QUINTA RELAZIONE AL PARLAMENTO SULLO STATO DI ATTUAZIONE
DELLA L. 752/86 (LEGGE PLURIENNALE PER L'AGRICOLTURA)
RELATIVA AL PERIODO 1986-1991.
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DOCUMENTO DI ANALISI E VALUTAZIONE DEL CIPE
(Art. 2, comma 6, Legge 8 novembre 1986, n. 752)
PREMESSA
La legge 8 novembre 1986, n. 752, legge pluriennale per
l'attuazione di interventi programmati in agricoltura, dispone,
all'art. 2, che entro il 30 aprile di ogni anno il Ministro
dell'agricoltura e delle foreste trasmetta al CIPE una relazione
sullo stato di attuazione delle disposizioni contenute nella legge
stessa e che il CIPE, a sua volta, la trasmetta al Parlamento entro
il 30 giugno successivo corredata in un proprio documento di analisi
e valutazione.
Il Ministro dell'agricoltura e delle foreste ha trasmesso al CIPE
la quinta relazione sullo stato di attuazione della L. 752/86, che
aggiorna le precedenti al 31 dicembre 1991, allargando cosi' il campo
di osservazione al periodo 1986-1991.
Come nel passato la relazione allegata contiene un'analisi
dettagliata dello stato di attuazione della legge, relativamente alle
azioni promosse dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste o di
diretta competenza di esso. Per la parte regionale, invece, il
materiale raccolto presenta ancora talune carenze, tali da non poter
rappresentare la complessa realta' delle politiche regionali
agricole, esigenza questa gia' prospettata dal CIPE in relazione ai
precedenti documenti e oggi ancora piu' attuale dopo la soppressione
del Ministero dell'agricoltura e delle foreste.
PRINCIPALI EVENTI DI POLITICA AGRARIA - LA SOPPRESSIONE DEL MINISTERO
DELL'AGRICOLTURA E DELLE FORESTE E L'ISTITUZIONE DEL MINISTERO PER IL
COORDINAMENTO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI.
E' tradizione dei documenti di analisi e valutazione del CIPE
anteporre all'esame dello stato di attuazione degli interventi del
piano agricolo nazionale una breve rassegna dei principali
avvenimenti di politica agraria intervenuti nel frattempo.
Senza dubbio l'avvenimento che ha dominato la scena agricola
nazionale nel 1993 e' stato il referendum per la soppressione del
Ministero dell'agricoltura e delle foreste che ha portato al
trasferimento alle regioni di pressoche' tutte le funzioni gestionali
prima esercitate dall'Amministrazione Centrale ed alla istituzione
del Ministero per il coordinamento delle politiche agricole
alimentari e forestali con decreto legge 2 ottobre 1993, n. 393.
La nuova realta' istituzionale modifica infatti profondamente
l'assetto di governo dell'agricoltura italiana, ormai incentrato su
una politica comunitaria sempre piu' pervadente e su una politica
nazionale pensata e gestita solo a livello locale e percio' stesso
priva di un denominatore comune.
Senza entrare nel merito del dibattito che ha preceduto il
referendum e che ne ha animato lo svolgimento e senza ripercorrere le
variegate posizioni che hanno condotto alla elaborazione del decreto
legge n. 393/93, si vuole qui esaminare brevemente gli aspetti
fondamentali del provvedimento.
Per tenere in debito conto l'esito del referendum, alla nuova
struttura centrale che subentra al Ministero dell'agricoltura e delle
foreste sono quasi del tutto precluse le attivita' di carattere
gestionale rientrando fra le sue competenze la cura delle relazioni
internazionali - in primis ovviamente quelle comunitarie -; le
attivita' generali connesse all'attuazione dei provvedimenti
comunitari; la definizione delle politiche nazionali ivi compresa la
programmazione e le attivita' di indirizzo e coordinamento.
Vengono peraltro mantenute talune competenze in materia di
interventi di esclusivo interesse nazionale da definire d'intesa con
le regioni nell'ambito del nuovo "Comitato permanente delle politiche
agroalimentari e forestali" istituito presso la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di cui
all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Ulteriore aspetto rilevante del riassetto connesso al dopo
referendum e' quello relativo alla riconduzione nella nuova struttura
di tutte le competenze centrali connesse al settore agroalimentare
anzitutto quelle connesse alla pesca marittima, alla prima
trasformazione dei prodotti agricoli, alla materia irrigua nel
Mezzogiorno gia' di competenza del soppresso intervento
straordinario.
