Allegato A
ALLEGATO A ALLA DELIBERA N. 33/06/CONS
SINTESI DELLE OSSERVAZIONI DEGLI OPERATORI E RELATIVE VALUTAZIONI
DELL'AUTORITA' IN MERITO ALLA IDENTIFICAZIONE ED ANALISI DEI MERCATI
AL DETTAGLIO DELL'ACCESSO ALLA RETE TELEFONICA PUBBLICA IN POSTAZIONE
FISSA PER CLIENTI RESIDENZIALI E NON RESIDENZIALI, SULLA VALUTAZIONE
DI SUSSISTENZA DEL SIGNIFICATIVO POTERE DI MERCATO PER LE IMPRESE IVI
OPERANTI E SUGLI OBBLIGHI REGOLAMENTARI CUI VANNO SOGGETTE LE IMPRESE
CHE DISPONGONO DI UN TALE POTERE (MERCATI N. 1 E N. 2 FRA QUELLI
IDENTIFICATI DALLA RACCOMANDAZIONE SUI MERCATI RILEVANTI DEI PRODOTTI
E DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE EUROPEA).
1. IL QUADRO DI RIFERIMENTO NORMATIVO E REGOLAMENTARE
1. Nel corso del 2002 le istituzioni europee hanno adottato il
nuovo pacchetto regolamentare che istituisce un quadro normativo
comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica.
2. Il nuovo quadro regolamentare si basa sulle seguenti 5
direttive:
a. direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che
istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di
comunicazione elettronica (2002/21/CE), c.d. "direttiva quadro" (1);
b. direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle
autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica
(2002/20/CE), c.d. "direttiva autorizzazioni" (2);
c. direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
all'accesso e alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse
correlate, e all'interconnessione delle medesime (2002/19/CE), c.d.
"direttiva accesso" (3);
d. direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al
servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di
servizi di comunicazione elettronica (2002/22/CE), c.d. "direttiva
servizio universale" (4);
e. direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 luglio
2002 relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della
vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche
(2002/58/CE), c.d. "direttiva protezione dati" (5).
3. Con riferimento al procedimento in esame, particolare rilievo
rivestono altri tre atti:
a. la Raccomandazione della Commissione sui mercati rilevanti dei
prodotti e dei servizi nell'ambito del nuovo quadro regolamentare
delle comunicazioni elettroniche, relativamente all'applicazione di
misure ex ante, secondo quanto disposto dalla direttiva 2002/21/CE
adottata 1'11 febbraio 2003 (di seguito, la Raccomandazione) (6);
b. le Linee guida della Commissione per l'analisi del mercato e
la valutazione del significativo potere di mercato ai sensi del nuovo
quadro normativo comunitario per le reti ed i servizi di
comunicazione elettronica, adottate dalla Commissione il 9 luglio
2002 (di seguito, le Linee guida) (7);
c. la Raccomandazione relativa alle notificazioni, ai termini e
alle consultazioni di cui all'articolo 7 della direttiva 2002/21/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio, adottata il 23 luglio 2003
(di seguito, la Raccomandazione sull'art. 7) (8).
4. Il nuovo quadro normativo sopra delineato e, in particolare, la
direttiva quadro, la direttiva accesso, la direttiva autorizzazioni e
la direttiva servizio universale sono state recepite in Italia dal
d.lgs. 259/03 del 1° agosto 2003, recante "Codice delle comunicazioni
elettroniche" (di seguito, anche il Codice) (9).
5. La Raccomandazione ha ad oggetto i diciotto mercati rilevanti
dei prodotti e dei servizi del settore delle comunicazioni
elettroniche le cui caratteristiche sono tali da giustificare
l'imposizione degli obblighi di regolamentazione ex ante. L'art. 15,
comma 3, e l'art. 7, comma 4, della direttiva quadro prevedono che
uno Stato membro, ove ricorrano particolari circostanze, possa
identificare un mercato rilevante differente da quelli previsti dalla
Raccomandazione. Tali disposizioni sono state recepita dall'art. 18 e
dall'art. 12, comma 4, del Codice delle comunicazioni elettroniche.
6. Le Linee guida della Commissione illustrano alcuni criteri cui
le Autorita' Nazionali di Regolamentazione (di seguito, le ANR o le
Autorita) devono fare riferimento nell'ambito delle analisi dei
mercati di cui agli artt. 14, 15 e 16 della direttiva quadro,
recepiti rispettivamente dagli art. 17, 18 e 19 del Codice delle
comunicazioni elettroniche. L'art. 14, in particolare, attribuisce
alle ANR il compito di svolgere le analisi sul grado di sviluppo
della concorrenza nei mercati individuati dalla Raccomandazione come
mercati rilevanti per accertare se le imprese che vi operano
dispongano, singolarmente o congiuntamente, di un significativo
potere di mercato.
7. Merita un cenno, infine, la Posizione Comune adottata
dall'European Regulators Group (ERG) sull'approccio da seguire per la
definizione di rimedi appropriati nel nuovo quadro regolamentare
delle comunicazioni elettroniche, approvata il 1 aprile 2004. Il
documento ha l'obiettivo di favorire, anche in relazione all'ultima
fase del processo regolamentare (quella della definizione dei
rimedi), un approccio armonico nell'applicazione del nuovo quadro
regolamentare da parte delle Autorita' nazionali di regolamentazione,
in linea con il principio di proporzionalita' del diritto comunitario
e con gli obiettivi fondamentali di promuovere la concorrenza, di
contribuire allo sviluppo del mercato interno e di promuovere gli
interessi dei cittadini europei, definiti all'articolo 8 della
direttiva quadro.
8. Il nuovo quadro regolamentare sancisce la convergenza tra
disciplina regolamentare e disciplina antitrust, sopratutto
attraverso la definizione dell'analogia tra significativo potere di
mercato e posizione dominante. Infatti, la direttiva quadro
(considerando 25) indica che "la definizione di quota di mercato
significativa di cui alla direttiva 97/33/CE (...) si e' dimostrata
utile nelle prime fasi di liberalizzazione dei mercati in quanto
soglia che fa scattare alcuni obblighi ex ante, ma essa deve essere
adattata per tenere conto di realta' di mercato piu' complesse e
dinamiche. Per tale motivo la definizione di cui alla presente
direttiva e' equivalente alla nozione di posizione dominante
enucleata dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e del
Tribunale di primo grado delle Comunita' europee", laddove per
posizione dominante si intende la "situazione di potenza economica
grazie alla quale un'impresa che la detiene e' in grado di ostacolare
la persistenza di una concorrenza effettiva sul mercato di cui
trattasi e ha la possibilita' di tenere comportamenti alquanto
indipendenti nei confronti dei suoi concorrenti, dei suoi clienti ed,
in ultima analisi, di consumatori" (10).
9. Il percorso che il nuovo quadro regolamentare delinea per
l'analisi sulla concorrenzialita' dei mercati, richiede che le
Autorita' procedano dapprima alla definizione del mercato, sia per
quanto riguarda i mercati identificati dalla Commissione come
rilevanti in quanto suscettibili di regolamentazione ex ante, sia per
cio' che concerne eventuali ulteriori mercati non inclusi in tale
lista. Una volta definito il mercato dal punto di vista merceologico
e geografico, si procede alla verifica della sussistenza di posizioni
dominanti, individuali o collettive, al termine della quale le
Autorita' introducono, rimuovono o modificano gli obblighi
regolamentari. Gli artt. 18 e 19 del Codice delle comunicazioni
elettroniche prevedono, in applicazione degli artt. 15 e 16 della
direttiva quadro, che la definizione dei mercati rilevanti e
l'analisi degli stessi guida debbano essere condotte tenendo nel
massimo conto la Raccomandazione e le Linee. In tal senso, la quota
di mercato sara' uno degli elementi da prendere in considerazione al
fine della verifica della sussistenza di una posizione dominante,
dovendo le ANR analizzare tutta una serie di altri criteri, cosi'
come riportato nelle Linee guida.
10. Gli obblighi regolamentari imposti in esito a ciascuna analisi
di mercato rimarranno in vigore fino al termine dell'analisi di
mercato successiva (11), fatta salva la possibilita' di procedere ad
un'attivita' di revisione e verifica, qualora l'Autorita' lo reputi
opportuno.
11. Le procedure per lo svolgimento delle analisi di mercato sono
contenute negli artt. 6 e 7 della direttiva quadro, nella
Raccomandazione all'art. 7, negli artt. 11 e 12 del Codice delle
comunicazioni elettroniche, nonche' nelle delibere dell'Autorita' n.
335/03/CONS (12) e n. 453/03/CONS (13). In particolare, viene
previsto che, qualora l'Autorita' intenda adottare provvedimenti che
abbiano un impatto rilevante sul mercato di riferimento, le parti
interessate possano presentare le proprie osservazioni sulla proposta
di provvedimento, cosi' come definito dall'art. 1, comma 2 della
delibera n. 453/03/CONS, entro i termini stabiliti, comunque non
inferiori a trenta giorni.
12. Relativamente ai servizi al dettaglio forniti da postazione
fissa, la Raccomandazione individua i seguenti mercati:
1. Accesso alla rete telefonica pubblica in postazione fissa per
clienti residenziali;
2. Accesso alla rete telefonica pubblica in postazione fissa per
clienti non residenziali;
3. Servizi telefonici locali e/o nazionali disponibili al
pubblico forniti in postazione fissa per clienti residenziali;
4. Servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico
forniti in postazione fissa per clienti residenziali;
5. Servizi telefonici locali e/o nazionali disponibili al
pubblico forniti in postazione fissa per clienti non residenziali;
6. Servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico
forniti in postazione fissa per clienti non residenziali.
13. La regolamentazione dei servizi offerti nei mercati sopra
elencati introdotta ai sensi del precedente quadro normativo, e'
stata ed e' tuttora, salvo rare eccezioni, di carattere trasversale
fra i mercati indicati, nel senso che la gran parte delle
disposizioni emanate hanno tipicamente riguardato contemporaneamente
i servizi di accesso e quelli a traffico cosi' come quelli riservati
alla clientela residenziale e non residenziale.
14. Di seguito, si richiamano brevemente i provvedimenti che
l'Autorita' ha fino ad oggi adottato nei mercati indicati.
15. In primo luogo, si ricorda che il processo di riequilibrio
tariffario e' stato avviato con la delibera n. 85/98 (14), cui ha
fatto seguito la delibera n. 101/99 con la quale e' stato realizzato
l'intervento tariffario da parte dell'Autorita' e sono stati definiti
i tempi per lo svolgimento delle attivita' di controllo dei prezzi di
Telecom Italia attraverso il criterio del controllo preventivo, sulla
base del rispetto di un vincolo triennale di price cap.
16. I criteri e i parametri del modello sono stati determinati con
la delibera n. 171/99, nella quale l'Autorita' ha identificato i
mercati cui applicare il price cap. (15) Negli anni successivi,
l'Autorita' e' intervenuta con ulteriori provvedimenti, tra i quali
le delibere nn. 847/00/CONS, 469/O1/CONS, 47/03/CONS e 289/03/CONS
(16).
17. Infine, particolare rilievo assume la delibera n. 152/02/CONS,
recante "Misure atte a garantire la piena applicazione del principio
di parita' di trattamento interna ed esterna da parte degli operatori
aventi notevole forza di mercato nella telefonia fissa" (17),
adottata dall'Autorita' il 15 maggio 2002, in cui sono stati
disciplinati i principi della parita' di trattamento e della non
discriminazione attraverso la declinazione dei criteri da seguire per
la verifica dei prezzi delle offerte dei servizi finali
dell'operatore notifrcato (18).
2. LA DEFINIZIONE DEL MERCATO RILEVANTE
18. La presente consultazione ha ad oggetto i mercati relativi ai:
a) servizi di accesso alla rete telefonica pubblica in postazione
fissa per clienti residenziali;
b) servizi di accesso alla rete telefonica pubblica in postazione
fissa per clienti non residenziali.
19. Si ritiene opportuno evidenziare che il mercato rilevante del
prodotto/servizio comprende "i prodotti o i servizi sostituibili o
sufficientemente intercambiabili, in funzione non solo delle loro
caratteristiche obiettive, grazie alle quali sono atti a soddisfare
bisogni costanti dei consumatori, dei loro prezzi e dell'uso cui sono
destinati, ma anche in funzione della domanda e dell'offerta sul
mercato in questione" (19). In tal senso, i prodotti o i servizi che
sono solo scarsamente o relativamente intercambiabili tra loro non
fanno parte dello stesso mercato.
20. Una volta definito il mercato rilevante dal punto di vista
merceologico, si e' proceduto alla definizione dello stesso dal punto
di vista geografico in base "all'area in cui le imprese interessate
sono attive nell'offerta e domanda dei prodotti o servizi in
questione, in cui le condizioni di concorrenza sono simili o
sufficientemente omogenee e che puo' essere distinta dalle aree
adiacenti, in cui le condizioni prevalenti della concorrenza sono
sostanzialmente diverse" (20).
21. Nello svolgimento dell'analisi finalizzata alla definizione
del mercato rilevante, sono state tenute in massimo conto la
Raccomandazione e le Linee guida. Sulla base di quanto indicato in
queste ultime, si e' proceduto ad analizzare la sostituibilita' dal
lato della domanda e dell'offerta.
22. Per quanto riguarda la definizione merceologica del mercato,
la sostituibilita' della domanda consente di verificare la
possibilita' che i consumatori sostituiscano un prodotto o un
servizio con un altro in seguito ad un incremento modesto ma
significativo e non temporaneo del prezzo, mentre la sostituibilita'
dell'offerta permette di valutare la possibilita' che imprese non
attive sul mercato possano decidere di entrarvi a seguito di un
incremento modesto ma significativo e non temporaneo del prezzo.
23. Con riferimento al mercato geografico, la sostituibilita'
della domanda va valutata sulla base delle preferenze dei
consumatori, nonche' dei modelli geografici di acquisto, mentre dal
punto di vista dell'offerta si tratta di ampliare l'area geografica a
quei fornitori che decidessero di entrare sul mercato a seguito
dell'aumento modesto ma significativo e non temporaneo del prezzo.
24. Infine, l'interesse del consumatore e' essenzialmente quello
di instaurare una comunicazione interpersonale in tempo reale.
Pertanto, in applicazione del principio di neutralita' tecnologica,
l'analisi prescinde dal mezzo trasmissivo utilizzato per se'.
2.1. IL MERCATO MERCEOLOGICO
25. Nella Raccomandazione, il mercato al dettaglio dei servizi di
accesso alla rete telefonica forniti in postazione fissa viene
descritto come la "fornitura di una connessione o di un accesso (in
postazione o indirizzo fisso) alla rete telefonica pubblica per
effettuare e/o ricevere chiamate telefoniche e servizi correlati"
(par. 4.2.1 della Raccomandazione). A prescindere dalla tecnologia
sottostante, i servizi di accesso sono quindi quelli che consentono
al cliente finale di accedere ai servizi telefonici (vocali) e di
collegarsi anche a Internet nella modalita' dial-up, senza alcuna
modifica della rete di telecomunicazione commutata. La funzione d'uso
e' dunque quella di effettuare e/o ricevere chiamate telefoniche e di
usufruire dei servizi correlati.
26. Al fine di identificare i possibili mercati del prodotto
appare necessario considerare se:
- il mercato dell'accesso alla rete telefonica in postazione
fissa (per servizi vocali) destinato alla clientela residenziale sia
distinto da quello dell'accesso destinato alla clientela non
residenziale;
- il mercato dell'accesso alla rete telefonica in postazione
fissa (per servizi vocali) sia distinto da quello dell'accesso
mobile;
- il mercato dell'accesso analogico debba essere considerato
distinto da quello dell'accesso digitale.
2.1.1. Articolazione per tipologia di clientela
27. In genere le offerte degli operatori si distinguono tra
offerte indirizzate alla clientela residenziale e offerte indirizzate
alla clientela non residenziale.
28. In tali offerte, i clienti residenziali sono identificati come
le persone fisiche residenti in abitazioni private che generalmente
acquistano i servizi per finalita' diverse da quelle imprenditoriali
o professionali e che riportano il proprio codice fiscale sul
contratto sottoscritto con l'operatore.
29. I clienti non residenziali sono invece le persone giuridiche
che acquistano i servizi per finalita' di tipo imprenditoriale o
professionale e che riportano sul contratto la partita IVA.
30. La distinzione tra clienti residenziali e non residenziali in
base all'identificativo fiscale, introdotta durante il periodo di
monopolio legale precedente alla liberalizzazione del 1998, continua
a caratterizzare l'offerta degli operatori. Il verificarsi di
fenomeni di "personal arbitrage" dal lato della domanda (cioe',
l'acquisto da parte di un gruppo di utenti di servizi che gli
operatori intendevano destinare ad un altro gruppo di utenti) non
costituisce una condizione sufficiente per concludere che accesso
residenziale ed accesso non residenziale appartengano allo stesso
mercato.
31. Inoltre, anche se da un punto di vista strettamente funzionale
il servizio e' lo stesso per le due tipologie di utenti, le esigenze
complessive in termini di qualita' del servizio e assistenza
differiscono sostanzialmente passando dalla clientela residenziale a
quella non residenziale.
32. Queste caratteristiche fanno si' che gli operatori tendano ad
organizzare la propria offerta in funzione delle due diverse
tipologie di clientela, che vengono indirizzate con specifiche
politiche commerciali e di marketing. Di conseguenza, le condizioni
contrattuali, in termini di opzioni speciali e servizi aggiuntivi
offerti, differiscono tra clientela residenziale e non residenziale.
33. Dal lato dell'offerta, si ritiene che sia improbabile che un
operatore che fornisce servizi di accesso alle imprese risponda ad
eventuali aumenti di prezzo praticati da un ipotetico monopolista sul
mercato dei servizi di accesso per la clientela residenziale entrando
sul mercato residenziale (e viceversa), in quanto le caratteristiche
dei servizi e la necessaria struttura organizzativa (commerciale,
marketing, distribuzione, etc.) per sviluppare e gestire l'offerta
possono essere significativamente diverse (21).
34. In conclusione, il diverso identificativo fiscale del cliente
e' un segnale esogeno a cui corrispondono caratteristiche economiche
distinte, e non uno strumento artificiale per discriminare tra
tipologie di clientela che altrimenti apparterrebbero allo stesso
mercato.
2.1.2. Accesso da rete fissa e accesso da rete mobile
35. Dal lato della domanda l'accesso mobile puo' essere percepito
dagli utenti, soprattutto da parte dei clienti residenziali, come un
sostituto dell'accesso fisso.
36. Per quanto riguarda questi ultimi, l'ISTAT riporta che nel
periodo 1997-2002 la percentuale di famiglie con telefono fisso e'
scesa dal 90,4% del 1997 all'83,0% del 2002, mentre la percentuale di
famiglie con telefono cellulare e' cresciuta, nello stesso periodo,
dal 27,3% al 75,4%. Di fatto, come mostrano anche recenti indagini di
mercato, la maggior parte dei possessori di cellulari ne fa uso anche
all'interno della propria abitazione sia per ragioni di comodita'
(es. disponibilita' di rubrica), sia per ragioni di convenienza (in
particolare per le chiamate verso telefoni mobili). Tuttavia,
l'abbandono della linea fissa a favore dell'uso esclusivo di una
linea mobile rimane un fenomeno ancora marginale e riguarda
innanzitutto le seconde case (Figura 1). Cio' e' spiegabile
attraverso le sostanziali differenze di funzionalita' (la mobilita',
a fronte pero' di minore affidabilita' e facilita' di fruizione di
servizi Internet) e di costi di rete.
