatto alcuna sostituibilita' fra le due classi di prodotti dal punto
di vista della domanda".
98. Un operatore (AIIP) ritiene che il servizio bitstream sia
sostituibile con i servizi di accesso diretto all'ingrosso alla rete
metallica. Tra le argomentazioni individuate, viene rilevato che "con
la medesima connettivita' xDSL sulla quale e' offerto il bitstream,
e' possibile fornire nuovi servizi come la telefonia vocale su
protocollo IP (VoIP) e le videochiamate basate su IP. (...). In
questo senso, i servizi VoIP segnano la convergenza tra i servizi di
telefonia vocale e i servizi di trasmissione dati". Inoltre, "il
bitstream consiste in un canale numerico che consente all'OTAG(26) di
dimensionare la banda richiesta, esattamente come l'accesso
disaggregato". Pertanto, l'operatore "invita l'Autorita' ad
approfondire la problematica della eventuale inclusione
(esclusione) del bitstream - in quanto diverso dai servizi xDSL
wholesale - nel mercato dei servizi di accesso disaggregato con
adeguata istruttoria".
99. Per quanto riguarda i dati relativi alla copertura geografica,
un operatore (Telecom Italia) precisa che la copertura potenziale dei
servizi di accesso disaggregato alla rete metallica e' superiore a
quella dei servizi bitstream, in quanto l'unbundling e lo shared
access "possono essere richiesti dagli OLO su tutti i siti del
territorio italiano, dato che Telecom Italia ha l'obbligo di
allestire per ULL/SA qualsiasi sito su richiesta dell'OLO". Tale
operatore sottolinea altresi' che "il mercato dell'accesso
disaggregato all'ingrosso alle reti e sottoreti metalliche risulta
essere distinto, ma non privo di correlazione con il mercato
dell'accesso a larga banda all'ingrosso, in quanto entrambi i mercati
sottendono la fornitura dei servizi a larga banda".
Le valutazioni dell 'Autorita' sul quesito 1
100. In linea con quanto espresso dalla Commissione europea e dal
Gruppo dei regolatori europei (ERG - European Regulators Group),
l'Autorita' considera i servizi di accesso disaggregato e i servizi
di bitstream access come correlati. Il riconoscimento delle
interdipendenze tra le due tipologie di servizi e' alla base della
valutazione circa il grado di sostituibilita' tra le forme di accesso
diretto alla rete metallica e l'accesso a banda larga wholesale.
101. Tale analisi ha richiesto il confronto tra diversi servizi:
da un lato, il full unbundling, il sub-loop unbundling e lo shared
access, e, dall'altro, quei servizi di telecomunicazioni ad alta
velocita' che possono essere distribuiti sull'anello locale con le
tecnologie DSL. Come rilevato da molti operatori nei documenti di
risposta alla consultazione, questa seconda categoria di servizi
comprende una famiglia di offerte (sia con parametri definiti sia
flessibili che consentono all'operatore acquirente di fornire servizi
a valore aggiunto e differenziati da quelli proposti
dall'incumbent). Tuttavia, un'analisi dettagliata delle diverse forme
di accesso a banda larga wholesale nell'ambito della presente analisi
non modificherebbe le conclusioni raggiunte e andrebbe oltre gli
obiettivi della presente analisi, visto che e' oggetto del mercato
banda larga wholesale (n. 12 fra quelli identificati dalla
Commissione europea nella raccomandazione dell' 11 febbraio 2003).
102. Per quanto riguarda la distinzione tra le due tipologie di
servizi - basata sulle diverse caratteristiche tecniche ed economiche
(ovvero il differente controllo della capacita' trasmissiva, la
copertura geografica difforme e le diverse politiche di prezzo) - la
consultazione pubblica ha fatto emergere ulteriori argomentazioni a
supporto della decisione, complementari con quelle svolte
dall'Autorita'.
103. Pertanto, l'Autorita', sulla base dell'analisi condotta e
delle risposte alla consultazione pubblica, ritiene che il mercato
per i servizi di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi compreso
l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai fini della
fornitura di servizi a larga banda e vocali, vada considerato come
distinto, nell'arco temporale di riferimento della presente analisi,
dal mercato dell'accesso a banda larga all'ingrosso.
2.1.2. ACCESSO DIRETTO ALLA RETE METALLICA VS ACCESSO IN FIBRA
OTTICA
104. Il memorandum esplicativo della Raccomandazione, nel
riferirsi al mercato in esame, parla di "servizi di accesso
disaggregato all'ingrosso alle reti e sottoreti metalliche ai fini
della fornitura di servizi a larga banda e vocali", escludendo, come
detto, i servizi di accesso disaggregato alla rete in fibra
ottica. Tuttavia, poiche' questi ultimi rientrano fra i servizi di
accesso disaggregato attualmente offerti nel contesto nazionale,
l'Autorita' ritiene opportuno effettuare comunque una analisi di
sostituibilita'
per verificare se le specificita' dell'assetto concorrenziale
italiano possano indurre a ridefinire il mercato in senso piu' ampio
per tener conto dei servizi in fibra.
105. Relativamente alla sostituibilita' dal lato della domanda, i
servizi offerti sui due diversi portanti trasmissivi non sono
funzionalmente equivalenti in quanto le linee di accesso in fibra
hanno un'ampiezza di banda notevolmente superiore a quelle in rame;
in aggiunta, i clienti finali non sono omogenei: l'accesso in rame e'
generalmente domandato da utenti residenziali e da piccole imprese
mentre gli utenti residenziali con particolari esigenze di capacita'
trasmissive e le grandi imprese possono domandare l'accesso in fibra
ottica. Cio' si riverbera anche a livello wholesale creando una
segmentazione tra i due mercati.
106. Le differenze funzionali fra le due modalita' di accesso si
riflettono anche sulla struttura ed i livelli dei prezzi. In
particolare, come e' possibile osservare dalle tabelle 5 e 6 i prezzi
dei servizi in fibra sono notevolmente superiori a quelli in rame
(v. infra)(27).
Tabella 5 - Contributi di attivazione una tantum (contributo
impianto) relativi ai collegamenti in fibra della rete di
distribuzione e eventuali contributi aggiuntivi per attivita'
specifiche
Contributi impianto
Numero di fibre per ciascun cavo |
Due fibre | 163,35
Quattro fibre | 193,00
Contributi aggiuntivi
Contributi una tantum |
Intervento di fornitura a vuoto | 143,27
Intervento di manutenzione a vuoto | 105,81
Contributi una tantum di disattivazione
Numero di fibre per ciascun cavo |
Due fibre | 59,29
Quattro fibre | 88,93
Tabella 6 - Noleggio mensile relativo alla fornitura di
collegamenti in fibra
Numero fibre per ciascun cavo |
Due fibre | 552,50
Quattro fibre | 775,75
107. Le differenze, in termini di funzioni e di prezzi, tra
accesso disaggregato su fibra e su rame, portano ad affermare che i
due servizi, dal lato della domanda, non sono sostituibili. Difatti,
nell'applicazione del test del monopolista ipotetico, qualora si
verificasse un incremento modesto (5-10%) ma significativo e non
temporaneo, del prezzo dell'unbundling su rame, e' altamente
improbabile che si verifichi un significativo spostamento della
domanda verso i corrispondenti servizi in fibra ottica tale da
rendere l'incremento di prezzo non profittevole.
108. Per quanto riguarda l'analisi della sostituibilita' dal lato
dell'offerta, l'attuale asimmetria tra la copertura delle reti in
rame ed in fibra nonche' gli elevati costi, anche e soprattutto non
recuperabili, per la costruzione di tali infrastrutture rendono assai
improbabile, se non impossibile, che a fronte di un incremento, anche
rilevante, del prezzo del servizio di accesso alla rete in rame
l'eventuale costruzione di una rete in fibra possa esercitare una
pressione competitiva nell'orizzonte temporale di riferimento della
presente analisi.
109. Alla luce delle precedenti considerazioni, di quanto definito
dalla Commissione nella Raccomandazione, nonche' dei precedenti
comunitari(28) e nazionali(29), l'Autorita' ritiene che il mercato
dell'accesso disaggregato alla rete metallica sia distinto da quello
dell'accesso alla rete in fibra ottica.
110. In conclusione, la valutazione del grado di sostituibilita'
dal lato dell'offerta e della domanda tra i servizi di accesso
disaggregato alla rete metallica e alla rete in fibra ottica induce a
ritenere che tali mercati non costituiscano un unico mercato
rilevante.
Quesito 2. L'Autorita' esprime l'orientamento di individuare un
mercato per i servizi di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi
compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai
fini della fornitura di servizi a larga banda e vocali, distinto dal
mercato dell'accesso disaggregato della rete di distribuzione in
fibra ottica. Si condivide tale orientamento?
Le osservazioni degli operatori sul quesito 2
111. La maggioranza degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt,
Eutelia, Fastweb, Tiscali e Wind) sostiene che "le argomentazioni
portate dall'Autorita' circa la non sostituibilita' fra ULL e ULL
della fibra non risultano del tutto condivisibili (...) Premesso che
gli operatori riconoscono la coerenza nella definizione del mercato
adottata dall'Autorita' rispetto a quanto prescritto dalle Linee
Guida della Commissione europea" e "se e' pur vero che l'accesso in
fibra si rivolge ad un segmento di clientela particolare ("utenti
residenziali con particolari esigenze di capacita' trasmissiva e a
grandi imprese", par. 87 del documento di consultazione), occorre
considerare che tale segmento assume un peso assai rilevante nella
domanda di servizi di telecomunicazioni (...) Inoltre,
(...) l'evoluzione della domanda nel medio termine sara'
caratterizzata (...) dalla crescita di domanda di capacita'
trasmissiva anche con riferimento alla rete d'accesso". L'inclusione
del servizio di unbundling della fibra ottica nel mercato in esame e'
ritenuta essenziale anche in quanto "la realizzazione della rete di
accesso in fibra da parte di Telecom Italia e' avvenuta in epoca di
monopolio, utilizzando finanziamenti pubblici". Peraltro, i suddetti
operatori ribadiscono che i presupposti alla base della delibera
2/00/CIR sono ancora validi e notano che, nell'ambito del
procedimento n. A/351 dell'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato, Telecom Italia si e' impegnata a fornire il servizio di
unbundling della fibra ottica fino al 2010. In conclusione, viene
richiesta "la conferma degli attuali obblighi, cioe' la fornitura del
servizio di accesso disaggregato alla rete locale in fibra ottica a
condizioni non discriminatorie e orientate al costo".
112. Altri due operatori (Tele2 e Welcome Italia) non condividono
l'orientamento espresso dall'Autorita' di individuare due mercati
distinti ed evidenziano "l'assoluta sostituibilita' dal lato della
domanda, a livello retail, tra i servizi di accesso sui due diversi
portanti trasmissivi tenuto conto dell'assoluta equivalenza
funzionale dei servizi medesimi per i singoli utenti (...) Da tale
caratterizzazione del mercato a livello retail ne deriva l'assoluta
sostituibilita' dal lato della domanda, anche a livello wholesale,
tra le reti in fibra ottica e le reti in rame costituendo entrambe
forme diverse - benche' perfettamente sostituibili tra loro - per
alimentare i mercati retail dell'accesso. Il tutto in perfetta
aderenza al principio di neutralita' tecnologica". Tale conclusione
risulterebbe confermata - secondo tali operatori - anche dall'analisi
della sostituibilita' dal lato dell'offerta.
113. Un operatore (Telecom Italia), pur condividendo
l'orientamento dell'Autorita', precisa che le reti in rame e in fibra
ottica appartengono agli stessi mercati retail (per la fonia -
mercati nn. 1 e 2) e che l'imposizione per via regolamentare di
prezzi dell'ULL troppo distanti dal costo incrementale di lungo
periodo avrebbe un effetto distorsivo sulle scelte di investimento
degli OLO, con il rischio di incentivare l'uso del servizio wholesale
anche laddove sarebbe piu' efficiente l'installazione di nuove reti
in fibra che garantiscano funzionalita' piu' elevate.
114. Infine, l'associazione AIIP condivide la distinzione tra
accesso diretto all'ingrosso alla rete metallica e accesso in fibra
ottica ed invita l'Autorita' a "verificare se, in Italia, vi sia uno
o piu' operatori dominanti sulla fornitura di accessi in fibra ottica
e di valutare gli eventuali interventi di regolamentazione da imporre
allo stesso".
Le valutazioni dell'Autorita' sul quesito 2
115. Per quanto riguarda l'analisi della sostituibilita' tra
accesso alla rete in fibra ottica e accesso alla rete in rame,
l'Autorita' rileva l'esistenza di una segmentazione, dal lato della
domanda, tra i due tipi di servizio retail. Come hanno rimarcato gli
stessi operatori di telecomunicazioni, l'accesso in fibra si rivolge
ad un segmento di clientela particolare: gli utenti residenziali con
particolari esigenze di capacita' trasmissiva e soprattutto le grandi
imprese.
116. Posto che, come sopra esposto, il punto di partenza, anche
per la definizione e l'individuazione dei mercati a monte, e' la
caratterizzazione dei mercati al dettaglio, le differenze individuate
a livello retail appaiono idonee a riverberarsi anche, a monte, nel
mercato wholesale. Ed infatti l'Autorita' ha rilevato l'esistenza di
differenze nella struttura e nell'entita' dei costi dei due tipi di
servizi di accesso all'ingrosso, che, anche da un punto delle
caratteristiche tecniche, appaiono rappresentare servizi distinti che
pertengono a due diversi ambiti di mercato del prodotto.
117. Pertanto, non emergono elementi nel contesto nazionale idonei
a determinare una definizione del mercato rilevante ampia,
comprensiva anche dell'accesso alle reti in fibra, che comporti una
divergenza rispetto a quanto indicato dalla Commissione nella
Raccomandazione in cui e' chiaramente specificato come il mercato in
esame debba essere rappresentato dal solo accesso alla rete in
rame. Ne' gli operatori hanno portato a supporto delle proprie
considerazioni elementi fattuali tali da indurre ad una diversa e
piu' ampia definizione del mercato rilevante.
118. L'Autorita' rileva altresi' che le osservazioni degli
operatori in cui si evidenzia una supposta carenza concorrenziale
nell'accesso all'ingrosso alle reti in fibra non rilevano, nel nuovo
contesto regolamentare, ai fini della definizione del mercato
rilevante. Tali considerazioni possono eventualmente rilevare ai fini
dell'individuazione di un diverso mercato da sottoporre a
regolamentazione. A tal fine, l'Autorita' intende continuare a
monitorare le condizioni competitive relative a tale mercato
all'ingrosso, riservandosi eventualmente di intervenire nei tempi e
secondo le modalita' del nuovo quadro regolamentare europeo.
119. Alla luce delle precedenti considerazioni, l'Autorita', sulla
base dell'analisi condotta delle risposte alla consultazione pubblica
e dei precedenti nazionali e comunitari, individua, nell'arco
temporale di riferimento della presente analisi, un mercato per i
servizi di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi compreso l'accesso
condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai fini della fornitura
di servizi a larga banda e vocali, distinto dal mercato dell'accesso
disaggregato della rete di distribuzione in fibra ottica.
