Introduzione Una lettura corretta del fenomeno migratorio e delle caratteristiche strutturali e dinamiche dei nuovi flussi migratori deve tenere conto dei processi di globalizzazione in atto e degli effetti che questi processi, in presenza di persistenti squilibri demografici ed economici tra le varie aree del mondo, determinano anche sulla crescita della circolazione mondiale delle persone. I fattori di spinta e di attrazione dei flussi migratori, i motivi cioe' che spingono le persone fuori dal loro Paese e quelli che li attirano verso un altro, agiscono in modo da rafforzarsi reciprocamente, in un processo che puo' condizionare in senso negativo o positivo, secondo le capacita' di governo che gli Stati sapranno esplicare, lo sviluppo dei rapporti di interdipendenza nel mondo contemporaneo. Fra le sfide epocali che l'Italia e' chiamata ad affrontare alle soglie del terzo millennio, quella migratoria - pur con le sue connotazioni oramai globali - assume una rilevanza del tutto particolare anche e soprattutto sul piano nazionale. Il nostro Paese, per oltre un secolo terra di emigrazione, si trova oggi di fronte ad un repentino cambiamento di ruoli ed e' chiamato, nel contesto di una societa' civile in via di profonda evoluzione, a misurarsi, sul piano culturale ancor prima che politico, con l'afflusso crescente di uomini e donne provenienti da varie parti del mondo: un fenomeno di proporzioni crescenti e sempre piu' "visibili", al quale il Governo va dedicando tutta la sua attenzione ma che richiede anche, per essere effettivamente ricondotto a dimensioni non esasperate e non patologiche, la graduale, autentica maturazione di una cultura dell'integrazione, fortemente ispirata a criteri e principi di solidarieta' ed ancorata al rispetto dei diritti fondamentali dell'individuo. Se in Italia il fenomeno migratorio ha per sfondo questo scenario gia' di per se' complesso, la collocazione geo-politica del nostro Paese ne accentua in qualche modo la drammaticita': crocevia naturale fra il bacino del mediterraneo ed il nord del continente europeo da un lato e oriente europeo ed asiatico ed occidente europeo dall'altro, l'Italia e' in prima linea nell'immediato impatto delle popolazioni che muovono da sud verso nord e, con le sue migliaia di chilometri di coste, e' seriamente esposta a continui tentativi di aggiramento delle misure nazionali e sovranazionali intese a contenere e regolamentare l'ingresso degli immigrati in Europa. Con la nuova legge sull'immigrazione l'Italia e' uscita da una lunga fase di gestione sostanzialmente emergenziale del fenomeno migratorio. Il nuovo quadro normativo - che il governo auspica sia al piu' presto completato con l'approvazione del disegno di legge recante "Norme in materia di protezione umanitaria e di diritto d'asilo" attualmente all'esame del Parlamento - trova il suo fondamento nelle seguenti tre idee guida o obiettivi che debbono caratterizzare e qualificare la nuova politica dell'immigrazione: una programmazione degli ingressi legali nell'ambito delle quote stabilite annualmente; un piu' puntuale ed efficace contrasto dell'immigrazione clandestina e dello sfruttamento criminale dei flussi migratori; un maggiore e piu' concreto sostegno ai percorsi di integrazione per gli immigrati regolarmente soggiornanti in Italia. Si tratta di obiettivi fortemente connessi, poiche' la possibilita' di realizzare efficaci politiche di integrazione dipende dalla capacita' di governare i flussi di ingresso e quindi di programmare la presenza straniera nel nostro Paese. Proprio la piena consapevolezza degli obiettivi da perseguire e dei principi che li ispirano, nonche' della complessita' e della continua evoluzione nelle sue stesse caratteristiche strutturali e dinamiche del fenomeno migratorio suggerisce l'opportunita' di un atteggiamento pragmatico fondato su un monitoraggio ed una verifica continui delle misure adottate anche in vista dei possibili correttivi o modifiche normative, secondo quanto previsto dall'art. 47 della legge n. 40. Naturalmente dai primi tre mesi di applicazione della nuova legge non possono ancora trarsi elementi certi di valutazione in vista di possibili modifiche correttive e d'altra parte solo con l'emanazione del regolamento d'attuazione prevista per la fine di settembre di quest'anno il nuovo sistema normativo potra' considerarsi pienamente a regime. Una esigenza pero' e' gia' emersa chiaramente e cioe' la necessita' di un adeguamento e potenziamento delle strutture amministrative centrali a vario titolo impegnate nell'attuazione