----> VEDERE FIGURA 1 A PAG. 22 DELLA G.U. <----
37. Per quanto riguarda i clienti non residenziali, rilevazioni di
mercato mostrano che l'utilizzo di telefoni cellulari aziendali
(intestati o pagati dalle imprese) presenta una diffusione ancora
significativamente inferiore a quella nelle famiglie. Si stima che
circa il 43% delle imprese con telefono fisso disponga di almeno un
telefono cellulare aziendale (con un'incidenza che cresce con la
dimensione aziendale). Anche per la clientela non residenziale le
linee fisse e quelle mobili presentano, dunque, un elevato livello di
complementarita'.
38. In questa situazione e' improbabile che un incremento modesto,
ma significativo, e non temporaneo del prezzo dell'accesso di rete
fissa da parte di un ipotetico monopolista provochi una sostituzione
dell'accesso fisso con quello mobile tale da rendere inefficace tale
aumento. Alla luce delle evidenze sopra riportate, coerentemente con
la separazione identificata dalla Commissione e nonostante l'impatto
sull'evoluzione degli accessi di rete fissa, si puo' quindi
concludere che il mercato dell'accesso alla rete mobile non
costituisce per il momento un chiaro sostituto dell'accesso di rete
fissa e va quindi considerato distinto.
2.1.3. Accessi analogici ed accessi digitali
39. Le offerte al pubblico di servizi d'accesso alla rete
telefonica si distinguono tipicamente in analogiche e digitali (ISDN
- Integrated Service Digital Network).
40. Attraverso la linea analogica viene reso disponibile un
singolo canale voce a 4 kHz per l'utilizzo di servizi di telefonia,
ma utilizzabile (alternativamente) anche per l'accesso commutato a
Internet (dial-up) con velocita' fino a 56 kbit/s, oltre a servizi di
facsimile.
41. Attraverso la linea digitale vengono invece resi disponibili
piu' canali voce, oltre alla possibilita' d'usufruire di altri
servizi non fruibili tramite una linea analogica.
42. L'interfaccia ISDN base (ISDN-BRI) permette di fruire
contemporaneamente di due canali a 64kbit/s per l'accesso alla rete
commutata oltre ad un canale a 16 kbit/s per la segnalazione. Qualora
i due canali vengano utilizzati contemporaneamente per collegamenti
Internet, la velocita' puo' risultare piu' che raddoppiata.
43. Attraverso l'interfaccia ISDN Primaria (ISDN-PRA) vengono
invece realizzati fino a 30 canali voce/dati a 64 Kbit/s e un canale
di segnalazione a 64 kbit/s su una portante a 2 Mbit/s.
44. Per quanto riguarda i clienti residenziali, occorre valutare
la sostituibilita' tra linee analogiche e linee digitali ISDN-BRI (la
capacita' delle linee ISDN-PRA e' tale che esse non vengono
acquistate che da clienti non residenziali). La ricognizione dei
prezzi di mercato mostra che due linee analogiche risultino piu'
costose di una linea ISDN-BRI, che assicura prestazioni superiori sia
in termini di velocita' trasmissione dati in modalita' dial-up sia in
termini flessibilita' d'uso. Inoltre, il differenziale di prezzo tra
una linea analogica ed un linea digitale e' sufficientemente ridotto
(attorno al 35%) da far concludere che un innalzamento di prezzo
attorno al 10% da parte di un ipotetico monopolista sul mercato degli
accessi analogici porterebbe ad una migrazione verso gli accessi con
prestazioni superiori di una frazione consistente degli utenti
analogici.
45. Oltre che per questa sostituibilita' (asimmetrica, dal momento
che un aumento del prezzo delle linee digitali non produrrebbe gli
stessi effetti di migrazione nella direzione opposta) dal lato della
domanda, la sostanziale sostituibilita' dal lato dell'offerta portano
alla conclusione che gli accessi analogici e quelli digitali possono
essere considerati parte dello stesso mercato ai fini dell'analisi
del mercato dell'accesso residenziali.
46. Per quanto riguarda il mercato non-residenziale, sebbene dal
lato della domanda l'anello nella catena di sostituzione tra ISDN-BRI
e ISDN-PRA appaia meno stretto di quello tra linea analogica e linea
ISDN-BRI, considerazioni attinenti alla sostituibilita' dal lato
dell'offerta portano a considerare nello stesso mercato gli accessi
analogici ed entrambi i tipi di accessi digitali.
2.2. IL MERCATO GEOGRAFICO
47. Come indicato nelle Linee guida "per definire un mercato
geografico non e' necessario che le condizioni di concorrenza tra
operatori o fornitori dei servizi siano perfettamente omogenee. E'
sufficiente che esse siano simili o sufficientemente omogenee, e si
puo' quindi ritenere che solo le aree in cui le condizioni della
concorrenza sono eterogenee non costituiscono un mercato uniforme"
(22).
48. Inoltre, sempre secondo le Linee guida (punto 59), nel mercato
delle telecomunicazioni la dimensione geografica del mercato
rilevante viene determinata tradizionalmente in base a due criteri
principali: l'area di copertura della rete e l'esistenza di strumenti
di regolamentazione giuridici o di altro genere.
49. Per quanto concerne specificatamente il mercato dell'accesso,
esiste un operatore - Telecom Italia - che copre l'intero territorio
nazionale con la propria offerta di servizi di accesso analogici e
digitali. L'effettiva disponibilita' di accessi alternativi a quelli
di Telecom Italia e' tuttora limitata alle aree ove gli operatori
alternativi hanno realizzato gli investimenti necessari per poter
offrire il servizio (mediante la costruzione di infrastrutture
proprietarie sostitutive di quelle di Telecom Italia, oppure mediante
la modalita' dell'ULL).
50. Di conseguenza la pressione competitiva varia innanzitutto
passando dalle aree senza infrastrutture alternative a quelle con
infrastrutture alternative e, all'interno di queste, in funzione del
numero di operatori che hanno effettivamente attivato una propria
offerta.
51. Per quanto riguarda il livello di diffusione degli accessi in
ULL, a fine giugno 2004, le linee attivate (al lordo di successive
disattivazioni) sono circa 700.000. Lo stato dell'accessibilita'
dell'offerta in unbundling all'ottobre 2004 per i clienti
residenziali e ed i clienti non residenziali e' sintetizzato nelle
Figura e nella Figura rispettivamente.
----> VEDERE FIGURE 2 E 3 A PAG. 25 E A PAG 26 DELLA G.U. <----
52. A fine 2003, l'infrastruttura in fibra ottica di Fastweb
(presente nelle stesse aree ove e' disponibile l'ULL) era in grado di
raggiungere il 15% della clientela residenziale (famiglie) e il 17%
della clientela non residenziale (imprese). Oltre a rilevare una
progressiva riduzione dell'incidenza degli accessi in fibra ottica
rispetto a quelli in ULL, occorre anche sottolineare che in questo
caso l'accesso riguarda solo in forma marginale il semplice accesso a
servizi vocali e di norma comprende, invece, anche l'accesso a
Internet a banda larga (per clienti residenziali e non) e quello ai
servizi televisivi (sempre piu' frequentemente, ma solo per i clienti
residenziali).
53. D'altra parte, in tutte le aree geografiche per le quali sono
stati raccolti dati puntuali a meta' 2003 si rilevano quote di
mercato dei nuovi entranti, in termini di numero di accessi
residenziali (vedi infra), largamente inferiori al 10%. Tale dato
porta a concludere che, anche ove esistano infrastrutture
alternative/disponibilita' per ULL, non si sono create condizioni
concorrenziali diverse da quelle riscontrabili nel resto del
territorio.
54. Alla luce delle considerazioni appena svolte, l'Autorita'
ritiene che la dimensione geografica del mercato di riferimento sia
nazionale.
2.3. CONCLUSIONI
55. Sulla base delle considerazioni esposte nei precedenti
paragrafi, l'Autorita' ritiene di individuare i seguenti mercati
rilevanti concernenti i servizi di accesso alla rete telefonica
pubblica da postazione fissa:
1. accesso per clienti residenziali (analogico e ISDN-BRI);
2. accesso per clienti non residenziali (analogico, ISDN-BRI e
ISDN-PRA).
56. L'Autorita' ritiene altresi' che la dimensione geografica dei
mercati individuati sia nazionale.
1. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di individuare due
mercati rilevanti, quello dell'accesso alla rete telefonica pubblica
da postazione fissa (analogica e digitale) per clienti residenziali e
quello dell'accesso alla rete telefonica pubblica da postazione fissa
(analogica e digitale) ove la distinzione tra clienti residenziali e
non residenziali e' basata sull'identificativo fiscale?
Osservazioni degli operatori
57. Gli operatori intervenuti in risposta alla consultazione
pubblica approvata dal Consiglio dell'Autorita' con delibera
69/05/CONS condividono l'orientamento espresso dall'Autorita' in
merito all'individuazione di un mercato al dettaglio dell'accesso
alla rete telefonica pubblica per utenti residenziali distinto da
quello destinato agli utenti non residenziali. Gli operatori
condividono, altresi', l'orientamento dell'Autorita' di non ampliare
il perimetro del mercato dell'accesso in postazione fissa alle forme
di accesso consentite dalla rete mobile. Infine, nessuna obiezione e'
stata sollevata in merito all'individuazione di un unico mercato
dell'accesso per le linee analogiche (PSTN) e digitali (ISDN).
58. Sempre con riferimento alla distinzione tra mercato
dell'accesso per utenti residenziali e non residenziali, Telecom
Italia ritiene che tale segmentazione della clientela non sia
conclusiva e che l'Autorita' avrebbe dovuto analizzare le differenze
esistenti tra il segmento della Grande Clientela Affari (GCA) ed il
resto della clientela non residenziale": in particolare, Telecom
Italia "non condivide l'orientamento dell'Autorita' di individuare un
unico mercato dell'accesso alla rete telefonica pubblica da
postazione fissa (analogica e digitale) per l'intero insieme dei
clienti non residenziali, ritenendo necessaria l'individuazione di un
segmento distinto per la Grande Clientela Affari (GCA)".
59. Un gruppo di operatori (Wind, Tiscali, Eutelia, Albacom,
Atlanet, Colt, Tele2, Welcome Italia) non ritiene "appropriata la
definizione utilizzata per l'ambito merceologico", in quanto appare
atta ad escludere i servizi VoIP. Gli operatori ritengono che la
definizione formulata dall'Autorita' (paragrafo 25: "a prescindere
dalla tecnologia sottostante, i servizi di accesso sono quindi quelli
che consentono al cliente finale di accedere ai servizi telefonici
(vocali) e di collegarsi anche a Internet nella modalita' dial-up,
senza alcuna modifica della rete di telecomunicazione commutata.")
non sia conforme "con le indicazioni fornite dalla Commissione nella
Raccomandazione sui Mercati Rilevanti ne' rispettosa del principio di
neutralita' tecnologica proprio del NQR in quanto pare consentire una
esclusione diretta dal mercato dei servizi di accesso voce a banda
larga in tecnologia VoIP". La relazione alla Raccomandazione, al
punto 4.1 comma 2, propone una distinzione "unicamente tra servizi
vocali e non vocali - tra l'altro viene esplicitamente chiarito che
tale distinzione non comporta la definizione di due mercati separati
- indipendentemente dalle modalita' di fornitura del servizio
(accesso POTS, accesso xDSL, accesso in fibra...)". Pertanto, gli
operatori chiedono che i mercati al dettaglio dell'accesso alla rete
telefonica pubblica in postazione fissa - per utenti residenziali e
utenti non residenziali - siano definiti in modo tale da includere
"tutti i servizi di accesso in postazione fissa tali da consentire la
fornitura di servizi vocali, in quanto cio' che guida la definizione
del mercato e' il servizio offerto (servizio di accesso ai servizi
vocali da postazione fissa) e non la modalita' di offerta dello
stesso".
Valutazione dell'Autorita'
60. Per quanto riguarda la richiesta avanzata da Telecom Italia di
articolare il mercato dell'accesso destinato agli utenti non
residenziali su due livelli, distinguendo la grande clientela affari
dal resto della clientela non residenziale, l'Autorita' non condivide
tale valutazione e rileva quanto segue.
61. In primo luogo, la definizione del mercato merceologico e
geografico cosi' come individuata dall'Autorita' e' in linea con la
piu' consolidata tradizione in materia di analisi antitrust. In tal
senso, l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato (AGCM) ha,
anche di recente, fatto propria tale definizione: "il presente
procedimento ha preso in considerazione i comportamenti commerciali
di Telecom Italia nell'offerta di tali servizi [accesso, fonia,
trasmissione dati e accesso ad internet] al complesso dell'utenza
business, in quanto distinta dalla clientela residenziale, in ragione
della diversita' delle esigenze espresse dai due tipi di domanda e di
quella delle modalita', anche economiche, dell'offerta di servizi di
comunicazione. Cio' premesso, proprio l'analisi istruttoria compiuta
non consente di operare ulteriori distinzioni all'interno della
clientela business, in quanto nella maggior parte dei casi non e'
dato riscontrare una rilevante diversita' nei servizi offerti ai
piccoli e medi clienti, rispetto a quelli diretti verso la clientela
di maggiori dimensioni" (punto 309 del prov. 13752, A/351 -
Comportamenti abusivi di Telecom Italia, del 16 novembre 2004).
62. In linea con le indicazioni della Commissione europea,
l'Autorita' rileva, in secondo luogo, che e' dall'esame delle
funzioni d'uso di un servizio, ossia dalle caratteristiche economiche
del bene e dal bisogno soddisfatto, che deriva l'esatta
individuazione del perimetro merceologico dei mercati. Nel caso di
specie, nell'ambito degli utenti non residenziali, l'Autorita', per
procedere ad una eventuale separazione del mercato dell'accesso per
la grande clientela affari dal resto degli utenti non residenziali,
avrebbe dovuto individuare caratteristiche diverse del prodotto
domandato dai diversi tipi di clientela. Ma cio', come rilevato anche
dall'AGCM, non appare possibile in quanto nella maggior parte dei
casi non e' dato riscontrare una rilevante diversita' nei servizi
offerti alle varie tipologie di clientela non residenziale.
63. L'Autorita' osserva infine che una eventuale segmentazione dei
mercati non appare comunque suscettibile di modificare le conclusioni
raggiunte dall'analisi relativa all'individuazione dei soggetti
dotati di significativo potere di mercato, in considerazione della
circostanza che Telecom Italia risulterebbe in ogni caso dominante
nei mercati cosi' definiti.
64. In conclusione, ai fini dell'analisi regolamentare non sono
emersi elementi tali da sostenere una diversa e piu' restrittiva
definizione dei mercati in esame rispetto a quanto individuato dalla
Commissione europea nell'ambito della Raccomandazione sui mercati
rilevanti dei prodotti.
65. Per le ragioni sopra espresse, l'Autorita' ritiene
conclusivamente che i mercati merceologici rilevanti siano:
1. il mercato dell'accesso alla rete telefonica pubblica in
postazione fissa (analogica e digitale) per clienti residenziali;
2. il mercato dell'accesso alla rete telefonica pubblica in
postazione fissa (analogica e digitale) per clienti non residenziali.
66. Per quanto concerne i servizi offerti tramite tecnologia VoIP,
l'Autorita' ritiene che - allo stato di diffusione di tali servizi -
essi non rientrino nei mercati (residenziale e non residenziale)
dell'accesso alla rete telefonica pubblica commutata. Difatti, il
servizio di accesso alla rete telefonica pubblica commutata ed i
servizi di accesso voce forniti attraverso l'utilizzo di tecnologie
VoIP non appaiono pienamente sostituibili, in quanto finora con
questi ultimi non sono possibili talune prestazioni invece garantite
dall'accesso PSTN (ad esempio, l'accesso ai numeri di emergenza).
Piu' in generale, a differenza dei servizi di accesso su reti
tradizionali, i servizi forniti attraverso l'utilizzo di tecnologie
VoIP non condividono, ad oggi e prevedibilmente nell'arco temporale
di riferimento della presente analisi, i medesimi standard di
qualita' garantiti dalle rete di accesso PSTN e ISDN. Dal lato della
domanda, si nota invece che il passaggio dell'utente ai servizi
offerti tramite tecnologia VoIP implica l'acquisto di apparati
aggiuntivi quali il modem.
67. Le forme di accesso mediante tecnologie VoIP prevedono
generalmente che il cliente disponga di un collegamento a larga
banda. In tal senso, la fornitura di un accesso VoIP e' una delle
prestazioni possibili attraverso la connessione a banda larga. In
altri termini, esiste una domanda di un bundle di tali servizi, tra
cui eventualmente la telefonia su IP: non e' questa la caratteristica
della domanda di accesso alla rete telefonica pubblica in postazione
fissa.
68. D'altro canto, l'Autorita' osserva che, in Italia, al giugno
2005, vi erano quasi 5,4 milioni di connessioni (linee) a banda larga
da rete fissa, delle quali 4 milioni installate negli ultimi due
anni, a fronte delle quali il numero complessivo di linee di accesso
PSTN e ISDN e' rimasto sostanzialmente stabile, intorno ai 24
milioni. Dunque, e' lecito ritenere che - anche ipotizzando, come
mera congettura teorica, che ogni nuovo accesso a larga banda
implichi l'acquisizione dei servizi VoIP - la dinamica degli accessi
a banda larga abbia avuto uno sviluppo con caratteristiche di
complementarita', piuttosto che di sostituzione.
69. Da ultimo si rappresenta che l'Autorita' ha avviato, con
delibera 26/05/CONS, una consultazione pubblica concernente proposte
di interventi regolamentari in merito alla fornitura di servizi VOIP
(voice over internet protocol), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana, n. 179 del 3 agosto 2005.
2. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di considerare
nazionale il mercato geografico?
Osservazioni degli operatori
70. Telecom Italia, pur condividendo l'orientamento
dell'Autorita', sottolinea la presenza di alcune aree geografiche (i
principali sei distretti telefonici: Bologna, Genova, Milano, Napoli,
Roma e Torino) in cui la concorrenza nei mercati dell'accesso retail
e' piu' sviluppata della media nazionale, grazie alla concentrazione
delle infrastrutture di accesso alternative in fibra e della domanda
di linee in unbundling.
71. Wind, Tiscali e Eutelia, nonche' Albacom, Atlanet, Colt,
Tele2, Welcome Italia ritengono che la posizione dell'Autorita' sia
corroborata dalla presenza di condizioni omogenee sull'intero
territorio nazionale sia nella gamma dei prodotti offerti sia nei
prezzi praticati alla clientela finale: anche le aree urbane dove i
clienti finali dispongono di diverse reti di accesso, gli scenari
competitivi non presentano delle specificita' tali da giustificare
l'individuazione di mercati locali.
72. In tal senso, Fastweb osserva altresi' che anche le modalita'
di svolgimento delle gare di appalto nazionali dei clienti business
concorrono a sostegno dell'orientamento espresso dall'Autorita'.
Valutazione dell'Autorita'
73. L'Autorita' e' consapevole che nel territorio nazionale ci
sono aree in cui vi e' una diversa diffusione dei servizi di accesso
commercializzati agli utenti finali sulla base delle linee acquisite
nel mercato all'ingrosso dell'accesso disaggregato alla rete
metallica, cosi' come vi e' un diverso livello di sviluppo di
infrastrutture alternative (in particolare in fibra ottica).
Tuttavia, le condizioni di offerta dei servizi di accesso destinati
agli utenti finali sono omogenee su tutto il territorio italiano. In
particolare, sebbene i servizi di accesso offerti dagli operatori
alternativi non siano disponibili in diverse aree del paese, tutti
gli operatori in questione competono con i servizi di accesso forniti
da Telecom Italia, disponibili sull'intero territorio alle medesime
condizioni economiche e tecniche. Del resto, anche gli operatori
alternativi adottano politiche di prezzo omogenee sul territorio
coperto.