2.1.3. ACCESSO DIRETTO ALLA RETE METALLICA VS ACCESSO VIA
INFRASTRUTTURE DI NUOVA GENERAZIONE (WIRELESS LOCAL LOOP, POWER LINE
COMMUNICATIONS ETC.)
120. La sezione 3.1 del memorandum esplicativo, riprendendo il
considerato 27 della Direttiva quadro, nonche' la Comunicazione della
Commissione sulla definizione del mercato(30) e le Linee direttrici,
invita le Autorita' di regolamentazione a tenere nella dovuta
considerazione "gli sviluppi tecnologici ed economici previsti o
prevedibili su un arco di tempo ragionevole collegato ai tempi del
successivo riesame del mercato". In accordo a tale indicazione e
considerato che il Codice delle comunicazioni elettroniche prevede un
intervallo di almeno 18 mesi per il riesame del
mercato,(31) l'Autorita' ha valutato il livello di maturita'
tecnologica, la relativa diffusione nonche' il grado di
sostituibilita' delle infrastrutture di accesso alternative alle rete
in rame.
121. Tra le alternative piu' innovative, gli operatori di
telecomunicazione dispongono, per collegare la sede d'utente al
ripartitore principale, di reti di accesso via etere (wireless local
loop, wi-fi e GSM/UMTS), reti satellitari, infrastrutture via cavo
(coassiale) e sistemi elettrici (power-line communications). Ai fini
della presente analisi, l'Autorita' ha esaminato con particolare
attenzione le reti in fibra ottica (vedi supra), le reti wireless
local loop (WLL) e le power line communications (PLC), non
trascurando tuttavia di considerare le altre infrastrutture.
122. La tecnologia WLL si pone come alternativa alle tecniche di
accesso locale ad alta velocita'.(32) I sistemi punto-multipunto
offrono un accesso a larga banda da implementare in tempi brevi,
costi realizzativi e gestionali ridotti e un ridotto impatto
urbanistico in fase di messa in opera. Le imprese che adottano questo
sistema di accesso possono fornire una vasta gamma di servizi tra i
quali servizi Internet ed Internet veloce, servizi di trasmissione
dati (servizi basati su ISDN, Frame Relay, ATM), servizi di
interconnessione LAN-LAN e LAN-WAN, servizi voce (fonia locale,
nazionale ed internazionale), circuiti numerici dedicati, backhaul
per reti mobili.
123. I sistemi punto-multipunto si configurano, in particolare,
come sistemi mirati a fornire servizi avanzati di telecomunicazioni
alla clientela affari e, in qualche caso, ad utenze individuali di
tipo professionale (il cosiddetto mercato SOHO - Small Office Home
Office). I sistemi punto-multipunto non sono invece adatti ad
un'offerta diretta alla clientela residenziale a causa dell'elevata
necessita' di banda richiesta, specialmente nel caso dei servizi
multimediali interattivi, nonche' per la specificita' delle frequenze
sinora disponibili in Italia, nell'intorno dei 26 e 28 GHz. Tali
caratteristiche tecniche limitano considerevolmente il grado di
sostituibilita', anche potenziale, di questa tecnologia trasmissiva
rispetto all'accesso disaggregato alla rete locale in rame.
124. Quanto allo specifico contesto nazionale, la gara per
l'assegnazione delle frequenze WLL ha messo a bando 10 licenze su
ognuna della 21 aree regionali.(33) L'area corrisponde al territorio
di una singola regione italiana.(34) Delle 210 licenze disponibili,
il Ministero ha assegnato 69 licenze a 14 diversi operatori. Wind
Telecomunicazioni e Telecom Italia Mobile hanno acquisito licenze per
tutte le aree. Vodafone (gia' Omnitel Pronto Italia) e' risultata
invece aggiudicataria di 11 licenze. Gli 11 operatori rimanenti hanno
acquisito licenze per installare reti su una o 2 aree, ad eccezione
di un operatore che avra' la possibilita' di coprire 3
aree. Attualmente la commercializzazione di tali servizi, e' ancora
in fase di avvio. Di conseguenza, mentre la rete pubblica in rame e'
diffusa sull'intero territorio nazionale, i sistemi WLL non
raggiungono e non potranno raggiungere, almeno nel breve periodo, una
copertura paragonabile.
125. In definitiva, l'Autorita' nota che la natura frammentata
della copertura e l'articolata struttura proprietaria di queste reti
limiti la pressione competitiva esercitata sulla rete in rame
dell'operatore storico. Pur se l'introduzione dei sistemi
puntomultipunto potra' contribuire nel medio-lungo periodo a favorire
lo sviluppo della concorrenza sull'accesso locale con prevedibili
benefici sia per le imprese che per gli utenti, l'attuale stato di
diffusione delle reti WLL non configura tale tecnologia come
un'alternativa, sia dal lato della domanda che dal lato dell'offerta,
all'accesso della rete in rame.
126. La tecnologia delle powerline communication (PLC) rappresenta
un'altra tecnologia in sperimentazione per la trasmissione dati in
banda larga.Tale tecnologia utilizza la rete di distribuzione
dell'energia elettrica(35) La capillarita' della rete elettrica
esistente rende pertanto la tecnologia PLC in principio
un'interessante alternativa alla rete di accesso in rame, permettendo
il raggiungimento di un'ampia base di clienti senza rendere
necessario alcun cablaggio aggiuntivo. I servizi di telecomunicazioni
supportati dalle powerline communication vanno dai servizi di
telefonia vocale alla trasmissione dei dati.(36) Comunque, al
momento, nessuna impresa commercializza i servizi di
telecomunicazioni via rete elettrica, tenuto anche conto che e'
ancora in fase di definizione il relativo quadro normativo,
comprendente i requisiti di compatibilita'.
127. Vista la natura sperimentale della tecnologia, l'applicazione
del test del monopolista ipotetico volto a valutare la
sostituibilita', dal lato della domanda e dell'offerta, tra i servizi
di accesso disaggregato e le powerlines communication appare dunque
non pertinente.
128. Tuttavia, per la definizione e l'individuazione del mercato,
l'Autorita', coerentemente con le linee direttrici per l'analisi di
mercato, considera altresi' la concorrenza potenziale. Tale forma di
concorrenza, a differenza della sostituibilita' dal lato dell'offerta
che esamina una situazione in cui non sono richiesti costi
addizionali di entrata e la risposta alla variazione di prezzo e'
immediata, considera il caso in cui vi siano dei costi irrecuperabili
di ingresso sul mercato. Con riferimento alle powerlines, e' lecito
ritenere che tale tecnologia non esercita e non esercitera',
nell'intervallo temporale oggetto di questa analisi, una pressione
competitiva sul mercato dell'accesso disaggregato alla rete locale.
129. Oltre al WLL e alla PLC (e alla fibra ottica analizzata
precedentemente), vi sono altre tecnologie che potrebbero costituire
nel futuro le infrastrutture alternative alla rete di accesso
metallica, quali ad esempio le tecnologie satellitari, i sistemi di
diffusione radiotelevisiva digitale e le tecnologie di tipo R-LAN
quali il Wi-Fi. Ciascuna di queste tecnologie presenta particolari
vantaggi e svantaggi per quanto riguarda i costi e le difficolta' di
messa in opera delle infrastrutture di trasmissione, la velocita' e
l'affidabilita' delle connessioni, e, dal punto di vista dell'utente,
i costi di installazione delle attrezzature di connessione (modem,
parabola, etc.) e le modalita' di fatturazione dei servizi di
accesso.
130. Nell'orizzonte temporale dell'analisi del mercato, e'
prematuro considerare tali tecnologie come infrastrutture alternative
di accesso. Infatti, per quanto riguarda la sostituibilita' dal lato
della domanda, sia a livello retail che wholesale e' chiaro che non
vi sia spazio per la sostituzione dell'accesso in rame con altre
infrastrutture, in quanto la diffusione delle reti alternative, come
visto, e' assolutamente limitata. Altra cosa e' ovviamente, la
sperimentazione di queste infrastrutture presso piccoli gruppi di
utenti e presso specifiche aree. Il grado di immaturita' delle
tecnologie alternative alla rete metallica, la limitata diffusione di
questi servizi sul territorio italiano, nonche' la ridotta conoscenza
tra i consumatori finali di queste forme alternative di accesso,
rendono al momento non percorribile per gli operatori entranti lo
spostamento verso altre reti.
131. Relativamente alla sostituibilita' dal lato dell'offerta, un
piccolo, significativo e non temporaneo incremento nel prezzo
dell'accesso disaggregato alla rete locale difficilmente puo' dare
spazio all'ingresso di altri fornitori su grande scala. Gli ingenti
investimenti per costruire una completa rete in un ragionevole arco
di tempo scoraggiano l'ingresso di nuovi operatori. Inoltre, il grado
di incertezza legato alla pluralita' di alternative e il
corrispondente rischio associato, disincentivano la concentrazione
degli investimenti in un unico asset.
132. In conclusione, anche se e' ipotizzabile in futuro
l'ampliamento del mercato dello "accesso disaggregato all'ingrosso
(ivi compreso l'accesso condiviso) alle reti e alle sottoreti
metalliche, ai fini della fornitura di servizi a banda larga e
vocali" ad altre infrastrutture di accesso, per l'arco temporale
oggetto di analisi si ritiene che il mercato rilevante dell'accesso
disaggregato alla rete metallica sia costituito dalla rete
metallica. I sistemi punto-multipunto (WLL-FWA), i cavi elettrici, le
tecnologie satellitari monodirezionali e bidirezionali, i sistemi di
diffusione radiotelevisiva digitale, la tecnologia Wi-Fi e quelle
mobili di terza generazione non costituiscono oggi una soluzione
alternativa del c.d. doppino in rame. Infatti, le infrastrutture
alternative non offrono attualmente la medesima funzionalita' e
capillarita', sebbene le condizioni competitive potrebbero variare in
futuro.
Quesito 3. L'Autorita' esprime l'orientamento di individuare un
mercato per i servizi di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi
compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai
fini della fornitura di servizi a larga banda e vocali, e di non
ampliare il perimetro di tale mercato a infrastrutture alternative di
accesso basate su portanti trasmissivi di nuova generazione. Si
condivide tale orientamento?
Le osservazioni degli operatori sul quesito 3
133. La maggioranza degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt,
Eutelia, Fastweb, Tiscali e Wind) condivide "l'orientamento espresso
dall'Autorita' riguardo alla individuazione di un mercato per i
servizi di accesso disaggregato all'ingrosso, incluso l'accesso
condiviso, limitato alle reti e sotto reti metalliche, che dunque non
comprende le infrastrutture di accesso alternative basate su portanti
trasmissivi di nuova generazione". "Tuttavia, si ritiene che nelle
considerazioni sulle possibili alternative all'accesso su reti
metalliche che potrebbero venire in considerazione nelle analisi
future del mercato dell'accesso, debba farsi riferimento sin d'ora
non alla tecnologia Wi-Fi, che (...) non puo' essere intesa come
tecnologia realmente sostituibile ai fini dell'accesso, bensi' alla
tecnologia WiMax". Infatti, il maggiore grado di copertura (fino a 50
km), la maggiore velocita' in fase di trasmissione dati e l'uso di
frequenze dedicate inducono a ritenere che in prospettiva il WiMax
potrebbe rappresentare un'alternativa alle reti tradizionali per il
rilegamento di utente.
134. Due operatori (Tele2 e Welcome Italia) condividono
l'orientamento espresso dall'Autorita' di non ampliare per il momento
il perimetro del mercato in questione tenuto conto dell'attuale
limitato stato di diffusione delle infrastrutture di accesso di nuova
generazione.
135. Un altro operatore (AIIP), a sostegno della distinzione tra
accesso diretto all'ingrosso alla rete metallica e accesso via
infrastrutture di nuova generazione, sottolinea che molte delle
infrastrutture alternative sono del tutto marginali, che solo gli
operatori mobili hanno stimato conveniente partecipare alle gare per
l'assegnazione di frequenze in banda 24.5-26.5GHz (reti WLL) su tutte
le regioni, e che l'uso di frequenze per reti Wi-Fi e' limitato ad
aree confinate e non aperte.
136. Un operatore (Telecom Italia) sottolinea che alcune
tecnologie di nuova generazione (WLL, Wi-Fi e GSM-UMTS) sono gia'
utilizzate per dare accesso al cliente finale e ritiene dunque che
l'Autorita' debba tenere conto della pressione competitiva che tali
soluzioni rappresentano fin d'ora analizzandole non in un ambito di
copertura geografica nazionale, ma verificandone gli effetti di
mercato nelle aree geografiche dove l'offerta e' ritenuta piu'
profittevole dagli operatori.
Le valutazioni dell 'Autorita' sul quesito 3
137. L'Autorita', sulla base dell'analisi condotta e delle
risposte alla consultazione pubblica, ritiene che il perimetro del
mercato per i servizi di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi
compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai
fini della fornitura di servizi a larga banda e vocali, non includa,
nell'arco temporale di riferimento della presente analisi, alcuna
infrastruttura di accesso basata su portante trasmissivo di nuova
generazione.
138. Con particolare riguardo alle tecnologie wireless WiMax e GSM
UMTS, l'Autorita' ha considerato la difficolta' per gli operatori
entranti di conseguire diritti d'uso delle bande radio (non ancora
disponibili per il WiMax, gia' assegnate per i GSM ed UMTS), il
livello dei costi degli apparati (ancora non noti per il WiMax ed
estremamente elevati per i terminali UMTS), il livello investimento
richiesto per garantire un adeguato grado di capillarita' delle reti
di accesso radio con riferimento alla base di utenza potenzialmente
interessata, ritenendo tali tecnologie, allo stato, non sostituibili,
dal punto di vista economico, con il servizio di accesso alla rete in
rame. Tale valutazione, naturalmente potrebbe essere successivamente
rivista alla luce dell'effettiva diffusione ed evoluzione tecnica di
tali servizi.
139. Nelle successive analisi di mercato, che verranno svolte nei
tempi e nei modi previsti dall'art. 19 del Codice, l'Autorita'
prendera' in considerazione le tecnologie effettivamente disponibili
nel periodo di riferimento delle nuove analisi, e quindi l'insieme
delle forme alternative di accesso considerate nell'ambito della
presente analisi potra' subire delle modifiche, anche nella direzione
indicata dagli operatori nei diversi documenti di risposta alla
consultazione pubblica.
2.1.4. SEGMENTAZIONE IN BASE ALLE SOLUZIONI TECNICHE DI ACCESSO
DISAGGREGATO
140. Come individuato dalla Commissione nella Raccomandazione il
mercato in esame comprende l'accesso disaggregato sia fisico che
logico alle reti e alle sottoreti in rame. In Italia, tali servizi
sono offerti, come detto, attraverso tre servizi (full unbundling,
sub-loop unbundling e shared access) forniti dall'operatore storico
proprietario della rete pubblica di distribuzione. Un'analisi di
mercato basata sulla segmentazione dei tre differenti servizi non
sarebbe significativa perche', allo stato attuale, il sub-loop
unbundling e lo shared access sono servizi con una diffusione ancora
marginale.
