Allegato A2 alla delibera n. 642/06/CONS
INTEGRAZIONE ALLA CONSULTAZIONE PUBBLICA SULLA
IDENTIFICAZIONE ED ANALISI DEI MERCATI DEI SERVIZI
TELEFONICI
LOCALI, NAZIONALI E FISSO-MOBILE DISPONIBILI AL PUBBLICO E
FORNITI IN POSTAZIONE FISSA PER CLIENTI RESIDENZIALI E NON
RESIDENZIALI, SULLA VALUTAZIONE DI SUSSISTENZA DEL
SIGNIFICATIVO POTERE DI MERCATO PER LE IMPRESE IVI OPERANTI
E SUGLI OBBLIGHI REGOLAMENTARI CUI VANNO SOGGETTE LE
IMPRESE CHE DISPONGONO DI UN TALE POTERE:
(MERCATI N. 3 E N. 5 DELLA RACCOMANDAZIONE DELLA
COMMISSIONE EUROPEA N. 2003/311/CE).
I. Premessa
1. Con riferimento alle misure individuate per il
controllo dei prezzi, ai sensi dell'art. 67 del Codice
delle comunicazioni elettroniche, si ritiene opportuno
specificare alcuni orientamenti gia' contenuti nel testo
sottoposto a consultazione pubblica (delibera n.
410/04/CONS). Cio' in ragione del fatto che, nel processo
di consultazione, non sembrano essere stati adeguatamente
sviluppati i punti relativi alle misure di controllo dei
prezzi in capo a Telecom Italia nel caso di gare pubbliche
ed equivalenti procedure ad evidenza pubblica per la
selezione del fornitore promosse da clienti privati
business, nonche' alle misure proposte per la valutazione
di offerte in bundling da parte di Telecom Italia.
II. Misure per il controllo sui prezzi dei servizi al
dettaglio
2. La delibera di consultazione pubblica n. 410/04/CONS,
stabilendo il divieto di praticare prezzi inferiori ai
costi e l'obbligo di sostenibilita' per le offerte
dell'operatore notificato, ha individuato gli strumenti di
controllo dei prezzi descritti nei punti 165 e succ., ed in
particolare ha confermato l'utilizzo dei due test relativi:
a) la c.d. "soglia di sotto-costo" (test 1);
b) la c.d. "soglia di replicabilita'" (test 2).
3. La delibera prevede che le offerte che non superano
il test n. 1 siano da ritenersi sotto-costo, in quanto non
garantiscono un margine sufficiente per l'operatore
notificato e - pertanto - non sono autorizzate. Inoltre, le
offerte che superano entrambi i test non manifestano
elementi di criticita', sia per la garanzia di recupero dei
costi per l'operatore notificato, sia per la replicabilita'
dell'offerta da parte di un operatore efficiente e -
pertanto- sono consentite. Un'analisi piu' approfondita -
al fine di valutarne l'effettiva replicabilita' - viene,
invece, prevista per le offerte ricadenti nell'area
intermedia tra le soglie definite dai due test.
4. La prassi applicativa degli strumenti di controllo ha
- a questo riguardo - evidenziato la necessita' di ridurre
l'area di incertezza che si determina allorche' le offerte
si situino tra i due livelli di test, per concentrarsi sul
profilo concorrenziale che maggiormente si e' presentato
come problematico in occasione delle verifiche sui prezzi
finali dell'operatore notificato, ossia, la effettiva
sostenibilita' per i concorrenti.
5. L'Autorita' ritiene pertanto opportuno ridurre l'area
di incertezza utilizzando il test di replicabilita' (test
2) come soglia (minima) che le offerte dell'operatore
notificato devono necessariamente superare per essere
autorizzate, fermo restando che, in ogni caso, l'Autorita'
verifichera' che le condizioni economiche dell'offerta
consentano all'operatore dominante il recupero dei costi,
con l'impiego del test di sotto-costo (test 1).
6. Gli algoritmi dei test sono quelli di cui alla
Delibera n. 152/02/CONS. Le variabili economiche e tecniche
utilizzate nei test assumeranno a riferimento i costi
effettivamente sostenuti dagli operatori nella fornitura
dei servizi, in relazione ad ognuno dei due mercati in
questione (residenziale e non residenziale).