74. Anzi negli ultimi anni, la scomparsa di alcuni operatori
regionali, e l'aggregazione di essi in gestori nazionali ha reso i
mercati in oggetto vieppiu' caratterizzati da un concorrenza estesa
all'intero territorio del Paese.
75. Di conseguenza, la sopra evidenziata disomogenea
caratterizzazione territoriale dei mercati dell'accesso alla rete
telefonica pubblica per utenti residenziali e non residenziali non si
traduce in una segmentazione territoriale del contesto competitivo:
le politiche commerciali adottate dagli operatori presenti nel
mercato sono uniformi su tutto il territorio nazionale.
76. L'Autorita' ritiene inoltre che le menzionate condizioni di
mercato non dovrebbero subire sostanziali modifiche nell'intervallo
di tempo di riferimento della presente analisi di mercato.
Per l'insieme delle condizioni sopra esposte, l'Autorita' conferma
l'orientamento espresso nel documento di consultazione pubblica: il
mercato dell'accesso alla rete telefonica pubblica per utenti
residenziali e il mercato dell'accesso alla rete telefonica pubblica
per gli utenti non residenziali si caratterizzano come mercati
nazionali.
3. VALUTAZIONE DEL SIGNIFICATIVO POTERE DI MERCATO
77. L'analisi svolta nei successivi paragrafi segue le indicazioni
contenute nelle Linee guida e nella Raccomandazione. In particolare,
sono stati presi in considerazione i seguenti criteri per la
valutazione del significativo potere di mercato:
1. quote di mercato;
2. ulteriori criteri, tra i quali: controllo di infrastrutture
difficili da duplicare e barriere all'ingresso, le economie di scala
e densita', le barriere al cambiamento da parte degli utenti finali.
2.4. QUOTE DI MERCATO
2.4.1. Mercati dell'accesso per clienti residenziali
78. La Figura riassume l'andamento della dimensione totale del
mercato dell'accesso per clienti residenziali, espressa in termini di
linee equivalenti (un accesso ISDN-BRI e' equivalente a due accessi
analogici su rame), tra il 2000 ed il 2003.
----> VEDERE FIGURA 4 A PAG. 33 DELLA G.U. <----
79. In termini di linee equivalenti, al 2003 la quota di mercato
attribuibile a Telecom Italia era pari a circa il 98%, in calo di due
punti percentuali rispetto al dato di fine 2001, quando pero' l'ULL
era ancora in fase di avvio. Il secondo e terzo operatore
(rispettivamente Fastweb e Wind) detengono una quota attorno all' 1%,
mentre gli operatori minori presentano quote del tutto marginali
(Tabella ).
Tabella 1. Quote di mercato - Linee equivalenti (2000-2003)
=====================================================================
Linee equivalenti | 2000 | 2001 | 2002 | 2003
=====================================================================
Telecom Italia | 100% | 100% | 99% | 98%
Fastweb | 0% | 0% | 1% | 1%
Wind | 0% | 0% | 0% | 1%
Altri | 0% | 0% | 0% | 0%
TOTALE | 100% | 100% | 100% | 100%
Fonte: elaborazioni dell'Autorita' su dati forniti dagli operatori.
80. Qualora si proceda a calcolare le quote di mercato in termini
di clienti, non si riscontrano sostanziali differenze rispetto al
calcolo in base alle linee equivalenti: la quota di mercato di
Telecom Italia risulta lievemente inferiore per effetto della minore
incidenza delle linee ISDN.
81. Una buona parte del 2% degli accessi forniti da operatori
diversi da Telecom Italia e' incluso in pacchetti che comprendono
servizi diversi dall'accesso alla rete pubblica commutata (in
particolare, servizi Internet a larga banda e servizi televisivi). In
questi casi il cliente solitamente paga un prezzo mensile fisso, che
remunera l'insieme dei servizi forniti, senza che sia possibile
individuare in modo diretto l'esborso dovuto per il servizio di
accesso telefonico. Cio', da un lato, dimostra che il mercato
dell'accesso telefonico per se e' difficilmente contendibile da parte
di nuovi entranti, anche in presenza di obblighi circa l'ULL, e,
dall'altro lato, rende difficile l'eventuale valutazione delle quote
di mercato in termini di ricavi. Comunque, vista la distribuzione di
queste ultime in termini di volumi, la loro valutazione in termini di
ricavi non appare necessaria dato lo squilibrio riscontrato in
termini di volumi ed il fatto che si tratta di un servizio
"omogeneo", cioe' ove la possibilita' di differenziazione qualitativa
sembra limitata.
82. Al fine di convalidare la definizione del mercato, che non
prevede una distinzione tra tecnologia impiegata per l'accesso o una
ripartizione territoriale del mercato, e' utile impiegare gli
elementi raccolti nel corso dell'analisi per valutare le quote di
mercato in termini di tipologia di accesso (analogico vs. digitale) e
di segmentazione territoriale (sei principali distretti vs. resto
d'Italia).
83. Per quanto riguarda il primo aspetto, si evidenzia come la
quota di mercato di Telecom Italia sia sostanzialmente pari al 100%
per quanto riguarda gli accessi digitali, anche per effetto della
scelta dell'operatore Wind che offriva nel 2003 solo accessi
analogici alla clientela residenziale. La quota di mercato di Telecom
Italia sugli accessi analogici e' di conseguenza leggermente
inferiore alla media complessiva sopra rilevata.
84. Per quanto riguarda il secondo aspetto, sono stati analizzati
singolarmente i sei principali distretti telefonici italiani. In
termini di linee equivalenti la quota di mercato dell'operatore
Telecom Italia variava a meta' 2003 dal 92% di Milano e Genova al 97%
di Napoli (Tabella , i dati per il 2003 si riferiscono al primo
semestre). Nelle restanti aree territoriali la quota di Telecom
Italia risulta superiore al 99%.
Tabella 2. Quote di mercato Telecom Italia - Distretti (2000-2003)
=====================================================================
Distretti | 2000 | 2001 | 2002 | 2003
=====================================================================
Roma | 100% | 100% | 97% | 94%
Milano | 100% | 98% | 94% | 92%
Napoli | 100% | 100% | 99% | 97%
Torino | 100% | 99% | 98% | 96%
Bologna | 100% | 100% | 97%95% |
Genova | 100% | 99% | 95% | 92%
Altri distretti | 100% | 100% | 100% | 99%
TOTALE | 100% | 100% | 99% | 98%
Fonte: elaborazioni dell'Autorita' su dati forniti dagli operatori.
85. Dal punto di vista prospettico, nel breve-medio periodo non si
prevedono rilevanti cambiamenti dal punto di vista del bacino di
utenza (clienti e linee equivalenti).
86. Allo stesso tempo, nonostante lo sviluppo di soluzioni
tecnologiche innovative (VoIP, VoDSL, soluzioni su fibra ottica), si
ritiene che il loro impatto di breve e medio periodo sul mercato in
esame rimarra' ancora limitato.
87. Lo scenario evolutivo appare strettamente legato allo sviluppo
dell'ULL, innanzitutto nelle attuali aree di copertura e,
successivamente, attraverso l'estensione della copertura verso nuove
aree. A fine 2005 e' possibile ipotizzare una quota complessiva dei
concorrenti di Telecom Italia al massimo attorno a 6-8% in termini di
linee equivalenti.
88. In conclusione, conformemente al paragrafo 75 delle Linee
Direttrici, vista l'esistenza di una quota di mercato sensibilmente
superiore al 50%, si puo' presumere che Telecom Italia detenga una
posizione di dominanza individuale nel mercato al dettaglio
dell'accesso alla rete telefonica pubblica da postazione fissa per
clienti residenziali.
2.4.2. Mercato dell'accesso per clienti non residenziali
89. La Figura riassume l'andamento della dimensione del mercato
totale dell'accesso per clienti non residenziali tra il 2000 ed il
2003 in termini di linee equivalenti.
Figura 5. Consistenze - Linee equivalenti (2000-2003*)
----> VEDERE FIGURA 5 A PAG. 36 DELLA G.U. <----
Fonte: elaborazioni dell'autorita' su dati forniti dagli operatori.
90. A differenza del mercato residenziale, si osserva un
progressivo incremento del numero di linee, in particolare per
effetto della crescita delle linee ISDN. Ancor piu' di quanto
riscontrato per gli utenti residenziali, si osserva che la maggior
parte degli accessi ULL destinati alla clientela non residenziale
viene attualmente utilizzato per offrire servizi integrati voce e
dati.
91. A meta' del 2003 la quota di mercato (in termini di linee
equivalenti) attribuibile a Telecom Italia era pari a circa il 96%,
in calo di tre punti percentuali rispetto al dato di fine 2001,
quando pero' l'ULL era ancora in fase di avvio. Il secondo e terzo
operatore (rispettivamente Fastweb e Wind) detengono una quota pari
al 3% e all' 1%, mentre gli operatori minori presentano quote del
tutto marginali (Tabella ).
Tabella 3. Quote di mercato - Linee equivalenti (2000-2003)
=====================================================================
Linee equivalenti |2000|2001|2002|2003
=====================================================================
Telecom Italia |100%|99% |97% |96%
---------------------------------------------------------------------
Fastweb | 0% | 1% | 2% | 3%
---------------------------------------------------------------------
Wind | 0% | 0% |<1% | 1%
---------------------------------------------------------------------
Altri | 0% | 0% |<1% |<1%
---------------------------------------------------------------------
TOTALE |100%|100%|100%|100%
---------------------------------------------------------------------
Fonte: elaborazioni dell'Autorita' su dati | | | |
forniti dagli operatori. | | | |
92. Espressa in termini di clienti, la quota di mercato di Telecom
Italia risulta lievemente superiore (il cliente medio dei concorrenti
acquista un numero maggiore di linee equivalenti).
93. Per quanto riguarda una valutazione delle quote di mercato in
ricavi, valgono le stesse considerazioni svolte al paragrafo 81.
94. Al fine di convalidare la definizione del mercato, che non
prevede una distinzione tra tecnologia impiegata per l'accesso o una
ripartizione territoriale del mercato, e' utile impiegare gli
elementi raccolti nel corso dell'analisi per valutare le quote di
mercato in termini di tipologia di accesso (analogico vs. digitale) e
di segmentazione territoriale (sei principali distretti vs. resto
d'Italia).
95. Per quanto riguarda il primo aspetto, non ci sono differenze
sostanziali tra la quota di mercato di Telecom Italia tra accessi
analogici e digitali. Per quanto riguarda il secondo aspetto, sono
stati analizzati singolarmente i sei principali distretti telefonici
italiani. In termini di linee equivalenti la quota di mercato
dell'operatore Telecom Italia a meta' del 2003 e' superiore al 90% in
tutti i distretti salvo Genova e Milano (Tabella ). In questi due
distretti, i primi ove Fastweb ha realizzato una rete locale
d'accesso alternativa in fibra ottica, la quota di Telecom Italia
rimane comunque attorno a 5 volte maggiore rispetto al totale di
tutti gli altri operatori. Pur riconoscendo dunque che a Genova e
Milano il livello concorrenziale nel mercato dell'accesso e'
superiore a quello nei restanti maggiori distretti e a quello nel
resto del paese, non appare plausibile concludere che la capacita' di
Telecom Italia di agire indipendentemente dai concorrenti sia
significativamente inferiore in confronto alle altre aree del paese.
Tabella 4. Quote di mercato Telecom Italia - Distretti (2000-2003)
=====================================================================
Distretti | 2000 | 2001 | 2002 | 2003
=====================================================================
Roma | 100% | 99% | 95% | 91%
Milano | 99% | 94% | 88% | 86%
Napoli | 100% | 100% | 96% | 93%
Torino | 100% | 98% | 93% | 90%
Bologna | 100% | 100% | 95% | 90%
Genova | 100% | 97% | 86% | 83%
Altri distretti | 100% | 100% | 100% | 99%
TOTALE | 100% | 99% | 97% | 96%
Fonte: elaborazioni dell'Autorita' su dati forniti dagli operatori.
96. Dal punto di vista prospettico, sebbene nel breve-medio
periodo sia possibile un ulteriore leggero aumento del numero
complessivo di linee non residenziali, non si prevedono rilevanti
cambiamenti dal punto di vista del bacino di utenza (clienti e linee
equivalenti).
97. Allo stesso tempo, nonostante lo sviluppo di soluzioni
tecnologiche innovative (VoIP VoDSL, soluzioni su fibra ottica), si
ritiene che il loro impatto di breve e medio periodo sul mercato in
esame rimarra' ancora limitato.
98. Lo scenario evolutivo appare strettamente legato allo sviluppo
dell'ULL, innanzitutto nelle attuali aree di copertura e,
successivamente, attraverso l'estensione della copertura verso nuove
aree. A fine 2005 e' possibile ipotizzare una quota complessiva dei
concorrenti di Telecom Italia al massimo attorno a 10% in termini di
linee equivalenti.
99. In conclusione, conformemente al paragrafo 75 delle Linee
Direttrici, vista l'esistenza di una quota di mercato sensibilmente
superiore al 50%, si puo' presumere che Telecom Italia detenga una
posizione di dominanza individuale nel mercato al dettaglio
dell'accesso alla rete telefonica pubblica da postazione fissa per
clienti non residenziali.
2.5. CRITERI DIVERSI DALLA QUOTA DI MERCATO
100. La presenza di una quota di mercato superiore al 50% segnala
di per se' - salvo casi eccezionali - l'esistenza di una posizione di
dominanza in capo al soggetto che la detiene (23). Sebbene la quota
di mercato sia quasi pari al 100% nei mercati in oggetto, si ritiene
tuttavia opportuno effettuare anche un'analisi delle caratteristiche
economiche dei mercati rilevanti al fine di escludere la presenza di
circostanze eccezionali che possano portare a rigettare la
presunzione di dominanza. A tal fine, sono stati presi in esame
alcuni criteri aggiuntivi, quali: il controllo di infrastrutture
difficili da duplicare e barriere all'entrata; le economie di scala e
di densita' e le barriere al cambiamento da parte degli utenti
finali. Si e' inoltre proceduto ad un confronto tra la performance
dei mercato italiani dell'accesso (residenziale e non) con gli altri
paesi europei.
2.5.1. Controllo di infrastrutture difficili da duplicare e
barriere all'entrata
101. L'esistenza di ingenti costi irrecuperabili (sunk cost) in
caso di uscita dal mercato caratterizza il settore delle
telecomunicazioni e in particolare la realizzazione delle reti di
accesso.
102. Le opere civili e tecniche necessarie a stendere una rete
d'accesso richiedono investimenti ingenti e, in genere, comportano
tempi di realizzazione particolarmente lunghi. Inoltre, l'intervallo
temporale tra il sostenimento dei costi e la realizzazione dei ricavi
rende particolarmente rischioso dal punto finanziario l'ingresso in
mercati nei quali e' presente l'operatore storico (ex-monopolista)
che, invece, dispone delle risorse finanziare necessarie per i propri
investimenti (e, potenzialmente, per esercitare una pressione
competitiva sui prezzi). Quest'ultima considerazione vale, seppure in
misura minore, anche per un entrante parzialmente infrastrutturato
che faccia uso dell'ULL.
103. La rete di accesso di Telecom Italia e' stata realizzata nel
corso di un arco temporale molto lungo e, a fine 2003, consiste di
circa 27 milioni di linee equivalenti attive, per un numero di
doppini che viene stimato in circa 50 milioni. Questo conferma
l'impossibilita' di duplicazione in tempi brevi di una tale
infrastruttura.
104. Complessivamente, il numero di canali voce attivati dai nuovi
entranti a fine 2003 era di circa 1 milione di unita' (circa la meta'
dei quali relativi alla clientela residenziale).
105. Sebbene in alcune aree metropolitane un operatore (Fastweb)
abbia realizzato delle infrastrutture in fibra ottica relativamente
capillari per consentire l'accesso diretto anche alla clientela
residenziale, va osservato che tali risorse sono state reperite in
larga misura attraverso un processo di quotazione avviato in una fase
congiunturale particolarmente positiva per il settore delle
telecomunicazioni. Si ricordi inoltre che la realizzazione di tali
opere e' stata agevolata dalla possibilita' di utilizzare le
infrastrutture civili realizzate dall'operatore incumbent nelle
citta' maggiori a meta' degli anni '90 (cfr. causa Seat Pagine Gialle
- Cecchi Gori Communications, C.1458) per l'offerta di servizi
innovativi di tipo televisivo.
106. Di conseguenza, non sussistono elementi per supporre che tale
modello (infrastruttura in fibra ottica fino alla sede d'utente)
possa essere agevolmente replicato da parte di altri operatori nel
breve e medio periodo, sia nelle stesse aree sia in nuove aree.
107. Riguardo all'accesso diretto in ULL, il numero ancora
limitato di operatori attivi e la ridotta copertura territoriale
sembrano invece dimostrare che esso non sia sufficiente, almeno nel
breve-medio periodo, a ridurre sensibilmente le barriere all'ingresso
nei due mercati in oggetto, legate soprattutto al fatto che
permangano costi fissi non trascurabili legati all'ULL (in
particolare, costi di co-locazione e attivazione). L'esiguo numero di
operatori attualmente presenti e' prova della permanenza di
significative barriere all'ingresso.
108. Si ritiene quindi che dal punto di vista della creazione di
infrastrutture totalmente/parzialmente (utilizzo di ULL) alternative
alla rete Telecom Italia di accesso alla rete pubblica commutata
permangano delle rilevanti barriere all'ingresso legate all'entita'
degli investimenti richiesti e ai tempi di realizzazione per entrambe
le tipologie di clientela.
2.5.2. Economie di scala e densita'
109. Le reti d'accesso fisse, oltre a richiedere investimenti
irrecuperabili, sono caratterizzate dalla presenza di rilevanti
economie di scala. L'entita' dei costi di installazione, indivisibili
e fissi, fa si' che il costo medio per utente diminuisca
sensibilmente al crescere del numero degli accessi. Dato che buona
parte dei costi fissi ed indivisibili hanno ambito locale (con cio'
si intende che sono associati ad elementi di rete che si trovano a
poca distanza dalla sede di utente), le riduzioni dei costi medi
associate ai volumi prodotti sono strettamente connesse non tanto al
numero di clienti per se' quanto al numero di clienti per unita' di
superficie (economie di densita).
110. Economie di scala/densita' caratterizzano non solo la
funzione di produzione di un operatore completamente infrastrutturato
ma anche, seppure in misura minore, la realizzazione di accessi alla
rete telefonica attraverso offerte all'ingrosso di accesso
disaggregato alla rete in rame. In effetti, l'operatore alternativo,
per fornire il servizio di accesso ha una struttura di costi che
risente sia di costi fissi (predisposizione del sito, apparati in
co-locazione, schede per l'accesso) sia di costi ricorrenti che
devono essere affrontati per fornire il servizio (fitti per la
co-locazione, gestione e manutenzione per gli impianti) a prescindere
dal numero effettivo di clienti.
111. Il consulente indipendente Between/IDATE ha stimato
l'importanza delle economie di scala/densita' nei due mercati in
oggetto. Per quanto riguarda l'accesso per clienti residenziali,
l'analisi condotta mostra che, concentrandosi su siti che hanno
almeno 10.000 linee residenziali (cioe' situati in zone ad alta
densita' abitativa) sia necessario raggiungere una penetrazione tra
1'8 ed il 10% sulle linee residenziali per raggiungere il pareggio di
bilancio considerando un ricavo pari al canone attualmente richiesto
da Telecom Italia. Per quanto riguarda l'accesso per clienti non
residenziali, l'analisi condotta mostra che, concentrandosi su siti
che hanno almeno 3.000 linee non residenziali (cioe' situati in cd.
business districts), sia necessario raggiungere una penetrazione
intorno al 10% sulle linee non residenziali per raggiungere il
pareggio di bilancio considerando un ricavo pari al canone
attualmente richiesto da Telecom Italia.