141. Peraltro, i suddetti servizi sono tra di loro
sostituibili. Per quanto riguarda il lato dell'offerta, l'operatore
storico che possiede la rete di accesso, una volta predisposti i
siti, non ha soverchi impedimenti tecnici all'apertura della rete nei
diversi punti e nelle diverse modalita' previste per ciascuno dei
prodotti.
142. Dal lato della domanda, i diversi tipi di accesso
disaggregato alla rete locale richiedono all'operatore entrante
analoghi investimenti (per la predisposizione dei siti,
l'installazione degli apparati e dei raccordi di centrale etc.) e
analoghe conoscenze tecniche e gestionali (know-how).
143. L'analisi del grado di sostituibilita' tra il full unbundling
e lo shared access merita alcune considerazioni aggiuntive. Da un
parte esistono alcune diversita' tra i due servizi. In primo luogo,
il prezzo dello shared access e' basato sui soli costi addizionali
sostenuti dall'operatore incumbent per fornire, in aggiunta ai
servizi vocali, i servizi di accesso ad internet banda larga. In
secondo luogo, almeno in origine, i due servizi, full unbundling e
shared access, mettevano i clienti nella condizione di usufruire di
funzionalita' solo in parte omogenee. Infatti, mentre il full
unbundling consentiva e consente la trasmissione sia della voce che
dei dati, lo shared access era inizialmente utilizzato esclusivamente
per la trasmissione dati. D'altra parte, la recente diffusione della
tecnologia Voice over IP (VoIP) sulla modalita' di accesso shared
access ha accentuato le analogie nelle funzioni dei due
prodotti(37). Tale innovazione rafforza quindi il vincolo di
sostituibilita' tra i due servizi di accesso disaggregato alla rete
locale. A simili considerazioni si giunge anche in seguito alla
valutazione della sostituibilita' fra le altre soluzioni di accesso
disaggregato.
144. Dunque, le diverse soluzioni tecniche sono tra di loro, se
non completamente, in gran parte sostituibili. Inoltre, gli
investimenti richiesti e le categorie di servizi offerti sono
comparabili. Gli operatori percepiscono le differenti soluzioni
tecniche come diverse opzioni di un'unica offerta.
145. In conclusione, considerate le caratteristiche tecniche e
funzionali dei servizi di accesso che costituiscono il mercato
analizzato e visti i risultati del test del monopolista ipotetico,
l'Autorita' ritiene, in accordo con quanto individuato dalla
Commissione, che non emergano elementi per segmentare il mercato per
i diversi prodotti.
Quesito 4. L'Autorita' esprime l'orientamento di individuare un
mercato per i servizi di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi
compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai
fini della fornitura di servizi a larga banda e vocali, e di non
procedere alla segmentazione di tale mercato in base alle diverse
soluzioni tecniche di accesso disaggregato. Si condivide tale
orientamento?
Le osservazioni degli operatori sul quesito 4
146. Gli operatori intervenuti in risposta alla consultazione
pubblica condividono l'orientamento dell'Autorita' di non procedere
alla segmentazione in base alle diverse soluzioni tecniche del
mercato per i servizi di accesso disaggregato all'ingrosso.
147. Due operatori (Tele2 e Welcome Italia) rilevano alcune
problematiche in materia di accesso condiviso, e segnatamente in
merito alla tipologia di servizio consentita sulla porzione di banda
in uso all'operatore alternativo, avuto riguardo in particolare ai
servizi VoIP, alle condizioni per il recesso da parte del cliente
finale dal contratto di fonia sottoscritto con Telecom Italia e ai
costi di attivazione.
148. La maggioranza degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt,
Eutelia, Fastweb, Tiscali e Wind) rileva che la sostituibilita' tra i
servizi in esame, sia dal lato dell'offerta sia dal lato della
domanda, e' garantita dalle "similitudini tecniche ed operative tra
disaggregazione completa e parziale" e che "gli operatori che
realizzano investimenti per l'erogazione del servizio di accesso
disaggregato completo sono nelle condizioni tecniche ed operative di
poter offrire al dettaglio in un arco di tempo ragionevole anche
l'accesso disaggregato parziale (e viceversa)".
149. Un operatore (AIIP) "condivide l'approccio dell'Autorita' di
non procedere ad ulteriore segmentazione di tale mercato, purche'
l'Autorita' inserisca nel mercato medesimo anche il servizio di
bitstream".
Le valutazioni dell 'Autorita' sul quesito 4
150. L'Autorita', sulla base dell'analisi condotta e delle
risposte alla consultazione pubblica, individua, nell'arco temporale
di riferimento della presente analisi, un unico mercato per i servizi
di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi compreso l'accesso
condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai fini della fornitura
di servizi a larga banda e vocali, e non procede ad alcuna
segmentazione del mercato in base alle diverse soluzioni tecniche.
151. In considerazione del livello di investimento richiesto agli
operatori alternativi per l'accesso ai servizi di unbundling e con
riferimento alla possibilita' di impiego della banda dati per la
fornitura di servizi vocali, l'Autorita' ritiene che i servizi full
unbundling e di shared access debbano essere considerati all'interno
dello stesso mercato, rimandando l'esame dei servizi bitstream
all'apposito procedimento sul mercato 12 definito dalla
Raccomandazione.
2.2. IL MERCATO GEOGRAFICO
152. Nel valutare la dimensione geografica del mercato in esame,
l'Autorita', concordemente a quanto stabilito dalla Commissione
(v. supra), ha considerato l'area di copertura della rete,
l'estensione territoriale delle attivita' degli operatori presenti
nel mercato, le condizioni concorrenziali nelle diverse aree del
Paese e, successivamente, l'esistenza di strumenti di
regolamentazione giuridici o di altro genere.
153. I servizi di accesso disaggregato all'ingrosso alla rete
locale sono offerti in Italia da Telecom Italia. La rete di accesso
dell'operatore storico e' strutturata su circa 10.400 aree di
centrale, servite da 11.551 stadi di linea che servono l'intero
territorio nazionale.
154. Dal lato della domanda, avuto riguardo alle condizioni
concorrenziali nelle diverse aree del Paese, l'assenza di
un'infrastruttura in rame alternativa a quella di Telecom Italia
determina la difficolta' di distinguere tra aree adiacenti in cui
riscontrare condizioni concorrenziali sensibilmente diverse.
----> VEDERE IMMAGINE A PAG. 101 DELLA G.U. <----
155. La distribuzione territoriale dei siti predisposti
dall'operatore storico per la fornitura di servizi di accesso
disaggregato indica inoltre che in tutte le aree geografiche per le
quali sono stati raccolti dati puntuali gli operatori alternativi
detengono un numero di linee attive largamente inferiore al 10% (dati
2003; v. anche la distribuzione geografica dei siti presentata in
figura 4). Tale dato porta a concludere che le condizioni
concorrenziali non sono sostanzialmente diverse nelle diverse aree.
156. La dimensione geografica del mercato e' pertanto da ritenersi
nazionale. L'esame degli specifici strumenti di regolamentazione,
giuridici o di altro genere conferma tale orientamento.
157. In primo luogo, l'Autorita' ha analizzato le licenze
individuali in possesso degli operatori di telecomunicazioni e ha
riscontrato che il raggio di azione delle imprese attive nel mercato
dell'accesso disaggregato alla rete metallica e' prevalentemente
nazionale. Tali servizi sono offerti dall'operatore notificato
detentore di una licenza individuale con copertura nazionale.38 Dal
lato della domanda, gli operatori abilitati all'acquisto di tali
servizi sono gli organismi di telecomunicazioni gia' titolari di una
licenza individuale (attualmente di una autorizzazione ai sensi
dell'art. 25 del Codice).39 Dall'analisi delle licenze individuali in
possesso degli operatori, emerge che 13 operatori con licenza
nazionale e 9 operatori locali sono entrati come acquirenti nel
mercato wholesale.
158. In secondo luogo, l'insieme delle disposizioni emanate
dall'Autorita', pur prevedendo una procedura specifica per la fase di
avvio del processo di accesso disaggregato, si applicano all'intero
territorio nazionale. In aggiunta, qualora lo ritenga opportuno, un
operatore puo' in qualunque momento richiedere a Telecom Italia
l'apertura e la predisposizione di un qualunque sito di centrale
purche' si faccia carico delle spese di allestimento del sito stesso.
159. Alla luce delle precedenti considerazioni nonche' dei
precedenti comunitari(40) e nazionali(41), l'Autorita' ritiene che il
mercato geografico dei servizi di accesso disaggregato all'ingrosso
(ivi compreso l'accesso condiviso) alle reti e alle sotto reti
metalliche, ai fini della fornitura di servizi a banda larga e
vocali, sia costituito dall'intero territorio nazionale.
Quesito 5. L'Autorita' esprime l'orientamento di individuare un
mercato per i servizi di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi
compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai
fini della fornitura di servizi a larga banda e vocali, costituito
dall'intero territorio nazionale. Si condivide tale orientamento?
Le osservazioni degli operatori sul quesito 5
160. Gli operatori intervenuti in risposta alla consultazione
pubblica condividono l'orientamento dell'Autorita' di individuare un
mercato per i servizi di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi
compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai
fini della fornitura di servizi a larga banda e vocali, costituito
dall'intero territorio nazionale.
161. La maggioranza degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt,
Eutelia, Fastweb, Tiscali e Wind) sottolinea altresi' che, alla luce
di alcune considerazioni economiche, sarebbe auspicabile che
"l'Autorita' tenesse conto dell'effettiva distribuzione delle
richieste di ULL ai fini della determinazione dei costi del servizio
di accesso disaggregato". Pertanto, tali operatori propongono, "nella
prospettiva di definire per il futuro una diversa modalita' di
calcolo dei prezzi dei servizi di accesso disaggregato, tenendo anche
conto delle eventuali implicazioni verso altri istituti regolamentari
(per esempio il Servizio universale)", l'apertura in tempi brevi di
una consultazione sul tema specifico.
162. Un operatore (Telecom Italia), "pur condividendo
l'orientamento dell'Autorita', precisa che la presenza, in alcune
aree geografiche italiane piu' profittevoli, di infrastrutture
alternative per i servizi di accesso permette di individuare aree in
cui le condizioni di concorrenza sono eterogenee a cui quindi
corrispondono mercati non uniformi".
Le valutazioni dell 'Autorita' sul quesito 5
163. L'Autorita', sulla base dell'analisi condotta e delle
risposte alla consultazione pubblica, individua un mercato per i
servizi di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi compreso l'accesso
condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai fini della fornitura
di servizi a larga banda e vocali, costituito dall'intero territorio
nazionale.
164. In merito alla segnalazione della presenza di aree
geografiche caratterizzate da maggiori livelli di concorrenza,
l'Autorita' non ritiene che i livelli di disomogeneita', analizzati a
livello locale, ove presenti, siano rilevanti ai fini della
segmentazione territoriale del mercato.
3. VALUTAZIONE DEL SIGNIFICATIVO POTERE DI MERCATO
Introduzione
165. Il principale elemento di novita' introdotto dal nuovo quadro
normativo in relazione al processo di definizione e di valutazione
del significativo potere di mercato e' costituito dall'allineamento
della definizione di significativo potere di mercato a quella data
dalla Corte di giustizia europea per la nozione di posizione
dominante di cui all'articolo 82 del Trattato UE. Difatti, la
Direttiva quadro, all'articolo 14, comma 2, afferma che "si presume
che un 'impresa disponga di un significativo potere di mercato se,
individualmente o congiuntamente con altri, gode di una posizione
equivalente ad una posizione dominante ossia una posizione di forza
economica tale da consentirle di comportarsi in misura notevole in
modo indipendente dai concorrenti, dai clienti e, in definitiva, dai
consumatori".
166. A livello nazionale, l'attivita' di accertamento che
l'Autorita' deve svolgere al fine di verificare l'eventuale esistenza
di imprese che dispongono di un significativo potere di mercato e'
disciplinata dall'art. 17 dal decreto legislativo n. 259 del 1 agosto
2003 recante il "Codice delle Comunicazioni elettroniche" che
recepisce le disposizioni della normativa comunitaria.
167. Da un punto di vista sostanziale, le Linee guida, al
paragrafo 70, stabiliscono che le ANR dovranno fare in modo che le
decisioni adottate siano conformi alla prassi della Commissione ed
alla relativa giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale
di primo grado in materia di posizione dominante. Si consideri
tuttavia che l'applicazione ex ante della nozione di significativo
potere di mercato da parte delle ANR richiede un adeguamento delle
modalita' di valutazione del potere di mercato utilizzate dalle
Autorita' per la concorrenza, in virtu' della considerazione che le
ANR si baseranno necessariamente su ipotesi diverse da quelle assunte
dalle prime nell'applicazione retrospettiva dell'articolo 82. In
particolare, le decisioni dell'Autorita' si avvalgono, inter alia, di
elementi di tipo previsionale basati su dati ed informazioni circa le
condizioni del mercato disponibili al momento dell'adozione della
decisione. L'orizzonte previsionale verra' calibrato sulla
periodicita' di riferimento che il Codice delle comunicazioni impone
per le analisi di mercato, che - come gia' specificato - e' di 18
mesi.
168. La quota di mercato detenuta da un'impresa puo' essere
utilizzata quale indicatore del potere di mercato di
un'impresa. Sebbene nel nuovo quadro regolamentare il ruolo delle
quote di mercato nelle analisi concorrenziali risulti ridimensionato
rispetto al precedente quadro normativo, le Linee guida, al paragrafo
75, ricordano espressamente che "le quote di mercato sono spesso
usate come indicatore indiretto del potere di mercato".
169. La quota di mercato pero' non puo' essere utilizzata quale
unico indicatore del potere di mercato, e le Linee guida, al
paragrafo 78, ricordano che le ANR devono
percio' "intraprendere un'analisi completa e globale delle
caratteristiche economiche del mercato rilevante prima di formulare
conclusioni circa l'esistenza di un significativo potere di
mercato". A tal proposito, vengono indicati quali criteri per la
misurazione del potere di mercato, inter alia, la dimensione globale
dell'impresa, il controllo di infrastrutture difficilmente
duplicabili, le barriere all'ingresso, le economie di scala e di
diversificazione, l'integrazione verticale, la rete di distribuzione
e vendita e la concorrenza potenziale.
170. Le Linee guida stabiliscono altresi', al paragrafo 77, che
"spetta alle ANR decidere i criteri piu' adatti per misurare la
presenza sul mercato", salvo pero', come detto, fornire alcune
indicazioni circa le modalita' piu' adatte in alcuni dei mercati
individuati dalla Raccomandazione.
171. Con riguardo al mercato dei servizi di accesso disaggregato
all'ingrosso (ivi compreso l'accesso condiviso) alle reti e alle
sottoreti metalliche, ai fini della fornitura di servizi a banda
larga e vocali, l'Autorita', ritiene che i criteri piu' rilevanti per
valutare il potere delle imprese in esso operanti siano i seguenti:
le quote di mercato, le barriere all'entrata, la concorrenza
potenziale, le economie di scala. Sono altresi' considerati la
facilita' di accesso alle risorse finanziarie, la presenza di
vantaggi tecnologici ed altre caratteristiche strutturali del
mercato, quali l'integrazione verticale degli operatori, e
l'esistenza di un contropotere di acquisto della domanda di mercato.