Nell'applicazione dei test per le verifiche di orientamento
al costo e di replicabilita', dovranno essere valutati gli
effetti sui costi di fornitura delle tecnologie adottate.
1. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di utilizzare il
test di replicabilita' quale soglia (minima) che le offerte
dell'operatore notificato devono superare per essere autorizzate?
Le osservazioni degli operatori
7. Telecom Italia condivide l'orientamento dell'Autorita' di
utilizzare unicamente il test di replicabilita' quale soglia che le
offerte dell'operatore notificato devono superare per essere ritenute
conformi alla normativa vigente, in quanto evidenzia situazioni in
cui situazione in cui i valori di replicabilita' risultano piu' bassi
dei valori di sostenibilita', ovvero il test di sotto-costo si
colloca al di sopra del test di replicabilita'.
8. Telecom Italia, ritiene che le condizioni economiche praticate
debbano essere valutate esclusivamente attraverso il test di
replicabilita' in modo da rispecchiare l'effettiva segmentazione di
clientela e l'effettivo grado di competizione nei differenti segmenti
di mercato. In tal senso il test di replicabilita' dovrebbe essere
ridefinito valutando:
a) l'effettiva segmentazione dell'utenza in termini di tipologia
di clientela e livello di spesa;
b) l'effettivo grado di competizione di prezzo nei diversi
segmenti di clientela, individuando valori del parametro Molo
differenti e decrescenti a seconda del segmento di clientela a cui e'
rivolta l'offerta;
c) l'inversione dei due livelli di soglia,
d) la replicabilita' complessiva dell'offerta, sull'intero
insieme di servizi acquistati dal cliente.
e) la modalita' efficiente di fornitura e sui costi evitabili
incrementali.
9. Gli operatori (Albacom, Colt, Eutelia, Fastweb, Tele 2, Tiscali
e Wind) sono favorevoli all'individuazione di un unico livello di
test individuato nella soglia di replicabilita' in tal modo, si
riduce l'incertezza derivante dalle offerte che propongono prezzi che
si collocano nell'area grigia. In merito alla metodologia di
applicazione del test 2, gli operatori richiedono che sia garantita
una maggiore trasparenza nelle modalita' di svolgimento del test di
replicabilita' e ribadiscono che i test di prezzo devono essere
eseguiti separatamente sui singoli servizi. In particolare, gli
operatori chiedono di rivedere il fattore di attenuazione dei costi
di interconnessione in raccolta "3, alla luce dell'evoluzione
dell'unbundling. L'impatto delle nuove tecnologie sulla
determinazione della soglia di replicabilita' non e' da ritenersi
rilevante fino ad un significativo sviluppo delle medesime
tecnologie.
10. Un operatore (Vodafone) condivide l'orientamento
dell'Autorita' e ritiene necessaria una rivisitazione della delibera
n.152/02/CONS in termini di modalita' di valutazione dei servizi
offerti, allocazione dei costi sottostanti e trasparenza dell'analisi
svolta, contraddittorio con gli operatori interessati e approvazione
espressa delle offerte. Vodafone al fine di garantire la parita' di
trattamento ritiene opportuno prevedere anche il monitoraggio delle
offerte relative a servizi non regolamentati almeno con riferimento
al rispetto del principio di non discriminazione e del divieto di
sussidi incrociati.
Le conclusioni dell'Autorita'
11. In merito alla proposta di modifica del test di replicabilita'
(test 2) avanzata da Telecom Italia, per quanto attiene alla
richiesta di differenziazione del parametro Molo, ovvero il margine
operativo dell'operatore efficiente gia' previsto nei test della
delibera n. 152/02/CONS, l'Autorita' ritiene che, successivamente
all'entrata in vigore del provvedimento sui mercati in esame, possa
essere valutata l'opportunita' di rivederne i valori.