2.5.3. Barriere al cambiamento da parte degli utenti finali
112. Una misura indiretta della presenza di barriere al
cambiamento e' gia' stata proposta quando si sono discusse le quote
di mercato: pure in presenza di un'offerta ULL, il numero di clienti
residenziali che hanno sostituito Telecom Italia con un operatore
alternativo e' a fine 2003 pari a circa 400.000 unita' (al lordo dei
clienti che hanno successivamente disattivato il servizio fornito
loro grazie all'ULL). Il numero di clienti non residenziali e' pari
alla stessa data a 150.000; cio' dimostra un processo di apertura di
tale mercato ancora piuttosto difficoltoso. Al 30 giugno 2004, il
totale delle linee in ULL - attivate sempre al lordo di successive
disattivazioni - e' pari a 697.530 (il numero di linee in ULL
disattivate e' stimabile attorno al 10% del totale).
113. Parte di queste fenomeno puo' essere spiegato dai costi del
distacco da Telecom Italia. Ad esempio, se tale distacco avviene
durante i primi 12 mesi dall'attivazione del servizio, l'utente e'
tenuto al pagamento del canone mensile per il residuo dell'anno.
114. Per quanto riguarda la consapevolezza dell'esistenza di
alternative a Telecom Italia da parte di clienti residenziali, mentre
e' ampiamente diffusa la conoscenza di un'offerta alternativa per
quanto riguarda la disponibilita' di servizi alternativi a quelli
dell'incumbent per il traffico - conoscenza di almeno un operatore
alternativo superiore all'80% - sono ancora meno del 50% gli
individui che si dichiarano a conoscenza della possibilita' di
distaccarsi completamente da Telecom Italia (rilevazione AGCOM su un
campione di 2008 individui rappresentativo della popolazione italiana
tra i 15 e i 74 anni svolta nel febbraio 2004). Un numero ancora
inferiore di individui e' inoltre pienamente consapevole delle
implicazioni e condizioni di tale distacco.
115. Sempre dalla rilevazione condotta da AGCOM emerge come - una
volta che gli intervistati venivano messi a conoscenza dell'effettiva
possibilita' di distacco dall'operatore storico - vi sia un
significativo interesse per la possibilita' di definire un unico
rapporto contrattuale con il fornitore di servizi di
telecomunicazione (accesso e traffico). Per quanto riguarda gli
accessi residenziali, esiste dunque ancora una certa inerzia che
genera problemi di dominanza individuale da parte dell'ex-monopolista
legale.
116. Per quanto riguarda la conoscenza di offerte alternative a
quelle di Telecom Italia tra utenti non residenziali, questa e'
leggermente superiore rispetto a quella dei clienti residenziali
(sondaggio su un campione di 1734 imprese con tre o piu' addetti,
rappresentativo del corrispondente universo). Infatti, sono circa il
70% le aziende con 3 e piu' addetti che si dichiarano a conoscenza
della possibilita' di distaccarsi completamente da Telecom Italia
(rilevazione AGCOM, febbraio 2004). Sono comunque meno del 70% le
aziende pienamente consapevoli delle implicazioni e condizioni di
tale distacco. Anche per gli utenti non residenziali dalla
rilevazione condotta da AGCOM emerge come vi sia un significativo
interesse per la possibilita' di definire un unico rapporto
contrattuale con il fornitore di servizi di telecomunicazione.
2.6. CONCLUSIONI
117. Alla luce delle evidenze presentate in questo documento, si
puo' concludere che non esistano ragioni sufficienti, anche in
un'ottica prospettica, a modificare la presunzione di dominanza
individuale in capo a Telecom Italia nei seguenti mercati:
1. mercato al dettaglio dell'accesso alla rete telefonica
pubblica da postazione fissa per clienti residenziali;
2. mercato al dettaglio dell'accesso alla rete telefonica
pubblica da postazione fissa per clienti non residenziali.
3. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di identificare
Telecom Italia quale unico operatore detentore di significativo
potere di mercato nei due mercati rilevanti?
Osservazioni degli operatori
118. Telecom Italia pur riconoscendo di avere quote di mercato
elevate nei diversi mercati rilevanti identificati (per tipologia di
clientela e area geografica), tuttavia sottolinea che la diffusione
dell'accesso diretto e le misure di regolamentazione ex ante vigenti
nei corrispondenti mercati wholesale (n. 11) stanno progressivamente
accrescendo il grado di concorrenzialita' dei mercati dell'accesso
retail.
119. In merito ai criteri addizionali a quello delle quote di
mercato indicati nelle Linee Guida per la valutazione del
significativo potere di mercato detenuto da un'impresa, Telecom
Italia ritiene che alcune considerazioni dell'Autorita' non siano
condivisibili. In particolare, con riferimento al controllo di
infrastrutture difficili da duplicare e barriere all'entrata, le
valutazioni concernenti la presenza di costi non recuperabili
assumerebbero rilievo esclusivamente nei mercati wholesale, mentre
nei mercati retail, l'Autorita' "avrebbe dovuto piu' propriamente
analizzare gli eventuali ostacoli non transitori all'entrata nei
mercati dell'accesso retail limitandosi ai soli aspetti commerciali e
operativi relativi dell'acquisizione dell'unbundling (e non a quelli
relativi alla posa di nuove reti di accesso)".
120. Con riferimento al criterio delle economie di scala,
l'operatore rileva altresi' che "i presunti vantaggi di scala
detenuti dall'incumbent rispetto ai concorrenti - peraltro compensati
dalle legacy tecnologiche (come, ad esempio, la disponibilita' di una
rete di accesso in rame) e regolamentari (come, ad esempio, gli
obblighi di servizio universale che impongono di servire aree e
clienti non remunerativi) - non sono stati, tuttavia, tali da
impedire agli OLO di investire in infrastrutture di accesso
alternative, almeno nei principali distretti telefonici. E'
verosimile che la struttura di costo degli OLO sara' sempre piu'
efficiente grazie alla progressiva acquisizione di nuova clientela."
121. Con riferimento alle barriere al cambiamento da parte degli
utenti finali, e precisamente alla norma contenuta nell'art. 3, comma
2, delle condizioni generali di abbonamento, Telecom Italia "fa
notare (come rilevato dalla stessa Autorita' al paragrafo 36) che il
numero delle cessazioni di linee e' superiore a quello delle nuove
richieste. Di conseguenza, la probabilita' che un cliente Telecom
Italia da meno di 12 mesi voglia passare in ULL con un altro
operatore e' pressoche' nulla" (24).
122. Albacom, Atlanet, Colt, Tele2 e Welcome Italia, nonche'
Eutelia, Tiscali e Wind, e ancora Rita, Fastweb e MCI concordano
invece con l'analisi svolta dall'Autorita' in merito alla valutazione
del grado di concorrenzialita' dei mercati dell'accesso alla rete
telefonica pubblica per gli utenti residenziali e non residenziali.
123. Per quanto riguarda le barriere all'entrata nei mercati
dell'accesso, Albacom, Atlanet, Colt, Tele2 e Welcome Italia, nonche'
Eutelia, Tiscali e Wind evidenziano che gli elevati "investimenti che
pur vengono realizzati (dagli operatori alternativi) al fine di
connettere la clientela direttamente alla propria rete non possono
evidentemente essere realizzati a tappeto ma sono effettuati in modo
limitato su selezionate aree territoriali e, nella stragrande
maggioranza dei casi, comunque usufruendo del servizio di accesso
disaggregato offerto sulla rete dell'operatore dominante. Tuttavia,
anche il ricorso a tale servizio wholesale richiede rilevanti
investimenti e lunghi tempi di rientro, per cui, in ogni caso,
permangono elevate barriere all'ingresso ma anche all'uscita dal
mercato dell'accesso diretto". Per quanto riguarda, le barriere al
cambiamento da parte degli utenti finali, i medesimi operatori
sottolineano le difficolta' che ad oggi ancora esistono per i clienti
serviti in unbundling al cambio di fornitore, a causa delle
problematiche operative che si rilevano nelle attuali procedure di
attivazione dei servizi e di cambio operatore.
Valutazione dell'Autorita'
124. In primo luogo, l'Autorita' ha proceduto ad aggiornare le
quote di mercato detenute dai diversi operatori nei mercati
dell'accesso alla rete telefonica pubblica per utenti residenziali e
utenti non residenziali. Come e' possibile osservare dalla Tabella
1bis e dalla Tabella 2bis, Telecom Italia mantiene tutt'ora oltre il
95% del mercato residenziale e piu' del 93% del mercato non
residenziale.
Tab. 1bis - Quote di mercato nell'accesso per utenti residenziali
| 2003 | 2004 | 1H2005
Telecom Italia | 98 | 97 | 96
Fastweb | 1 | 1 | 2
Wind | 1 | 2 | 2
Other | 0 | 0 | <1
TOTALE | 100 | 100 | 100
Fonte: stime AGCom per il 2004 e il primo semestre 2005 (1H2005)
Tab. 2bis - Quote di mercato nell'accesso per utenti non
residenziali
=====================================================================
| 2003 | 2004 | 1H2005
=====================================================================
Telecom Italia | 96 | 95 | 94
Fastweb | 3 | 3 | 3-4
Wind | 1 | 2 | 2-3
Other | <1 | <1<1 |
TOTALE | 100 | 100 | 100
Fonte: stime AGCom per il 2004 e il primo semestre 2005 (1H2005)
125. Tali dati aggiornati dimostrano in modo incontrovertibile
che, nonostante il processo di liberalizzazione del settore, nei
mercati dell'accesso la posizione di Telecom Italia rimane di
assoluto controllo.
126. Inoltre, come gia' esposto, Telecom Italia e' l'unico
operatore ad essere integrato in tutti i mercati che compongono la
filiera del settore delle telecomunicazioni fisse; esso gode in
particolare di una posizione di sostanziale monopolio, a monte, nella
rete locale di accesso (mercato n. 11), infrastruttura quest'ultima
difficilmente duplicabile da parte degli altri gestori.
127. Telecom Italia gode quindi di rilevanti vantaggi connessi
alla sussistenza di economie di scala e di densita', nonche', in
quanto operatore storico, dall'esistenza di significativi switching
costs che, ceteris paribus, rendono assai viscoso il passaggio dei
consumatori agli operatori concorrenti.
3. DEFINIZIONE DEGLI OBBLIGHI PER LE IMPRESE CHE DISPONGONO DI UN
SIGNIFICATIVO POTERE DI MERCATO
3.1. PRINCIPI E RIFERIMENTI NORMATIVI PER LA DEFINIZIONE DI
OBBLIGHI REGOLAMENTARI NEI MERCATI RILEVANTI
128. Ai sensi del vigente quadro normativo, l'Autorita',
individuati i mercati rilevanti e riscontrata la posizione dominante
di un'impresa, e' chiamata a imporre misure regolamentari e a
valutare l'opportunita' di mantenere, modificare o revocare gli
obblighi in vigore.
129. Le direttive europee (in particolare, per i due mercati in
esame, la direttiva Servizio Universale), la Raccomandazione
(paragrafo 3.4.) e le Linee guida (capitolo 4.) forniscono
indicazioni chiare e dettagliate sul percorso che l'Autorita' segue
nell'imposizione degli obblighi normativi alle imprese aventi
significativo potere di mercato.
130. Una volta individuata una situazione di significativo potere
di mercato in un mercato rilevante, l'Autorita' e' tenuta ad
applicare almeno un obbligo regolamentare all'operatore dominante
(paragrafo 114 delle Linee guida) ed e' chiamata a verificare che
ogni correttivo imposto sia compatibile con il "principio di
proporzionalita'", ovvero che l'obbligo sia basato sulla natura della
restrizione della concorrenza accertata e sia giustificato alla luce
degli obiettivi fondamentali perseguiti con l'azione regolamentare di
cui all'articolo 8 della direttiva Quadro e agli articoli 4 e 13 del
Codice delle comunicazioni elettroniche (di seguito "Codice"); tale
principio e' ripreso dalle Linee guida (paragrafi 117 e 118) e
declinato, con specifico riferimento agli obblighi applicabili ai
mercati al dettaglio, all'articolo 17, comma 2, della direttiva
Servizio Universale e all'articolo 67, comma 2, del Codice. A livello
nazionale, l'articolo 13, comma 8, del Codice prevede, inoltre, che
l'Autorita' effettui un'analisi di impatto regolamentare degli
obblighi introdotti.
131. Con specifico riferimento alle prime fasi di attuazione del
nuovo quadro, in cui risultano ancora operanti gli obblighi
regolamentari fissati ai sensi del quadro ONP (Open Network
Provision), le Autorita' non potranno revocare gli obblighi
preesistenti "[... ] senza dimostrare chiaramente che detti obblighi
hanno raggiunto lo scopo e non hanno piu' ragione di esistere [...]"
(paragrafo 119 delle Linee guida); l'attivita' di imposizione degli
obblighi non puo', pertanto, prescindere da una verifica di coerenza
del regime vigente con le condizioni concorrenziali che emergono
dall'analisi dei singoli mercati rilevanti e si risolve
sostanzialmente in una conferma ovvero in una modifica,
un'integrazione o una rimozione dei vincoli preesistenti.
132. Altra importante indicazione fornita dal nuovo quadro
(articolo 17, comma 1, della direttiva Servizio Universale ed
articolo 67, comma 1, del Codice) in relazione all'applicazione di
obblighi regolamentari nei mercati destinati agli utenti finali, e'
quella secondo cui l'introduzione di obblighi a livello di servizi al
dettaglio potra' essere definita soltanto ove gli obblighi imposti
sui mercati all'ingrosso non siano ritenuti sufficienti al
conseguimento degli obiettivi del nuovo quadro.
133. In questo caso, la possibilita' di definire obblighi
aggiuntivi e' amplissima: l'articolo 67, comma 2, del Codice segnala
i principali ostacoli concorrenziali che possono incidere sui mercati
al dettaglio (prezzi eccessivi e prezzi predatori, blocco o limiti
nell'accesso al mercato da parte dei concorrenti, discriminazione tra
clienti finali, indebito accorpamento dei servizi offerti, etc.) e
indica in modo non tassativo alcuni possibili correttivi
regolamentari (massimali di prezzo, controllo del singolo prezzo,
obblighi di orientamento al costo, etc.); la condizione posta
all'esercizio del potere regolamentare dell'Autorita' e' quella di
definire obblighi e strumenti applicativi in linea con gli obiettivi
del nuovo quadro.
134. In coerenza con i riferimenti sopra richiamati, l'Autorita'
ha proceduto alla definizione degli obblighi regolamentari in capo a
Telecom Italia, in ragione della posizione di significativo potere di
mercato detenuta dalla medesima impresa sui mercati dell'accesso
telefonico, riconducibili ai mercati n. 1 e n. 2 della
Raccomandazione, in base al seguente processo:
a) analisi dei potenziali problemi concorrenziali connessi alla
posizione dominante nei mercati rilevanti;
b) valutazione dell'efficacia della regolamentazione dei
corrispondenti mercati all'ingrosso (wholesale);
c) declinazione dei nuovi obblighi, a partire dagli obblighi
vigenti nei mercati rilevanti ai sensi del regime regolamentare ONP.
3.2. I POTENZIALI PROBLEMI CONCORRENZIALI CONSEGUENTI ALLA
POSIZIONE DOMINANTE SUI MERCATI RILEVANTI.
135. Il significativo potere di mercato accertato in capo a
Telecom Italia nei mercati n. 1 e n. 2 della Raccomandazione
costituisce il presupposto per l'attuazione di pratiche
anti-competitive volte a distorcere la concorrenza nei mercati
dell'accesso alla rete pubblica commutata e ad estendere la dominanza
nei mercati orizzontalmente e verticalmente collegati. Peraltro, la
posizione di significativo potere di mercato detenuta dalla medesima
societa' nei relativi mercati all'ingrosso consentirebbe di attuare
politiche commerciali volte a rafforzare il potere detenuto nei
mercati oggetto della presente analisi (25). L'Autorita' ha pertanto
esaminato, sulla base della tradizionale tassonomia di natura
antitrust, i comportamenti anticoncorrenziali volti a perseguire tre
categorie di obiettivi:
a. estensione della dominanza in mercati verticalmente integrati;
b. estensione della dominanza in mercati orizzontalmente
integrati;
c. esercizio della dominanza sul singolo mercato.
3.2.1. Estensione della dominanza in mercati verticalmente
integrati
136. La concomitante posizione di dominanza detenuta da Telecom
Italia sui mercati all'ingrosso dell'accesso e sui corrispondenti
mercati al dettaglio, consente all'operatore di distorcere a proprio
favore le dinamiche concorrenziali nei mercati dell'accesso al
dettaglio, agendo sulla disponibilita' e sulle condizioni di
fornitura dei fattori produttivi indispensabili per le imprese
concorrenti (elementi di rete e risorse correlate).
137. L'operatore dominante puo' negare l'accesso alla rete e ai
fattori produttivi e rifiutare ogni forma di negoziazione o, in
subordine, puo' definire termini e condizioni contrattuali di
fornitura irragionevoli, tali da tradursi in un sostanziale rifiuto a
fornire detti input.
138. Altri comportamenti suscettibili di incidere sui mercati al
dettaglio sono riferibili alle specifiche condizioni di fornitura
degli input: tempi di provisioning e standard qualitativi
discriminatori rispetto a quelli riconosciuti alle proprie divisioni
commerciali, bundling di servizi/prestazioni che impongono al
concorrente di acquistare prestazioni non necessarie e che si
risolvono in un indebito aumento dei costi, configurazioni tecniche
che limitano la capacita' di differenziazione dei prodotti finali da
parte delle imprese concorrenti.
139. Un altro tipo di comportamenti anticoncorrenziali, attuabili
in virtu' dell'integrazione verticale dell'operatore dominante, e'
quello del possibile scambio di informazioni tra le unita'
organizzative preposte alla gestione della rete e le unita'
organizzative commerciali di Telecom Italia, che puo' determinare
condizioni discriminatorie nei mercati al dettaglio.
140. Al fine di ovviare ai comportamenti anticompetitivi connessi
all'integrazione verticale, il nuovo quadro regolamentare mette a
disposizione dell'Autorita' una serie di strumenti quali gli obblighi
di trasparenza, non discriminazione, separazione contabile, accesso
ed uso degli elementi di rete, controllo dei prezzi e contabilita'
dei costi.
141. Relativamente alla possibilita' per Telecom Italia di
estendere sui mercati al dettaglio la propria posizione di dominanza
detenuta anche sui mercati all'ingrosso, attraverso una modulazione
delle relazioni tra i prezzi dei servizi all'ingrosso e quelli dei
corrispondenti servizi al dettaglio, l'Autorita' e' chiamata ad
intervenire al fine di evitare fenomeni di compressione dei margini a
scapito delle imprese concorrenti tali da estromettere gli operatori
alternativi dal mercato al dettaglio. Gli effetti di questi
comportamenti (price squeeze) possono essere evitati mediante
l'applicazione di strumenti di regolamentazione e controllo ex ante
dei prezzi delle offerte al dettaglio dell'operatore dominante.
3.2.2. Estensione della dominanza su mercati orizzontalmente
integrati
142. Un operatore che risulta essere dominante su un determinato
mercato al dettaglio dispone di diverse soluzioni per estendere la
dominanza sui mercati orizzontalmente integrati. L'operatore
dominante potrebbe praticare dei sussidi incrociati, fissando prezzi
ingiustificatamente elevati per i servizi di accesso e in tal modo
sovvenzionare il prezzo di altri servizi offerti in concorrenza con
altre imprese, al fine di conquistare (o difendere) quote di mercato
nel settore collegato. Altrimenti, l'operatore potrebbe far leva sul
potere detenuto nella vendita dei servizi di accesso per imporre
condizioni eccessivamente onerose anche nella vendita di altri beni,
e conseguire quindi elevati ritorni unitari. Tali pratiche
anticompetitive possono essere attuate con la predisposizione di
condizioni contrattuali che prevedono la vendita congiunta di piu'
prodotti (c.d. bundling dei servizi).