3.1. L'ANALISI SUL SIGNIFICATIVO POTERE DI MERCATO
172. Come gia' richiamato, attualmente in Italia il servizio di
accesso disaggregato alla rete e sottorete metallica e' offerto
esclusivamente da Telecom Italia. L'Autorita', al fine di misurare la
dimensione del mercato in esame, considera non solo le vendite
intercorse fra differenti operatori, ma anche le forme di
autoproduzione attualmente utilizzate dagli operatori attivi nel
mercato. In altre parole il mercato e' dato dal totale delle linee
che compongono la rete di accesso in rame in capo all'operatore
storico, ossia la somma dei doppini ceduti da Telecom Italia ad altri
operatori e delle linee di accesso vendute da tale operatore
direttamente nei mercati retail.
3.1.1. LA QUOTA DI MERCATO
173. Telecom Italia, come risulta dall'analisi sviluppata nei
paragrafi precedenti, e' proprietaria dell'unica rete di accesso in
rame disponibile sull'intero territorio italiano, ed e' il solo
operatore che offre all'ingrosso i servizi di accesso disaggregato
alle reti e alle sottoreti metalliche. La quota di mercato detenuta
dall'operatore storico pertanto e' del 100%.
174. Sebbene le quote di mercato siano solo uno dei criteri di
valutazione per stabilire l'esistenza di una posizione dominante, si
osserva che, come indicato dalle linee direttrici della Commissione,
"in base ad una giurisprudenza consolidata, la detenzione di quote di
mercato estremamente elevate - superiori al 50% - e' di per se',
salvo situazioni eccezionali, una prova dell'esistenza di una
posizione dominante".
175. L'analisi delle quote di mercato, sebbene non sufficiente,
conduce a individuare Telecom Italia come operatore detentore di una
posizione dominante. Si sottolinea, peraltro, che tale risultato e'
conseguenza diretta della particolare natura del mercato, costituito
sulla base di un obbligo regolamentare e che non si prevedono
cambiamenti in termini di evoluzione delle quote di mercato almeno
nel breve/medio periodo.
176. A supporto di tale valutazione vengono di seguito sviluppate
ulteriori considerazioni che consentono inoltre di inquadrarla in
un'ottica prospettica.
3.1.2. I CRITERI AGGIUNTIVI PER LA VALUTAZIONE DEL SIGNIFICATIVO
POTERE DI MERCATO: BARRIERE ALL'ENTRATA, ECONOMIE DI SCALA E
CONCORRENZA POTENZIALE; INTEGRAZIONE VERTICALE, CONTROPOTERE
D'ACQUISTO, ACCESSO ALLE RISORSE FINANZIARIE, BARRIERE AL CAMBIAMENTO
177. Il mercato dell'accesso all'ingrosso dei servizi di accesso
disaggregato alla rete e alla sottorete metallica e' caratterizzato
dalla presenza di elevate barriere all'ingresso. Infatti, la
realizzazione di infrastrutture nel settore delle telecomunicazioni,
ed in particolare la creazione di reti di accesso, richiede da un
lato tempi molto lunghi e dall'altro rilevanti investimenti in gran
parte non recuperabili (sunk cost) in caso di uscita dal mercato.
178. L'insieme di questi due fattori, i significativi costi fissi
per scavare e installare una nuova rete di accesso in rame e
l'asimmetria temporale nell'entrata nel mercato tra incumbent e
operatori alternativi, attribuisce al primo un vantaggio competitivo
tale da scoraggiare l'ingresso dei secondi nel mercato
dell'accesso. In altre parole, l'operatore incumbent ha usufruito di
c.d. first mover advantages, avendo potuto effettuare gli
investimenti necessari per costruire l'infrastruttura di rete in una
situazione di monopolio nei mercati a monte ed a valle, condizioni
queste ultime che, come e' evidente, non ricorrono piu' nell'attuale
contesto in cui si trovano ad investire i nuovi operatori.
179. Le considerevoli economie di scala presenti nel mercato
dell'accesso costituiscono un ulteriore disincentivo all'investimento
da parte dei nuovi operatori. La struttura dei costi dell'accesso,
basata su elevate immobilizzazioni e costi variabili contenuti, rende
il costo unitario decrescente. Peraltro, tali economie non sono
ancora completamente sfruttate in quanto la rete di Telecom Italia
ha, in media, un tasso di occupazione pari a circa il 54,5% e quindi
non necessita, nel medio periodo, di investimenti per adeguare la
capacita' produttiva a fronte di un eventuale significativo aumento
della domanda. La presenza di una domanda concentrata in determinate
aree consente lo sfruttamento anche di economie di densita'.
180. Le barriere all'ingresso derivanti dalla rilevanza economica
e dalla difficolta' di recupero degli investimenti risultano
ulteriormente elevate dall'accresciuta competizione post-ingresso
che, riducendo i prezzi sul mercato finale, rende ancora piu'
difficile e lungo il recupero degli investimenti.
181. Per quanto riguarda la concorrenza potenziale, le ingenti
barriere all'ingresso e le considerevoli economie di scala riducono
la pressione esercitata sull'incumbent da parte delle imprese che al
momento non sono attive nel mercato dell'accesso diretto. La minaccia
di ingresso nel mercato, sia sulla base di investimenti a lungo
termine che di una strategia del tipo "hit and run" da parte di nuovi
operatori, e' priva di credibilita' in quanto gli investimenti
necessari difficilmente risulterebbero redditizi. Tali barriere,
scoraggiando le nuove imprese ad entrare, riducono la possibilita'
per la concorrenza potenziale di creare una pressione competitiva ai
comportamenti di mercato dell'incumbent.
182. La realizzazione di una rete capillare in rame alternativa a
quella di Telecom Italia da parte di un nuovo entrante appare percio'
altamente improbabile nell'orizzonte temporale di breve-medio termine
previsto per l'analisi.
183. Telecom Italia ha una forte posizione non solo nel mercato
wholesale dell'accesso disaggregato ma anche nei corrispondenti
mercati retail. La forte integrazione verticale dell'operatore in
posizione dominante nel mercato dell'ingrosso puo', attraverso
effetti di leva, rafforzare il potere competitivo dello stesso nel
mercato al dettaglio. Inoltre, l'assenza di condizioni concorrenziali
per l'accesso alle risorse all'ingrosso puo' accentuare le barriere
all'ingresso sui mercati al dettaglio. Con riferimento alla posizione
di Telecom Italia, si puo' percio' osservare che il controllo
dell'accesso alla clientela finale, unitamente alla disponibilita' di
risorse intermedie in capo a tale operatore verticalmente integrato,
determina una rilevante capacita' di influenzare le condizioni del
mercato, incidendo sulla capacita' di offerta degli operatori
concorrenti in termini di costi, tempi di fornitura e tipologia dei
servizi.
184. Telecom Italia e' di fatto l'unico operatore che dispone di
un'effettiva integrazione verticale lungo tutta la catena tecnologica
e impiantistica grazie alla quale puo' beneficiare della
razionalizzazione di costi di natura tecnico-operativa ed effettuare
scelte coordinate tra livelli wholesale e retail della catena del
valore.
185. L'Autorita' ha considerato l'eventualita' che gli operatori
acquirenti dispongano di un contropotere di mercato in grado di
impedire a Telecom Italia lo sfruttamento del potere di
mercato. Infatti, il significativo potere di mercato non consente
automaticamente all'impresa che si trova in posizione dominante di
comportarsi in misura notevole e in modo indipendente dai concorrenti
e dai clienti. La traduzione del SMP in comportamenti non
concorrenziali e' piu' difficile se gli acquirenti dispongono di un
sufficiente "countervailing buyer power", ovvero hanno la capacita'
di contrattare
da una posizione di forza. Tale potere puo' essere esercitato se
l'acquirente domanda considerevoli quantita' e ha la possibilita' (in
tempi ragionevoli) di rivolgersi ad altri fornitori, in risposta ad
un aumento del prezzo, concreto o eventuale.
186. Sulla base dell'analisi condotta, l'Autorita' ritiene che
Wind e Fastweb, pur rappresentando, rispettivamente, il 65% e il 31%
della domanda di linee di accesso in rame (dato al secondo semestre
2003), non abbiano alternative credibili alla rete di accesso di
Telecom Italia e, di conseguenza, non siano in grado di neutralizzare
il potere di cui dispone Telecom Italia, che viceversa, essendo
verticalmente integrato non ha ne' la necessita' ne' gli incentivi
affinche' altri operatori entrino nell'accesso per poi competere a
valle nei mercati retail.
187. Un ulteriore criterio che puo' essere utilmente considerato
ai fini della valutazione della significativo potere di mercato e' la
facilita' di accesso alle risorse finanziarie.
188. Uno fra i maggiori problemi che le nuove imprese si trovano a
dover affrontare e' quello delle sfavorevoli condizioni di accesso
alle risorse finanziarie necessarie a coprire il fabbisogno di
capitale, che tipicamente si manifesta sotto forma di interessi piu'
elevati e di razionamento piu' severo dei fondi. E' evidente che tali
barriere all'ingresso sono da ricondursi non tanto alla struttura del
mercato sottoposto ad analisi, quanto a quella del mercato dei
capitali. Quest'ultimo infatti, non operando sempre in condizioni di
efficienza, discriminerebbe verso nuovi entranti o piccole
imprese. Tuttavia, anche in un mercato dei capitali efficiente quale
quello ipotizzato dal CAPM42, i titoli delle imprese con un grosso
potere di mercato richiedono rendimenti inferiori grazie alla loro
maggiore stabilita'. Telecom Italia, pertanto, in virtu' delle sue
dimensioni, della diversificazione delle attivita' e dei credit
ratings favorevoli, viene considerato dagli investitori un operatore
poco rischioso riuscendo ad ottenere credito a condizioni piu'
favorevoli dei nuovi entranti.
189. Questo tipo di vantaggio risulta accresciuto negli ultimi
anni nei quali si e' verificato un sensibile calo di interesse del
mercato dei capitali verso il settore delle telecomunicazioni.
190. In conclusione, l'analisi dei criteri addizionali per
l'accertamento del significativo potere di mercato corrobora il
risultato della valutazione condotta sulle quote di mercato. Si
ritiene inoltre che tali condizioni non siano soggette a variazioni
significative nel periodo di tempo considerato per
l'analisi. Pertanto, sulla base delle considerazioni sopra esposte si
puo' concludere che l'operatore Telecom Italia detiene una posizione
di significativo potere di mercato sull'intero territorio nazionale
relativamente al mercato dell'accesso disaggregato all'ingrosso (ivi
compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai
fini della fornitura di servizi a larga banda e vocali.
Quesito 6. L'Autorita' esprime l'orientamento di individuare
Telecom Italia S.p.A. come operatore avente significativo potere di
mercato nella fornitura di servizi di accesso disaggregato
all'ingrosso (ivi compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti
metalliche, ai fini della fornitura di servizi a larga banda e
vocali. Si condivide tale orientamento?
Le osservazioni degli operatori sul quesito 6
191. Gli operatori intervenuti in risposta alla consultazione
pubblica condividono l'orientamento dell'Autorita' di individuare
Telecom Italia S.p.A. come operatore avente significativo potere di
mercato nella fornitura di servizi di accesso disaggregato
all'ingrosso (ivi compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti
metalliche, ai fini della fornitura di servizi a larga banda e
vocali.
192. La maggioranza degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt,
Eutelia, Fastweb, Tiscali e Wind) fornisce ulteriori evidenze circa
la stabilita' attuale e prospettica della posizione di dominanza di
Telecom Italia. Tali operatori richiamano l'attenzione su alcune
problematiche in materia di barriere all'ingresso e all'uscita nel
mercato dell'accesso indiretto e di barriere al cambiamento. Tra le
criticita' segnalate, le principali difficolta' riscontrate
riguardano i seguenti aspetti: "il mancato rispetto del principio di
non discriminazione, con attribuzioni di costi non pertinenti; la
previsione di modalita' di provisioning eccessivamente vincolanti per
gli OLO, in particolare nei casi di ampliamenti, allorquando TI
adduce cause di indisponibilita' di spazi ovvero subordina la
realizzazione ad uno studio di fattibilita'; scarsa trasparenza delle
informazioni relative alla copertura del servizio ULL e alle
consistenze delle risorse esistenti e disponibili (in termini di
coppie, spazi disponibili, spazi nei permutatori); vincoli tecnici e
limitazioni poste all'utilizzo dei raccordi di centrale".
193. Un operatore (Telecom Italia) precisa che le barriere
all'ingresso sono significative nel mercato cosi' come definito
dall'Autorita', ma vi sono aree in cui investire in infrastruttura
propria puo' essere preferibile dal punto di vista degli operatori
alternativi. Inoltre, l'esistenza di economie di scala andrebbe
verificata a livello locale, laddove investono gli OLO. Infine,
l'accesso alle risorse finanziarie dipende dall'assetto proprietario
dell'impresa e quindi la partecipazioni di grandi gruppi nazionali e
internazionali nelle imprese di telecomunicazioni consente loro di
accedere senza difficolta' aggiuntive alle risorse
finanziarie. Peraltro, i piani di investimento recentemente
pubblicati presuppongono la disponibilita' di consistenti
finanziamenti dal settore creditizio.
194. Un operatore (AIIP), che in sede di definizione del mercato
rilevante aveva espresso la necessita' di considerare anche i servizi
di accesso bitstream e l'accesso in fibra ottica, ritiene che Telecom
Italia dovrebbe essere notificata quale operatore avente notevole
forza di mercato in entrambi i mercati. Nel caso dei servizi
bitstream, l'operatore presume che "l'impresa dominante su un mercato
consolidato, come nel caso in esame la rete in accesso in rame, possa
far leva sulla posizione dominante ivi detenuta per estenderla nel
nuovo mercato". Nel caso della fibra ottica "si potrebbe ravvisare
una posizione dominante collettiva di Telecom e Fastweb ...poiche'
comportamenti collusivi tra tali operatori possono apparire probabili
in ragione della compresenza di forti ostacoli alla penetrazione e
della mancanza di potenziale concorrenza, nonche' in ragione di vari
tipi di legami tra le imprese interessate".
Le valutazioni dell 'Autorita' sul quesito 6
195. L'Autorita', sulla base dell'analisi condotta e delle
risposte alla consultazione pubblica, individua Telecom Italia
S.p.A. come operatore avente significativo potere di mercato nella
fornitura di servizi di accesso disaggregato all'ingrosso (ivi
compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai
fini della fornitura di servizi a larga banda e vocali.
196. Con riferimento alle osservazioni di alcuni operatori in
merito alla necessita' di analizzare la situazione locale,
l'Autorita', pur sottolineando che la definizione del mercato e'
nazionale, ritiene che anche considerando le ridotte aree
metropolitane ove si rileva una certa consistenza delle linee in capo
agli operatori concorrenti, Telecom Italia mantenga in ogni caso la
propria posizione di dominanza.
197. In considerazione del grado di asimmetria del grado di
infrastrutturazione tra Telecom Italia e gli operatori alternativi,
degli elevati investimenti e costi sommersi connessi con la
realizzazione delle reti di interconnessione alle centrali di stadio
di linea, anche trascurando le condizioni di accesso al mercato dei
capitali, si ritiene che, almeno nel periodo di riferimento relativo
alla validita' della presente analisi, non possa svilupparsi un
significativo grado di concorrenza nel mercato in oggetto.