12. Inoltre, l'Autorita' si riserva l'opportunita' di rivedere i
parametri specifici utilizzati nei test (Molo ed il fattore di
attenuazione dei costi di interconnessione in raccolta "3, oltre che
procedere a ulteriori valutazioni della struttura di costo che
caratterizzano un operatore efficiente anche sulla base dei dati di
costo degli operatori alternativi.
13. In considerazione dell'osservazione avanzata da Telecom
Italia, in relazione alla disomogeneita' tra le diverse basi di costo
utilizzate nei test di sottocosto e di replicabilita' che, in alcuni
casi, possono determinare l'inversione dei due livelli di soglia,
dovuto anche all'andamento dei costi dei servizi di interconnessione
presenti nell'offerta di riferimento e disciplinati dal meccanismo
del network cap, si ritiene che in sede di valutazione del rispetto
dei vincoli, al fine di garantire un'effettiva corrispondenza
economica e contabile tra i due test, possano essere valutate le
modalita' di allineamento delle basi di costo utilizzate. Cio' anche
considerando, quanto gia' osservato nella delibera n. 289/03/CONS,
che il riscontro dei livelli dei prezzi delle diverse tipologie di
traffico con i corrispondenti costi siano effettuati anche valutando
l'evoluzione delle curve di costo dei servizi intermedi impiegati per
la fornitura dell'offerta finale.
14. In merito all'opportunita' di fissare il criterio di
superamento della soglia di replicabilita', ai fini della
commercializzazione dell'offerta, sulla base delle motivazioni
riportate dall'Autorita' rileva quanto segue. In considerazione
dell'opportunita' di ridurre l'area di incertezza che si determina,
allorche' le offerte si situino tra i due livelli di test, e delle
valutazioni espresse dagli operatori in risposta alla proposta di
indicare il test 2 quale soglia minima, l'Autorita' ritiene che le
offerte dell'operatore notificato devono necessariamente superare il
test di replicabilita' per essere autorizzate.
15. In ogni caso, l'Autorita' verifichera' che le condizioni
economiche dell'offerta consentano all'operatore dominante il
recupero dei costi, con l'impiego del test di sotto-costo (test 1).
16. In merito alla richiesta di effettuare una valutazione delle
offerte basata sulle modalita' efficienti di fornitura e sui costi
evitabili incrementali, l'Autorita' rinvia a quanto discusso in
merito alle domande 13-16 dell'Allegato Al.
III. Procedure per la presentazione e valutazione delle offerte.
17. Nel documento di consultazione (punto 169), l'Autorita', nel
confermare la vigente regolamentazione, aveva espresso l'orientamento
che il divieto di prezzi predatori e sotto-costo fosse affiancato da
un obbligo di comunicazione delle nuove offerte (alla stessa
Autorita), al fine di svolgere la verifica delle offerte di Telecom
Italia.
18.I termini e le modalita' di tali comunicazioni confermavano -
in effetti - quanto previsto nell'allegato D della delibera n.
152/02/CONS, introducendo unicamente una deroga all'obbligo di
comunicazione preventiva nel caso di gare pubbliche, in linea con
quanto, a questo riguardo, e' stato espresso dal Consiglio di
Stato(1). Questa deroga era stata giudicata necessaria dal Consiglio
di Stato per garantire a tutti i potenziali concorrenti le stesse
condizioni per poter accedere alla determinazione dell'offerta nei
casi di gare pubbliche in cui un'amministrazione invita i concorrenti
a presentare un'offerta e procede alla scelta dell'offerta
economicamente piu' conveniente.