della legge sull'immigrazione e soprattutto di un loro piu' stretto coordinamento, nonche' alla formazione del personale operante; a tal fine si sta considerando l'opportunita' di dar vita ad un organismo permanente che, oltre ad assicurare il coordinamento delle diverse amministrazioni, abbia il compito specifico di monitorare l'attuazione della legge anche in relazione alle eventuali modifiche normative che si rivelassero necessarie. Per quanto riguarda in particolare le politiche dell'integrazione, e' essenziale la piu' ampia collaborazione con le Regioni e con gli Enti Locali nonche' con le organizzazioni sindacali e le associazioni attive nella tutela e nell'assistenza degli immigrati ed il Governo ha gia' stabilito ed intende intensificare questa collaborazione. Il Governo, onorando l'impegno politico derivante da un ordine del giorno approvato dall'Assemblea del Senato, ha gia' presentato al Parlamento una "Relazione sulla presenza straniera in Italia e sulle situazioni di irregolarita'". A questa relazione si rinvia per una informazione aggiornata sulla presenza straniera in Italia e per le problematiche anche d'ordine metodologico che occorre affrontare per disporre di sistemi di misurazione di tale presenza piu' certi ed aggiornati. Va comunque sottolineato che una valutazione della consistenza e delle caratteristiche della popolazione straniera regolarmente presente in Italia ed una stima credibile delle presenze irregolari sono fondamentali ai fini di una efficace programmazione dei flussi, cioe' della determinazione anno per anno del numero degli stranieri da ammettere in Italia. La documentazione statistica gia' resa disponibile con la "Relazione sulla presenza straniera in Italia e sulle situazioni di irregolarita'" viene a tal fine integrata nella nota allegata all'introduzione ed elaborata dall'ISTAT con la collaborazione del Ministero dell'Interno con nuove tabelle sui flussi di ingresso in Italia nel 1997. Va anche rilevato che la non ancora sufficiente conoscenza delle diverse componenti dell'immigrazione straniera in Italia comporta inevitabilmente che molto spesso l'opinione pubblica sia piu' attenta agli aspetti piu' traumatici del fenomeno immigratorio (cioe' agli episodi di devianza e di criminalita') che non alle situazioni di normale inserimento sociale e lavorativo. Il documento programmatico, i cui contenuti sono indicati nei commi 2 e 3 dell'art. 3 della legge n. 40, costituisce la base di riferimento della politica dell'immigrazione. In questa sua prima stesura, necessariamente sperimentale e suscettibile di integrazioni, si articola in tre parti: azioni ed interventi dell'Italia sul piano internazionale; criteri generali per la definizione dei flussi di ingresso sul territorio dello Stato; politiche di integrazione. Allegato al documento e', inoltre, lo studio predisposto dal prof. Antonio Golini e dal prof. Alessandro De Simone su "Il quadro demografico italiano e la pressione migratoria nella regione euro- africana". Presupposto essenziale di una politica programmata dell'immigrazione e di una corretta politica di integrazione e' il funzionamento dei meccanismi di controllo e contrasto dell'immigrazione illegale o clandestina. L'efficacia delle nuove normative sul controllo delle frontiere, sui respingimenti e sulle espulsioni andra' verificata nei fatti ed e' troppo presto per anticipare dati o previsioni. Il Ministro dell'interno ha gia' provveduto con propri decreti a costituire e ad attivare i primi centri di permanenza temporanea ed assistenza e si sta procedendo con la massima rapidita' ai lavori necessari per l'entrata in funzione di ulteriori centri di permanenza. Va comunque sottolineato che, ferma restando la necessita' di una rigorosa intensificata ed efficace azione repressiva della immigrazione illegale, sarebbe pero' illusorio pensare di bloccare o limitare seriamente tale fenomeno solo con strumenti di tipo repressivo. Sono necessari anche altri strumenti di contenimento e controllo, e tra questi rivestono importanza essenziale gli accordi con i Paesi da cui partono i flussi migratori: accordi di riammissione e di fissazione di quote di ingresso anzitutto, ma accompagnati quando e' possibile da piu' ampie intese di cooperazione per lo sviluppo su basi bilaterali e multilaterali. Va costruito un rapporto nuovo tra migrazioni e sviluppo e lo stesso migrante puo' in questa ottica diventare un agente di sviluppo e innovazione. Progetti di co-sviluppo possono determinare per gli Stati di partenza e di destinazione dei flussi