198. Con riferimento alla posizione espressa da AIIP, l'Autorita'
ritiene opportuno riconsiderare le osservazioni sulla dominanza di
Telecom Italia sul mercato bitstream, nell'ambito dell'apposito
procedimento istruttorio sul mercato 12 della Raccomandazione. In
merito, invece, alle considerazioni sulla dominanza di Fastweb sul
mercato della fibra, l'Autorita' ribadisce che, allo stato, non
possano essere previsti obblighi ex-ante per alcun operatore in tale
mercato.
4. DEFINIZIONE DEGLI OBBLIGHI PER LE IMPRESE CHE DISPONGONO DI UN
SIGNIFICATIVO POTERE DI MERCATO
4.1. PRINCIPI E RIFERIMENTI NORMATIVI PER LA DEFINIZIONE DI
OBBLIGHI REGOLAMENTARI NEI MERCATI RILEVANTI
199. Come disciplinato dall'art. 42 del Codice che traspone in
sede nazionale quanto disposto dall'art. 5 della direttiva accesso,
perseguendo gli obiettivi stabiliti dall'art. 8 della Direttiva
quadro, spetta all'Autorita' di "incoraggiare e garantire forme
adeguate di accesso, interconnessione ed interoperabilita' dei
servizi, esercitando le proprie competenze in modo da promuovere
l'efficienza economica ed una concorrenza sostenibile e recare il
massimo vantaggio agli utenti finali".
200. Pertanto, laddove si e' in presenza di un mercato
caratterizzato dalla presenza di una o piu' imprese che esercitano un
significativo potere di mercato, l'Autorita' dovra' intervenire
imponendo obblighi ex-ante al fine di sostenere ed assicurare il
pieno sviluppo della concorrenza.
201. Il Codice e la direttiva accesso individuano una serie di
obblighi da imporre alle imprese che dispongono di notevole forza di
mercato, in particolare in materia di trasparenza, non
discriminazione, separazione contabile, accesso e controllo dei
prezzi, ivi incluso l'orientamento ai costi.
202. L'intervento dell'Autorita' dovra' risultare appropriato e
proporzionato in relazione alla natura del problema riscontrato.
203. In particolare, l'articolo 46 del Codice, che traspone in
sede nazionale quanto disposto dall'art. 9 della Direttiva accesso,
disciplina l'obbligo di trasparenza. L'Autorita', difatti, puo'
imporre obblighi di trasparenza in relazione all'interconnessione e
all'accesso, prescrivendo agli operatori di rendere pubbliche
determinate informazioni di carattere contabile, specifiche tecniche,
caratteristiche della rete, termini e condizioni per la fornitura e
l'uso, prezzi.
204. Allo stesso tempo, l'Autorita' puo' esigere che, nel momento
in cui un operatore e' assoggettato anche ad obblighi di non
discriminazione, ai sensi dell'articolo 47 del Codice, che traspone
in sede nazionale quanto disposto dall'art. 10 della Direttiva
accesso, pubblichi un'offerta di riferimento sufficientemente
disaggregata per garantire che gli operatori alternativi non siano
costretti a pagare per risorse non necessarie al fine di ottenere il
servizio richiesto. L'Autorita' puo', difatti, precisare quali
informazioni pubblicare, il grado di dettaglio richiesto e le
modalita' di pubblicazione delle medesime ed, inoltre, con
provvedimento motivato, puo' imporre modifiche alle offerte di
riferimento.
205. La trasparenza dei termini e delle condizioni dell'accesso e
dell'interconnessione, in particolare in materia di prezzi, consente
di accelerare il negoziato relativo a servizi a livello wholesale, di
evitare le controversie e di garantire agli attori presenti sul
mercato che il servizio non sia fornito a condizioni discriminatorie.
206. L'articolo 47 del Codice prevede che l'Autorita' possa
imporre obblighi di non discriminazione. Tali obblighi garantiscono,
in particolare, che l'operatore notificato applichi condizioni
equivalenti in circostanze equivalenti nei confronti di altri
operatori che offrono servizi equivalenti ed, inoltre, che esso
fornisca a terzi servizi ed informazioni garantendo condizioni ed un
livello di qualita' identici a quelli che assicura per i propri
servizi o per i servizi delle proprie societa' consociate o dei
propri partners commerciali.
207. Inoltre l'Autorita' puo' imporre obblighi di separazione
contabile, cosi' come espressamente disciplinato dall'articolo 48 che
traspone in sede nazionale quanto disposto dall'art. 11 della
direttiva accesso. In particolare, l'Autorita' puo' obbligare
un'impresa verticalmente integrata a rendere trasparenti i propri
prezzi all'ingrosso ed i prezzi dei trasferimenti interni,
segnatamente per garantire l'osservanza di un obbligo di non
discriminazione ai sensi dell'articolo 47 del Codice o, se del caso,
per evitare sovvenzioni incrociate abusive. L'Autorita' puo',
inoltre, specificare i formati e la metodologia contabile da
utilizzare.
208. Per agevolare la verifica dell'osservanza degli obblighi di
trasparenza e di non discriminazione, l'Autorita' puo' richiedere che
siano prodotte le scritture contabili, compresi i dati relativi alle
entrate provenienti da terzi. L'Autorita' puo', altresi', pubblicare
tali informazioni in quanto utili per un mercato aperto e
concorrenziale, nel rispetto della vigente normativa nazionale e
comunitaria sulla riservatezza delle informazioni commerciali.
209. Sempre nell'ambito dell'individuazione dei diversi obblighi
normativi di cui si dispone al fine di promuovere l'efficienza
economica, una concorrenza sostenibile e recare il massimo vantaggio
agli utenti finali evitando che un operatore mantenga, ad esempio,
prezzi ad un livello eccessivamente elevato, l'Autorita', cosi' come
disposto dall'articolo 50 del Codice che traspone in sede nazionale
quanto disposto dall'art. 13 della direttiva accesso, puo' imporre
obblighi in materia di controllo dei prezzi e di contabilita' dei
costi.
210. A tal fine, l'Autorita' provvede affinche' tutti i meccanismi
di recupero dei costi o metodi di determinazione dei prezzi resi
obbligatori consentano di promuovere l'efficienza e la concorrenza
sostenibile ed, allo stesso tempo, ottimizzino i vantaggi per i
consumatori. Al riguardo, l'Autorita' puo' anche tener conto dei
prezzi applicati in mercati concorrenziali comparabili.
211. Qualora un operatore notificato abbia l'obbligo di orientare
i propri prezzi ai costi, ha l'onere della prova che il prezzo
applicato si basi sui costi, maggiorati di un ragionevole margine di
profitto sugli investimenti. La conformita' al sistema di
contabilita' dei costi e' verificata da un organismo indipendente
dalle parti interessate, avente specifiche competenze, incaricato
dall'Autorita'.
212. Infine, l'Autorita' puo' imporre (ai sensi dell'art. 49 del
Codice e dell'art. 12 della Direttiva accesso) agli operatori
notificati di accogliere richieste ragionevoli di accesso ed
autorizzare l'uso di determinati elementi di rete e risorse
correlate, nel caso in cui si rilevi come il rifiuto di concedere
l'accesso o la previsione di termini e condizioni non ragionevoli di
effetto equivalente ostacolerebbero lo sviluppo di una concorrenza
sostenibile sul mercato al dettaglio con conseguenti effetti contrari
agli interessi dell'utente finale.
213. Agli operatori notificati puo' essere imposto, tra l'altro:
a. di concedere a terzi un accesso a determinati elementi e/o
risorse di rete, compreso l'accesso disaggregato alla rete locale;
b. di negoziare in buona fede con le imprese che chiedono un
accesso;
c. di non revocare l'accesso alle risorse concesso in precedenza;
d. di garantire determinati servizi all'ingrosso per la rivendita
da parte di terzi;
e. di concedere un accesso alle interfacce tecniche, ai
protocolli o ad altre tecnologie d'importanza decisiva,
indispensabili per l'interoperabilita' dei servizi;
f. di consentire la coubicazione o altre forme di condivisione
degli impianti, inclusa la condivisione di condotti, edifici, piloni;
g. di fornire determinati servizi necessari per garantire agli
utenti l'interoperabilita' dei servizi da punto a punto, tra cui
risorse per servizi di reti intelligenti o servizi di roaming per le
reti mobili;
h. di garantire l'accesso ai sistemi di supporto operativo o
sistemi software analoghi necessari per garantire eque condizioni di
concorrenza nella fornitura dei servizi;
i. di interconnettere reti o risorse di rete.
L'Autorita' puo', inoltre, associare a tali obblighi condizioni di
equita', ragionevolezza, tempestivita'.
214. Nel valutare l'opportunita' di imporre gli obblighi
summenzionati, e soprattutto se tali obblighi siano proporzionati
agli obiettivi ed ai principi dell'attivita' di regolamentazione
cosi' come espressamente disciplinato dall'articolo 13 del Codice che
traspone in sede nazionale quanto disposto dall'art. 5 della
Direttiva accesso e dall'art. 8 della Direttiva quadro, l'Autorita'
tiene conto, in particolare, dei seguenti fattori:
a. fattibilita' tecnica ed economica dell'uso o
dell'installazione di risorse concorrenti, a fronte del ritmo di
evoluzione del mercato, tenuto conto della natura e del tipo di
interconnessione e di accesso in questione;
b. fattibilita' della fornitura dell'accesso proposto, alla luce
della capacita' disponibile;
c. investimenti iniziali del proprietario della risorsa, tenendo
conto dei rischi connessi a tali investimenti;
d. necessita' di tutelare la concorrenza a lungo termine;
e. eventuali diritti di proprieta' intellettuale applicabili;
f. fornitura di servizi paneuropei.
4.2. LA SITUAZIONE ATTUALE - GLI OBBLIGHI VIGENTI
215. I servizi di accesso disaggregato alla rete locale hanno
consistito finora nella messa a disposizione di un operatore
alternativo, da parte dell'operatore notificato come avente notevole
forza nel mercato della telefonia fissa pubblica, dei seguenti
servizi che consentono l'utilizzo disaggregato delle risorse fisiche
della rete dell'operatore notificato medesimo:
a) servizio di accesso disaggregato alla rete in rame;
b) servizio di accesso disaggregato alla rete in fibra ottica;
c) servizio di co-locazione;
d) servizio di prolungamento dell'accesso, solo nel caso di
concomitante fornitura di servizi di accesso disaggregato di cui alle
lettere a), b) o c);
e) servizio di canale numerico, unicamente in caso di
indisponibilita' comprovata dei servizi di accesso disaggregato di
cui alle lettere a), b) e c).
216. L'operatore notificato fornisce i servizi di accesso
disaggregato anche nelle modalita' di accesso condiviso alla rete
locale e di accesso alla sottorete locale.
217. L'obbligo di offrire i servizi di accesso disaggregato alla
rete locale e' stato imposto dalla normativa nazionale attraverso il
d.P.R. n. 318/97 a Telecom Italia, in qualita' di operatore avente
notevole forza sul mercato delle reti telefoniche pubbliche fisse, ed
e' stato disciplinato dall'Autorita' attraverso numerosi
provvedimenti. A livello comunitario, l'accesso disaggregato e' stato
disciplinato dal regolamento n. 2887/2000 del 18 dicembre 2000.
218. I provvedimenti dell'Autorita' che hanno dato attuazione agli
obblighi derivanti dalla normativa di rango primario sono i seguenti:
Delibera n. 2/00/CIR - Linee guida per l'implementazione dei
servizi di accesso disaggregato a livello di rete locale e
disposizioni per la promozione della diffusione dei servizi
innovativi;
Delibera 13/00/CIR - Valutazione dell'offerta di riferimento di
Telecom Italia avente ad oggetto gli aspetti tecnici e procedurali
dei servizi di accesso disaggregato a livello di rete locale e
procedure per le attivita' di predisposizione ed attribuzione degli
spazi di co-locazione;
Delibera 15/00/CIR - Condizioni economiche e modalita' di
fornitura del servizio di canale virtuale permanente di cui
all'art. 5 della delibera n. 2/00/CIR: principi generali e
applicazioni specifiche in relazione ai servizi commerciali x-dsl di
Telecom Italia denominati ring e full business company;
Delibera n. 15/01/CIR - Integrazione delle linee guida in materia
di implementazione dell'accesso disaggregato a livello di rete
locale;
Delibera 24/01/CIR - disposizioni per l'implementazione dei
servizi di accesso condiviso a livello di rete locale e di accesso
disaggregato alla sottorete locale;
Delibera n. 4/02/CIR - Valutazione e richiesta di modifica
dell'offerta di riferimento per l'anno 2001 di Telecom Italia;
Delibera n. 02/03/CIR - Valutazione e richiesta di modifica
dell'offerta di riferimento per l'anno 2002 di Telecom Italia;
Delibera n. 03/03/CIR - Criteri per la predisposizione
dell'offerta di riferimento 2003 mediante l'introduzione di un
sistema programmato di adeguamento delle tariffe massime applicabili;
Delibera n. 06/03/CIR - offerte di servizi x-dsl all'ingrosso da
parte della societa' Telecom Italia e modifiche all'offerta per
accessi singoli in modalita' flat;
Delibera n. 11/03/CIR - Approvazione dell'offerta di riferimento
per l'anno 2003 di Telecom Italia;
Delibera n. 183/03/CONS - Misure relative all'offerta pubblica di
servizi mediante l'utilizzo di Radio LAN;
Delibera n. 03/04/CIR - Approvazione dell'offerta di riferimento
di Telecom Italia per l'anno 2004.
219. In virtu' di tale quadro regolamentare, sono stati imposti
all'operatore notificato i seguenti obblighi:
A. l'obbligo di pubblicare un'offerta di riferimento nella quale
siano contenute le modalita' tecniche ed economiche di offerta
dell'accesso alla rete locale ed alle risorse connesse. L'operatore
notificato deve allegare all'offerta di interconnessione di
riferimento un manuale di procedura contenente i necessari elementi
tecnici, procedurali, amministrativi e gestionali;
i. per la effettiva operativita' dei servizi di accesso
disaggregato alla rete locale;
ii. per la richiesta di ampliamenti degli spazi di co-locazione,
contemplando anche la possibilita' di cessione parziale di spazi e
risorse di co-locazione;
iii. per la cessione da parte di un operatore ad un altro
operatore del proprio contratto di co-locazione sottoscritto con
l'operatore notificato;
iv. per consentire all'operatore di effettuare, direttamente o
mediante soggetti terzi appositamente designati, sopralluoghi presso
i siti di proprio interesse nei quali risultano disponibili spazi di
co-locazione, nonche' presso i siti per i quali lo studio di
fattibilita' abbia dato esito negativo;
v. per la raccolta e gestione degli ordinativi per la fornitura
di servizi di accesso disaggregato alla rete locale.