19. Attraverso l'analisi delle modalita' di selezione del
fornitore generalmente utilizzate nel mercato non residenziale, anche
alla luce di quanto emerso in occasione della consultazione pubblica,
l'Autorita' ha riscontrato che analoghe procedure sono utilizzate
anche da alcuni clienti non residenziali. In altri termini, le
societa' private, nel richiedere servizi di telecomunicazione che
comportino significativi impegni di spesa, ricorrono a procedure
analoghe a quelle seguite dalla Pubblica Amministrazione per la
selezione del fornitore di servizi di telecomunicazione. La societa'
privata procede, infatti, a richiedere piu' offerte da comparare,
fissando l'oggetto del contratto e tipicamente vincola i tempi e la
riservatezza delle comunicazioni, anche avvalendosi di strumenti di
aste via Internet (e-procurement). 20. Fermo restando che, tanto in
occasione di gare pubbliche, quanto in occasione di procedure ad
evidenza pubblica promosse da soggetti privati per la selezione del
fornitore, Telecom Italia e' tenuta a rispettare gli obblighi in
materia di controllo dei prezzi, l'Autorita', in linea anche con
analoghe determinazioni assunte da alcuni regolatori europei, ha
maturato l'orientamento di estendere la deroga alla comunicazione
preventiva dalle sole gare pubbliche anche al caso di offerte
presentate nell'ambito di procedure ad evidenza pubblica promosse da
soggetti privati per la selezione del fornitore, purche' siano
opportunamente documentabili nonche' di rilevante valore (superiore a
800.000 ), cosi' da consentire il corretto svolgimento della
procedura selettiva da parte del cliente.
21. A tal fine, si intende per procedura ad evidenza pubblica per
la selezione del fornitore, quella in cui il cliente privato fissa la
tipologia e le caratteristiche dei servizi che vuole acquisire, con
le relative quantita' e modalita' di contratto e svolge una
comparazione di offerte presentate da piu' fornitori, scegliendo
quella che risulta "economicamente piu' vantaggiosa".
22. Nelle procedure ad evidenza pubblica per la selezione del
fornitore, di valore inferiore alla soglia indicata, permane in capo
a Telecom Italia l'obbligo di comunicare preventivamente
all'Autorita' le condizioni economiche praticate. Per partecipare a
tali negoziazioni, Telecom Italia potra' richiede l'autorizzazione
preventiva di offerte standard relative a diversi profili di consumo
della clientela, che l'Autorita' manterra' riservate.
23. L'Autorita', laddove non sia espletato il controllo preventivo
delle offerte, esercitera' in ogni caso i propri poteri di vigilanza
sui contratti stipulati, eventualmente anche a seguito di riscontri a
campione. In tal senso, provvedera' qualora lo si riscontri a
contestare il mancato rispetto degli obblighi in materia di controllo
dei prezzi in capo ad un operatore con significativo potere di
mercato.
24. Considerata l'applicazione degli strumenti di vigilanza sui
contratti non solo nel caso di gare pubbliche (di cui tipicamente si
ha un'evidenza pubblica), ma anche nel caso di procedure ad evidenza
pubblica per la selezione del fornitore di rilevante valore (di cui
tipicamente non si ha notizia pubblica), per consentire all'Autorita'
di svolgere le attivita' di controllo, Telecom Italia dovra' dare
notizia dei contratti stipulati a condizioni di offerta non
autorizzate, entro il termine di un mese dalla stipula del contratto.
A tal fine, sara' realizzato un database, accessibile alla sola
Autorita', per il quale si indichera' un responsabile per il
trattamento dei dati e delle informazioni, che conterra' le seguenti
informazioni:
i) la data di inserimento del contratto
ii) il nome del cliente
iii) i riferimenti che dimostrino l'espletamento di una procedura
selettiva estesa a piu' concorrenti (ad es. lettera di invito, avviso
pubblico, home page, e-procurement)
iv) il valore economico e la durata del contratto
v) la data di sottoscrizione del contratto
vi) la descrizione dei singoli servizi forniti e relativi volumi
vii) le condizioni economiche e tecniche praticate per i servizi
offerti.
25. La verifica di tali contratti determinati nell'ambito di
procedure ad evidenza pubblica per la selezione del fornitore sara'
svolta d'ufficio dall'Autorita' o su segnalazione da parte di un
operatore alternativo a prescindere dalla sua partecipazione alla
procedure ad evidenza pubblica per la selezione del fornitore,
indicando i motivi di contestazione dell'offerta.
26. Le richieste di verifica mediante segnalazione dovranno
pervenire entro trenta giorni dal momento dell'aggiudicazione del
contratto; in tale occasione, l'Autorita' potra' richiedere a Telecom
Italia la trasmissione delle informazioni di cui sopra (punto 13),
nel termine perentorio di quindici giorni. L'Autorita' puo' convocare
l'operatore alternativo che ha segnalato la non conformita'
dell'offerta affinche' esponga, motivando, le proprie osservazioni.