3.2.3. Esercizio della dominanza sul singolo mercato
143. A prescindere dai problemi concorrenziali conseguenti alla
concomitante posizione dominante su due o piu' mercati (nella duplice
accezione sopra descritta dell'integrazione verticale/orizzontale),
la semplice posizione dominante sui mercati individuati costituisce
comunque la condizione per una serie di comportamenti
anticoncorrenziali. Vi e', infatti, la possibilita' di praticare
comportamenti che ostacolino o impediscano l'ingresso di imprese
concorrenti sul mercato in questione (ad esempio, mediante la
definizione di condizioni contrattuali o tecniche che vincolino la
liberta' di scelta del cliente finale), di definire condizioni
economiche e di fornitura sproporzionate (prezzi eccessivi) e
discriminatorie nel trattamento della clientela finale, di sfruttare
la posizione dominante per definire insufficienti livelli di
investimenti in infrastrutture e produrre, conseguentemente, un
peggioramento della qualita' dei servizi finali.
4. Si condividono le valutazioni dell'Autorita' circa i potenziali
problemi concorrenziali connessi alla posizione di significativo
potere di mercato detenuta da Telecom Italia nei mercati rilevanti
individuati?
Osservazioni degli operatori
144. Quanto alle osservazioni circa la struttura concorrenziale
dei mercati in esame, Telecom Italia ritiene che "l'attuale
regolamentazione dei servizi di accesso retail (n. 1 e n. 2) e
wholesale (n. 11) ai servizi telefonici della rete pubblica in
postazione fissa (o anche una attenuazione degli attuali obblighi
ex-ante) e' sufficiente ad impedire che i potenziali problemi
concorrenziali rilevati dall'Autorita' .... vengano tradotti in
pratiche anti-competitive da parte dell'incumbent".
145. Gli operatori concorrenti (anche OLO) intervenuti in risposta
alla consultazione pubblica concordano con le valutazioni
dell'Autorita' circa i potenziali problemi concorrenziali connessi
alla posizione di significativo potere di mercato detenuta da Telecom
Italia nei mercati rilevanti individuati.
146. Albacom, Atlanet, Colt, Tele2 e Welcome Italia, nonche'
Eutelia, Tiscali e Wind, concordano con le considerazioni svolte
dall'Autorita' in merito ai potenziali problemi concorrenziali e
segnalano alcuni comportamenti posti in essere dall'incumbent che a
loro avviso si configurano come anticompetitivi:
a) estensione verticale del potere di mercato detenuto nei
servizi di accesso all'ingrosso - "Telecom Italia ha sfruttato il
potere di monopolio detenuto sul mercato dei servizi di accesso voce
all'ingrosso per impedire prima e ritardare poi, l'ingresso sul
mercato al dettaglio degli operatori alternativi";
b) estensione orizzontale del potere di mercato detenuto nei
servizi di accesso voce - "Telecom Italia dal 2002 offre ai clienti
che utilizzano il proprio servizio di accesso, minuti di traffico
gratuito. Attraverso tale strategia l'operatore ex monopolista ha di
fatto incrementato il price squeeze esistente tra il canone del
servizio di accesso voce ed il costo del servizio di accesso
disaggregato ed ha al contempo rafforzato il proprio potere di
mercato sui servizi di comunicazione riducendo gli incentivi per la
clientela a siglare contratti di CPS";
c) dominanza sul singolo mercato - "Telecom Italia ha abusato del
potere di mercato detenuto sui servizi di accesso voce per imporre
condizioni contrattuali discriminatorie nei confronti degli operatori
alternativi e dei consumatori finali. In particolare all'interno del
procedimento A/351 e' emerso con chiarezza come Telecom Italia
vincolasse le proprie offerte alla sottoscrizione da parte del
cliente finali di clausole contrattuali vincolanti, punitive o di
esclusiva. In secondo luogo, sempre all'interno del procedimento
A/351 e' emersa l'abitudine di Telecom Italia di praticare per
servizi omologhi prezzi notevolmente differenti (discriminazione di
prezzo) nel caso di propri clienti contattati da operatori
alternativi o nei confronti dei clienti di altri operatori".
147. Sempre con riferimento all'assetto concorrenziale dei mercati
in esame, Fastweb imputa all'operatore storico i seguenti
comportamenti anticompetitivi:
a) Telecom Italia ostacolerebbe l'attivazione e la gestione dei
clienti multisede e multitecnologia degli OLO in quanto essa, per
alcune tipologie di servizi (es. ISDN), non rende disponibile alcuna
attivita' di coordinamento e programmazione, e, nei casi in cui pure
sia presente un'offerta wholesale, la stessa e' a titolo oneroso;
b) Telecom Italia renderebbe difficoltosa la gestione delle linee
ISDN di back up richieste dai clienti affari degli OLO, laddove tali
linee sono acquisibili e gestibili unicamente tramite la divisione
retail di Telecom Italia causando notevoli ritardi nell'attivazione
(l'ordinativo deve necessariamente essere effettuato dal singolo
cliente e non dall'OLO) e disservizi alla clientela;
c) le divisioni commerciali di Telecom Italia attuerebbero
un'incessante attivita' di win back, utilizzando abusivamente i dati
in possesso della divisione wholesale.
Valutazione dell'Autorita'
148. L'Autorita' ha esaminato l'assetto concorrenziale dei mercati
in esame e quindi i comportamenti che un operatore in posizione
dominante avrebbe modo di porre in essere. In particolare, in linea
con quanto sostenuto dalla Commissione europea, l'Autorita' ritiene
che la regolamentazione ex-ante deve basarsi sia su considerazioni
prospettiche sia sui comportamenti assunti dagli operatori nel
passato. Le risposte pervenute dagli operatori portano ulteriore
sostegno all'impostazione dell'Autorita', evidenziando passati,
presenti ed eventuali futuri comportamenti anticoncorrenziali posti
in essere da Telecom Italia.
149. L'obiettivo dell'Autorita' e' quello di anticipare la
manifestazione di un particolare problema competitivo attraverso
l'analisi degli incentivi detenuti dall'operatore che dispone di un
significativo potere di mercato e di individuare, di conseguenza, i
rimedi piu' appropriati. L'Autorita', cosi' facendo, acquisisce
elementi importanti per valutare la proporzionalita' dei rimedi
imposti e massimizzare l'efficacia dell'intervento regolamentare.
150. In particolare, sono emersi evidenti i legami tra i
comportamenti posti in essere dall'incumbent o che comunque tale
operatore potrebbe in futuro praticare e la sua posizione nei mercati
oggetto della presente analisi, nonche' quella nei mercati a monte,
ed in particolare nell'accesso alla rete fissa di telecomunicazioni.
151. L'Autorita' nel definire puntualmente i rimedi regolamentari
che massimizzano il benessere sociale terra' quindi in debito conto
di tali circostanze.
3.3. VALUTAZIONE DELL'EFFICACIA DELLA REGOLAMENTAZIONE DEI MERCATI
ALL'INGROSSO
152. In assenza di intervento regolamentare, la posizione di
significativo potere di mercato detenuta da Telecom Italia nei
mercati dell'accesso all'ingrosso, in virtu' del possesso dell'unica
rete di accesso presente sull'intero territorio nazionale,
consentirebbe alla medesima societa' di attuare politiche commerciali
volte a rafforzare il potere detenuto nei mercati al dettaglio. In
particolare, l'operatore dominante avrebbe interesse a impedire
l'accesso di altri operatori alla rete e a preservare le rendite
generate non solo nel mercato dell'accesso destinato agli utenti
finali, ma anche in quelli dei servizi a traffico. Al fine di
neutralizzare tali comportamenti anticompetitivi e di ridurre le
barriere all'ingresso nel mercato dell'accesso, l'Autorita' ha
obbligato Telecom Italia, nell'ambito del vecchio quadro
regolamentare, a consentire l'accesso disaggregato alla rete locale e
forme di accesso indiretto, ovverosia la selezione e preselezione del
vettore.
153. La regolamentazione dell'accesso disaggregato alla rete
locale e' in corso di revisione nell'ambito delle analisi di mercato
condotte ai sensi del nuovo quadro regolamentare. In data 18/01/2005,
l'Autorita' ha pubblicato sul sito web la consultazione pubblica
sulla identificazione ed analisi del mercato dell'accesso
disaggregato all'ingrosso (ivi compreso l'accesso condiviso) alle
reti e sotto reti metalliche, ai fini della fornitura di servizi a
banda larga e vocali, sulla valutazione di sussistenza del
significativo potere di mercato per le imprese ivi operanti e sugli
obblighi regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono
di un tale potere (mercato n. 11 fra quelli identificati dalla
Raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi
della Commissione europea). All'esito di tale analisi, l'Autorita' ha
espresso l'orientamento di notificare nuovamente Telecom Italia quale
operatore con significativo potere di mercato e di mantenere i
principali obblighi imposti all'operatore storico nell'ambito del
vecchio quadro regolamentare.
154. La valutazione degli strumenti normativi predisposti per
l'accesso disaggregato alla rete locale e' positiva. L'offerta
commerciale di Telecom Italia relativa al servizio di unbundling e'
disponibile nel mercato italiano dall'inizio del 2002. Da allora,
fino al giugno 2004, Telecom Italia ha predisposto e consegnato oltre
1000 siti, la copertura potenziale del servizio ha raggiunto circa il
25% della popolazione, e gli operatori new comer hanno acquisito
697.530 linee, pari al 2,62% delle linee complessivamente attive in
Italia. Nell'Unione europea, l'unico paese che osserva un numero
maggiore di linee cedute in unbundling e' la Germania, con 1.627.846
linee (pari al 4,34% delle linee totali), ma va considerato che il
servizio e' disponibile dal 1998.
155. Tuttavia, nonostante la diffusione del servizio
dell'unbundling, il mercato dell'accesso in Italia e' ancora
fortemente concentrato. Telecom Italia deteneva, a fine 2003, il
controllo del 98% delle linee residenziali e il 96% delle linee
affari complessivamente attive in Italia.
156. Tali risultati sono spiegabili alla luce del fatto che
l'accesso disaggregato alla rete locale richiede un adeguato
intervallo temporale per dispiegare pienamente gli effetti
pro-competitivi e consentire agli operatori nuovi entranti la
possibilita' di erodere sostanziali quote di mercato all'incumbent.
Inoltre, il modello di concorrenza basato sull'unbundling del local
loop implica considerevoli investimenti fissi (parte dei quali
rappresentano dei costi irrecuperabili in caso di uscita dal
mercato), che rendono maggiore, ceteris paribus, il grado di
incertezza e la rischiosita' delle attivita' degli operatori
alternativi. Peraltro, a livello europeo, va considerato che, sebbene
i servizi di accesso disaggregato della rete metallica siano stati
introdotti come misura pro-competitiva nei mercati dei servizi
vocali, in seguito, tale misura e' stata utilizzata principalmente
come leva per stimolare la concorrenza nel mercato dei servizi di
trasmissione dati a larga banda.
157. Pertanto, l'accesso disaggregato alla rete locale, pur
rappresentando un utile strumento regolamentare, non e' sufficiente a
consentire, nel breve periodo, un sostanziale accesso alla rete da
parte degli operatori alternativi e a promuovere la concorrenza nei
mercati dei servizi di accesso destinati agli utenti finali.
158. L'altro strumento utilizzato dall'Autorita' per regolamentare
i mercati relativi alla fornitura all'ingrosso di servizi sulle reti
telefoniche pubbliche in postazione fissa e' costituito dagli
obblighi in materia di accesso indiretto, ovverosia l'offerta di
servizi di selezione e preselezione del vettore (Carrier selection -
CS - e Carrier pre-selection - CPS). Tali forme di accesso mettono a
disposizione di un operatore alternativo a Telecom Italia un servizio
di interconnessione che include le funzionalita' ed i segmenti di
rete pubblica commutata necessari per la prima parte della chiamata.
A fine 2003, 3.700.000 utenti hanno stipulato un contratto di
preselezione del vettore con un operatore alternativo e i
sottoscrittori di un contratto di selezione superavano gli 8 milioni,
prova di un indubbio successo della regolamentazione specifica.
Tuttavia, la CS e la CPS, che l'Autorita' e' tenuta a imporre, ai
sensi dell'art. 69 del Codice, anche nell'ambito del nuovo quadro
regolamentare, costituiscono degli obblighi a livello wholesale che
indirizzano specifici problemi competitivi nei mercati al dettaglio
dei servizi telefonici (locali, nazionali e internazionali) mentre
non incidono direttamente sui servizi di accesso e sul relativo grado
di competizione.
159. In sintesi, l'Autorita' valuta positivamente i risultati
ottenuti dai singoli strumenti regolamentari (accesso disaggregato
alla rete locale e selezione e preselezione del vettore) vigenti nei
mercati all'ingrosso relativi alla fornitura di servizi di accesso
sulle reti telefoniche pubbliche in postazione fissa, tuttavia
ritiene che tali misure non siano sufficienti a neutralizzare il
potere di mercato detenuto da Telecom Italia nella fornitura dei
servizi di accesso destinati agli utenti finali e a promuovere un
mercato dell'accesso al dettaglio aperto e competitivo.
5. L'Autorita' ritiene che i rimedi in vigore nei mercati
all'ingrosso siano necessari ma insufficienti per assicurare
condizioni concorrenziali nei mercati dell'accesso al dettaglio. Si
condivide tale valutazione?
Osservazioni degli operatori
160. Telecom Italia ha risposto alle domande n. 5 e n. 6 in forma
congiunta, sostenendo quanto segue:
a) i rimedi in vigore nei mercati all'ingrosso e gli interventi
straordinari per lo sviluppo del mercato attuati da Telecom Italia
sono sufficienti per assicurare lo sviluppo della concorrenza nei
mercati a valle dell'accesso al dettaglio: i vigenti provvedimenti
regolamentari sul mercato wholesale, in termini di servizi, prezzi,
SLA e penali, sono atti a garantire ad un operatore nuovo entrante,
che voglia dotarsi di una propria infrastruttura di rete, di poter
operare con successo sul mercato dell'accesso.
b) "la doppia regolamentazione, all'ingrosso e al dettaglio,
porta ad una distorsione di mercato in cui la regolamentazione sul
mercato retail dell'accesso, di fatto, impone i prezzi anche alla
generalita' degli operatori che operano nel mercato". Telecom Italia
prosegue nella valutazione ricordando che "la stessa Autorita', nella
delibera n. 3/03/CIR aveva evidenziato che la scarsa contendibilita'
del mercato dell'accesso dipendeva sia dalla struttura dei costi
degli OLO sia dai prezzi retail non sufficientemente elevati (in
grado di garantire ritorni sugli investimenti giudicati appetibili).
Tuttavia, i prezzi al dettaglio non sono fissati da Telecom Italia,
ma soggetti ad un meccanismo di price cap, confermato e inasprito
dalla presente delibera". L'operatore storico sostiene dunque
l'eliminazione del doppio livello di regolamentazione. Tale passaggio
produrrebbe il benefico effetto di rendere i mercati al dettaglio per
i servizi di accesso piu' contendibili.
161. Gli altri operatori intervenuti condividono l'orientamento
dell'Autorita' secondo cui i rimedi in vigore nei mercati
all'ingrosso siano necessari, ma allo stato insufficienti per
assicurare condizioni concorrenziali nei mercati dell'accesso al
dettaglio. Le posizioni degli operatori alternativi all'incumbent si
differenziano tra loro nella modulazione, tra livello wholesale e
retail, dei rimedi necessari per assicurare condizioni concorrenziali
nei mercati dell'accesso al dettaglio, come esposto nella domanda 6.
Valutazione dell'Autorita'
162. Ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della direttiva Servizio
Universale ed articolo 67, comma 1, del Codice, in relazione
all'applicazione di obblighi regolamentari nei mercati destinati agli
utenti finali, l'introduzione di obblighi a livello di servizi al
dettaglio puo' essere definita ove gli obblighi imposti sui mercati
all'ingrosso non siano ritenuti sufficienti al conseguimento degli
obiettivi del nuovo quadro.
163. Per quanto concerne questi ultimi, la regolamentazione in
materia di accesso alla rete telefonica, e segnatamente l'accesso
disaggregato alla rete metallica, e' in vigore da quasi quattro anni
e il servizio e' effettivamente fornito da tre anni (a partire dal
settembre 2002); nel corso di questo periodo il numero di linee di
accesso gestite direttamente dall'operatore incumbent e' lentamente
diminuito (cfr. dati sulle quote di mercato riportati nel capitolo 3
- Valutazione del significativo potere di mercato). Tuttavia allo
stato attuale il 75% della popolazione italiana e il 70% delle
imprese nazionali (cfr. figura 2 e figura 3) non dispongono ancora di
infrastrutture di accesso alternative a quella di Telecom Italia e
non possono quindi usufruire di servizi di accesso forniti su linee
di accesso acquisite in modalita' unbundling. La posizione di
dominanza detenuta da Telecom Italia presenta dunque caratteristiche
di stabilita'; cio' in conseguenza delle menzionate difficolta'
tecniche ed economiche che gli operatori concorrenti incontrano nel
duplicare le infrastrutture di rete di Telecom Italia.
164. Di conseguenza, nel confermare la necessita' di una
regolamentazione dei servizi di accesso all'ingrosso, l'Autorita'
ritiene altresi' che, allo stato, tali misure regolamentari non
riescono, da sole, a liberalizzare completamente la fornitura di
servizi di telecomunicazioni fisse agli utenti; da un lato, esse non
prevengono l'applicazione di prezzi, nell'accesso, eccessivamente
gravosi per la clientela finale e, dall'altro, non riescono a
stimolare sufficientemente l'ingresso di concorrenti in tale segmento
di attivita'.
165. In tal senso, l'Autorita' ritiene necessario il mantenimento
del meccanismo di price cap nei mercati retail dell'accesso; questo
e' realizzato con il duplice obiettivo di promuovere l'efficienza
allocativa e di stimolare l'efficienza produttiva dell'operatore in
posizione dominante.
166. In conclusione, l'Autorita' non concorda con le valutazioni
di Telecom Italia in merito all'opportunita' di superare la
regolamentazione del mercato retail rimuovendo il meccanismo del
price cap. Visti gli assetti concorrenziali dei mercati dell'accesso,
si ritiene di dover intervenire simultaneamente a livello wholesale,
per promuovere ulteriormente l'apertura della rete di accesso
all'utilizzo di altri operatori (e sviluppare cosi' la concorrenza
tra operatori), e a livello retail, per garantire il controllo delle
condizioni economiche e tecniche imposte dall'operatore dominante
agli utenti finali (cosi' da salvaguardare il benessere del
consumatore).
167. Constatato che i rimedi nei mercati all'ingrosso sono
necessari ma insufficienti ad assicurare condizioni concorrenziali
nei mercati dell'accesso al dettaglio, l'Autorita' puo' percorrere
diverse strade per promuovere l'apertura della rete di accesso
all'utilizzo di altri operatori e controllare le condizioni
economiche e tecniche imposte dall'operatore dominante agli utenti
finali: imporre ulteriori obblighi al livello wholesale, ricorrere a
forme di regolamentazione dei mercati retail oppure prescrivere una
combinazione di obblighi a livello wholesale e a livello retail.
168. In assenza di intervento regolamentare, i potenziali problemi
concorrenziali che potrebbero derivare dalla posizione di dominanza
detenuta da Telecom Italia simultaneamente nel mercato dei servizi di
accesso forniti all'ingrosso e al dettaglio attengono all'uso
esclusivo della rete e dall'imposizione di prezzi sproporzionati e
non commisurati ai costi. Pertanto, il regolatore deve promuovere
l'apertura della rete di accesso all'utilizzo di altri operatori e il
controllo delle condizioni economiche e tecniche imposte
dall'operatore dominante agli utenti finali.