Le procedure per la gestione degli ordinativi per la fornitura di
servizi di accesso disaggregato alla rete locale sono atte ad
assicurare almeno:
vi. la fornitura di Number Portability anche in relazione alle
numerazioni secondarie associate ai servizi ISDN dell'operatore
notificato;
vii. la possibilita' di richiedere separatamente la
disattivazione della prestazione di Number Portability o dei servizi
di accesso disaggregato, ancorche' precedentemente richiesti in
modalita' congiunta e relativi al medesimo cliente;
viii. adeguati meccanismi per la sincronizzazione fra piu'
ordinativi di lavoro relativi al medesimo cliente, nel caso di utenza
multilinea e/o multinumero, per il servizio di accesso disaggregato e
per le eventuali richieste di Number Portability;
ix. la possibilita', su richiesta del cliente, di variazione
della destinazione d'uso di un servizio di accesso disaggregato,
senza necessita' di cessazione del servizio di accesso disaggregato
esistente e dell'eventuale prestazione di Number Portability
associata.
B. Allo scopo di garantire un determinato livello di qualita' dei
servizi di accesso, l'operatore notificato e' obbligato, altresi', ad
allegare all'offerta di riferimento una proposta di Service Level
Agreement (SLA) contenente tutti gli elementi relativi agli standard
di qualita' ed alle modalita' di fornitura dei servizi di accesso
disaggregato, anche con riferimento ai tempi di fornitura massimi
stabiliti. Allo scopo di evitare che tali condizioni contrattuali non
venissero rispettate nella pratica, e' stata imposta l'introduzione
di un meccanismo di penalita' applicabile in caso di mancato rispetto
delle stesse.
C. L'Autorita' ha il potere di modificare tale offerta di
riferimento nei suoi contenuti sia di natura tecnica che economica
quando cio' sia giustificato dalla necessita' di promuovere la
concorrenza nella fornitura delle reti e dei servizi di comunicazione
elettronica; l'obbligo di soddisfare, nel rispetto dei principi di
non discriminazione, trasparenza e parita' di trattamento
interna-esterna, le richieste di accesso disaggregato di altri
operatori alle stesse condizioni applicate alle proprie divisioni
commerciali, con riguardo alla gestione delle
priorita' e dei tempi di fornitura, nonche' alle caratteristiche
tecniche e di qualita' del servizio. In ogni caso, qualora la
richiesta di fornitura di un servizio di accesso disaggregato sia
respinta, l'operatore notificato e' tenuto a fornire all'operatore
interconnesso adeguata e documentata motivazione circa le ragioni del
rifiuto.
D. L'obbligo di predisporre condizioni economiche di offerta dei
servizi di accesso disaggregato alla rete locale nel rispetto dei
principi di trasparenza, non discriminazione ed orientamento al
costo, basando le tariffe sulla metodologia dei costi storici
pienamente allocati (FDC/HCA). Relativamente alle condizioni
economiche di offerta del servizio di accesso condiviso alla rete
locale, i costi ammessi sono solamente quelli incrementali imputabili
alla fornitura del servizio di accesso condiviso.
E. Ulteriori condizioni economiche di offerta dei servizi di
accesso disaggregato alla rete locale sono:
a. i costi di locazione dei siti sono pari al costo a metro
quadrato sostenuto dall'operatore notificato ed esposto in
contabilita' regolatoria; il costo complessivo e' valutato per la
sola parte di pertinenza dell'operatore richiedente con l'esclusione
delle aree non necessarie all'operatore stesso per la fornitura del
proprio servizio;
b. i costi dei servizi accessori dell'offerta di co-locazione
sono valutati sulla base degli effettivi costi sostenuti ed uguali ai
costi di trasferimento interni;
c. i contributi di disattivazione sono applicabili solo nel caso
in cui la linea disattivata che ritorna nella disponibilita'
dell'operatore notificato non sia oggetto di un'attivazione di
servizi da parte dell'operatore stesso o di altro operatore (incluso
l'operatore notificato). In caso di disattivazione i canoni a scadere
della linea non sono applicabili;
d. per il servizio di ADSL su linea ISDN gli oneri per la seconda
linea in accesso disaggregato necessaria per attivare tale servizio
sono equiparati a quelli del servizio di accesso condiviso;
e. nel caso di cessazione del servizio di fonia da parte di un
cliente per cui e' attivo il servizio di accesso condiviso, non sara'
corrisposto dagli operatori alcun contributo e non vi sara' alcuna
variazione di canone di linea che restera' pari a quello previsto dal
servizio di accesso condiviso.
F. L'operatore notificato e' tenuto, inoltre, ad offrire numerose
prestazioni accessorie dirette a garantire il rispetto dei principi
di trasparenza e non discriminazione nell'offerta dei servizi di
accesso disaggregato alla rete locale. Per queste ragioni, a seguito
della manifestazione di interesse di un operatore ad accedere
all'Offerta di Riferimento per i servizi di accesso disaggregato alla
rete locale, l'operatore notificato fornisce, entro 5 giorni dalla
richiesta, un livello minimo di informazioni di dettaglio sui siti di
co-locazione, quali ad es. elenco ed ubicazione geografica dei siti
di co-locazione; numero di linee attestate in relazione a ciascun
sito, ecc.. L'operatore notificato fornisce altresi', a seguito della
manifestazione di interesse di un operatore ad accedere all'Offerta
di Riferimento per i servizi di accesso disaggregato alla rete locale
e su richiesta dell'operatore medesimo, entro 5 giorni, le
informazioni circa gli spazi e le tipologie di co-locazione
disponibili in relazione a ciascun sito, secondo i tempi e le
modalita' indicati dall'Autorita'.
G. L'operatore notificato e' tenuto, altresi', in caso di
richiesta contestuale del servizio di accesso disaggregato alla rete
locale e della prestazione di portabilita' del numero, a gestire le
richieste in maniera unitaria, con particolare riferimento alle
tempistiche e modalita' di attivazione della prestazione di accesso
disaggregato e portabilita' del numero.
H. Nel trasferimento dell'accesso al cliente dall'operatore
notificato all'operatore interconnesso e viceversa, e' imposta una
riduzione al minimo dei tempi di interruzione del servizio all'utente
finale, per non generare discriminazioni tra clienti diversi.
4.3. LE PROPOSTE DELL'AUTORITA' IN ORDINE AGLI OBBLIGHI SPECIFICI
DA IMPORRE A TELECOM ITALIA
220. L'Autorita' ha espresso l'orientamento di individuare un
mercato nazionale per i servizi di accesso disaggregato all'ingrosso
(ivi compreso l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche,
ai fini della fornitura di servizi a larga banda e vocali. Inoltre,
l'Autorita' ha espresso l'orientamento di individuare Telecom Italia
come operatore avente significativo potere di mercato nel medesimo
mercato. Alla luce di tali orientamenti e considerati gli strumenti
messi a disposizione da nuovo quadro regolamentare, l'Autorita'
espone nel seguito le proprie valutazioni in merito agli obblighi da
porre in capo all'operatore individuato come dominante.
A) OBBLIGO DI TRASPARENZA
221. Su un mercato all'ingrosso, un obbligo di trasparenza e'
giustificato dalla necessita' per i concorrenti di avere trasparenza
circa le informazioni tecniche e tariffarie relative alle condizioni
di accesso alla rete dell'operatore storico; questa trasparenza e'
indispensabile, per gli operatori concorrenti, ai fini
dell'elaborazione dei piani di investimento e della predisposizione
delle offerte sui mercati retail. La trasparenza sui mercati
all'ingrosso garantisce inoltre condizioni di certezza che permettono
di prevenire comportamenti discriminatori.
B) OBBLIGO DI NON DISCRIMINAZIONE
222. La determinazione di un obbligo di non discriminazione in
capo all'operatore dominante si concretizza nell'imposizione del
principio secondo cui tale operatore e' tenuto a fornire prestazioni
equivalenti in condizioni equivalenti.
223. Nel caso d'un soggetto verticalmente integrato, l'obbligo di
non discriminazione e' finalizzato ad evitare che un operatore
dominante favorisca le proprie direzioni commerciali (ovvero societa'
controllate o collegate) fornendo loro condizioni piu' favorevoli
rispetto a quelle applicate ai propri concorrenti. In particolare, la
non discriminazione comporta un obbligo di parita' di trattamento
interna ed esterna dei prezzi, e non solo, di cessione delle risorse,
in funzione del reale utilizzo di tali risorse.
224. Nell'ambito degli obblighi di non discriminazione,
l'Autorita' ritiene applicabile a Telecom Italia anche l'obbligo di
cui alla delibera n. 183/03/CONS, art. 6, comma 2, ove si impone il
rispetto del principio di non discriminazione nella fornitura di
servizi di unbundling fra richieste relative ad apparecchiature
terminali di tipo tradizionale ed apparecchiature con prolungamento
radio dell'accesso alla rete fissa di tipo R-LAN.
C) OBBLIGO DI PUBBLICAZIONE DI UN'OFFERTA DI RIFERIMENTO
225. Nel caso in cui un operatore dominante sia sottoposto ai
predetti obblighi di trasparenza e non discriminazione, l'Autorita'
puo' imporre la pubblicazione di un'offerta di riferimento. In
conformita' al citato quadro regolamentare, l'Autorita' puo' altresi'
imporre modifiche a tale offerta.
226. L'esistenza di un'offerta di riferimento controllata
dall'Autorita' e' finalizzata a facilitare le negoziazioni tra
operatore dominante e soggetti concorrenti per le prestazioni dei
servizi di accesso in esame; inoltre essa conferisce agli operatori
concorrenti una certezza giuridica nonche' la possibilita' di
acquisire solo le prestazioni che risultano essere strettamente
necessarie ai fini della predisposizione delle offerte al pubblico.
227. A tale riguardo l'Autorita' ritiene quindi giustificata la
conferma dell'obbligo di presentazione di un'Offerta di Riferimento
per i servizi di accesso disaggregato ed i relativi servizi accessori
da predisporre con il contenuto minimo ed il livello di dettaglio
gia' disposti nei provvedimenti richiamati al paragrafo 218.
D) OBBLIGHI IN MATERIA DI ACCESSO E DI CONTROLLO DEI PREZZI
228. Come emerge dall'analisi di mercato svolta, il mercato
dell'accesso in rame e' caratterizzato dalla presenza di un unico
operatore dominante, Telecom Italia, integrato verticalmente, che
detiene la quasi totalita' degli accessi. Il principale problema
competitivo in un siffatto contesto e' la possibilita' per
l'operatore dominante di utilizzare il proprio potere nel fissare le
tariffe d'accesso praticando prezzi eccessivi che, da un lato,
riducono i margini concorrenziali degli altri operatori e,
dall'altro, si traducono in incrementi di prezzo del canone di
accesso praticato ai consumatori.
229. Il maggiore rischio in tal caso e' che l'operatore dominante
possa applicare una politica di prezzi a livello retail e wholesale
che da una parte preveda prezzi eccessivi per i consumatori in virtu'
dell'assenza di pressioni concorrenziali e dall'altro generi fenomeni
di compressione dei margini (margin squeeze) per gli operatori
concorrenti. Tale fenomeno, comportando una compressione dei margini
per gli operatori alternativi, ne causa di fatto l'esclusione dal
mercato dell'accesso retail. Essendo, infatti, l'infrastruttura di
accesso non replicabile per via degli elevati costi non recuperabili
e degli eccessivi tempi di realizzazione, una compressione dei
margini comporterebbe di fatto la completa non accessibilita' del
mercato retail per tutti i concorrenti dell'operatore dominante.
230. Sulla base delle precedenti considerazioni e' possibile
concludere che per consentire lo sviluppo della concorrenza nel
mercato in esame, nonche' nei collegati mercati retail, risulta
necessario, cosi' come previsto dagli articoli 49 e 50 del Codice,
imporre in capo all'operatore dominante l'obbligo di orientamento al
costo dei prezzi dei servizi di accesso disaggregato alla rete in
rame e dei correlati servizi accessori.
231. Il richiamato art. 50 ai commi 2 e 3 prevede, tra l'altro,
che all'operatore dominante soggetto all'obbligo di orientare i
prezzi ai costi sia comunque garantito il recupero dei costi
applicando meccanismi di determinazione dei prezzi che promuovano
l'efficienza e la concorrenza sostenibile e ottimizzino i vantaggi
per i consumatori. Al fine di determinare i costi di un'efficiente
fornitura, l'Autorita' puo' altresi' approntare una metodologia di
contabilita' dei costi differente da quella usata dagli operatori.
232. Attualmente i costi dei servizi di accesso disaggregato sono
valutati con la metodologia dei costi storici pienamente distribuiti
(FDC/HCA - Fully Distributed Cost / Historical Cost Accounting).
233. Come e' emerso dalle risultanze della precedente analisi, il
mercato dell'accesso in rame e' caratterizzato dall'assenza di
infrastrutture alternative a quella dell'operatore dominante e da
elevate barriere all'ingresso sia tecniche che economiche. La scelta
della metodologia contabile da applicare alla rete di accesso
risulta, pertanto, determinante per consentire agli operatori
alternativi di operare in tale ambito sviluppando la concorrenza in
tutti i mercati collegati.
234. Nell'operare tale scelta occorre considerare, da un lato, che
gli operatori alternativi non hanno la possibilita' di realizzare
infrastrutture di accesso in rame essendo economicamente sostenibile
la sola scelta dell'accesso alle infrastrutture esistenti di
proprieta' dell'operatore dominante. Dall'altro lato e' opportuno
tener presente che, in assenza di infrastrutture concorrenti ,
l'operatore dominante non ha alcun incentivo all'efficienza e puo'
contare su una base di costi reali (rappresentata dai costi storici
HCA/FDC) assai piu' contenuta rispetto a quanto emergerebbe
utilizzando altre metodologie contabili.
235. Nel caso della rete di accesso, infatti, la valutazione dei
costi con la metodologia dei costi incrementali di lungo periodo
(LRIC) basati sui costi correnti (CCA) evidenzia nella generalita'
dei casi una sovrastima del valore dei cespiti rispetto alla loro
valutazione a costi storici (HCA). Come piu' volte riconosciuto anche
a livello internazionale, tale sovrastima risulterebbe necessaria in
un mercato ove si attendesse lo sviluppo di infrastrutture
alternative in modo tale da fornire agli operatori la giusta
indicazione di "make or buy"; tale sovrastima, viceversa, potrebbe
risultare dannosa per la concorrenza nel mercato italiano
dell'accesso caratterizzato di fatto da un'unica rete di
distribuzione di proprieta' dell'operatore dominante verticalmente
integrato.
236. L'impiego di metodologie contabili diverse dai costi storici
non comporterebbe, pertanto, alcun beneficio in termini di
concorrenza e di sviluppo di infrastrutture alternative, e sarebbe
idoneo a determinare un incremento dei prezzi sui mercati
retail. Infatti, la stessa Telecom Italia, per ottemperare al
principio di parita' di trattamento, dovrebbe applicare alla propria
direzione commerciale un transfer charge (prezzo interno) maggiore
rispetto a quello ottenuto con la metodologia dei costi storici,
ribaltando infine i maggiori costi sostenuti sul prezzo del canone di
abbonamento corrisposto dagli utenti finali.
237. E' quindi opinione dell'Autorita' che i costi storici
rappresentino l'unica metodologia contabile per la determinazione dei
prezzi dei servizi di accesso alla rete in rame, in quanto, nell'
attuale contesto nazionale, assicurano il raggiungimento del duplice
obiettivo di consentire, da un lato, il pieno recupero dei costi
dell'operatore dominante con un ragionevole margine di profitto sugli
investimenti e, dall'altro lato, lo sviluppo della concorrenza a
beneficio dei consumatori.