L'Autorita' si pronuncia sull'effettiva predatorieta' dell'offerta
entro trenta giorni dalla ricezione della segnalazione.
2. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di estendere, nei
termini e alle condizioni summenzionate, la deroga alla
comunicazione preventiva delle offerte presentate dai clienti
privati nell'ambito di gare pubbliche anche al caso di offerte
presentate nell'ambito di procedure ad evidenza pubblica per la
selezione del fornitore di valore superiore a 800.000 ?
Le osservazioni degli operatori
27. Un operatore (Telecom Italia) ritiene che la soglia di 800.000
euro sia particolarmente elevata considerate le caratteristiche
dell'imprese in Italia e propone di realizzare 3 segmenti di
clientela affari predisponendo 3 fasce di fatturato, inferiore a
36.000, compreso tra 36.000 e 200.000 nonche' oltre 200.000 nelle
quali si collocano rispettivamente 2,6 milioni, 13.000 e 2.000
clienti. La clientela affari dovrebbe essere segmentata in funzione
delle differenze nelle variabili che caratterizzano i vari segmenti
di clientela quali il volume di traffico, i costi commerciali, i
costi di rete. Telecom Italia La contabilita' regolatoria, in quanto
riferita ad anni precedenti la proposizione di offerta ed in quanto
definita sulla base di costi medi di fornitura del servizio non
sarebbe strumentale all'applicazione del test di prezzo.
28. Altri operatori (Albacom, Colt, Eutelia, Fastweb, Tele 2,
Tiscali e Wind), rilevano la possibilita' di applicare una deroga per
le offerte superiori alla soglia indicata, in quanto l'analisi di
mercato non ha dato evidenza dell'esistenza di un segmento di mercato
per la grande clientela affari. In subordine indicano una serie di
condizioni che l'Autorita' dovrebbe definire con precisione onde
evitare incertezze e strumenti per aggirare i controlli
dell'Autorita'. Gli operatori condividono l'implementazione di un
database contenente i contratti e richiedono che l'intervento di
vigilanza su tali contratti debba essere svolto da ufficio. Inoltre
richiedono che la segnalazione possa avvenire entro 6 mesi dalla data
di aggiudicazione del contratto.
29. Un operatore (Vodafone) non condivide l'introduzione di
deroghe alla comunicazione ed alla conseguente approvazione da parte
dell'autorita' delle nuove offerte dell'operatore dominante in caso
di procedure private con evidenza pubblica. Tale deroga potrebbe
rappresentare una grave minaccia alla competitivita', anche in
ragione del vantaggio che dette offerte possono comportare in termini
di discriminazione in relazione alla tipologia di clientela.
Le conclusioni dell'Autorita'
30. In merito alla proposta di segmentazione della clientela
affari presentata nello studio della societa' CRA International per
un Telecom Italia, l'Autorita' nota che gia' nell'ambito della
consultazione indetta con delibera 410/04/CONS, lo stesso operatore,
in un altro studio, aveva individuato segmenti di mercato per la
clientela non residenziale in considerazione dei volumi di spesa del
traffico effettuato pari a 36.000 euro identificando al di sopra di
tale soglia l'utenza grandi clienti affari (GCA).
31. Nell'ambito dell'integrazione di consultazione di cui alla
delibera 87/06/CONS Telecom Italia individua, sempre sulla base del
livello di spesa, tre segmenti di clientela affari. L'Autorita'
ribadisce che l'individuazione di ulteriori segmenti di clientela,
oltre a quelli individuati, discende da opportune valutazioni in
merito alle elasticita' della domanda delle tre fasce di clientela
affari rispetto alle variazioni di prezzo del servizio.