169. Alla luce della duplice natura dei problemi concorrenziali e,
conseguentemente, degli obiettivi, ovverosia corretta gestione
dell'accesso alla rete e gestione del potere di mercato nella
fornitura dei servizi al dettaglio, sembra opportuno indirizzare i
meccanismi concorrenziali utilizzando contemporaneamente obblighi a
livello wholesale e a livello retail. In questo modo, l'obiettivo di
apertura della rete all'ingresso di altri operatori sara' perseguito
con strumenti a tutela degli operatori alternativi e il controllo del
potere di mercato detenuto da Telecom Italia nel mercato dell'accesso
al dettaglio sara' disciplinato con strumenti a tutela degli utenti
finali. In sintesi, ciascun obiettivo verra' perseguito con uno
specifico strumento regolamentare.
170. Peraltro, nel momento in cui i rimedi vigenti nei mercati
all'ingrosso sono considerati necessari ma insufficienti e
simultaneamente viene constatata la necessita' di indirizzare i
problemi concorrenziali relativi all'accesso alla rete con obblighi
di natura wholesale, ne deriva la necessita' di ricercare delle
ulteriori misure volte a consentire l'utilizzo della rete di Telecom
Italia ad altri operatori.
171. Pertanto, l'Autorita' considera opportuno mantenere il doppio
livello di regolamentazione attualmente in vigore, quello
all'ingrosso e quello al dettaglio, e dal momento in cui la
regolamentazione all'ingrosso risulta insufficiente, si propone di
individuare strumenti addizionali per permettere una maggiore
apertura della rete di Telecom Italia. Del resto, si rileva che fino
ad ora, sia in Italia sia negli altri paesi europei, la
regolamentazione dei mercati dell'accesso all'ingrosso e' sempre
stata accompagnata da quella dei mercati destinati agli utenti finali
e i deficit di concorrenza nel mercato dell'accesso all'ingrosso sono
stati sempre regolamentati introducendo addizionali obblighi a tal
livello.
6. L'Autorita' considera opportuno mantenere il doppio livello di
regolamentazione dell'accesso, quello all'ingrosso e quello al
dettaglio, e dal momento in cui la regolamentazione all 'ingrosso
risulta insufficiente, si propone di individuare strumenti
addizionali per consentire l'accesso degli operatori alternativi a
tali servizi e accelerare, di conseguenza, lo sviluppo della
concorrenza nel mercato finale. Si condivide tale impostazione?
Osservazioni degli operatori
172. Le osservazioni di Telecom Italia circa il doppio livello di
regolamentazione sono gia' state riportate in risposta alla domanda
precedente. Quanto agli operatori concorrenti, Fastweb, nel
condividere l'orientamento espresso dall'Autorita', indica alcuni
obblighi di dettaglio in capo a Telecom Italia che una volta imposti
sarebbero in grado di agevolare l'accesso degli operatori alternativi
ai servizi di accesso all'ingrosso, imprimendo cosi' un'accelerazione
allo sviluppo della concorrenza nel mercato finale:
- nell'ambito della fornitura dei collegamenti wholesale per la
clientela finale OLO, l'obbligo di garantire "il coordinamento a
titolo gratuito per i clienti multisede e multitecnologia OLO con
riferimento alle attivita' di provisioning, gestione e fatturazione
di tale tipologia di clientela, per tutte le modalita' di attivazione
e per qualsiasi tecnologia utilizzata";
- l'obbligo di fornitura agli OLO dei collegamenti ISDN in
modalita' wholesale a titolo gratuito con riferimento
all'attivazione, gestione guasti e fatturazione, rimovendo, nel
contempo, gli attuali vincoli contrattuali
- il divieto di svolgere alcuna forma di win back per un
determinato periodo di tempo (almeno 6 mesi).
173. Eutelia, Tiscali e Wind condividono l'orientamento espresso
dall'Autorita' e sottolineano che i nuovi obblighi a livello
wholesale andrebbero imposti dall'Autorita' "con l'intento di
promuovere ed incentivare proprio lo sviluppo dei servizi di accesso
disaggregato in quanto una reale contendibilita' del mercato finale
dei servizi di accesso puo' essere perseguita unicamente attraverso
l'utilizzo di tali servizi all'ingrosso". Inoltre, le societa'
riterrebbero inappropriato e non giustificato, anche qualora fossero
introdotti nuovi e piu' stringenti obblighi all'ingrosso, un
arretramento della regolazione dai mercati al dettaglio.
Valutazione dell'Autorita'
174. Nella risposta alla domanda posta in consultazione pubblica,
Fastweb individua alcuni strumenti regolamentari addizionali che
potrebbero essere introdotti per facilitare l'accesso degli operatori
alternativi alle reti di Telecom Italia, e, di conseguenza,
accelerare lo sviluppo della concorrenza nel mercato finale.
L'Autorita' osserva che le misure proposte nei punti a) e b)
inciderebbero prevalentemente sul mercato dell'accesso disaggregato
alla rete telefonica pubblica dell'operatore storico. In tal senso,
gli obblighi individuati da Fastweb inciderebbero su un altro
mercato, peraltro gia' oggetto di specifiche e rigorose misure
regolamentari (26). Inoltre, l'insieme delle misure proposte avrebbe
un impatto limitato considerata la natura del problema concorrenziale
individuato e pertanto potrebbe risultare non proporzionato, in
quanto insufficiente a rimuovere gli ostacoli alla concorrenza.
175. Stante quanto rilevato alla domanda precedente - ossia che
l'attuale regolamentazione wholesale dei servizi di accesso sia
necessaria ma non sufficiente, almeno nell'orizzonte di riferimento
della presente analisi, a liberalizzare i servizi di accesso -
l'Autorita', cosi' come realizzato dalla gran parte delle altre
autorita' nazionali, ritiene necessario imporre ulteriori obblighi
per i servizi all'ingrosso.
3.4. LA PROPOSTA DI REGOLAMENTAZIONE DEI MERCATI DELL'ACCESSO ALLA
RETE TELEFONICA PUBBLICA IN POSTAZIONE FISSA, PER CLIENTI
RESIDENZIALI E PER CLIENTI NON RESIDENZIALI.
176. Le caratteristiche strutturali delle reti di accesso in
postazione fissa e la posizione di dominanza riscontrata in capo a
Telecom Italia nel mercato dei servizi di accesso al dettaglio
richiedono la predisposizione di un quadro regolamentare articolato
su due livelli: nel primo, si regolano le modalita' di accesso
all'infrastruttura da parte degli operatori alternativi e nel secondo
si pongono le condizioni per attivare forme di controllo del potere
detenuto dall'operatore nel mercato destinato agli utenti finali. In
altre parole, la regolamentazione si confronta, da un lato, con la
gestione dell'accesso degli operatori alternativi all'infrastruttura
dell'operatore dominante, e, dall'altro, con il controllo delle
condizioni economiche e tecniche relative ai servizi di accesso
destinati agli utenti finali. La regolamentazione deve rispondere a
una logica unitaria che assicuri il controllo del potere di mercato
del proprietario della rete, l'adozione di strumenti atti a
incentivare l'uso efficiente delle risorse e l'effettiva
realizzazione di meccanismi concorrenziali nel mercato finale.
177. A tal fine, l'Autorita' ritiene opportuno integrare il novero
dei rimedi regolamentari a livello wholesale individuati dalle
direttive comunitarie e richiamati al precedente paragrafo 4.3, con
l'obbligo di fornire il servizio di rivendita del canone all'ingrosso
a condizioni prestabilite, al fine di promuovere l'accesso alla rete
di operatori alternativi, e di mantenere, a livello retail, il regime
di price cap, con le modifiche di seguito descritte, al fine di
evitare l'applicazione di prezzi eccessivi.
178. Prima di esaminare le diverse motivazioni e di specificare il
dettaglio degli obblighi proposti, appare utile illustrare le
motivazioni che hanno condotto l'Autorita' (secondo una ricostruzione
seguita peraltro anche da altre Autorita' di regolamentazione
europee), a proporre la introduzione dell'obbligo di fornitura del
servizio di rivendita del canone all'ingrosso nell'ambito della
presente analisi e non nell'ambito dei rimedi individuati in
relazione al mercato dell'accesso disaggregato all'ingrosso (mercato
n. 11 della raccomandazione UE sui mercati rilevanti). Al riguardo,
si rileva che il servizio di rivendita del canone all'ingrosso e' uno
strumento che, attraverso l'apertura della rete di Telecom Italia
all'ingresso di altri operatori di telecomunicazioni si risolve
sostanzialmente nell'obbligo per la medesima Telecom Italia di
predisporre la fornitura di un servizio di accesso all'ingrosso del
tutto nuovo, in quanto non previsto nel precedente regime
regolamentare ONP (Open Network Provision) e si pone come un
ulteriore mezzo per la promozione dello sviluppo della concorrenza
nel mercato dei servizi di accesso agli utenti finali. Esso e'
pertanto uno strumento che, agendo a livello di servizi all'ingrosso,
indirizza un tipico problema concorrenziale (l'uso esclusivo della
propria rete da parte dell'operatore dominante) riscontrato nei
mercati al dettaglio oggetto della presente analisi.
179. Cio' detto, l'analisi del mercato relativo all'accesso
disaggregato alla rete locale non e' sembrata la sede idonea per
l'eventuale introduzione dell'obbligo di fornitura del servizio di
rivendita del canone all'ingrosso; la definizione puntuale del
mercato n. 11 fornita dalla citata Raccomandazione infatti riporta,
anche attraverso l'esplicito richiamo al Regolamento CE n. 2887/2000,
ad obblighi regolamentari gia' esistenti e dettagliatamente descritti
nel precedente regime regolamentare ONP e profondamente divergenti -
sia per quanto concerne gli elementi di rete ed i servizi ancillari
coinvolti, sia per quanto concerne le modalita' di definizione dei
prezzi - rispetto all'eventuale regime regolamentare del nuovo
servizio all'ingrosso.
180. In ossequio al "principio di proporzionalita'", in cui e'
richiesto che ciascun obbligo sia basato sulla natura della
restrizione della concorrenza accertata e sia giustificato alla luce
degli obiettivi fondamentali perseguiti con l'azione regolamentare,
l'Autorita' ha quindi ritenuto opportuno considerare l'introduzione
di tale obbligo nell'analisi dei mercati 1 e 2.
181. E' il caso di ricordare, al riguardo, le indicazioni fornite
dal nuovo quadro (articoli 16 e 17, comma 1, della direttiva Servizio
Universale ed articolo 67, comma 1, del Codice) in relazione
all'applicazione di obblighi regolamentari sui mercati riconducibili
ai servizi di accesso ed uso della rete telefonica pubblica fissa
(ivi compresi quindi i mercati in esame); tali norme dispongono che
l'introduzione di obblighi a livello di servizi al dettaglio potra'
essere definita soltanto ove gli obblighi imposti sui mercati
all'ingrosso non siano ritenuti sufficienti al conseguimento degli
obiettivi del nuovo quadro.
182. Assunta quindi la proposta di imporre (rectius, di
confermare) gli obblighi a livello wholesale descritti nei documenti
di consultazione pubblica relativi ai mercati 8, 9, 10 e 11, in
occasione dell'analisi di mercato relative ai mercati 1 e 2 si rende
necessario, preliminarmente alla conferma (ovvero alla integrazione o
alla rimozione) degli obblighi regolamentari a livello di servizi al
dettaglio, verificare se la introduzione di ulteriori rimedi a
livello wholesale possa ritenersi sufficiente a risolvere i problemi
concorrenziali sopra richiamati.
183. L'articolo 17, comma 1, lett. b) (art. 67 comma 1, del
codice), e' ancora piu' chiaro nell'individuare negli obblighi
previsti dalla direttiva 2002/19 (direttiva accesso), la valutazione
propedeutica da effettuare in relazione alla declinazione dei rimedi
regolamentari al dettaglio.
184. In base a tali considerazioni, l'Autorita' ritiene di dover
procedere alla proposta di introduzione del servizio all'ingrosso di
rivendita del canone in occasione della presente analisi.
LIVELLO WHOLESALE
3.4.1. Obblighi in materia di accesso e di uso di determinate
risorse
185. Un significativo problema competitivo nei mercati dei servizi
di accesso alla rete telefonica pubblica in postazione fissa, per
clienti residenziali e per clienti non residenziali, e' costituito
dalla presenza di elevate barriere all'ingresso di nuovi operatori.
Tali barriere derivano dalla presenza di costi irrecuperabili in caso
di uscita dal mercato, di economie di scala e di densita'.
L'Autorita', in linea con quanto espresso da altre autorita' di
regolamentazione nazionali e sopranazionali, dagli operatori e dai
tecnici, ritiene che nel breve periodo non sia economicamente
ipotizzabile la duplicazione delle reti di accesso. La costruzione di
una nuova rete metallica di accesso e' improbabile, anche a fronte di
un significativo e non temporaneo aumento del prezzo dei servizi di
accesso disaggregato, per via degli onerosi costi fissi iniziali. Non
sarebbe economicamente conveniente per i nuovi operatori che entrano
nel mercato duplicare integralmente ed entro tempi accettabili
l'infrastruttura metallica di accesso locale dell'operatore esistente
(27). Semmai, gli operatori meno infrastrutturati potrebbero essere
interessati nella costruzione di una nuova rete di accesso in fibra
ottica, tuttavia l'installazione di una nuova rete su una parte
significativa del territorio italiano richiederebbe un considerevole
lasso di tempo e pertanto non modificherebbe l'assetto competitivo
del mercato in esame nell'intervallo temporale di riferimento della
presente analisi (28).
186. L'operatore dominante, consapevole dell'esistenza di elevate
barriere all'ingresso nel mercato, avrebbe dunque la convenienza a
negare l'accesso di altri operatori alla rete e ai fattori produttivi
collegati o, in subordine, avrebbe l'interesse a definire termini e
condizioni contrattuali di fornitura irragionevoli, tali da tradursi
in un sostanziale rifiuto a fornire detti input. L'Autorita', al fine
di consentire l'accesso e l'utilizzo, da parte degli operatori
alternativi, della rete di accesso di Telecom Italia e di promuovere
un mercato aperto e competitivo per i servizi di accesso destinati
agli utenti finali, ha considerato l'introduzione, in aggiunta
all'obbligo di fornire il servizio di accesso disaggregato alla rete
locale, del servizio di rivendita del canone all'ingrosso (WLR -
Wholesale line rental), ovvero l'offerta di linee di accesso da parte
dell'operatore proprietario della rete agli operatori concorrenti.
187. L'WLR consentirebbe l'entrata nel mercato dell'accesso al
dettaglio di nuovi operatori senza che quest'ultimi realizzino i
considerevoli investimenti necessari per l'unbundling e con un grado
di rischio relativamente contenuto. L'introduzione dell'WLR
produrrebbe diversi benefici per gli utenti finali e per gli
operatori meno infrastrutturati. In primo luogo, il benessere dei
consumatori sarebbe positivamente influenzato dall'incremento nella
scelta degli operatori presso cui acquistare i servizi. A tal
riguardo si nota che, al momento, gli utenti scelgono, di fatto tra
tre operatori alternativi: il 99% delle linee cedute in unbundling
sono nella disponibilita' di Wind s.p.a., Fastweb s.p.a. e Albacom
s.p.a., e quest'ultimo ha predisposto offerte commerciali
esclusivamente per il mercato dell'accesso dei clienti non
residenziali.
188. Molti utenti finali avrebbero anche modo di conseguire dei
risparmi nei costi di transazione: gli utenti che hanno stipulato un
contratto con gli operatori concorrenti per la fornitura del servizio
di CPS (e CS) continuano ad acquistare i servizi di accesso da
Telecom Italia e pagano due bollette (quella di Telecom Italia,
relativa al canone, e quella dell'operatore alternativo, relativa ai
servizi di traffico) generando una duplicazione dei costi transattivi
(29). La valutazione dell'importanza della fatturazione congiunta dei
servizi di accesso e di traffico nelle scelte di consumo degli utenti
finali (c.d. one-stop-shopping) e' stata oggetto di studio
nell'indagine di mercato svolta dall'Autorita' nel 2003. L'instant
survey ha rilevato che "ricevere e pagare un'unica bolletta,
utilizzando operatori diversi per la linea telefonica e il traffico"
e' abbastanza o molto importante, rispettivamente, per il 21% e il
37,5%. Inoltre, il campione intervistato ha dichiarato che "ricevere
e pagare un'unica bolletta, utilizzando operatori diversi per la
linea telefonica, il traffico e i servizi Internet (ADSL o meno)" e'
abbastanza o molto importante, rispettivamente, per il 20,8% e il
33,9%. Infine, il 54,4% degli intervistati ha dichiarato che "non
cambio operatore perche' dovrei comunque continuare a pagare due
bollette: per il canone Telecom e per le telefonate (con l'altro)".
189. La possibilita' di fatturare i servizi di accesso e di
traffico rappresenterebbe un vantaggio non solo per il consumatore,
ma anche per gli operatori concorrenti di Telecom Italia.
Innanzitutto, l'operatore che dispone sia dell'WLR che della CS/CPS
assumerebbe il controllo dell'intera filiera produttiva. In secondo
luogo, la bolletta unica permetterebbe all'operatore di stabilizzare
il rapporto contrattuale con il cliente (c.d. fidelizzazione del
cliente) e di diminuire i tassi di defezione (c.d. churn rate).
190. Il principale problema legato all'introduzione dell'WLR
deriva dall'impatto di tale misura sugli incentivi, dati
all'operatore incumbent e agli operatori new corner, a investire
nella manutenzione delle infrastrutture di accesso esistenti e
nell'installazione di reti basate sull'unbundling. Gli investimenti
degli operatori dipenderanno dai prezzi assoluti e relativi
dell'accesso disaggregato alla rete locale, del servizio di rivendita
del canone all'ingrosso e del canone per gli utenti finali. Tuttavia,
l'esistenza di queste difficolta' induce il regolatore non tanto a
precludere la fornitura del servizio di WLR, ma a definire un sistema
dei prezzi bilanciato: il livello del prezzo di ciascun servizio
dovra' essere fissato in modo da contemperare le esigenze di
promuovere la concorrenza tra reti (che richiede un alto
differenziale tra i prezzi del WLR e dell'ULL) e di stimolare la
competizione nei servizi (che richiede un alto differenziale tra i
prezzi del canone e dell'WLR).
191. Peraltro, il servizio di rivendita del canone all'ingrosso
non deve essere considerato in contrapposizione all'accesso
disaggregato alla rete locale, ma piuttosto come un passaggio
propedeutico (intermedio). Infatti, l'operatore alternativo potrebbe
investire nell'WLR per costituire una base di clienti, in un
ragionevole lasso di tempo e con un grado di rischio contenuto, e
successivamente, forte della presenza nel mercato dell'accesso al
dettaglio, in infrastrutture per l'unbundling. E' bene notare che
l'operatore nuovo entrante, una volta costituita la base di clienti,
manterrebbe l'incentivo a investire in nuove infrastrutture poiche'
il controllo diretto della rete consente di sviluppare una pluralita'
di offerte commerciali sia per i servizi tradizionali che per i
servizi innovativi, sia per i servizi voce che per quelli dati. In
altre parole, l'operatore che ricorre all'ULL compete non solo sui
prezzi ma anche sulla gamma dei servizi offerti.