migratori convenienze nuove nel quadro di intese che vadano oltre il semplice arresto o controllo dei flussi. Il riferimento al contesto europeo, anche per gli obblighi che l'Italia ha assunto con le convenzioni di Schengen e Dublino, diverra' sempre piu' determinante; nella prospettiva della comunitarizzazione delle politiche comuni per rendere piu' omogenee le politiche nazionali dei Paesi membri dell'Unione Europea e avviate iniziative comuni nei confronti dei Paesi Terzi. Va quindi accolta con favore e sostenuta la recente proposta della Commissione dell'Unione Europea di due azioni comuni che - riprendendo e, in parte, modificando, una precedente proposta di azione comune della Commissione stessa, in materia di protezione temporanea degli sfollati - rafforzano il concetto di "burden sharing" (ripartizione degli oneri) conferendogli una piu' concreta dimensione di solidarieta'. La programmazione dei flussi d'ingresso deve tener conto della natura composita di tali flussi e della necessita' di mantenere separati i diversi canali di ingresso regolare. Non e' certo possibile prevedere e programmare gli ingressi dei richiedenti l'asilo o gli afflussi di massa che possono dar luogo a forme di protezione umanitaria temporanea, cosi' come non e' possibile limitare, una volta verificata la sussistenza dei requisiti richiesti, i flussi per ricongiungimento familiare. La stessa legge n. 40 al IV comma art. 3 stabilisce pero' che le quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato sono definite annualmente "tenuto conto dei ricongiungimenti familiari e delle misure di protezione temporanea". Nel fissare le quote annuali si terra' comunque conto anche dei flussi di ingresso che per loro natura sono fuori quota ma che comunque incrementano la popolazione straniera regolarmente residente in Italia con possibile inserimento nel mercato del lavoro. Il funzionamento "a regime" della politica programmata per quote dei flussi d'ingresso richiede adempimenti formali (in primo luogo l'emanazione del regolamento d'attuazione) e soprattutto la conclusione di accordi bilaterali o comunque di intese con i Paesi da cui provengono i maggiori flussi migratori. Mentre gli adempimenti formali saranno senz'altro esauriti entro il 1998, l'unico accordo bilaterale attualmente in vigore per la regolamentazione dei flussi e' quello con l'Albania (si tratta dell'accordo e del relativo protocollo per l'occupazione in Italia di lavoratori stagionali albanesi firmato a Tirana il 18.11.1996). Nuovi accordi bilaterali dovranno essere negoziati con i Paesi delle aree indicate come preferenziali: e' un impegno che prevedibilmente occupera' i Ministeri interessati per tutto il 1999, per cui solo gradualmente si potra' disporre di una rete di accordi e possibilmente di liste di prenotazione che alimenteranno l'anagrafe informatizzata da costituire presso il Ministero del Lavoro. Le trattative per la conclusione di tali accordi devono, naturalmente, essere accelerate il piu' possibile e costituiscono il presupposto per la definizione delle quote. Per favorire la conclusione di tali accordi e rendere piu' efficace la reciproca collaborazione ai fini del contrasto dell'immigrazione clandestina, il Consiglio dei Ministri ha approvato in via preliminare e trasmesso alle Camere un decreto legislativo correttivo della normativa vigente che prevede uno stanziamento di 15 miliardi annui per il triennio 1998-2000 per l'attuazione di uno o piu' programmi pluriennali di interventi straordinari, predisposti dal Ministro dell'Interno, per l'acquisizione degli impianti e mezzi tecnici e logistici necessari, per acquistare o ripristinare i beni mobili e le apparecchiature cedute ai Paesi interessati, ovvero per fornire l'assistenza e altri servizi accessori. Alla luce di queste considerazioni, nella parte seconda del presente documento sono illustrati i criteri generali per la definizione dei flussi di ingresso nonche' le prime indicazioni per la elaborazione di un decreto sui flussi per il 1998, che sara' presentato subito dopo l'espressione del parere delle Commissioni parlamentari sul documento programmatico e avra' carattere integrativo del gia' esistente decreto del 24.12.1997 (pubblicato sulla G.U. del 2 gennaio 1998); un primo decreto sui flussi per il 1999 dovra' invece essere adottato entro il mese di novembre di quest'anno. Al di fuori del quadro della programmazione per quote - ma, come si e' detto, tenendone conto nella programmazione - va considerato il problema dei cd. ricongiungimenti di fatto. Si tratta