32. Pertanto, anche sulla base di quanto e' emerso dalle
osservazioni degli operatori in risposta all'integrazione di
consultazione di cui alla delibera n. 87/06/CONS, si e' ritenuto di
declinare diversamente, mantenendo gli stessi criteri di valutazione,
le procedure di comunicazione delle offerte tariffarie e delle
offerte definite nell'ambito di selezioni pubbliche da soggetti
privati. Cio' in considerazione del fatto che le prime comportano
modalita' di sottoscrizione dell'offerta per adesione, in cui il
prezzo e' assunto come dato o poco modificabile da parte del cliente,
mentre nelle seconde il prezzo e' guidato dalla domanda e definito
dal cliente che stabilisce le condizioni del bando, (specifiche
tecniche del servizio, le condizioni di fornitura ed i tempi di
selezione), e le dinamiche stesse di selezione costituiscono una
sorta di verifica effettuata dal mercato.
33. Anche alla luce di quanto posto nell'integrazione di
consultazione, di cui alla delibera n. 87/06/CONS, si e' individuato
nel valore di fornitura di 500.000 euro l'anno il tetto ai fini
dell'esenzione dalla comunicazione preventiva per le offerte definite
in ambito di procedure ad evidenza pubblica promosse dai soggetti
privati.
34. A riguardo si fa presente che il tetto precedentemente
individuato e posto a consultazione era di 800.000 euro.
35. In fase di analisi si e' valutato che, dato il modello di
specializzazione produttivo italiano, caratterizzato dalla forte
presenza di settori tradizionali e dalla prevalenza di piccole e
medie imprese, fa presumere una ridotta intensita' media di utilizzo
dei servizi di comunicazione elettronica e quindi un livello di spesa
piu' bassa rispetto agli altri paesi europei, caratterizzati da
strutture industriali di maggiori dimensioni e livello tecnologico
piu' elevato. Si e' ritenuto, pertanto, che la soglia per la deroga
alla comunicazione preventiva delle offerte definite in ambito di
procedure ad evidenza pubblica per la selezione del fornitore da
parte del cliente privato potesse essere ridotta a 500.000 euro.
36. Tale decisione appare anche in linea con analoghe decisioni
prese da altre autorita' europee.
37. Si rileva che il valore indicato dall'Autorita' non individua
un segmento per la grande clientela affari, ma e' definito in
considerazione delle modalita' e delle condizioni in cui si vengono a
formare tali offerte.
38. L'Autorita' prevede che l'obbligo di comunicazione per le
offerte definite nell'ambito di procedure ad evidenza pubblica per la
selezione del fornitore promosse da clienti privati possa avvenire
nei termini e nelle condizioni indicate nel presente provvedimento.
L'Autorita' ha, pertanto, valutato che tale misura e' compatibile con
le misure previste in merito al controllo dei prezzi in capo a
Telecom Italia.
39. Nelle procedure ad evidenza pubblica per la selezione del
fornitore promosse da clienti privati, di valore inferiore alla
soglia indicata, permane in capo a Telecom Italia l'obbligo di
comunicazione preventiva dell'offerta delle condizioni economiche
praticate. Per partecipare a tali negoziazioni, Telecom Italia potra'
richiedere l'approvazione preventiva delle offerte tariffarie
relative a diversi profili di consumo della clientela, che
l'Autorita' manterra' riservate.
40. Infine, l'Autorita' precisa, come osservato dal parere del
Consiglio di Stato n. 598/2001 ed come osservato recentemente nella
decisione del Consiglio di Stato n.1271/06 Sezione VI, che le offerte
definite in occasione di gare pubbliche, pur essendo esentate
dall'obbligo di comunicazione preventiva all'Autorita', Telecom
Italia e' tenuta a rispettare gli obblighi in materia di controllo
dei prezzi. Pertanto, si ritiene che anche per tali offerte valgano
le modalita' definite per le offerte presentate in ambito di
procedure ad evidenza pubblica per la selezione del fornitore
promosse da clienti privati e superiori a 500.000 euro annui.
41. L'Autorita' reputa tale misura proporzionale e necessaria alla
luce delle valutazioni sul grado di concorrenza presente nei mercati
in esami e ritiene che la costituzione di un database delle offerte
contenente i contratti stipulati da Telecom Italia e il potere
sanzionatorio di cui all'art 98 del Codice sia sufficiente ad
assicurare il rispetto degli obblighi di prezzo previsti.
