A tutti i Ministri
1. Com'e' noto, l'art. 13, comma 1, del decreto-legge 25 marzo
1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio
1997, n. 135, prevede che con decreti del Presidente del Consiglio
dei Ministri, su proposta del Ministro competente, di concerto con il
Ministro del tesoro, siano individuate le opere di rilevante
interesse nazionale per le implicazioni occupazionali ed i connessi
riflessi sociali, gia' appaltate, affidate in concessione o comunque
comprese in una convenzione quadro oggetto di precedente gara, che
alla data di entrata in vigore del citato decreto - legge non fossero
ancora iniziate ovvero, se gia' iniziate, fossero sospese.
Si tratta di disposizione inserita nel piu' generale contesto degli
interventi legislativi a favore dell'occupazione, che costituisce
primario obiettivo dell'azione di governo, interventi che mirano, per
quanto concerne le opere pubbliche, a superare le difficolta' insorte
nella fase attuativa e ad accelerarne l'avvio o la prosecuzione.
In attuazione del precetto legislativo, sulla Gazzetta Ufficiale n.
130 del 6 giugno 1997 sono stati pubblicati i primi due decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri in data 14 maggio e 22 maggio
1997, con i quali vengono identificate le opere da sottoporre a
commissariamento ai sensi del richiamato art. 13 e nominati i
rispettivi commissari.
Ai sensi del comma 2 del medesimo articolo, dalla data di
pubblicazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri,
decorre il termine perentorio di trenta giorni entro il quale gli
organi competenti, siano essi amministrazioni pubbliche o meno in
considerazione della natura pubblica del finanziamento, devono
adottare i provvedimenti necessari per l'avvio o la ripresa
dell'esecuzione delle opere indicate nell'elenco, eventualmente
ricorrendo ai poteri sostitutivi ordinari che loro competono.
Decorso il citato termine senza che le opere siano iniziate o
proseguite, i commissari straordinari, nominati con i decreti sopra
richiamati, intervengono in sostituzione degli organi ordinari o
straordinari, questi ultimi se nominati dalle rispettive
amministrazioni, al fine di accelerare l'inizio o la ripresa dei
lavori.
Solo ad avvenuta scadenza del termine concesso alle amministrazioni
ordinariamente competenti, quindi, il commissario nominato potra'
esercitare i poteri di cui ai commi 4, 4 -bis e 4 -ter dello stesso
art. 13.
2. Lo spettro dei poteri conferiti ai commissari straordinari e'
piuttosto ampio: innanzitutto, proprio per la funzione surrogatoria
degli organi ordinari, i commissari potranno esercitare i poteri
propri di questi ultimi; in secondo luogo, i commissari potranno
esercitare anche poteri in deroga ad ogni disposizione vigente,
escluse da tale derogabilita' solo:
a) le disposizioni comunitarie sull'affidamento dei lavori, servizi
e forniture;
b) le disposizioni in materia di tutela ambientale e paesaggistica,
nonche' di tutela del patrimonio storico, artistico e monumentale;
c) i principi generali dell'ordinamento.
Pur non essendo questa la sede per una completa panoramica delle
implicazioni della citata normativa di accelerazione delle opere
pubbliche, dal tenore letterale delle citate disposizioni emerge che
il legislatore ha inteso, da un lato, accompagnare la nomina dei
commissari straordinari con l'attribuzione di poteri derogatori, sul
presupposto che i normali poteri potrebbero non essere sufficienti in
situazioni che, come loro presupposto, hanno, appunto, una condizione
di paralisi finora non superata; dall'altro, pero', ha posto dei
limiti nei settori "sensibili", quali quelli lato sensu ambientali,
nonche' con riguardo alle norme comunitarie in materia di affidamento
dei lavori e dei principi generali dell'ordinamento.
Quanto a queste due categorie, va sottolineato che il legislatore,
avendo al comma 1 fatto riferimento, come ambito della disposizione
alle opere e ai lavori gia' affidati, si e' qui riferito alle ipotesi
di affidamento di lavori supplementari, complementari o di variante a
quelli originariamente previsti nei contratti di affidamento e a
quelle convenzioni quadro che sono suscettibili di attuazione con la
stipulazione di contratti di natura integrativa, sul presupposto che
siano sufficientemente determinati i requisiti essenziali del
contratto (prestazione e prezzo) nella stessa convenzione quadro e
che sia rispettato l'equilibrio finanziario dell'intervento.