di cittadini stranieri che hanno dato vita di fatto al ricongiungimento familiare con un congiunto straniero regolarmente soggiornante. Poiche' la nuova normativa (art. 27, comma 4) consente l'ingresso al seguito dello straniero titolare di carta di soggiorno o di visto di ingresso per lavoro subordinato, relativo a contratto non inferiore ad un anno, o per lavoro autonomo non occasionale, ovvero per studio o per motivi religiosi, dei familiari con i quali e' possibile attuare il ricongiungimento, si ritiene sotto vari profili opportuno normalizzare le situazioni di fatto esistenti, rilasciando agli stranieri "ricongiunti di fatto" un permesso di soggiorno per motivi familiari. Naturalmente andra' verificata la sussistenza dei requisiti per il ricongiungimento previsti al comma 3 dell'art. 27. Va infine posta in evidenza la necessita' di provvedere alla normalizzazione di alcune situazioni che, nel nuovo contesto normativo, vanno ricondotte, per quanto possibile, all'ordinaria casistica: si tratta di coloro che godono, a vario titolo, di permessi di soggiorno umanitari utilizzabili anche per motivi di lavoro. Con una apposita Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri si provvedera' al rilascio ai cittadini stranieri che si trovano in tale situazione - e per i quali non esistono piu' le condizioni che hanno giustificato la concessione del permesso umanitario - di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro di durata biennale. * * * Il documento programmatico si basa sulla consapevolezza del carattere strutturale del fenomeno migratorio, della particolare esposizione dell'Italia rispetto alla prevedibile crescita del fenomeno stesso, della necessita' di disporre di strumenti e misure per garantire il massimo controllo possibile dell'immigrazione clandestina e una concreta e dignitosa integrazione degli stranieri che soggiornano regolarmente sul territorio italiano. Da tale consapevolezza discende che vanno previste per le politiche dell'immigrazione risorse finanziarie adeguate e tali non possono essere considerate, alla luce della evoluzione piu' recente dei fenomeni migratori, quelle previste dalla legge n.40. Tra le priorita' di cui si dovra' tener conto nella elaborazione dei documenti di bilancio per il prossimo triennio va quindi inserita la politica per l'immigrazione, con riferimento in particolare alle seguenti esigenze derivanti dall'applicazione della legge n.40: - maggiori controlli di frontiera e costieri; - aumentati oneri per gli accompagnamenti alla frontiera degli stranieri espulsi o respinti e per le spese di rimpatrio; - vigilanza esterna dei centri di permanenza temporanea e di assistenza e accompagnamenti da e per i centri degli stranieri trattenuti; - rafforzamento dell'organico delle ambasciate e dei consolati italiani all'estero, sia per attuare le nuove procedure in materia di rilascio dei visti sia per la costituzione e la gestione delle liste dei cittadini stranieri che chiedono l'ingresso in Italia per motivi di lavoro; finanziamento delle missioni di esperti dei diversi ministeri competenti nei periodi di selezione e preparazione di tali liste; - l'avvio presso il ministero del Lavoro della gestione informatizzata del servizio di domanda e offerta di lavoro per i lavoratori immigrati extracomunitari. Allegato: L'informazione statistica sui flussi migratori dei cittadini stranieri L'informazione statistica sui flussi migratori relativi alla popolazione straniera puo' essere ottenuta dall'archivio dei permessi di soggiorno, presso il Ministero dell'Interno, e delle anagrafi comunali, mediante la rilevazione condotta dall'ISTAT sul Movimento annuale della popolazione straniera residente. Mentre i dati sui permessi di soggiorno si riferiscono, com'e' noto, a tutti i cittadini stranieri presenti regolarmente sul territorio italiano, con l'esclusione pero' di una parte significativa dei minori, quelli provenienti dagli uffici anagrafici riguardano la componente della popolazione regolare, largamente maggioritaria, che e' anche residente. Dagli uffici anagrafici sono rilevati anche i dati sui cosiddetti flussi naturali, nascite e decessi, nonche' quelli determinati dalle acquisizioni di cittadinanza. Peraltro le nascite risultanti dalle iscrizioni in anagrafe costituiscono un flusso particolare in quanto determinano un incremento della popolazione straniera, ma non della popolazione immigrata nel nostro paese. Una tale distinzione, fra popolazione straniera ed immigrata, che non puo' essere operata sui dati di stock (stranieri