238. Alla luce di tali orientamenti, ed in particolare della
conferma dell'obbligo di offerta dei servizi di accesso disaggregato
alla rete in rame a condizioni orientate ai costi, l'Autorita'
considera altresi' opportuno il mantenimento del meccanismo di
network cap introdotto con la Delibera n.3/03/CIR.
239. Il network cap, rispetto alla tradizionale definizione dei
prezzi anno per anno sulla base del documento contabile approvato, ha
come principale vantaggio la capacita' di simulare la pressione
competitiva in mercati scarsamente competitivi riuscendo al contempo
a stimolare la ricerca dell'efficienza e gli investimenti in
innovazione dell'operatore oggetto di regolamentazione. Un ulteriore
vantaggio e' dato dalla possibilita' per tutti gli operatori di
prevedere con anticipo le variazioni economiche medie del paniere
(cd. basket) di servizi (fatta salva l'indeterminatezza del fattore
legato all'indice dei prezzi al consumo IPC) e di ottenere la
pubblicazione dell'offerta di riferimento in anticipo rispetto
all'anno di applicazione. L'effettivo orientamento al costo dei
prezzi praticati puo' essere valutato solo a posteriori esaminando i
dati di contabilita'. Gli eventuali scostamenti possono cosi' essere
tenuti in considerazione in fase di revisione dei parametri del
sistema di network cap.
240. Sulla base delle precedenti considerazioni l'Autorita'
ritiene opportuno confermare l'impiego del sistema di network cap per
la definizione dei prezzi dei servizi di accesso disaggregato,
utilizzando i parametri descritti nel seguito. I servizi accessori di
colocazione, invece, essendo strettamente collegati ai diversi
impieghi delle risorse restano fissati sulla base dei costi rilevati
come pre-consuntivo dell'esercizio precedente all'annualita' cui si
riferisce l'offerta di riferimento.
241. Attraverso l'introduzione del sistema di network cap Telecom
Italia potra' pubblicare l'offerta di riferimento entro la data del
31 ottobre dell'anno precedente all'applicazione dell'offerta stessa.
242. I parametri caratterizzanti il sistema di network cap sono il
periodo di applicazione, la composizione del basket dei servizi, il
valore economico iniziale del basket ed il relativo indice di
variazione annuale.
243. Relativamente al periodo di applicazione, l'Autorita' ritiene
opportuno riferire il sistema in approvazione alle offerte di
riferimento per gli anni 2005 (a far data dall'approvazione
definitiva del provvedimento di riesame degli obblighi), 2006 e
2007. Infatti, il Codice prevede l'aggiornamento delle analisi di
mercato ogni 18 mesi. Cio' comporta che il riesame degli obblighi in
fase di approvazione avverra' nella seconda meta' del 2006 con la
conseguenza che la prima offerta di riferimento che potra' recepire
le eventuali revisioni degli obblighi sara' presumibilmente quella
relativa al 2008. Un periodo di applicazione triennale, inoltre,
garantisce agli operatori interconnessi di svolgere le proprie
valutazioni di investimenti disponendo di un congruo orizzonte
temporale di previsione dei costi dei servizi intermedi di accesso.
244. Con riferimento al paniere dei servizi, l'Autorita' ritiene
che la composizione attualmente in vigore, introdotta dalla delibera
n. 3/03/CIR, alla luce anche di quanto evidenziato con riferimento
all'Offerta di Riferimento 2004 nella delibera n. 3/04/CIR, non
risulti oramai pienamente idonea a tutelare gli operatori concorrenti
da eventuali comportamenti anticoncorrenziali da parte dell'operatore
dominante. Cio' premesso, l'introduzione nel medesimo paniere dei
canoni mensili e del corrispondente prezzo di attivazione dei servizi
appare essere lo strumento piu' idoneo a garantire agli operatori la
prevista variazione di prezzo.
245. Il paniere dei servizi di accesso viene ad essere pertanto
cosi' composto:
a. contributi di attivazione, di disattivazione e accessori dei
servizi di accesso disaggregato alla rete locale, di accesso
disaggregato alla sottorete locale e di accesso condiviso;
b. contributi di qualificazione xDSL dei servizi di accesso
disaggregato alla rete locale, di accesso disaggregato alla sottorete
locale e di accesso condiviso;
c. contributi di attivazione, di disattivazione e accessori dei
servizi di prolungamento dell'accesso e canale numerico;
d. canoni mensili di noleggio dei servizi di accesso disaggregato
alla rete locale, di accesso disaggregato alla sottorete locale e di
accesso condiviso;
e. canoni del servizio di prolungamento dell'accesso;
f. canoni del servizio di canale numerico.
246. Con riguardo infine alle condizioni economiche dei servizi
inclusi nel paniere, l'Autorita' ritiene opportuno garantire agli
operatori, che utilizzano i servizi di accesso disaggregato, la
prevedibilita' delle variazioni l'efficienza nonche' lo stretto
orientamento al costo dei prezzi di tali servizi. A tal fine il
valore iniziale del basket viene definito confermando per il primo
anno di applicazione - ossia l'offerta di riferimento 2005 - i valori
in vigore nell'offerta di riferimento 2004.
247. Dall'analisi delle evidenze contabili della rete di accesso
fornite da Telecom Italia, da ultimo con la Contabilita' Regolatoria
2002, emerge inoltre una tendenza alla riduzione dei costi della rete
di distribuzione accompagnata da una crescita dei costi di gestione
operatore. L'effetto congiunto di tali variazioni e' una riduzione
dei costi dei transfer charge interni ed una contestuale crescita dei
costi dichiarati alla base dei servizi di accesso
disaggregato. L'Autorita' ritiene che l'applicazione ai soli
operatori concorrenti dei costi di gestione operatori in misura di
oltre il 10% dei restanti costi rappresenta una asimmetria tra quanto
pagato dagli operatori alternativi e dalle direzioni commerciali di
Telecom Italia che non consente l'instaurarsi di un corretto assetto
concorrenziale. Per tali motivazioni, in analogia con quanto disposto
dalla delibera n. 4/02/CIR con riferimento ai servizi a traffico,
l'Autorita' ritiene opportuno che tali costi siano attribuiti, pur
nella loro totalita', a tutti i servizi che utilizzano il doppino di
accesso ivi inclusi i servizi forniti alle proprie direzioni
commerciali. Cio' premesso, considerando gli effetti nel tempo delle
variazioni descritte, l'Autorita' ritiene giustificato prevedere per
ognuno degli anni successivi - ossia le offerte di riferimento 2006 e
2007 - un vincolo massimo di variazione del valore del paniere
complessivo pari a IPC-IPC. Cosi' come previsto dall'attuale
regolamentazione il paniere di riferimento per la valutazione delle
variazioni percentuali e' quello riferito ai dodici mesi antecedenti
il 30 giugno di ciascun anno di pubblicazione dell'offerta di
riferimento.
248. Per favorire lo sviluppo delle infrastrutture di rete
alternative a quella di Telecom Italia tramite l'utilizzo del
servizio di accesso disaggregato, l'Autorita' ritiene inoltre
opportuno inserire uno specifico sub-cap che consenta di prevenire
l'eventuale realizzazione di sussidi tra i servizi inclusi nel
paniere a svantaggio del servizi di accesso disaggregato o full
unbundling. A tal fine si ritiene opportuno introdurre uno specifico
vincolo di sub-cap pari a IPC-IPC da applicare ai seguenti prezzi:
a. contributi di attivazione, di disattivazione e accessori dei
servizi di accesso disaggregato alla rete locale;
b. contributi di qualificazione xDSL dei servizi di accesso
disaggregato alla rete locale;
c. canoni mensili di noleggio dei servizi di accesso disaggregato
alla rete locale.
E) OBBLIGO DI SEPARAZIONE CONTABILE E DI CONTABILITA' DEI COSTI
249. Ai sensi dell'art. 50, comma 3, del Codice, come conseguenza
dell'obbligo di orientamento al costo dei servizi di accesso, risulta
necessario che l'operatore dominante predisponga un sistema di
contabilita'. La finalita' principale della contabilita' regolatoria,
infatti, e' quella di mettere in evidenza le componenti di costo
pertinenti ai servizi soggetti all'obbligo di orientamento al costo e
consentirne la certificazione da parte di un revisore indipendente.
250. Per un operatore dominante verticalmente integrato, la messa
in evidenza dei prezzi di cessione interna nel sistema di
contabilita' dei costi contribuisce, inoltre, alla verifica del
rispetto dell'obbligo di non discriminazione ed all'individuazione di
eventuali pratiche tariffarie predatorie, prezzi eccessivi o sussidi
incrociati abusivi.
251. I costi di una fornitura efficiente dei servizi di accesso
disaggregato devono essere determinati considerando i costi di
ammortamento, costi del personale e costi esterni relativi ai soli
cespiti necessari per la fornitura del servizio di accesso in
rame. Vanno, pertanto, escluse le componenti di costo non necessarie
alla realizzazione del servizio stesso.
252. Ai sensi dell'art. 50, comma 1, del Codice, il livello dei
costi da considerare deve tener conto di un'equa remunerazione del
capitale investito, di livello congruo, in considerazione dei rischi
connessi e degli investimenti per lo sviluppo di reti e di servizi
innovativi. A tale riguardo, l'Autorita' ha proposto che la
determinazione del tasso di rendimento del capitale impiegato,
attualmente fissato al 13,5% dalla delibera n. 344/01/CIR, sia
riesaminata secondo i criteri riportati dall'allegato B1 della
delibera 415/04/CONS.
Quesito 7. Si condivide l'orientamento dell'autorita' sulla
definizione degli obblighi per le imprese che dispongono di un
significativo potere di mercato?
Le osservazioni degli operatori sul quesito 7
253. Gli operatori evidenziano le seguenti tematiche di carattere
generale. La maggior parte degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt,
Eutelia, Fastweb, Tiscali e Wind) sottolinea l'esigenza di una
rigorosa e puntuale specificazione degli obblighi in capo
all'operatore SMP. In particolare gli operatori richiedono che il
provvedimento finale individui compiutamente gli obblighi imposti
all'operatore dominante e presenti una chiara articolazione degli
stessi in rimedi specifici, definendo cosi' un doppio livello
gerarchico basato sulla distinzione tra obblighi generali e rimedi
attuativi degli stessi. Un operatore (TI), inoltre, ritiene che i
rimedi proposti dall'Autorita' non tengano sufficientemente conto, in
un'ottica prospettica, di fattori quali "l'aumento della pressione
competitiva per la presenza di piattaforme alternative" e "le
peculiarita' di alcune aree geografiche del mercato".
254. Si riportano di seguito gli esiti della consultazione
pubblica in merito ai singoli aspetti proposti a consultazione.
A) OBBLIGHI DI TRASPARENZA
255. Gli operatori condividono la posizione dell'Autorita' di
prevedere obblighi di trasparenza in capo all'operatore SMP.
256. Gran parte degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt, Eutelia,
Fastweb, Tiscali e Wind) ha evidenziato l'esigenza che Telecom Italia
renda disponibili una serie di ulteriori informazioni ritenute
indispensabili alla fruizione del servizio (tali informazioni,
elencate in dettaglio nel documento di risposta alla consultazione
pubblica comprendono dati relativi alla consistenza della rete di
accesso in rame, allo spazio disponibile nei siti e nei permutatori,
alla rete in fibra, al livello di saturazione delle diverse porzioni
della rete di accesso,..) e, al riguardo, ha sottolineato
l'opportunita' di imporre a Telecom Italia l'obbligo di consentire
una modalita' di accesso dinamico ai propri data base da parte degli
operatori.
257. Al riguardo alcuni operatori (Assoprovider) hanno ribadito la
richiesta che Telecom Italia renda pubblica e aggiornata la
documentazione tecnica in merito ai servizi di unbundling e shared
access, riportando tutti i parametri e puntuali indicazioni sulla
qualita' del servizio offerto in modo da fornire tutte le
informazioni necessarie agli operatori alternativi nella scelta dei
siti cui attestarsi.
258. Altri operatori (Tele 2 e Welcome Italia) hanno sottolineato
che gli obblighi puntuali di trasparenza e pubblicazione delle
condizioni tecniche ed economiche debbano riguardare tutti i servizi
offerti da Telecom Italia.
259. Un operatore (TI), infine, precisa che la trasparenza e'
"garantita ed assicurata dalla separazione contabile e contabilita'
dei costi, nonche' dalla pubblicazione dell'offerta di riferimento".
B) OBBLIGHI DI NON DISCRIMINAZIONE
260. Gli operatori concordano con la posizione dell'Autorita' di
garantire il rispetto del principio di non discriminazione
interna-esterna nel caso di operatori dominanti verticalmente
integrati, quale Telecom Italia.
261. Gran parte degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt, Eutelia,
Fastweb, Tiscali e Wind) ha precisato che le condizioni di parita' di
trattamento debbano riguardare "non solo le condizioni economiche ma
anche le problematiche di fornitura (provisioning) e qualita'
(assurance)".
262. In particolare, gli operatori richiedono che le stesse
procedure di provisioning del full unbundling siano praticate da
Telecom Italia anche per il servizio di accesso condiviso. A riguardo
gli operatori precisano che la richiesta di attivazione di accesso
condiviso da parte di un cliente finale debba "poter sovrascrivere
ogni precedente servizio sulla linea, con la sola eventuale eccezione
del full unbundling" e che, al fine di ridurre disservizi, la
gestione del cliente debba essere effettuata dal solo operatore
recipient.
263. Gli stessi operatori hanno segnalato che, ai fini di
garantire la non discriminazione e la replicabilita' delle offerte di
Telecom Italia, i tempi di attivazione garantiti a livello wholesale
dall'operatore dominante, nonche' i tempi di ripristino dei servizi a
fronte di guasti, debbano essere inferiori a quelli definiti a
livello retail.
264. Ancora in tema di attivazioni gli operatori sottolineano che,
per rispetto del principio di parita' di trattamento, la capacita'
operativa massima di Telecom Italia debba essere determinata
valutando le esigenze complessive e ripartita equamente tra tutti gli
operatori, compresa Telecom Italia; gli operatori aggiungono inoltre
che, per ovviare ad eventuali comportamenti discriminatori connessi
ai problemi di saturazione dei permutatori, Telecom Italia debba
adottare "un meccanismo di auto-provisioning che faccia riferimento
alle esigenze aggregate" e "che preveda forme di ripartizione dei
costi in quota parte a seconda dell'utilizzo effettivo".
265. Due operatori (Tele 2, Welcome Italia) hanno evidenziato la
necessita' di una semplificazione delle condizioni economiche
praticate da Telecom Italia per i servizi di unbundling ed in
particolare per quelle applicate ai servizi accessori (gli operatori
citano a titolo di esempio, i prezzi dei servizi di co-locazione
offerti da Telecom Italia "eccessivamente disaggregati in un notevole
numero di sottoservizi offerti solo agli OLO" e in alcuni casi "non
quantificabili a priori" dagli operatori alternativi).