(Testo della consultazione pubblica, di cui alla delibera n.
87/06/CONS)
42. L'offerta congiunta di piu' servizi da parte di un operatore
con significativo potere di mercato puo' generare problemi
concorrenziali in termini di prezzi, condizioni contrattuali e
tecniche, con il conseguente effetto di praticare condizioni non
replicabili e restringere la concorrenza. In tal senso, l'offerta
congiunta di servizi da parte dell'operatore notificato non puo'
essere consentita.
43. L'Autorita', in coerenza con quanto esplicitato nell'analisi
dei mercati n.1 e n.2 (accesso alla rete telefonica pubblica in
postazione fissa per clienti residenziali e non residenziali),
ribadisce l'orientamento di vietare all'operatore dominante l'offerta
congiunta in cui i servizi siano aggregati in modo irragionevole o
che sia, comunque, restrittiva della concorrenza. Tuttavia, come
chiarito nel provvedimento relativo ai mercati n.1 e n.2, nel momento
in cui gli operatori alternativi avranno la possibilita' di proporre
offerte congiunte con i servizi di accesso telefonico, a seguito
dell'effettiva commercializzazione del servizio di wholesale line
rental (WLR), i presupposti del divieto di bundling imposto
all'operatore dominante vengono meno.
44. In ogni caso, nella circostanza di offerte congiunte di
servizi di accesso telefonico e di traffico, Telecom Italia e' tenuta
ad aggregare i servizi in modo ragionevole e a garantire che i
servizi oggetto dell'offerta congiunta siano acquistabili
separatamente dal cliente finale. Inoltre, Telecom Italia,
nell'ambito di offerte aggregate alla clientela, e' tenuta a dare
evidenza separata dei servizi regolamentati, specificando in
dettaglio, per ogni servizio, le condizioni praticate alla clientela
ed e' tenuta a garantire la replicabilita' dei singoli servizi. In
tali casi, quindi, per consentire all'Autorita' il controllo dei
prezzi dei singoli servizi, l'operatore notificato dovra' comunicare
ed evidenziare separatamente nell'offerta aggregata i prezzi e le
quantita' dei singoli servizi e tutte le informazioni ritenute
necessarie per le opportune verifiche mediante i test di prezzo di
sotto-costo e di replicabilita' di ciascuno dei servizi componenti
l'offerta aggregata.
3. Si condivide l'orientamento dell'Autorita' di valutare
l'offerta congiunta di servizi a traffico (a seguito della
diffusione del WLR) e accesso telefonico separatamente per
ciascuno dei servizi componenti il bundled?
Le osservazioni degli operatori
45. Gli operatori (Albacom, Colt, Eutelia, Fastweb, Tele 2,
Tiscali e Wind), ritengono che non sia opportuno la possibilita' di
consentire l'offerta aggregata per i servizi di accesso e traffico
anche una volta che il WLR sara' reso disponibile da TI in quanto il
WLR non sara' accessibile capillarmente in tutta Italia determinando
uno sviluppo della concorrenza a macchia di leopardo. Qualora
l'Autorita' autorizzasse tali offerte, gli operatori propongono di
sottoporre tali offerte a forme di controllo simili a quelle
recentemente previste da OFCOM per BT. Infine, gli operatori
ritengono che nessuna altra tipologia di aggregazione dovrebbe essere
consentita tra i servizi di traffico e altri servizi (regolamentati e
non).
46. Un operatore (Telecom Italia) ritiene che le offerte debbano
essere valutate attraverso test di prezzo volti a verificare l'intero
insieme di servizi inclusi nell'offerta bundled e ribadisce la
necessita' di una revisione dei test di replicabilita' delle offerte,
specie per la grande clientela affari che tenga conto della
situazione in atto sul mercato.
47. Un altro operatore (Vodafone) chiede che venga definito un
divieto assoluto per Telecom di offrire congiuntamente servizi fissi,
mobili e a contenuto (IP-TV), utilizzando come unico strumento di
fatturazione la bolletta del fisso.