Quanto al rispetto dei principi generali dell'ordinamento, questi
ultimi costituiscono categoria piu' ristretta dei principi generali
della materia e possono ravvisarsi nei tratti caratterizzanti il
nostro ordinamento giuridico, sia a livello costituzionale, sia a
livello ordinario, perche' costituenti il substrato di vari istituti
giuridici e, piu' in generale, della nostra civilta' giuridica. Non
tutte le norme giuridiche sono, conseguentemente, principi generali
dell'ordinamento, ne' sono tali, di per se', i principi generali
della materia, tanto piu' quando sarebbero possibili diverse
soluzioni legislative concrete, pur sempre nel rispetto della
normativa comunitaria.
Il comma 4 -ter, poi, prevede che i provvedimenti emanati in deroga
alle leggi vigenti contengano l'indicazione delle principali norme
cui si intende derogare e devono essere motivati.
3. La pubblicazione degli elenchi delle opere e dei relativi
commissari straordinari e', dal punto di vista formale, condizione
sufficiente per l'operativita' degli stessi.
Peraltro, poiche' gli elenchi si limitano ad indicare il nome delle
opere e non forniscono ulteriori informazioni necessarie ad
individuare quale sia l'amministrazione competente, le cui strutture
potranno essere utilizzate dal commissario nell'espletamento dei
compiti sopra richiamati, le amministrazioni le cui opere sono
inserite negli elenchi dovranno, entro il termine di trenta giorni
dalla data di pubblicazione degli elenchi e, quindi, con riferimento
ai primi elenchi, entro il 6 luglio 1997:
a) comunicare ai commissari l'avvenuta nomina dell'incarico,
indicando quale sia l'ufficio che ha in carico l'opera e le strutture
di cui il commissario potra' avvalersi;
b) trasmettere ad ogni commissario una scheda informativa redatta
secondo lo schema allegato.
I commissari, a loro volta, dovranno, nel piu' breve tempo
possibile:
a) prendere possesso dell'incarico;
b) presentare al Ministero di settore una relazione sullo stato
dell'opera; in detta relazione dovranno essere evidenziate, in
particolare, sulla base di un primo esame degli atti e della
documentazione ricevuta, le circostanze che hanno impedito l'avvio o
il completamento dell'opera, la gravita' delle stesse, il tempo
presumibilmente necessario per il loro superamento, quanto meno con
la previsione se detto superamento possa conseguirsi entro il
corrente esercizio finanziario o nel successivo o ancora oltre, e le
possibili soluzioni che potrebbero essere adottate per superare la
situazione di stallo.
Per lo svolgimento del proprio incarico, i commissari, quali organi
straordinari dello Stato, potranno avvalersi, oltre che degli uffici
delle amministrazioni ordinariamente competenti, di tutti gli uffici
- centrali e periferici - dello Stato ed in particolare degli organi
ordinari di amministrazione attiva, quali i Provveditorati regionali
alle opere pubbliche e degli organi di consulenza, quali l'Avvocatura
dello Stato, il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il Consiglio
di Stato. A quest'ultimo, peraltro, l'accesso non potra' essere
diretto, ma dovra' essere consentito dal Ministro competente.
Inoltre, come previsto dai decreti del Presidente del Consiglio dei
Ministri innanzi richiamati, e' stato costituito presso la Presidenza
del Consiglio dei Ministri un gruppo di lavoro con lo specifico
compito di dare assistenza ai commissari, raccordandone l'attivita'.
Il gruppo di lavoro non si sostituira', ne' potrebbe farlo, ai
competenti organi amministrativi, consultivi e tecnici delle
amministrazioni sopra richiamate, ma piuttosto costituira' un punto
di riferimento dell'attivita' dei commissari, al fine di raccoglierne
le relazioni, enucleare le problematiche che le stesse evidenziano,
agevolare la circolazione dei dati sulle possibili soluzioni
prospettate dai commissari. Cio' anche al fine di agevolare
l'omogeneita' dei loro interventi.