266. Gli stessi operatori richiedono inoltre che venga realizzato
un meccanismo di controllo volto a garantire la non discriminazione e
che tale sistema sia pubblicato in modo da consentire al mercato di
accertare che identiche condizioni economiche del servizio di
unbundling e di shared access siano praticate da Telecom Italia agli
OLO e alle proprie divisioni commerciali.
267. Alcuni operatori (Tele 2, Assoprovider) richiedono, al fine
di assicurare certezza sui costi degli operatori alternativi, che sia
ribadito il principio secondo cui, in caso di cessazione del servizio
di fonia da parte di un cliente di Telecom Italia per il quale sia
attivo il servizio di accesso condiviso, non debba essere corrisposto
dagli operatori alcun contributo o canone aggiuntivo a quello di
accesso condiviso.
268. Altri operatori (AIIP) hanno esposto l'esigenza, al fine di
consentire anche agli OTAG di dimensioni minori la possibilita' di
realizzare proprie infrastrutture, sia prevista la possibilita' di
ridurre lo spazio minimo per effettuare la co-locazione, in modo da
ridurne i costi fissi e venga eliminato dai contratti di co-locazione
il divieto alla sublocazione degli spazi ottenuti in housing.
269. Un operatore (TI) ha infine sottolineato che "il rispetto
dell'obbligo di non discriminazione, in termini di parita' di
trattamento interna-esterna, viene attualmente assicurato dalla
separazione contabile e contabilita' dei costi" e che "la parita'
interna ed esterna e la cessione delle risorse in funzione del reale
utilizzo" siano evidenziati in modo esaustivo nelle tabelle di
contabilita' regolatoria prodotte e consegnate all'Autorita'.
C) OBBLIGO DI PUBBLICAZIONE DI UN'OFFERTA DI RIFERIMENTO
270. Tutti gli operatori condividono la necessita' di prevedere
l'obbligo di pubblicazione di un'offerta di riferimento per i servizi
di accesso disaggregato, pur indicando, a tal riguardo, opinioni
divergenti in merito al livello di dettaglio dell'offerta.
271. La maggior parte degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt,
Eutelia, Fastweb, Tiscali e Wind) ritiene necessario mantenere quanto
proposto dalle normative preesistenti e raccolto dall'Autorita' nel
testo coordinato, pur avendo prodotto numerose specificazioni
puntuali su molteplici aspetti del testo sottoposto a consultazione.
272. In merito al testo coordinato posto a consultazione anche TI
ha prodotto diversi commenti puntuali, soffermandosi in particolare
sulla esigenza di rivedere alcuni aspetti della procedura di
passaggio dei clienti tra i diversi servizi di accesso dei vari
operatori. Tale procedura dovrebbe infatti essere orientata a fornire
al cliente finale una interfaccia certa ed univoca per la gestione
dell'attivazione e disattivazione del servizio: o il donoro il
recipient, senza discriminazioni tra gli OLO (inclusa Telecom
Italia), e tecnologicamente neutrale, indipendente cioe' dalla
piattaforma di rete su cui l'offerta del servizio broadband e'
basata.
D) OBBLIGHI IN MATERIA DI ACCESSO E DI CONTROLLO DEI PREZZI
273. Tutti gli operatori condividono l'orientamento dell'Autorita'
di confermare l'utilizzo del meccanismo di controllo pluriennale dei
prezzi (network cap) per i servizi di accesso disaggregato alla rete
locale, tuttavia, hanno presentato alcune osservazioni in merito alle
modalita' applicative dello stesso.
274. La maggior parte degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt,
Eutelia, Fastweb, Tiscali e Wind) richiede all'Autorita' di integrare
l'attuale modello di network cap con una serie di interventi
riguardanti, da un lato, l'adozione di misure ex ante per evitare il
determinarsi di effetti anticoncorrenziali e, dall'altro lato, la
revisione del meccanismo proposto in termini di definizione delle
grandezze iniziali, dettaglio delle informazioni e fissazione del
vincolo di variazione dei prezzi.
275. In particolare, con riferimento al primo aspetto, gli
operatori richiedono l'introduzione di una norma di intervento
dell'Autorita', in analogia a quanto previsto dalla regolamentazione
inglese, nel caso in cui le variazioni tariffarie effettuate
dall'operatore dominante, pur nel rispetto del meccanismo del network
cap, producano effetti anticoncorrenziali; per lo stesso fine, gli
operatori ritengono inoltre che occorra prevedere distinti sub cap
per i servizi ritenuti "strategici" o per i quali si preveda un forte
incremento nei volumi (tra cui ad esempio i servizi di accesso
condiviso).
276. Con riguardo al secondo punto, gli operatori sottolineano
l'esigenza di una maggiore trasparenza nelle modalita' applicative
del network cap volta, oltre che a garantire una delle finalita' di
tale strumento, ovvero l'effettuazione da parte degli operatori
alternativi di valutazioni prospettiche sulle tariffe dei servizi
considerati e alla predisposizione dei relativi piani commerciali,
anche a consentire la verifica della non discriminazione
interna-esterna. A tal fine, gli operatori evidenziano la necessita'
della determinazione dei pesi dei servizi inclusi nei panieri
considerando anche i volumi degli omologhi servizi forniti da Telecom
Italia alle proprie divisioni commerciali e della pubblicazione del
valore dei pesi di tutti i servizi inclusi nei panieri, con evidenza
del contributo dei servizi forniti internamente alle divisioni
commerciali di Telecom Italia.
277. Al fine di individuare prontamente eventuali tendenze di
variazione nei volumi dei servizi a network cap che possano favorire
la pratica di sussidi incrociati da parte dell'operatore dominante,
gli operatori richiedono che per la verifica del rispetto dei vincoli
di cap siano utilizzati i volumi venduti da Telecom Italia nei 12
mesi precedenti la data di pubblicazione dell'OR.
278. In merito alla definizione del paniere dei servizi di accesso
disaggregato sottoposto al meccanismo del network cap, altri
operatori (Tele 2, Welcome Italia) hanno sottolineato la necessita'
di un'articolazione dello stesso in piu' panieri, al fine di evitare
pratiche abusive di sussidi incrociati tra servizi da parte
dell'operatore dominante. Le modifiche alla composizione qualitativa
del paniere proposte prevedono l'inclusione nel network cap dei costi
di co-locazione, la separazione dei servizi di accesso dai servizi di
trasporto essendo caratterizzati da dinamiche di efficientamento
diverse. Analogamente, per prevenire sussidi incrociati abusivi, gli
operatori ritengono indispensabile che i servizi relativi all'accesso
disaggregato e quelli all'accesso condiviso siano allocati in panieri
diversi. Per la stessa finalita', gli operatori richiedono infine di
eliminare i diversi contributi di attivazione, disattivazione e
accessori dei servizi in oggetto consentendo il recupero dei costi
relativi attraverso un unico canone.
279. Gli operatori dissentono con la proposta dell'Autorita' in
merito alla fissazione del vincolo massimo di variazione del paniere
complessivo pari a IPC-IPC e ritengono che la definizione della X
debba avvenire, coerentemente con i vincoli stabiliti per i prezzi
dei servizi collegati (ovvero dei mercati n: 1, 2, 7, 13 e 14),
"sulla base di una piu' approfondita analisi delle evidenze
provenienti dalla contabilita' regolatoria di Telecom Italia".
280. Al riguardo un operatore (Tele 2) precisa che "i servizi
dell'accesso all'ingrosso non sono attualmente in una situazione di
concorrenza quasi compiuta" e pertanto non ritiene sufficiente un
meccanismo di controllo dei prezzi di tipo IPC-IPC "che e' utilizzato
principalmente come meccanismo di safeguard cap"; l'operatore
richiede pertanto maggiore trasparenza sui costi e sulle efficienze
dell'operatore dominante considerati dall'Autorita' per la
determinazione del tasso di riduzione programmata dei prezzi dei
servizi di accesso disaggregato e presenta i risultati di un'analisi
in cui il valore stimato della X, determinato attraverso proprie
elaborazioni sui costi di Telecom Italia desumibili dalle
contabilita' regolatorie pubblicate e dai bilanci ufficiali, sarebbe
pari a IPC-13%.
281. La maggior parte degli operatori richiede inoltre l'apertura
di "un procedimento ad hoc per determinare i valori iniziali dei
prezzi dei servizi cui applicare network cap, alla luce anche delle
considerazioni relative all'opportunita' di differenziare il costo
del capitale dell'aggregato Accesso e di escludere i costi dovuti per
l'eccesso di capacita' gia' segnalate nella delibera 03/03/CIR", e
nel quale "debbano essere considerati gli impegni assunti da Telecom
Italia nell'ambito del procedimento AGCM A/351".
282. In merito alle modalita' applicative del meccanismo del
network cap un operatore (TI) precisa che debba essere definito "un
network cap che in un ragionevole arco pluriennale porti a conseguire
un obiettivo di prezzo efficiente su base CCA/LRIC, in modo da
fornire corretti segnali al mercato"e che, a tal fine, sia necessaria
una "prima fase rappresentata dal network cap 2005-2007" in cui venga
realizzato "un parziale riallineamento dei prezzi verso il costo
CCA/LRIC".
E) OBBLIGHI DI SEPARAZIONE CONTABILE E CONTABILITA' DEI COSTI
283. Tutti gli operatori condividono gli orientamenti generali
espressi dall'Autorita' in merito alla conferma degli obblighi di
separazione contabile e contabilita' dei costi in capo all'operatore
dominante ma, a riguardo esprimono alcune precisazioni.
284. Una parte degli operatori (Albacom, Atlanet, Colt, Eutelia,
Fastweb, Tiscali e Wind) ha precisato che "le informazioni di
contabilita' regolatoria attualmente previste relativamente alla rete
di accesso non sono ritenute sufficientemente trasparenti e non
offrono quindi un adeguato livello di confidenza che gli obblighi
relativi all'orientamento ai costi e alla non discriminazione nonche'
il divieto di sussidi incrociati siano stati adempiuti". Cio',
secondo quanto evidenziato dagli operatori, comporterebbe la
"difficolta' per gli operatori alternativi di valutare le proprie
opportunita' strategiche e indirizzare le decisioni di investimento"
oltre che l'impossibilita' per altre parti interessate di acquisire
informazioni rilevanti sia per finalita' di tutela della concorrenza
che per eventuali contributi alle attivita' istruttorie
dell'Autorita'.
285. Pertanto, al fine di ovviare a tali problematiche, gli
operatori sottolineano la necessita' che vengano pubblicati output
dettagliati relativi alla separazione contabile e contabilita'
regolatoria dell'operatore dominante. In particolare, gli operatori
richiedono la pubblicazione delle informazioni finanziarie sui costi
di rete del servizio ULL, sui costi correnti relativi all'aggregato
regolatorio Accesso di Telecom Italia e delle metodologie utilizzate
per la determinazione di tali dati.
286. Nel contributo di risposta alla consultazione pubblica, gli
operatori precisano inoltre le singole specificazioni e il grado di
dettaglio con cui dovrebbero essere fornite tali informazioni
richiedendo che nella contabilita' regolatoria resa pubblica venga
altresi' data chiara indicazione degli eventuali aggiustamenti
apportati sui costi per motivi regolamentari.
287. A tale riguardo altri operatori (Tele 2 e Welcome
Italia) ribadiscono la richiesta che venga "implementata e pubblicata
una contabilita' disaggregata dei costi dell'operatore dominante
riferiti ai singoli elementi di rete relativi l'offerta del servizio
di unbundling e di shared access" e che la contabilita' si riferisca
"ai costi di tutti i servizi accessori come i costi di co-locazione".
288. In merito alla predisposizione della contabilita' regolatoria
solo un operatore (TI) non condivide l'orientamento dell'Autorita' di
adottare la metodologia dei costi storici pienamente distribuiti
(FDC/HCA) evidenziandone due principali ordini di motivazioni: da un
lato, la necessita' di favorire le infrastrutture alternative e,
dall'altro lato l'inadeguatezza della modalita' basata sul costo
storico per la determinazione del prezzo di tali servizi ed il
completo recupero degli investimenti. In particolare, l'operatore
sottolinea che "un prezzo orientato ai costi storici non sarebbe
rappresentativo del reale valore della rete di accesso e non
manderebbe al mercato il corretto segnale di make or buy, necessario
per favorire gli investimenti degli operatori in piattaforme analoghe
o equivalenti o in competizione con quella in rame,..., in linea con
il principio di neutralita' tecnologica". L'operatore sottolinea
inoltre come la scelta di tale metodologia sia difforme dalla prassi
internazionale e sia incoerente con gli orientamenti espressi in
precedenza dall'Autorita' in tema di contabilita' regolatoria e con
le modalita' adottate per la fissazione dei prezzi del servizio in
oggetto. Sulla base di tali considerazioni l'operatore ritiene che
l'applicazione dei costi incrementali di lungo periodo (LRIC) basati
sui costi correnti (CCA) sia la metodologia piu' idonea per la
fissazione dei prezzi dei servizi di accesso disaggregato.
289. Un operatore (TI) ha sottolineato la necessita' che il tema
relativo alla contabilita' regolatoria sia trattato in uno specifico
procedimento finalizzato a definire i formati e le modalita' di
calcolo.
290. Lo stesso operatore ha inoltre segnalato che l'Autorita',
nell'indicare le categorie di costi considerati per la fornitura dei
servizi di accesso disaggregato, omette alcune attivita' ritenute
necessarie alla realizzazione del servizio quali le attivita'
tecniche di provisioning, le attivita' di customer care e di
fatturazione e gestione delle relazioni commerciali con gli OLO. A
riguardo, l'operatore precisa che i costi specifici per OLO non
debbano essere attribuiti all'aggregato commerciale in quanto non
utilizzati da quest'ultimo e quindi non oggetto di transfer charge,
diversamente si determinerebbe "una violazione del principio di
causalita' e pertinenza dei costi", e che non appare motivato il
valore del 10% indicato dall'Autorita' quale soglia massima relativa
ai costi di gestione operatori.
291. L'operatore segnala, infine, l'opportunita' di rivedere le
regole di misurazione del costo dello shared access in quanto il
criterio attualmente utilizzato, basato sui "costi aggiuntivi
rispetto a quelli sopportati per la fornitura del servizio di full
unbundling" rispondeva all'iniziale "obiettivo di sviluppare i
servizi xDSL" ma "rischia a lungo andare di creare forti distorsioni
del mercato".
Le valutazioni dell 'Autorita' sul quesito 7
A) OBBLIGHI DI TRASPARENZA
292. L'Autorita', nel confermare la proposta di decisione
relativamente all'imposizione obblighi di trasparenza in capo a
Telecom Italia, sulla base dell'analisi condotta e delle risposte
alla consultazione pubblica, intende esprimere le seguenti ulteriori
valutazioni.
293. La realizzazione di una rete di accesso attraverso i servizi
di accesso disaggregato comporta elevati rischi industriali a causa
degli ingenti costi di predisposizione dei siti (difficilmente
predicibili) nonche' degli elevati costi fissi di
mantenimento. L'Autorita', al fine di ridurre l'incertezza nelle
scelte di investimento da parte degli operatori alternativi, ritiene
che Telecom Italia debba consentire, in qualsiasi fase della
negoziazione dei contratti e durante la vigenza degli stessi,