Le conclusioni dell'Autorita'
48.Nell'ambito dell'analisi dei mercati n.1 e n.2, l'Autorita' ha
osservato, che l'impossibilita' per gli operatori alternativi di
proporre offerte congiunte per i servizi di accesso e i servizi di
traffico e, contestualmente, l'imposizione del divieto posto a
Telecom Italia di commercializzare offerte congiunte per i servizi di
accesso e traffico, potrebbe ostacolare lo sviluppo di offerte
tariffarie innovative.
49. L'Autorita', come esposto nel documento di consultazione
pubblica relativo ai mercati dell'accesso, ha ritenuto che l'offerta
congiunta di servizi non rappresenti a priori un ostacolo alla
concorrenza e non pre-costituisce necessariamente una lesione degli
interessi del consumatore finale. Pertanto, coerentemente con quanto
disposto nell'ambito del provvedimento relativo ai mercati n. 1 e n.
2, l'Autorita' ha ritenuto, con la delibera 87/06/CONS, di sottoporre
la misura relativa al controllo delle offerte aggregate tra accesso e
traffico, alle valutazioni degli operatori ad integrazione di quanto
stabilito con la precedente delibera 410/04/CONS.
50. Con l'introduzione di servizi quali la CS e CSP e
successivamente al pieno sviluppo del WLR, l'Autorita' ha rilevato la
possibilita' per gli operatori alternativi di essere in grado, al
pari di Telecom Italia, di poter definire pacchetti tariffari per i
servizi d'accesso e di traffico. Nel momento in cui gli operatori
alternativi avranno la possibilita' di proporre offerte congiunte, i
presupposti teorici del divieto di bundling imposto all'operatore
dominante vengono meno. Pertanto, contestualmente all'effettiva
commercializzazione del servizio WLR, l'Autorita' avra' modo di
rimuovere il divieto di bundling posto in capo a Telecom Italia,
conformemente allo spirito del nuovo quadro regolamentare che
privilegia l'intervento sui mercati all'ingrosso.
51. In merito alla richiesta di Telecom Italia di eseguire il
controllo sull'intera offerta a pacchetto, anziche' sul singolo
servizio, l'Autorita' rimanda a quanto gia' detto in risposta alle
domande 12-16 dell'Allegato Al, circa l'eventualita' che siffatto
controllo non rilevi l'esistenza di sussidi incrociati.
52. In merito all'osservazione di Vodafone di estendere il divieto
di bundling anche alle offerte congiunte di servizi fissi, mobili o a
contenuto, l'Autorita' rileva che l'offerta integrata di servizi
regolamentati e non, non rappresenta a priori un ostacolo alla
concorrenza e non pre-costituisce necessariamente una lesione degli
interessi del consumatore finale. Il bundling di servizi e' improprio
se viene utilizzato per far leva sul potere detenuto nella vendita
dei servizi di traffico e imporre condizioni eccessivamente onerose
anche nella vendita di altri servizi oppure se cela pratiche
predatorie. L'offerta congiunta potrebbe altresi' condurre a una
diminuzione nella trasparenza delle condizioni economiche di offerta.
D'altra parte, il consumatore potrebbe ricavare utilita'
dall'acquisto congiunto di beni, nella misura in cui beneficia di
migliori condizioni economiche e di una maggiore facilita' di
acquisizione dei servizi.
53. In conclusione, fermo restando la possibilita' di offrire
congiuntamente servizi di accesso telefonico e servizi di traffico, a
seguito dell'effettiva commercializzazione del servizio di WLR,
l'Autorita' ritiene che il tema della regolamentazione di offerte
integrate prescinda il perimetro di analisi del presente
provvedimento e che, pertanto, vadano analizzate nell'ambito di un
apposito procedimento. L'Autorita' intende, infatti, avviare
un'indagine conoscitiva in merito alle offerte integrate
fisso-mobile, al fine di valutare il corretto funzionamento dei
meccanismi concorrenziali nell'offerta integrata dei servizi di
telefonia fissa e mobile.
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(1) Parere del Consiglio di Stato n. 598/2001 Sezione I,
del 29 maggio 2002.