4. Si e' gia' accennato che tra le opere per le quali opera il
richiamato decreto - legge ve ne sono alcune che si iscrivono, in
convenzioni quadro, con il limite che dette convenzioni devono essere
state aggiudicate in base a gara.
Si tratta di fattispecie con caratteristiche proprie che potranno
essere meglio definite in seguito, caratteristiche riassumibili, in
sintesi, nella modularita' del procedimento negoziale nel quale,
essendo gia' stata conclusa la convenzione quadro in base a gara,
l'affidamento dei lavori di ulteriori lotti richiede un atto
integrativo o aggiuntivo.
Pur con queste caratteristiche, va sottolineato che il legislatore
anche per queste opere ha centrato il proprio intervento
sull'esigenza di pervenire rapidamente all'esecuzione dei lavori, pur
potendo essere necessaria, in questi casi, la previa definizione dei
menzionati atti integrativi o aggiuntivi. Che tale sia l'intenzione
del legislatore emerge sia dalla ratio dell'art. 13 e dell'intero
provvedimento legislativo, che sta nella promozione urgente dei
livelli occupazionali sia nel dato letterale. Basti considerare che
al comma 1 dell'art. 13 le opere in questione sono unitariamente
considerate con quelle oggetto di un unico contratto; al comma 4 si
prevede la sostituzione dei commissari straordinari agli organi
ordinari sul presupposto che, qualunque sia la natura del soggetto
appaltante, l'opera o i lavori sono realizzati con il contributo
dello Stato, cio' che in linea di principio, assimila il soggetto
stesso agli "organismi pubblici", anche in base alle direttive
comunitarie; al comma 4 -bis, infine, si prevede che il commissario
straordinario possa affidare i lavori usando i poteri derogatori, sia
pure col limite del rispetto della normativa comunitaria.
Naturalmente, anche in questo caso l'inizio o la prosecuzione delle
opere, e quindi anche la conclusione degli atti integrativi o
aggiuntivi, dovranno essere "possibili" (comma 1). E cio' si
verifichera', ad un primo generale esame, solo quando nella
convenzione quadro gli elementi negoziali degli atti integrativi e
aggiuntivi siano, se non determinati, almeno determinabili con
sufficiente precisione, tenuto conto anche delle compatibilita'
finanziarie in vista delle quali i commissari straordinari potranno
procedere ad una verifica di congruita' attuale delle originarie
condizioni contrattuali. Ove sussistono i presupposti sopra
evidenziati, la prosecuzione del rapporto con l'originario contraente
risultera' verosimilmente la soluzione piu' idonea per soddisfare le
urgenti esigenze di carattere occupazionale, tutelate dalla norma,
anche attraverso l'esercizio dei poteri sostitutivi dei commissari,
che potranno cosi' tenere conto del mutato quadro normativo.
Se una tale integrazione non risultasse possibile per qualunque
motivo in termini celeri, non resterebbe che constatare la necessita'
di attivare con un nuovo procedimento, da avviare con ogni urgenza,
oppure di ricorrere al rimedio della destinazione delle risorse
finanziarie ad impieghi attivabili piu' rapidamente (comma 5).
Anche in tal caso l'opera del commissario straordinario sara' di
grande rilievo e di positivo effetto per il chiarimento della
situazione in atto ed il superamento della condizione di stallo
creatasi.
Cio' che, in ogni caso, il legislatore ha inteso evitare e' che non
si assuma alcuna determinazione in proposito in tempi celeri, ne'
proseguendo nell'attuazione della convenzione quadro, ne'
nell'indizione immediata di nuove gare, ne', infine, nello storno
delle risorse verso impieghi concretamente realizzabili. Una tale
assenza di iniziative compromette, infatti, ogni programma
occupazionale.
In questa fattispecie, come del resto, per le altre, si riservano
ulteriori direttive.
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La presente circolare e' indirizzata a tutte le amministrazioni, in
considerazione o della loro diretta competenza sull'esecuzione delle
opere e dei lavori di cui agli elenchi, pubblicati o da pubblicarsi,
o comunque dell'apporto che esse potranno dare in proposito e quindi
per un migliore coordinamento.
Cio' premesso, le SS.LL. sono pregate di dare immediata
comunicazione della presente circolare agli organi dipendenti e alle
stazioni appaltanti dei lavori elencati nei richiamati decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Il Presidente: Prodi