regolarmente presenti e stranieri residenti all'inizio di ciascun anno) puo' quindi essere operata sui dati di flusso, anche se nel caso dei permessi di soggiorno le difficolta' sarebbero decisamente superiori per le carenze, gia' menzionate, sui dati relativi ai minori. Non si tratta, come si puo' ben comprendere, di una distinzione puramente contabile, bensi' riguarda l'emersione di una significativa quota di minori che non sono immigrati, ma nati in Italia - i cosiddetti "immigrati di seconda generazione" - i quali pongono delle problematiche specifiche anche rispetto agli altri minori stranieri. Vi sono poi altri dati di flusso che riguardano degli aspetti particolari della realta' migratoria, quale l'inserimento nel mercato del lavoro. Com'e' stato gia' ampiamente illustrato nella Relazione sulla presenza straniera in Italia e sulle situazioni di irregolarita', tali informazioni riguardano in ogni caso la parte in vario modo documentabile della presenza straniera, in altre parole la popolazione regolare. Nel prospetto che segue sono riportate in dettaglio le fonti statistiche per le quali sono disponibili i dati, sia di stock che di flusso. L'anno di riferimento e' quello per il quale i dati sono pubblicati, nel volume La presenza straniera in Italia negli anni '90, o comunque sono disponibili presso l'ISTAT. _____________________________________________________________________ Ultimo data di Ultimo data di Indagine o elaborazione Ente disponibilita' disponibilita' dei dati di dei dati di stock (1) flusso (1) _____________________________________________________________________ 01-gen-97 1997 Permessi di soggiorno (Istat su Minint) 01-gen-97 1996 Stranieri iscritti in (Istat) anagrafe 1995(1996) Iscrizioni e cancella- (Istat) zioni anagrafiche per trasferimento di residenza 1995 (*) Nascite, matrimoni, (Istat) decessi 01-gen-1996 (01-gen-1997) Extracomunitari (Inps) dipendenti 1995(1996) Extracomunitari avviati (MinLav) 01-gen-1996 (01-gen-1997) Extracomunitari iscritti (MinLav) collocamento 1996(1997) Autorizzazioni ingresso (MinLav) per lavoro 1995/96 (1996/97) (*) Studenti stranieri (Istat- MPI) 1996(1997) (*) Stranieri e giustizia (Istat) 1995(1996) Richieste di asilo (Minint) _____________________________________________________________________ (*) documentazione che non richiede necessariamente la sussistenza del requisito della regolarita' della presenza 1) fra parentesi e' indicata la data di prossima disponibilita' dei dati I flussi in ingresso sulla base dei permessi di soggiorno Mediante i dati sui permessi di soggiorno e' possibile misurare con sufficiente accuratezza solamente i flussi migratori in ingresso; restano comunque esclusi, come detto sopra, tutti i minori per i quali non e' previsto un permesso di soggiorno individuale, ma la semplice annotazione sul documento dell'adulto. Per determinare i flussi migratori in ingresso e' sufficiente individuare i nuovi documenti di soggiorno rilasciati nell'unita' temporale di riferimento; nel caso in cui si ponga come unita' di riferimento l'anno sono conteggiati anche i permessi di breve durata (per esempio tre mesi) che sono rilasciati ed entrano in scadenza nel corso dello stesso anno. Tuttavia occorre richiamare l'attenzione sul fatto che in coincidenza delle regolarizzazioni non vi e' corrispondenza tra data di ingresso effettiva e data di rilascio del permesso di soggiorno. La metodologia per la misura dei flussi in ingresso prevede una base di riferimento mensile; con opportune elaborazioni e' possibile conoscere il numero di nuovi documenti, rispetto alla data d'ingresso, in ciascun mese. Nel prospetto che segue sono riportati i flussi in ingresso relativi al 1997: Prosp. 1 - Permessi di soggiorno rilasciati dal Ministero dell'Interno Anno 1997 _____________________________________________________________________ MESI DOCUMENTI DATA DI RILASCIATI LETTURA _____________________________________________________________________ Gennaio 15.912 31.5.97 Febbraio 7.100 31.8.97 Marzo 9.245 31.10.97 Aprile 8.422 31.8.97 Maggio 9.173 31.8.97 Giugno 10.574 31.9.97 Luglio 10.165 31.12.97 Agosto 11.624 31.5.98 Settembre 18.241 31.5.98 Ottobre 10.108 30.4.98 Novembre* 5.996 31.5.98 Dicembre* 7.264 31.5.98 TOTALE ANNO 123.824 _____________________________________________________________________ Fonte: Ministero dell'Interno - Elaborazioni eseguite dal Centro Elaborazione Dati del Dip.to della Pubblica Sicurezza *) Dati stimati. Ulteriori analisi possono essere condotte su tali dati secondo alcune caratteristiche quali la