Si pongono ora rilevanti problemi di attuazione del nuovo assetto
che richiedera' un notevole senso di equilibrio da parte di tutte le
strutture interessate, a livello centrale come a livello regionale.
In tale ambito si pone - e non da ultimo - il problema del rinnovo
della legislazione di pesca in agricoltura i cui contenuti dovranno
essere profondamente rivisti alla luce delle radicali modificazioni
istituzionali intervenute.
LO STATO DI ATTUAZIONE DELLA LEGGE 752/86 NEL PERIODO 1986-1991
Nel corso dei cinque anni di attivita' della L. 752/86 e del primo
anno di attivita' della L. 201/91 -che ha rifinanziato la L. 752/86-
e' stata destinata al settore agricolo la somma complessiva di 19.617
miliardi di lire.
Alle regioni hanno fatto capo lire 9.506 miliardi per la spesa
diretta senza vincoli specifici di destinazione (art. 3), 575
miliardi per le azioni previste dal Piano forestale nazionale (Art.
6), 2.954 miliardi per il cofinanziamento dei regolamenti comunitari
ex art. 5 (inclusi quelli recati con la legge n. 183/87 coordinamento
delle politiche riguardanti l'appartenenza dell'Italia alle Comunita'
europee ed adeguamento dell'ordinamento interno agli atti normativi
comunitari). Alle regioni sono anche confluiti parte dei 5.897
miliardi destinati alle azioni orizzontali ex art. 4 e precisamente
lo sviluppo della meccanizzazione, il miglioramento genetico del
bestiame, le attivita' promosse nel quadro di azioni rientranti nella
politica nazionale dei fattori a sostengo dell'agricoltura.
In particolare lo stanziamento complessivo di 19.617 miliardi di
lire e' stato attribuito al Ministero dell'agricoltura alle regioni
ed alle province autonome come specificato nella tabella sottostante
le cui cifre sono espresse in miliardi di lire.
Art. 3 - Regioni 9.506 (48,4%)
Art. 4 - Ministero dell'agricoltura 5.897 (30,1%)
Art. 5 - cofinanziamento reg. CEE 3.639,277 (18,5%)
a) Ministero dell'agricoltura 331,98
b) Regioni 2.953,544
c) Fondo di rotazione 353,735
Art. 6 - Forestazione (Regioni) 575 (3,0%)
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T O T A L E 19.617,277 (100,0%)
Al 31 dicembre 1991 risultavano impegnate sull'art. 3 (regioni)
lire 8.079 miliardi di lire (85%) ed effettivamente erogate lire
4.853 miliardi (51%); sulla'art. 4 (Ministero agricoltura e foreste)
risultavano impegnate lire 5.173 miliardi (87,7%) ed effettivamente
erogate lire 3.732 miliardi (63,2%); sull'art. 5 (cofinanziamento dei
regolamenti comunitari) impegnate lire 3.056 miliardi (84%) ed
effettivamente erogate lire 2.024 miliardi (55,7%), per un impegno
totale di lire 16.308 miliardi (83,1% degli stanziamenti). Le
erogazioni sono state pari a circa 10.609 miliardi (54% delle
assegnazioni e 65% delle somme impegnate).
L'ATTIVITA' DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME
Sullo stanziamento globale di 19.617 miliardi recati nel periodo
1986-1991 dalla L. 752/86 e dalla L. 201/91, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano hanno gestito 13.901 miliardi
(70,8%) dei quali, come si e' detto, 9.506 sull'art. 3 (piani
regionali di sviluppo agricolo) 867 trasferiti dal MAF nell'ambito
delle azioni orizzontali di cui all'art. 4; 2.954 sull'art. 5
(regolamenti strutturali comunitari) e 575 sull'art. 6 (piano
forestale).
Analogamente al passato, i dati relativi all'utilizzo di tali
fondi sono peraltro incompleti in quanto come rilevato nella stessa
relazione "il campo di osservazione regionale non abbraccia tutto
l'intervallo di tempo in esame, data la discontinuita' e la
parzialita' delle informazioni fornite".