192. L'wholesale line rental si configura, dunque, come un
servizio complementare all'accesso in modalita' unbundling. Le
imprese potrebbero decidere un piano degli investimenti basato su due
tempi, in cui dapprima ricorrono all'WLR e successivamente all'ULL
(c.d. complementarita' temporale), oppure articolato per aree
geografiche, cosi' da offrire servizi di accesso in ULL in
determinate aree e 1'WLR nelle altre (c.d. complementarita'
spaziale). Infine, le imprese che offrono i servizi di accesso agli
utenti finali sia in modalita' ULL sia in base all'WLR integrano due
modelli di business, quello facility-based e quello fondato sulla
concorrenza tra servizi, ampliando cosi' i servizi forniti.
193. Infine, l'Autorita' osserva che l'obbligo di offrire il
servizio di rivendita del canone all'ingrosso convive con quello
dell'unbundling in diversi paesi europei (Irlanda, Regno Unito,
Danimarca). Inoltre, altre autorita' di regolamentazione europee
(Anacom in Portogallo, ART in Francia, RTR in Austria, RegTP in
Germania e PTS in Svezia) hanno espresso l'orientamento, nelle
analisi di mercato pubblicate di recente nell'ambito del processo di
recepimento del nuovo quadro regolamentare, di introdurre l'WLR.
194. L'Autorita', considerati tutti i profili concorrenziali,
ritiene opportuno introdurre in capo a Telecom Italia l'obbligo di
fornire il servizio di rivendita del canone ali' ingrosso.
7. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di introdurre in
capo a Telecom Italia l'obbligo di fornire il servizio di rivendita
del canone all 'ingrosso?
Si esprima una valutazione circa la possibilita' di condizionare
l'obbligo di fornitura dell'WLR al grado di sviluppo dell'ULL ed
eventualmente di limitare sotto il profilo temporale la validita'
dell'obbligo.
Osservazioni degli operatori
195. Telecom Italia non condivide l'orientamento dell'Autorita' di
introdurre l'obbligo di fornire il servizio di rivendita del canone
all'ingrosso a condizioni prestabilite: "tale obbligo
comporterebbe,..., il fallimento per via regolamentare dei modelli di
business basati sull'accesso diretto al cliente finale, causando un
drastico rallentamento/annullamento dello sviluppo e dell'innovazione
delle infrastrutture di accesso (con effetti anche sulla mancata
riduzione del digital divide)". L'introduzione del WLR costituirebbe,
a parere dell'operatore incumbent, un disincentivo allo sviluppo di
infrastrutture alternative e all'innovazione dei servizi. Inoltre,
Telecom Italia considera discutibili gli effetti pro-competitivi di
tale misura, adducendo, inter alia, le seguenti argomentazioni: "e'
improbabile che gli OLO riescano effettivamente a competere sul
pricing a meno che il WLR non venga offerto con una riduzione di
prezzo molto rilevante (rendendo, in tal caso, ancora meno
profittevoli gli investimenti in infrastrutture alternative) rispetto
al canone retail"; considerate le esperienze in materia dei paesi
europei che finora hanno imposto il WLR, "non e' realistico
ipotizzare un aumento del numero degli operatori per effetto
dell'introduzione del WLR"; la c.d. bolletta unica, consentita
dall'introduzione del WLR, "non e' percepita come un beneficio dai
consumatori", come si puo' dedurre dal caso danese e come risulta
dall'indagine Doxa (dicembre 2004) sui clienti (residenziali e
business) che acquistano il servizio di accesso da Telecom Italia, (i
clienti che non cambierebbero operatore a causa della doppia
fatturazione sono il 3% nel mercato residenziale e 1,9% nel mercato
business). Infine, Telecom Italia ha obiettato che l'implementazione
del WLR e' costosa e time consuming, nonche' rappresenterebbe un
danno potenziale per lo sviluppo di reti a banda larga.
196. Fastweb condivide le considerazioni espresse dall'Autorita'
in merito alla persistenza di elevate barriere all'ingresso di nuovi
operatori nei mercati oggetto di valutazione, tuttavia, non ritiene
condivisibile la proposta di introdurre, quale nuovo obbligo
regolamentare in capo a Telecom Italia, la fornitura del servizio di
rivendita del canone all'ingrosso. La misura proposta e' considerata:
inadeguata a promuovere la concorrenza nei servizi di accesso, in
quanto non consente un'autonomia dall'incumbent ed una
differenziazione dell'offerta e consentirebbe solo l'offerta di
servizi di fonia tradizionali; foriera di rilevanti ripercussioni
sulle politiche di infrastrutturazione degli operatori che, nel corso
di questi anni, hanno fondato le proprie strategie di competizione
nei confronti dell'operatore ex monopolista sulla creazione di una
propria infrastruttura alternativa. Fastweb conclude sostenendo che
il servizio di rivendita del canone all'ingrosso non dovrebbe essere
imposto come obbligo in capo a Telecom Italia. In subordine, ove
l'Autorita' valutasse di introdurre comunque tale servizio, il WLR
dovrebbe essere oggetto dei seguenti vincoli: "1. il servizio di WLR
dovrebbe essere disponibile solo nelle aree dove l'accesso
disaggregato non e' attivo, ovvero dove non e' presente alcun cliente
in ULL; 2. nel caso in cui il servizio ULL venisse attivato in una
nuova centrale introdurre l'impegno per gli eventuali operatori con
precedenti clienti WLR di migrare, entro 6 mesi, gli stessi in
modalita' ULL; 3. la fornitura del servizio WLR dovrebbe essere
limitata a due anni."
197. Albacom, Atlanet, Colt, Tele2 e Welcome Italia concordano
pienamente con l'orientamento dell'Autorita' di introdurre in capo a
Telecom Italia l'obbligo di fornire il servizio di rivendita del
canone all'ingrosso e dissentono decisamente riguardo l'eventualita'
di condizionare l'obbligo di fornitura del WLR al grado di sviluppo
dell'ULL ovvero nel tempo. Le societa' sottolineano che un eventuale
condizionamento dell'obbligo del WLR alla disponibilita' geografica
dell'ULL sarebbe in contraddizione con la definizione geografica del
mercato proposta dall'Autorita'. Per quanto riguarda l'eventuale
limitazione temporale della validita' dell'obbligo, rammentano che
l'attuale meccanismo di analisi dei mercati prevede gia' di per se'
un limite temporale dei singoli obblighi, in quanto questi rimangono
in vigore per un periodo di 18 mesi salva la possibilita' di
revisione e verifica in capo all'Autorita' qualora lo reputi
necessario.
198. Eutelia, Tiscali e Wind non sono pregiudizialmente contrari
all'introduzione del servizio di rivendita del canone all'ingrosso,
ma solo nella misura in cui venga realmente implementata
l'affermazione dell'Autorita' per cui "non deve essere considerato in
contrapposizione all'accesso disaggregato alla rete locale, ma
piuttosto come un passaggio propedeutico (intermedio)". Gli operatori
concordano circa la necessita', in caso di introduzione del WLR, di
definire un sistema dei prezzi bilanciato tra le varie forme di
accesso e che il corretto inserimento del WLR, dal punto di vista
degli incentivi sul mercato, e' essenzialmente una questione
economica. Nell'accettare tale impostazione, tuttavia, chiedono che
vengano salvaguardati gli investimenti in unbundling, dal momento che
costituiscono una risorsa fondamentale per il Paese. Tale obiettivo
puo' essere perseguito con diverse modalita' alternative: a)
rimandare alla prossima analisi di mercato l'effettiva
implementazione del WLR, per dar modo all'unbundling di svilupparsi e
di raggiungere una soglia critica; b) ponendo delle barriere
geografiche o dei vincoli di copertura per l'utilizzo del WLR; c)
fissando condizioni economiche per il WLR che garantiscano la
replicabilita' rispetto al servizio di ULL.
Valutazione dell'Autorita'
199. L'Autorita' ritiene che l'analisi dei mercati dell'accesso
alla rete pubblica per utenti residenziali e non residenziali e la
natura dei problemi concorrenziali individuati indichino chiaramente
la necessita' di una integrazione nella regolamentazione dei mercati
in esame. In particolare, l'analisi dei mercati ha dimostrato la
necessita' di interventi ulteriori che incidano da subito ed in
maniera significativa sulla posizione di dominio nell'accesso
detenuta dell'operatore incumbent, stimolando la concorrenza tra
operatori ed, in ultima istanza, aumentando il benessere sociale.
200. L'introduzione dell'obbligo di fornitura del servizio di
rivendita del canone all'ingrosso (WLR) risulta una misura
riconosciuta, a livello comunitario, come idonea ad accelerare la
competizione nei mercati in esame, favorendo l'utilizzo della rete di
accesso di Telecom Italia da parte degli operatori alternativi.
201. Tuttavia, l'Autorita' nell'indirizzare gli specifici problemi
concorrenziali individuati, ovvero (i) l'assenza di un'ampia gamma di
operatori tra cui i clienti finali possono scegliere il fornitore dei
servizi di accesso e (ii) la presenza di barriere all'ingresso di
nuovi operatori, ritiene di dovere salvaguardare l'obiettivo di lungo
periodo costituito dallo sviluppo della concorrenza tra operatori
infrastrutturati. Pertanto, l'Autorita' intende imporre, in capo a
Telecom Italia, l'obbligo di fornitura del WLR solo presso gli stadi
di linea attualmente non aperti ai servizi di accesso disaggregato
(full unbundling e shared access), contemperando cosi' l'obiettivo di
sviluppare una concorrenza tra operatori infrastrutturati con
l'obiettivo di non scoraggiare comunque altre forme di competizione,
basate sulla concorrenza di prezzo e la rivendita dei servizi.
202. In particolare, l'imposizione all'impresa notificata della
fornitura del servizio di rivendita del canone all'ingrosso nelle
aree in cui l'unbundling non e' sviluppato, viene considerata
dall'Autorita' come il fattore necessario affinche' i concorrenti
possano procedere lungo la cosiddetta scala delle dotazioni
infrastrutturali per giungere a livelli di infrastrutturazione sempre
maggiori. La modulazione dell'obbligo in ragione del grado di
sviluppo del servizio di accesso disaggregato alla rete locale
assicura che il servizio di rivendita del canone all'ingrosso non
risulti in contrapposizione all'unbundling, nel senso che non ne
ostacoli lo sviluppo, scoraggiando gli investimenti da parte degli
operatori alternativi (30).
203. Inoltre, per questa via, l'Autorita' intende assicurare ai
consumatori finali il beneficio di disporre di un fornitore
alternativo. Come visto, Telecom Italia, che detiene ad oggi oltre il
90% dei mercati in esame, e' ampiamente dominante e le offerte dei
concorrenti sono notevolmente limitate nella loro portata,
principalmente a causa del fatto che i servizi di accesso
disaggregato alla rete locale sono effettivamente disponibili in una
parte del territorio. L'Autorita' dunque osserva che l'accesso in
modalita' unbundling, nell'arco temporale di riferimento
dell'analisi, sara' utilizzato solo dai clienti residenti nelle zone
servite dalle centrali di Telecom Italia, che quindi sarebbero i
soli, in assenza dell'introduzione di nuovi obblighi, a beneficiare
della possibilita' di scelta per il loro fornitore di servizi di
accesso e della possibilita' di ricevere una bolletta unica per
servizi di accesso e servizi di traffico telefonico. L'obbligo di
fornitura del WLR nelle zone dove i servizi di accesso in modalita'
unbundling non sono ancora stati implementati, colma tale vuoto
offrendo, nell'arco temporale di riferimento della presente analisi,
ai consumatori la possibilita' di scegliere tra diversi operatori per
soddisfare la loro domanda di accesso alla rete telefonica pubblica
in postazione fissa.
204. Peraltro, l'introduzione del WLR consentira', nelle suddette
zone, di rendere ancora piu' efficace il servizio di selezione e
preselezione del vettore. Tale servizio ha permesso uno sviluppo
significativo della concorrenza nei mercati del traffico vocale, ma
alcune difficolta' continuano a limitare la possibilita' di
sviluppare una concorrenza effettiva. Conformemente a quanto esposto
nel documento di consultazione pubblica, l'Autorita' ha identificato
l'impossibilita' per un operatore alternativo di proporre una fattura
unica ai loro abbonati in carrier pre-selection (CPS) come una
barriera all'entrata sul mercato.
205. Tra gli altri benefici attesi dall'introduzione del WLR,
l'Autorita' ha individuato il superamento di alcuni vantaggi
commerciali di cui gode Telecom Italia, quali l'accesso privilegiato
alle informazioni sulla clientela e la disponibilita' di un canale
preferenziale per le attivita' di promozione, grazie all'invio della
propria bolletta per l'abbonamento ai clienti che fruiscono, in
modalita' CPS, dei servizi di traffico offerti da altri operatori.
Gli operatori che utilizzeranno il WLR per fornire servizi di accesso
al dettaglio avranno modo di recuperare questo svantaggio
competitivo, gia' colmato nelle zone coperte dall'unbundling.
206. Pertanto, la fornitura del WLR nelle zone in cui l'accesso
disaggregato alla rete locale non e' sviluppato rappresenta la misura
piu' efficace ed equilibrata per promuovere lo sviluppo della
concorrenza tra operatori nei mercati dell'accesso e al contempo non
scoraggiare il modello di business basato sulla competizione nei
servizi.
207. Alla luce di quanto detto, l'Autorita' non concorda con le
posizioni espresse da Albacom, Atlanet, Colt, Tele2 e Welcome Italia
circa l'impossibilita' di modulare la fornitura del WLR al grado di
sviluppo dell'ULL, mentre e' consapevole del fatto che l'attuale
meccanismo di analisi dei mercati prevede gia' di per se' un limite
temporale dei singoli obblighi, in quanto questi rimangono in vigore
durante 18 mesi, salva la possibilita' di revisione e verifica in
capo all'Autorita' qualora lo reputi necessario. Ne' la definizione
di un obbligo limitato alle centrali aperte all'unbundling altera la
definizione del mercato, dal momento che le condizioni di offerta
(con la dominanza di Telecom Italia in tutte le aree, incluse quelle
dove e' aperto l'ULL) e di domanda non risultano significativamente
differenziate sul territorio nazionale.
208. Infine, l'Autorita' osserva che l'obbligo di offrire il
servizio di rivendita del canone all'ingrosso convive con quello
dell'unbundling in diversi paesi europei (Irlanda, Regno Unito,
Danimarca) e che altre autorita' di regolamentazione europee (Anacom
in Portogallo, ART in Francia, RTR in Austria, RegTP in Germania e
PTS in Svezia) hanno deciso, nell'ambito delle analisi dei mercati
dell'accesso destinati agli utenti finali, di introdurre il servizio
di WLR.
209. L'Autorita' e' consapevole che la fornitura del servizio WLR
richiede la definizione di complesse procedure e un'intensa attivita'
di coordinamento tra gli operatori coinvolti, nonche' la necessita'
di monitorare sulla negoziazione tra le parti e sullo sviluppo del
prodotto, cosicche' svolgera' un ruolo attivo nella predisposizione
dei manuali del servizio.
210. L'Autorita' ritiene conclusivamente di imporre a Telecom
Italia l'obbligo di offrire il servizio di rivendita del canone
all'ingrosso ai sensi della normativa in materia di accesso (art. 49,
comma 1, del Codice), e che tale servizio deve essere offerto, presso
gli stadi di linea attualmente non aperti ai servizi di accesso
disaggregato (full unbundling e shared access), secondo quanto
stabilito dall' Autorita' (31).
3.4.2. Obblighi in materia di controllo dei prezzi e di
contabilita' dei costi
211. L'offerta del servizio di rivendita del canone all'ingrosso
comprende l'affitto mensile della linea di accesso all'operatore
alternativo, nonche' la fornitura dei servizi di attivazione e
trasferimento della linea e di altri servizi accessori.
212. I prezzi dei servizi in esame possono essere determinati a
partire dai costi sostenuti per la loro fornitura oppure dal prezzo
finale di vendita, adottando la metodologia retail minus. L'approccio
basato sui costi richiede l'identificazione, in dettaglio, delle
singole voci di costo, il cui valore e' calcolato con un'analitica
contabilita' dei costi (per esempio, con una procedura bottom-up
ispirata sul principio dei costi incrementali di lungo periodo).
L'approccio retail minus determina il valore del servizio WLR
depurando il prezzo del canone per l'utente finale dei costi
sostenuti dall'incumbent per la commercializzazione del servizio al
dettaglio. I due sistemi di formazione dei prezzi sono equivalenti se
ogni voce di costo e' correttamente imputata. Tuttavia, il metodo
retail minus sembra preferibile, per la relativa semplicita' di
gestione e per una maggiore trasparenza, rispetto alle regole basate
sui costi. Inoltre, il metodo retail minus, come rilevato
dall'autorita' di regolamentazione irlandese (Comreg), rappresenta "a
pragmatic means of introducing WLR to the market while accepting
uncertainty concerning underlying costs" (32).
213. Peraltro, le autorita' di regolamentazione nazionali in
Europa hanno adottato in prevalenza il metodo retail minus. Ad
eccezione dell'autorita' di regolazione britannica, che ha optato per
la metodologia cost plus, le autorita' irlandese, danese, tedesca,
portoghese, austriaca, francese e svedese hanno adottato (o espresso
l'intenzione di adottare) il metodo retail minus nella formazione del
prezzo del servizio di rivendita del canone all'ingrosso.
214. In sintesi, l'Autorita' ha individuato due metodologie per
determinare i prezzi del servizio di rivendita del canone
all'ingrosso e consentire la congrua remunerazione dei servizi
prestati all'operatore notificato, ovverosia quella cost-based e
quella basata sul retail minus. Considerate le caratteristiche e le
possibilita' di implementazione immediata di ciascuna metodologia,
l'Autorita' intende adottare la metodologia basata sulla regola del
retail minus.
8. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di adottare la
metodologia retail minus per determinare i prezzi del servizio di
rivendita del canone all'ingrosso e dei servizi accessori
propedeutici alla commercializzazione dell'WLR?
Osservazioni degli operatori
215. Telecom Italia, considerata l'esigenza di realizzare delle
procedure ad hoc per tale tipologia di servizio ed i costi aggiuntivi
che ne derivano, ritiene "inadeguata una metodologia di
determinazione del prezzo di tipo retail minus" e propende "per una
metodologia di tipo cost plus che consenta il recupero di tutti i
costi sostenuti per l'eventuale predisposizione e l'erogazione del
servizio": la "fornitura del servizio WLR non comporterebbe, infatti,
per Telecom Italia, solo dei "minus" associati ai risparmi di costi
di commercializzazione, ma anche dei "plus" associati alle rilevanti
attivita' da espletare per la realizzazione e la fornitura del nuovo
servizio agli OLO (costi di set up)".
216. Fastweb ritiene che il riferimento di prezzo nella
determinazione delle tariffe del servizio di wholesale line rental
non possa essere costituito dal solo valore del canone mensile
relativo alla fornitura del servizio di accesso disaggregato, ma
debba tener conto di tutti i costi relativi alla fornitura da parte
OLO del collegamento al cliente finale in modalita' unbundling,
ammontare largamente superiore ai 7,5 di canone mensile.
217. Albacom, Atlanet, Colt, Tele2 e Welcome Italia ritengono che
"lo strumento del WLR avrebbe una maggior efficacia nel consentire
l'apertura del mercato dell'accesso ai potenziali concorrenti se
l'Autorita' seguisse l'esempio dell'Ofcom nel Regno Unito
implementando un principio di cost based" . Tuttavia, "in pratica, un
approccio retail minus appare comunque preferibile sia per la sua
diffusa adozione in altri paesi, europei e non, che rende possibili
benchmark internazionali, sia perche' limita la possibilita' che
Telecom Italia ritardi strategicamente l'introduzione del WLR non
rendendo disponibili le informazioni di costo con il dettaglio
necessario per porre in essere un approccio bottom-up basato sui
costi".