nazionalita' e il motivo del soggiorno (si veda in proposito il prospetto 3). Nel 1997 sono stati, dunque, quasi 124mila i permessi di soggiorno rilasciati a cittadini stranieri entrati in Italia nel corso dell'anno: e' bene precisare da subito che a tale consistente flusso in ingresso non corrisponde ovviamente un pari aumento dello stock di permessi validi a fine anno, sia perche' molti di questi documenti erano di durata limitata e quindi sono scaduti nel corso dell'anno ma anche perche' bisogna tener conto di quei permessi che, rilasciati negli anni precedenti, sono poi scaduti nel corso del 1997 senza essere stati prorogati. Al momento attuale, per le caratteristiche gestionali dell'Archivio sui Permessi di Soggiorno, non e' possibile quantificare esattamente i permessi scaduti nel corso del 1997, corrispondenti, almeno da un punto di vista teorico, ai flussi in uscita dall'Italia, ma si puo' stimare che tale quantitativo sia compreso tra 80-100mila unita', per cui il saldo migratorio netto dovrebbe con ogni probabilita' essere pari a 30-40mila. Nel grafico 1 e' rappresentata la composizione per area geografica di cittadinanza degli stranieri entrati in Italia nel 1997: e' immediato verificare il forte peso della componente proveniente dall'Europa Centro-orientale, per la quale si sono conteggiati piu' di 51mila ingressi mentre, tra le aree che vengono definite a forte pressione migratoria, seguono l'Asia e l'America Centro-Meridionale, entrambe con circa 15mila entrate, e poi l'Africa, con poco piu' di 13mila ingressi. Tra le aree economicamente avanzate, spiccano invece i cittadini provenienti da Unione Europea e altri paesi europei dell'area occidentale (oltre 21mila nuove entrate) e quelli dell'America settentrionale (piu' di 7mila ingressi). Grafico 1 - Flussi in ingresso, per area geografica. Anno 1997 *** ** * VEDERE GRAFICO PAG. 13 * ** *** Concentrando l'attenzione sui circa 92mila nuovi permessi rilasciati a cittadini provenienti da paesi a forte pressione migratoria (Europa Centro-orientale, Africa, Asia ad esclusione di Giappone ed Israele, America Centro-meridionale) risulta poi interessante verificare la composizione secondo il motivo del soggiorno (cfr. prosp. 3): la quota maggiore e' rappresentata dai permessi rilasciati per turismo, quasi 24mila, pari a circa il 26% del totale, una componente dei flussi immigratori di sicuro interesse in quanto con ogni probabilita' 'nasconde' una certa quota di ingressi di cittadini stranieri intenzionati a fermarsi in Italia per motivi diversi dal turismo ma privi di quei requisiti, quali la richiesta di ricongiungimento familiare o la chiamata lavorativa, che consentono l'ottenimento di titoli di soggiorno di ben diversa natura e durata. In questa tipologia di flusso risulta particolarmente rilevante la componente proveniente dall'Europa Centro-orientale, quasi 14mila ingressi, con alcune cittadinanze in particolare evidenza (ex Urss, Romania, Polonia ed ex Jugoslavia), mentre pure significativo e' il flusso proveniente dall'America Centro- meridionale (quasi 7mila), con Brasile e Colombia in primo piano; risultano invece molto meno consistenti gli ingressi per turismo provenienti da Asia e Africa, in entrambi i casi sotto le 2mila unita'. La seconda componente in base al motivo del soggiorno e' costituita dai cittadini stranieri entrati per ricongiungimento familiare, pari a poco piu' di 23mila, circa il 25% del totale, un flusso in costante crescita a testimoniare la sempre maggiore stabilita' della presenza straniera nel nostro Paese. Anche in questo caso la quota piu' elevata e' appannaggio dell'Europa Centro-orientale (poco piu' di 8mila), con Albania, Romania ed ex Jugoslavia a raggiungere i livelli piu' elevati, seguita poi dall'Africa (circa 6.600), soprattutto per l'alto numero di ricongiungimenti provenienti dal Marocco e in minor misura dalla Tunisia; l'Asia segue con poco meno di 5mila ingressi, con quote particolarmente significative provenienti dall'area meridionale (Sri Lanka) e da quella orientale (Cina); l'America Latina chiude questa graduatoria, raggiungendo comunque un livello significativo (meno di 4mila unita'), con due cittadinanze in leggera prevalenza sulle altre (Cuba e Rep. Dominicana). Nella graduatoria si trovano poi al terzo posto gli ingressi per motivo di lavoro, pari a poco piu' di 16mila (oltre il 17%), nella gran parte rilasciati per lavoro subordinato (quasi 15mila): il numero relativamente ridotto di ingressi compresi in questa tipologia e' certamente da porre in relazione a diversi