In ogni caso, analizzando i valori medi nazionali relativi ai
fondi ex art. 3 non si registrano per quanto riguarda gli impegni,
differenze significative tra le ripartizioni territoriali. Infatti,
contro una media nazionale dell'86,8% le somme impegnate sulle
iscrizioni complessive sono pari all'87,7% al nord, all'83,4% al
centro e all'89,2% al sud. Il rapporto tra pagamenti e iscrizioni in
bilancio presenta invece significative difformita' tra area e area e
tra regione e regione: per le regioni settentrionali e centrali esso
e' pari rispettivamente al 62,6% ed al 61,4%, per quelle meridionali
scende al 43,5% contro una media nazionale del 52,1%.
La differenza esistente tra centro-nord e sud per il rapporto
pagamenti/iscrizioni si ripropone in misura analoga per quello
pagamenti/impegni. Al nord ed al centro i valori sono rispettivamente
71,6% e 73,5% mentre al sud il rapporto scende al 49,7% con una media
nazionale del 60,1%.
Nel complesso il confronto dei dati dello scorso anno relativo al
quinquennio, con quelli relativi al periodo analizzato di
applicazione della legge, evidenzia un lieve peggioramento della
capacita' di impegno ed un aumento complessivo della capacita' di
spesa del nord e del centro mentre al sud i valori degli indici di
spesa restano costanti.
Un ulteriore e tradizionale elemento di riflessione che emerge
dalla relazione e' quello relativo alla riclassificazione delle
attivita' per tipologie di intervento: si distinguono allo scopo gli
interventi strutturali di tipo tradizionale (aiuti alla gestione,
miglioramento fondiario, infrastrutture) e gli interventi di supporto
orientati prevalentemente al momento commerciale (trasformazione di
prodotti agricoli, promozione e marketing, servizi di sviluppo
ricerca e sperimentazione assitenza tecnico-gestionale, divulgazione,
formazione, ecc.).
In merito si rileva che i dati relativi al periodo 1986-1991
confermano le tendenze gia' evidenziate in passato senza
significativi mutamenti a livello nazionale: alle azioni di tipo
strutturale viene destinato il 65,5% delle risorse disponibili; il
26,6% e' destinato alle azioni di supporto alla commercializzazione
ed il 7,9% alle attivita' forestali.
Continua anche a manifestarsi il maggiore interesse delle regioni
centro-settentrionali alle azioni di tipo "innovativo"
(rispettivamente 24,8% e 29,9%) mentre al sud sono state destinate
solo il 17,9% delle risorse.
Nel complesso la relazione evidenzia, per quanto riguarda le
regioni il permanere di una scarsa dinamicita' media della spesa; di
una minore capacita' di molte regioni meridionali che costantemente
presentano indici di spesa piu' bassi delle altre; di una certa
prevalenza nelle regioni centro-settentrionali di modelli "avanzati"
di politica agraria tendenti alla ricerca dell'efficienza, della
produttivita' e della competitivita' delle aziende sul mercato.
Ancora una volta si deve peraltro rilevare la carenza del supporto
informativo della relazione per quanto concerne l'insieme dei flussi
di spesa delle L. 752/86 e 201/91 e di quelli provenienti da altre
fonti di finanziamento al fine di inquadrare l'attuazione del piano
agricolo nazionale nella politica generale di spesa delle regioni.
Questo ampliamento dell'analisi - che risponde ad una esigenza
piu' generale, fortemente avvertita dal CIPE nei precedenti documenti
di analisi e valutazione - secondo la stessa relazione e' stato
"impedito dall'insufficienza del materiale informativo raccolto in
quanto non e' stato possibile registrare una presa di coscienza da
parte di diverse regioni e in particolare della Calabria,
sull'importanza, attraverso la presente relazione, di organizzare in
modo completo sia sotto l'aspetto quantitativo che qualitativo, tutti
gli elementi conoscitivi essenziali della spesa pubblica in
agricoltura".
Inoltre va rilevato che le regioni a statuto speciale Sicilia,
Sardegna, e la Provincia Autonoma di Bolzano hanno ritenuto di essere
esentate dalla presentazione di una loro relazione, in quanto, esse
(assieme alle altre Regioni a statuto speciale e alla Provincia
Autonoma di Trento, che hanno comunque fatto pervenire elementi
informativi) a partire dal 1990, sono escluse da riparto dei fondi ex
art. 3 ed ex art. 6 della legge 752/86 ai sensi della legge n. 38/90
(norme in materia di finanza locale).