218. Eutelia, Tiscali e Wind concordano con l'adozione di una
metodologia retail minus per la determinazione del prezzo del
servizio WLR, ma ritengono fondamentale che tale adozione sia
abbinata all'introduzione di un test di prezzo che verifichi la
replicabilita' del nuovo servizio all'ingrosso nei confronti del
servizio di unbundling.
Valutazione dell'Autorita'
219. L'Autorita' conferma la proposta di adottare la metodologia
retail minus per la determinazione dei prezzi del servizio di
rivendita del canone all'ingrosso (WLR), in quanto tale metodologia
costituisce il modo piu' efficace e relativamente semplice di
introdurre ex-novo il WLR nel mercato. L'Autorita' ha considerato la
possibilita' di adottare una metodologia del tipo cost-plus, ma, come
riconosciuto da molti operatori, tale metodologia richiederebbe una
quantita' di informazioni relativamente maggiore rispetto al retail
minus, la cui acquisizione potrebbe ritardare, anche di molti mesi,
la commercializzazione del servizio.
220. L'Autorita' ritiene inoltre che la prima fase di attuazione
fornira' tutte le informazioni e gli elementi necessari per un
eventuale futuro passaggio alla metodo cost-plus, che tuttavia potra'
avvenire solo nell'ambito di una nuova analisi del mercato, qualora
l'obbligo di fornitura del WLR venisse confermato.
221. L'Autorita' concorda peraltro con le valutazioni di quegli
operatori che invitano a considerare tutti i costi sostenuti per
l'eventuale predisposizione e l'erogazione del servizio, inclusi i
costi di set-up del servizio.
222. In generale, l'Autorita' individua, in via preliminare, le
seguenti categorie di costi associati all'introduzione del WLR: a) i
costi fissi legati alla costruzione dei database e degli altri
strumenti necessari per gestire gli ordini provenienti dagli
operatori alternativi (set-up del servizio); b) i costi fissi legati
alla costruzione del rapporto bilaterale con il singolo operatore
alternativo (set-up del rapporto commerciale); c) i costi una tantum
per il trasferimento della linea; d) i costi ricorrenti legati alla
gestione e all'amministrazione del singolo cliente ed alla fornitura
della linea (inclusi i servizi accessori) su base mensile.
223. La metodologia retail minus e' applicabile ai costi
ricorrenti, in quanto nel mercato finale si formano i prezzi solo di
questi servizi, mentre gli altri costi saranno determinati sulla base
dei costi effettivamente sostenuti.
224. Al fine dell'individuazione delle diverse tipologie di costo
e della loro valorizzazione, cosi' come della definizione di tutti
gli elementi attuativi per la determinazione del valore dell'intero
sistema di WLR, l'Autorita' intende istituire, entro trenta giorni
dalla notifica del presente provvedimento, un tavolo tecnico. La
costituzione del tavolo tecnico appare necessaria per la piu'
generale definizione degli aspetti di implementazione per la
fornitura di un nuovo servizio. In particolare, il tavolo tecnico si
dovra' occupare delle questioni relative alla definizione dei
dettagli relativi ai contenuti ed alle modalita' di implementazione
del WLR e dei servizi accessori, della valorizzazione dei citati
costi, della reportistica del servizio WLR, nonche' della separazione
contabile (cfr. infra).
225. L'approccio retail minus determina il valore del servizio WLR
depurando il prezzo del canone per l'utente finale dei costi
sostenuti dall'incumbent nella commercializzazione del servizio.
Telecom Italia non deve sostenere, nel momento in cui non offre piu'
il servizio di accesso all'utente finale, ad esempio, i costi di
marketing e pubblicitari, i costi per lo sviluppo e la gestione dei
prodotti, quelli relativi alle vendite e alle promozioni e i costi di
fatturazione. La determinazione del valore di queste voci non e'
agevole in quanto Telecom Italia sostiene tali costi per la fornitura
di diversi servizi. La contabilita' regolatoria e' un utile strumento
per determinare tale valore.
226. Inoltre, il prezzo dell'WLR deve essere fissato tenendo in
dovuta considerazione non solo il canone pagato dall'utente finale,
ma anche il costo di noleggio mensile del doppino di rame acquisito
in modalita' ULL. Il prezzo relativo dell'WLR determina gli incentivi
sia per promuovere la concorrenza basata sulle reti sia per stimolare
la concorrenza tra servizi. La determinazione del prezzo relativo e'
basata su numerose informazioni concernenti le decisioni di
investimento degli operatori nel mercato dell'accesso al dettaglio,
che pero' le imprese difficilmente divulgano. Al fine di ovviare a
questi problemi informativi, l'Autorita' puo' fare riferimento alle
soluzioni adottate dalle altre autorita' europee di regolamentazione
in materia di accesso alla rete fissa.
9. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di fissare lo sconto
(minus), sulla base delle informazioni desunte dal sistema di
contabilita' regolatoria e tenendo in considerazione le decisioni
adottate dalle ANR europee? Si indichi altresi' il valore dello
sconto ritenuto piu' appropriato.
Osservazioni degli operatori
227. Telecom Italia "ritiene che la mera definizione del prezzo
del WLR sulla base di uno sconto sul prezzo retail non consenta di
remunerare i costi totali sostenuti per la fornitura del servizio
wholesale nel suo complesso" e evidenzia che "le informazioni della
separazione contabile, non potendo considerare i costi di attivita'
non ancora sostenute, non sono in grado di fornire indicazioni per la
fissazione del prezzo del WLR; pertanto, l'eventuale determinazione
del prezzo del WLR richiedera' valutazioni specifiche, che dovranno
basarsi su una dettagliata analisi delle attivita' sottostanti". "Le
specificita' dei diversi paesi della UE rendono inoltre non
"proporzionato" ne' utilizzabile il ricorso a metodologie di
benchmarking europeo per la determinazione del prezzo del WLR."
228. Gli altri operatori, ed in particolare Eutelia, Tiscali e
Wind, rimandano a quanto esposto in risposta alla domanda n. 8.
Valutazione dell'Autorita'
229. L'Autorita' - considerata la doppia natura dei costi
necessari alla fornitura del sistema del WLR, ovvero i costi
ricorrenti associati all'affitto mensile della linea di accesso e i
costi fissi associati all'impianto del servizio di rivendita del
canone all'ingrosso - ha determinato i seguenti valori.
230. Per quanto riguarda il servizio di rivendita del canone
all'ingrosso, inteso come l'affitto mensile della linea di accesso,
l'Autorita', sulla base di un benchmark internazionale limitato ai
Paesi europei che hanno introdotto e disciplinato il servizio di WLR,
nonche' tenuto conto degli attuali prezzi dei servizi di unbundling,
ritiene congruo fissare un valore del minus pari al 12% cosi' da
sviluppare una maggiore competizione nel mercato dell'accesso senza -
al contempo - disincentivare lo sviluppo dell'unbundling. Tale
percentuale e' unica e sia applica indistintamente a tutte le
tipologie di canone sia residenziale che non residenziale.
231. Per quanto riguarda i costi fissi ed una tantum associati
all'impianto del servizio di rivendita del canone all'ingrosso,
l'esatta quantificazione dei relativi prezzi verra' calcolata, a
valle dell'istituzione del tavolo tecnico, in seguito
all'implementazione delle procedure di offerta del servizio, anche in
ragione del numero e delle caratteristiche degli operatori che
manifesteranno l'interesse alla commercializzazione del WLR.
3.4.3. Obbligo di non discriminazione
232. L'operatore di rete che detiene un significativo potere nel
mercato dell'accesso potrebbe attuare, nella fornitura del servizio
di rivendita del canone all'ingrosso, condizioni discriminatorie
volte a mettere in una posizione di vantaggio la divisione
commerciale interna e ad alterare la concorrenza tra gli operatori
alternativi. Gli obblighi in materia di controllo dei prezzi
impediscono l'attuazione di forme di discriminazione basate sulla
manovra delle condizioni economiche. Tuttavia, Telecom Italia
potrebbe fornire informazioni parziali, con un diverso grado di
accuratezza o con una diversa tempistica, e servizi di diversa
qualita' a seconda dell'acquirente. Inoltre, l'operatore di rete
potrebbe introdurre clausole vessatorie e imporre nei contratti di
fornitura condizioni sproporzionate e eccessivamente onerose in
termini, ad esempio, di depositi a titolo di cauzione e di controlli
delle capacita' finanziarie. Tali contratti potrebbero contenere
penalita' (eccessive) in caso di recesso e ostacoli di natura
amministrativa all'interruzione del rapporto.
233. L'Autorita' pertanto intende imporre un obbligo di non
discriminazione nella fornitura del servizio di rivendita del canone
all'ingrosso. L'art. 10 della direttiva accesso recita che "gli
obblighi di non discriminazione garantiscono, in particolare, che
l'operatore applichi condizioni equivalenti in circostanze
equivalenti nei confronti di altre imprese che offrono servizi
equivalenti, e inoltre che esso fornisca a terzi servizi e
informazioni garantendo condizioni e un livello di qualita' identici
a quelli che assicura per i propri servizi o per i servizi delle
proprie societa' consociate o dei propri partner commerciali."
234. In particolare, l'Autorita' ritiene opportuno imporre a
Telecom Italia l'obbligo di pubblicare sul proprio sito web il
contratto standard di fornitura del servizio di rivendita
dell'accesso all'ingrosso. Il contratto dovra' contenere:
a) i termini di inizio e fine del contratto, con incluse le
motivazioni e i tempi previsti per recedere dal rapporto, sia da
parte del venditore che dell'acquirente;
b) le condizioni tecniche di fornitura del servizio;
c) le modalita' di gestione, incluse le procedure di richiesta di
attivazione del servizio da parte dell'acquirente e i tempi massimi
di evasione delle richieste da parte del venditore;
d) le modalita' d'uso del servizio;
e) le norme relative ai diritti di proprieta' intellettuale;
f) le condizioni economiche, le modalita' e i termini di
pagamento, le garanzie (depositi etc.) richieste.
10. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di imporre
l'obbligo di non discriminazione nella fornitura del servizio di
rivendita del canone all'ingrosso in capo a Telecom Italia e in
particolare l'obbligo di pubblicare, con il grado di dettaglio
previsto al paragrafo 234, il contratto di fornitura del servizio in
esame?
11. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di imporre
l'obbligo di trasparenza nella fornitura del servizio di rivendita
del canone all'ingrosso in capo a Telecom Italia e in particolare di
includere le condizioni economiche e tecniche, con il grado di
dettaglio previsto al paragrafo 248, nell'Offerta di riferimento
pubblicata annualmente?
235. In considerazione della stretta interconnessione tra le due
questione poste con le domande 10 e 11, nonche' del fatto che alcuni
operatori hanno risposto unitamente alle medesime domande, si e'
preferito dare conto di questi aspetti in forma congiunta.
Osservazioni degli operatori
236. Telecom Italia ritiene che i principi di non discriminazione
e trasparenza potrebbero trovare attuazione attraverso l'adozione
delle misure indicate dall'Autorita'.
237. Albacom, Atlanet, Colt, Tele2 e Welcome Italia concordano con
l'orientamento dell'Autorita' di imporre gli obblighi di non
discriminazione e trasparenza nella fornitura del servizio di
rivendita del canone all'ingrosso in capo a Telecom Italia. Tuttavia
la pubblicazione del contratto standard risponde ad una necessita' di
trasparenza: "Come garanzia all'obbligo di non discriminazione si
reputa necessaria, in virtu' del principio di trasparenza, la
pubblicazione periodica da parte di Telecom Italia di
statistiche/indicatori di performance, stabiliti da codesta
Autorita', nella fornitura delle linee analogiche e digitali sia alle
proprie divisioni commerciali che agli altri operatori attraverso il
WLR con un dettaglio tale che dimostri come la qualita' del servizio
usufruito dai concorrenti sia la stessa fornita al proprio interno".
Gli operatori ritengono altresi' auspicabile l'apertura di un tavolo
tecnico per definire le modalita' attuative della fornitura del
servizio di WLR.
238. Eutelia, Tiscali e Wind "condividono l'orientamento
dell'Autorita' circa l'imposizione degli obblighi di non
discriminazione e di trasparenza nella fornitura del servizio di
rivendita del canone all'ingrosso in capo a Telecom Italia secondo
quanto riportato nei relativi paragrafi, ma ritengono sia necessario
precisare meglio alcune condizioni a riguardo. Infatti, se da un lato
e' assolutamente condivisibile la proposta di imposizione di tali
obblighi all'operatore dominante, e' pero', dall'altro lato,
importante che essi vengano specificati con un livello di dettaglio
adeguato, al fine di evitare contenziosi interpretativi che
potrebbero rallentare l'uso del servizio". In particolare, Eutelia,
Tiscali e Wind si soffermano su "le problematiche legate al servizio
WLR, soprattutto in relazione alla gestione delle numerazioni non
geografiche, al fine di dettagliare al meglio le specifiche
necessarie nei contratti".
Valutazione dell'Autorita'
239. L'Autorita' ritiene opportuno introdurre obblighi di
trasparenza e non discriminazione in capo all'operatore notificato.
In primo luogo, l'introduzione dell'obbligo di trasparenza nella
fornitura del servizio WLR appare necessario in quanto Telecom
Italia, in virtu' del significativo potere detenuto nei mercati
rilevanti, potrebbe astenersi dal fornire determinate informazioni
oppure potrebbe dare informazioni parziali, con un diverso grado di
accuratezza o con una diversa tempistica, agli operatori alternativi.
Tale comportamento impedirebbe il corretto funzionamento del mercato
e ostacolerebbe l'azione degli operatori alternativi. Al fine di
scongiurare l'attuazione delle suddette pratiche anticompetitive,
l'Autorita' ritiene quindi necessario introdurre un obbligo di
trasparenza in capo a Telecom Italia nella fornitura del servizio di
rivendita del canone all'ingrosso.
240. In secondo luogo, Telecom Italia dovra' applicare condizioni
equivalenti in circostanze equivalenti nei confronti delle altre
imprese che offrono servizi equivalenti, e dovra' inoltre fornire a
terzi servizi e informazioni garantendo condizioni e un livello di
qualita' identici a quelli che assicura per i propri servizi.
L'obiettivo dell'Autorita' nell'introduzione dell'obbligo di non
discriminazione e' quello di evitare che vengano attuate pratiche
discriminatorie volte ad alterare la concorrenza tra gli operatori
alternativi ed a mettere in una posizione di vantaggio la divisione
commerciale interna di Telecom Italia.
241. La pubblicazione del contratto standard di fornitura del
servizio WLR contribuisce a garantire, da un lato, la trasparenza
negli scambi commerciali, e dall'altro, le medesime condizioni
economiche e tecniche ai diversi operatori alternativi che fanno
richiesta del servizio.
242. Con riferimento al duplice ruolo di Telecom Italia, di
fornitore dei servizi intermedi e di competitore nel mercato dei
servizi finali, l'Autorita' concorda con gli operatori alternativi a
Telecom Italia sulla necessita' di introdurre ulteriori obblighi
rispetto alla pubblicazione del contratto standard di fornitura, e
ritiene necessario prevedere misure specifiche relative ai tempi di
transizione nel passaggio dei clienti da Telecom Italia all'operatore
alternativo, ed impedire che Telecom Italia ostacoli la migrazione
dei clienti ai servizi degli altri operatori.
243. In particolare, l'Autorita' vuole imporre a Telecom Italia
l'obbligo di presentare un'Offerta di riferimento per il WLR e i
servizi accessori pubblicata annualmente in cui saranno incluse tutte
le informazioni relative alle condizioni economiche e tecniche
relative alla fornitura del servizio di rivendita del WLR. La lista
completa delle informazioni rilevanti emergera' al momento della
definizione dettagliata del processo di fornitura del WLR, a valle
del lavoro che sara' compiuto dal citato tavolo tecnico. In generale,
l'Offerta di riferimento dovra' contenere una descrizione del
servizio offerto, articolata nelle varie componenti, e una
descrizione delle condizioni economiche e tecniche, inclusi i prezzi.
244. Al fine di permettere la verifica della non discriminazione
interna-esterna, Telecom Italia dovra' definire inoltre un apposito
Service Level Agreement e presentare adeguata e periodica
reportistica all'Autorita' che documenti i tempi di fornitura,
ripristino, disattivazione e disponibilita' di tutti i servizi WLR
usati internamente dalle proprie divisioni commerciali. Tale
reportistica, da presentarsi semestralmente, dovra' evidenziare tempi
medi ed il 95° percentile dei tempi effettivamente forniti, nonche' i
tempi previsti nelle offerte di servizi intermedi e garantiti
internamente alle divisioni commerciali, evidenziando, tra l'altro:
a. Volume di ordinativi ricevuti;
b. Volume di ordinativi rifiutati;
c. Tempo medio tra ricezione dell'ordinativo e accettazione da
parte di TI;
d. Tempo medio tra accettazione dell'ordinativo e attivazione del
servizio;
e. Percentuale di linee che hanno subito danni in un specifico
periodo;
f. Tempo medio tra apertura di ticket per guasto e chiusura
guasto.
245. Altri aspetti concernenti le informazioni che dovranno essere
fornite da Telecom Italia saranno comunque disciplinati nell'ambito
del citato tavolo tecnico istituito a valle della presente delibera.
3.4.4. Obbligo di trasparenza
246. Telecom Italia, in virtu' del significativo potere detenuto
nel mercato rilevante, potrebbe astenersi dal fornire determinate
informazioni oppure potrebbe dare informazioni parziali, con un
diverso grado di accuratezza o con una diversa tempistica, agli
operatori alternativi. Tale comportamento impedirebbe il corretto
funzionamento del mercato e ostacolerebbe l'azione degli operatori
alternativi.
247. L'Autorita' pertanto intende imporre un obbligo di
trasparenza nella fornitura del servizio di rivendita del canone
all'ingrosso. L'art. 9 della direttiva accesso recita come segue: "1.
Le autorita' nazionali di regolamentazione possono imporre ai sensi
dell'articolo 8 obblighi di trasparenza in relazione
all'interconnessione e/o all'accesso, obbligando gli operatori a
rendere pubbliche determinate informazioni quali informazioni di
carattere contabile, specifiche tecniche, caratteristiche della rete,
termini e condizioni per la fornitura e per l'uso, e prezzi. 2. In
particolare, quando un operatore e' assoggettato ad obblighi di non
discriminazione, le ANR possono esigere che egli pubblichi un'offerta
di riferimento sufficientemente disaggregata per garantire che le
imprese non debbano pagare per risorse non necessarie ai fini del
servizio richiesto e in cui figuri una descrizione delle offerte
suddivisa per componenti in funzione delle esigenze del mercato,
corredata dei relativi termini, condizioni e prezzi. L'autorita'
nazionale di regolamentazione puo' tra l'altro imporre modifiche alle
offerte di riferimento per dare effetto agli obblighi imposti ai
sensi della presente direttiva."
248. In particolare, l'Autorita' ritiene opportuno imporre a
Telecom Italia l'obbligo di includere nell'Offerta di riferimento
pubblicata annualmente le informazioni relative alla condizioni
economiche e tecniche relative alla fornitura del servizio di
rivendita dell'accesso all'ingrosso. Il grado di dettaglio minimo
richiesto e' il seguente:
a) procedure di ordinazione, dettagliate per singolo servizio
(PSTN e ISDN), per tipologia di richiesta (ad esempio attivazione di
una nuova linea o di una linea aggiuntiva, potenziamento della linea
esistente e infine trasferimento della linea);
b) procedure per l'acquisizione di informazioni tecniche (ad
esempio, relative all'identificazione della linea);
c) procedure per la fatturazione e gestione dei crediti;
d) gestione delle informazioni rilevanti per il cliente (customer
enquiry process, customer authorisation form);
e) service level agreement.
11. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di imporre
l'obbligo di trasparenza nella fornitura del servizio di rivendita
del canone all'ingrosso in capo a Telecom Italia e in particolare di