motivi, tra cui le difficili condizioni del mercato occupazionale in Italia e la previsione, da parte della normativa in vigore prima della legge n. 40/98, di un'unica fattispecie di ingresso per lavoro, in pratica possibile quasi esclusivamente solo in presenza di una richiesta di assunzione nominativa da parte di un datore di lavoro. Anche in questo caso la componente proveniente dall'Europa Centro-orientale e' di gran lunga la piu' importante, con piu' di 12 mila ingressi, con Rep. Ceca, Slovacchia, ex Urss, ex Jugoslavia e Polonia in evidenza: a questo proposito e' pero' importante rilevare che, secondo quanto si ricava da un'altra fonte informativa (Autorizzazioni all'ingresso rilasciate dal Ministero del Lavoro), una quota superiore al 75% degli ingressi provenienti da paesi di quest'area si riferisce ad occupazioni di carattere temporaneo, soprattutto legate a lavori stagionali nell'agricoltura e nei pubblici esercizi. La restante quota di ingressi per lavoro si divide tra Asia (2mila ingressi), soprattutto provenienti dall'area orientale (Filippine e Cina), Africa (poco meno di 1.500 unita'), con Marocco e Somalia in evidenza, e America Latina (circa 1.000 ingressi), dove Peru' e Cuba sono in leggera prevalenza sugli altri paesi. Nel corso del 1997 e' stato inoltre rilasciato un significativo quantitativo di permessi di soggiorno 'straordinari' (poco meno di 9mila), riconducibili nella gran parte ai nullaosta concessi ai cittadini albanesi giunti in Italia a seguito dei disordini scoppiati nel loro paese nel febbraio-marzo 1997. Pure rilevante e' il numero di ingressi per studio, oltre 7mila, dove, tra le aree a forte pressione migratoria, risulta come sempre al primo posto l'Europa Centro-orientale (piu' di 3mila), seguita dall'Asia (poco meno di 2mila al netto di Giappone ed Israele) e poi da America Latina e Africa, entrambe di poco sopra alle 1000 unita'. Infine risultano ancora scarsi gli ingressi dei richiedenti asilo, in tutto poco piu' di 1000, provenienti in maggioranza dall'Europa centro-orientale (Turchia ed Albania) e dall'Asia (Iraq); bisogna infine precisare che nella classe residuale 'Altri motivi' sono inseriti quelle tipologie di ingresso - motivi religiosi, di salute, per adozione, per affari, ..- che assumono minore rilevanza nello studio dei flussi migratori. Nel cercare di mettere in luce i principali caratteri dei flussi migratori registrati nel corso del 1997, in relazione alle 4 aree geografiche esaminate, sembra quindi di poter dire: - si conferma la forte pressione migratoria proveniente dai paesi dell'Europa Centro-orientale, testimoniata oltre che dall'elevata consistenza della comunita' di immigrati gia' presenti in Italia, anche dalla vitalita' dei flussi migratori provenienti da quest'area, per ognuna delle tipologie qui esaminate; - sembrano in una certa misura minori alle aspettative i flussi migratori provenienti dal continente africano, se rapportati alla consistenza di tale comunita' nel nostro paese; - i flussi provenienti dal continente asiatico sembrano mostrare un lento ma progressivo consolidamento di tale presenza in Italia; - mostrano infine una certa vitalita' gli ingressi provenienti dall'America Latina, soprattutto legati a ricongiungimenti familiari, mentre dovrebbe essere approfondito il significato del rilevante numero di ingressi per turismo. Prospetto 3 - Flussi in ingresso, per area geografica e principali paesi di cittadinanza, secondo il motivo del soggiorno. Anno 1997 _____________________________________________________________________ 1. AREE GEOGRAFICHE E CITTADINANZE 2. Lavoro subordinato-| 3. Ricerca lavoro | 4. Lavoro autonomo > Lavoro 5. Totale _| 6. Famigia 7. Motivi straordinari 8. Studio 9. Turismo 10. Asilo e rich. asilo 11. Altri motivi 12. Totale _____________________________________________________________________ 1. EUROPA 2. 19.090 3. 592 4. 1.158 5. 20.840 6. 9.746 7. 8.663 8. 8.648 9. 16.466 10. 442 11. 7.811 12. 72.616 1. Unione Europea 2. 7.310 3. 483 4. 560 5. 8.353 6. 1.396 7. 1 8. 5.279 9. 2.326 10. - 11. 2.556 12. 19.911 1. Europa centro-or. 2. 11.484 3. 64 4. 555 5. 12.103 6. 8.162 7. 8.662 8. 3.138 9. 13.910 10. 442 11. 4.924 12. 51.341 1. di cui: Albania 2. 367 3. 10 4. 2 5. 379 6. 3.018 7. 8.047 8. 554 9. 747 10. 174 11. 805 12. 13.724 1. ex Urss 2. 1.468 3. 26 4. 240 5. 1.734 6. 770 7. 1 8. 550 9. 3.196 10. 22 11. 1.934 12. 8.207 1. Romania 2. 1.146 3. 7 4. 142 5. 1.295 6. 1.538 7. 5 8. 549 9. 2.958 10. 14 11. 900 12. 7.259 1. ex Jugoslavia 2. 1.657 3. 9 4. 53 5. 1.719 6. 1.431 7. 