E' opportuno rilevare che anche in queste regioni e' importante
conoscere il tipo di politica agricola perseguito per valutarne il
grado di coerenza con gli indirizzi nazionali come espressamente
stabilito dal CIPE nella delibera del 2 maggio 1989.
In ogni caso rimangono validi gli adempimenti da soddisfare in
merito alle somme assegnate nel periodo 1986-1991 e non ancora
impegnate e/o liquidate.
L'ATTIVITA' DEL MINISTERO DELL'AGRICOLTURA E DELLE FORESTE
Dall'analisi complessiva dei dati concernenti gli anni 1986-1991
risulta che la legge 752/86 e la legge 201/91 hanno assegnato alle
azioni di competenza o promosse dal Ministero dell'agricoltura e
delle foreste (art. 4) lire 5.897 miliardi.
Quasi un terzo delle assegnazioni (1.745 miliardi pari al 29,6%)
sono state destinate ad interventi in favore della cooperazione
agricola; in ordine decrescente seguono le azioni in favore del
miglioramento genetico (791 miliardi, pari al 13,4%), quello per il
completamento degli impianti irrigui e delle opere di bonifica (596
miliardi, pari al 10%), per la promozione della proprieta' contadina
(447 miliardi, pari al 7,6%), per gli interventi forestali (444
miliardi, pari al 7,5%), per lo sviluppo della meccanizzazione (418
miliardi, pari al 7,0%).
Le altre azioni hanno mobilizzato somme inferiori con percentuali
che variano dal 6,4% della promozione commerciale, all'1,2% della
valorizzazione della qualita' e della repressione frodi.
Analizzando lo stato di attuazione delle azioni orizzontali in
termini di impegni ed erogazioni si puo' verificare che nel periodo
1989-1991 il Ministero dell'agricoltura e delle foreste ha impegnato
5.173 miliardi di lire pari all'87,7% delle somme iscritte in
bilancio ed ha erogato 3.732 miliardi pari al 63,3% delle somme
iscritte ed al 72,1% delle somme impegnate.
Confrontando questi dati con quelli relativi alle regioni, si
rileva che queste ultime, nella gestione dei fondi loro riservati
dall'art. 3 della L. 752/86, hanno mostrato una capacita' di impegno
relativamente piu' elevata (86,8%) ma una minore capacita' di
pagamento (60,1%).
Scendendo nel dettaglio delle singole azioni si rileva che:
- si e' sbloccata la situazione di stallo dei contributi alle
cooperative di rilevanza nazionale (pagamenti pari al 52,8% degli
stanziamenti e all'63,3% degli impegni);
- rimane estremamente bassa l'attivazione per le azioni riguardanti
il sostegno e lo sviluppo delle associazioni dei produttori e
relative unioni, per le quali i pagamenti non superano il 16,7%
delle disponibilita';
- analogamente bassa risulta l'attivazione delle azioni per il
riconoscimento e la valorizzazione delle caratteristiche di
qualita' e la promozione commerciale, (pagamenti pari al 27,5%
delle disponibilita');
- la quasi totalita' dei fondi assegnati alla meccanizzazione e'
stata trasferita alle regioni per l'attuazione dei relativi
programmi (97,7%).
Nel complesso si assiste peraltro, ad un notevole miglioramento
rispetto al passato.
L'ATTIVITA' RELATIVA ALL'ATTUAZIONE DEI REGOLAMENTI COMUNITARI
Per l'attuazione dei regolamenti comunitari (art. 5 della L.
752/86, il CIPE ha ripartito nel periodo considerato complessivamente
3.639 miliardi di lire dei quali 2.954 miliardi alle regioni, 332
miliardi al Ministero dell'agricoltura e delle foreste e 354 miliardi
per gli interventi di competenza del Fondo di rotazione di cui
all'art. 5 della L. 183/87.
Le regioni hanno utilizzato l'89% delle disponibilita' in termini
di impegni (2.628 miliardi di lire) effettuando erogazioni per 1.695
miliardi pari al 57,4% degli stanziamenti ed al 64,5% degli impegni.
Il Ministero da parte sua ha impegnato il 91% delle assegnazioni
(302 su 332 miliardi) effettuando pagamenti per 205 miliardi (61,7%
delle assegnazioni ed il 67,8% degli impegni).
Infine il fondo di Rotazione ha effettuato erogazioni per 215
miliardi (compresi 97 miliardi relativi agli obiettivi 1 e 5b) pari
al 60,7% delle disponibilita' accantonate per l'agricoltura.
Come si e' gia' rilevato nel precedente documento di analisi e
valutazione, particolare rilevanza assume il regolamento CEE 797/85
relativo al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie che
assorbe da solo il 41,7% delle disponibilita' complessive destinate
all'attuazione dei regolamenti comunitari (1.518 miliardi su 3.639).
Questa misura, superate le difficolta' di partenza, ha avuto uno
sviluppo notevolissimo. Complessivamente le regioni hanno liquidato
nel periodo 1986 - 1991 per misure previste nel Reg. 797/85, quasi
780 miliardi anche se, come sempre, la capacita' operativa delle
amministrazioni regionali e' risultata molto varia (dai 152,6
miliardi del Piemonte ai 4 miliardi di Calabria e Campania).
CONSIDERAZIONI FINALI
Nel precedente documento di analisi e valutazione si rileva come i
recenti orientamenti della Politica Agricola Comunitaria, in quanto
diretti ad allentare il sostegno dei prezzi per privilegiare gli
aiuti al reddito con una estesa applicazione dei meccanismi di gelo
delle terre, comportano una riduzione della nostra base produttiva
agricola, con conseguente riadattamento non solo economico ma anche
sociale e ambientale, non interamente determinabile.
In questo contesto, si diceva, la politica agricola nazionale deve
quindi assumere un ruolo strategico di riequilibrio, sia dal lato
delle scelte, che da quello delle allocazioni delle risorse
disponibili.
Da cio' la necessita' di sviluppare sul piano nazionale, proposte
concrete per l'adozione di iniziative, anche complementari rispetto
agli indirizzi comunitari e con essi armonizzabili, iniziative che
debbono valorizzare il ruolo economico del settore agricolo
attraverso una piu' elevata efficienza complessiva del settore ed un
migliore utilizzo delle risorse finanziarie disponibili.
In tale ambito si riproponeva lo strumento della legge di spesa
pluriennale ipotizzando che tale nuovo provvedimento sarebbe dovuto
andare nella direzione di accrescere l'efficacia reale della spesa
pubblica prevedendo investimenti destinati a migliorare la
competitivita' delle aziende la' ove esistano spazi di mercato e
supportando il ruolo di conservazione del paesaggio rurale la' ove
spazi economici non sussistano ma l'agricoltura svolga comunque un
insostituibile ruolo di mantenimento dell'ambiente.
Come linee generali si proponevano fra l'altro, le seguenti:
1) previsione di un sistema in grado di collegare la concessione alle
regioni di finanziamenti finalizzati allo sviluppo delle
rispettive agricolture con lo stato di attuazione degli
investimenti;
2) predisposizione di modelli standard per una precisa
rendicontazione (prevedendo anche la possibilita' di introdurre
modifiche sui documenti contabili atte a migliorarne la lettura e
l'utilizzazione). La valutazione dei risultati dovra' essere
effettuata non solo sui dati contabili ma anche e soprattutto
sulla verifica dei risultati economici degli interventi e
sull'impatto di questi ultimi nel contesto socio-economico
regionale, adottando allo scopo specifici indicatori, taluni dei
quali gia' elaborati dal Ministero dell'agricoltura e delle
foreste;
3) riorganizzazione delle possibili tipologie di intervento dei
programmi in due categoria:
a) quelle orientate prevalentemente alla riduzione dei costi per
unita' di prodotto, in grado cioe' di stimolare la
competitivita' dell'impresa;
b) quelle orientate alla commercializzazione, valorizzazione e
differenziazione dell'offerta, in grado di aumentare il valore
aggiunto dei produttori anche al fine di stimolare nuovi
consumi e di ampliare il mercato dei prodotti agricoli;
4) l'introduzione di procedure semplificate e standardizzate a
livello nazionale per accrescere l'efficacia delle azioni in fase
attuativa prevedendo livelli progettuali qualitativamente piu'
elevati degli attuali e riferiti agli standards internazionali in
uso nelle Comunita' Europee.
L'attuale non ancora del tutto definito quadro istituzionale
conseguente al referendum ed il relativo dibattito ancora
incandescente impediscono peraltro di fornire in questa sede
indicazioni che potrebbero essere non correttamente interpretate.
Nell'ambito delle idee sopra esposte potrebbe peraltro esservi
ancora qualche elemento utile al legislatore per la definizione del
futuro assetto dell'intervento pubblico nazionale in agricoltura.