578 8. 523 9. 2.184 10. 20 11. 290 12. 6.745 1. Polonia 2. 1.531 3. 5 4. 84 5. 1.620 6. 655 7. - 8. 357 9. 2.868 10. - 11. 307 12. 5.807 1. Rep. Ceca 2. 2.341 3. - 4. 2 5. 2.343 6. 131 7. - 8. 83 9. 389 10. - 11. 45 12. 2.991 1. Slovacchia 2. 1.961 3. - 4. 14 5. 1.975 6. 75 7. - 8. 66 9. 277 10. - 11. 46 12. 2.439 1. Ungheria 2. 843 3. 3 4. 3 5. 849 6. 145 7. - 8. 133 9. 771 10. - 11. 54 12. 1.952 1. Bulgaria 2. 126 3. 3 4. 10 5. 139 6. 182 7. - 8. 120 9. 381 10. - 11. 432 12. 1.254 1. Turchia 2. 42 3. 1 4. 5 5. 48 6. 217 7. 31 8. 151 9. 107 10. 212 11. 110 12. 876 1. Altri paesi europei 2. 296 3. 45 4. 43 5. 384 6. 188 7. - 8. 231 9. 230 10. - 11. 331 12. 1.364 1. AFRICA 2. 1.046 3. 375 4. 23 5. 1.444 6. 6.634 7. 158 8. 1.040 9. 1.705 10. 265 11. 1.775 12. 13.021 1. Africa settentrionale 2. 682 3. 56 4. 9 5. 747 6. 5.499 7. 5 8. 508 9. 907 10. 61 11. 641 12. 8.368 1. di cui: Marocco 2. 550 3. 51 4. 7 5. 608 6. 4.014 7. 1 8. 154 9. 297 10. 2 11. 109 12. 5.185 1. Tunisia 2. 64 3. 4 4. - 5. 68 6. 939 7. - 8. 120 9. 205 10. 4 11. 102 12. 1.438 1. Egitto 2. 45 3. - 4. - 5. 45 6. 425 7. 3 8. 142 9. 184 10. 2 11. 135 12. 936 1. Africa occidentale 2. 78 3. 6 4. 2 5. 86 6. 707 7. 3 8. 133 9. 223 10. 30 11. 338 12. 1.520 1. di cui: Nigeria 2. 13 3. 2 4. - 5. 15 6. 95 7. - 8. 50 9. 52 10. 5 11. 134 12. 351 1. Senegal 2. 11 3. 1 4. 1 5. 13 6. 223 7. - 8. 13 9. 9 10. - 11. 16 12. 284 1. Ghana 2. 9 3. 1 4. - 5. 10 6. 193 7. - 8. 13 9. 20 10. 2 11. 16 12. 254 1. Africa orientale 2. 271 3. 311 4. 8 5. 590 6. 356 7. 145 8. 265 9. 447 10. 93 11. 523 12. 2.419 1. di cui: Somalia 2. 113 3. 310 4. - 5. 423 6. 148 7. 142 8. 6 9. 32 10. 5 11. 19 12. 775 1. Etiopia 2. 79 3. - 4. - 5. 79 6. 47 7. - 8. 80 9. 76 10. 42 11. 109 12. 433 1. Eritrea 2. 30 3. - 4. - 5. 30 6. 14 7. - 8. 45 9. 67 10. 2 11. 47 12. 205 1. Maurizio 2. 15 3. 1 4. - 5. 16 6. 82 7. - 8. 8 9. 44 10. - 11. - 12. 150 1. Africa meridionale 2. 15 3. 2 4. 4 5. 21 6. 72 7. 5 8. 134 9. 128 10. 81 11. 273 12. 714 1. ASIA 2. 1.713 3. 19 4. 217 5. 1.949 6. 4.795 7. 27 8. 3.245 9. 1.782 10. 431 11. 2.887 12. 15.116 1. Asia occidentale 2. 69 3. 1 4. 15 5. 85 6. 247 7. 22 8. 549 9. 563 10. 398 11. 441 12. 2.305 1. di cui: Iran 2. 12 3. 1 4. 1 5. 14 6. 83 7. 2 8. 86 9. 288 10. 48 11. 117 12. 638 1. Iraq 2. 2 3. - 4. - 5. 2 6. 6 7. 20 8. 2 9. 20 10. 335 11. 48 12. 433 1. Israele 2. 29 3. - 4. 9 5. 38 6. 35 7. - 8. 196 9. 65 10. - 11. 20 12. 354 1. Libano 2. 5 3. - 4. 1 5. 6 6. 41 7. - 8. 86 9. 69 10. - 11. 104 12. 306 1. Asia meridionale 2. 442 3. 4 4. 7 5. 453 6. 2.445 7. 5 8. 232 9. 295 10. 33 11. 1.118 12. 4.581 1. di cui: India 2. 153 3. 1 4. 7 5. 161 6. 600 7. - 8. 183 9. 153 10. - 11. 964 12. 2.061 1. Sri Lanka 2. 207 3. 3 4. - 5. 210 6. 1.249 7. - 8. 16 9. 45 10. 3 11. 40 12. 1.563 1. Pakistan 2. 54 3. - 4. - 5. 54 6. 250 7. - 8. 13 9. 70 10. 22 11. 72 12. 481 1. Bangladesh 2. 21 3. - 4. - 5. 21 6. 345 7. 5 8. 4 9. 15 10. 8 11. 26 12. 424 1. Asia orientale 2. 1.202 3. 14 4. 195 5. 1.411 6. 2.103 7. - 8. 2.464 9. 924 10. - 11. 1.328 12. 8.230 1. di cui: Cina 2. 387 3. 4 4. 8 5. 399 6. 1.148 7. - 8. 278 9. 161 10. - 11. 600 12. 2.586 1. Giappone 2. 127 3. - 4. 151 5. 278 6. 202 7. - 8. 1.127 9. 242 10. - 11. 29 12. 1.878 1. Filippine 2. 605 3. 10 4. 3 5. 618 6. 476 7. - 8. 47 9. 155 10. - 11. 321 12. 1.617 1. AMERICA 2. 1.501 3. 12 4. 423 5. 1.936 6. 5.632 7. 11 8. 2.900 9. 8.821 10. 6 11. 2.853 12. 22.159 1. America settentr.le 2. 608 3. 1 4. 279 5. 888 6. 1.895 7. - 8. 1.728 9. 2.048 10. - 11. 751 12. 7.310 1. di cui: Stati Uniti 2. 571 3. 1 4. 265 5. 837 6. 1.810 7. - 8. 1.545 9. 1.883 10. - 11. 679 12. 6.754 1. America centro-mer. 2. 893 3. 11 4. 144 5. 1.048 6. 3.737 7. 11 8. 1.172 9. 6.773 10. 6 11. 2.102 12. 14.849 1. di cui: Brasile 2. 141 3. 2 4. 13 5. 156 6. 621 7. 1 8. 391 9. 2.285 10. - 11. 561 12. 4.015 1. Cuba 2. 144 3. - 4. 92 5. 236 6. 986 7. 1 8. 44 9. 836 10. 2 11. 90 12. 2.195 1. Colombia 2. 69 3. 2 4. 2 5. 73 6. 208 7. - 8. 188 9. 1.015 10. - 11. 326 12. 1.810 1. Peru' 2. 244 3. 5 4. 6 5. 255 6. 510 7. - 8. 31 9. 368 10. 1 11. 177 12. 1.342 1. Rep. Dominicana 2. 117 3. 2 4. 6 5. 125 6. 709 7. 2 8. 13 9. 318 10. - 11. 38 12. 1.205 1. Argentina 2. 54 3. - 4. 11 5. 65 6. 185 7. - 8. 105 9. 540 10. - 11. 120 12. 1.015 1. OCEANIA 2. 29 3. - 4. 11 5. 40 6. 52 7. 1 8. 156 9. 528 10. - 11. 133 12. 910 1. Apolidi 2. - 3. - 4. - 5. - 6. - 7. - 8. - 9. - 10. - 11. 2 12. 2 1. TOTALE 2. 23.379 3. 998 4. 1.832 5. 26.209 6. 26.859 7. 8.860 8. 15.989 9. 29.302 10. 1.144 11. 15.461 12. 123.824 1. paesi a forte press. migr. 2. 14.980 3. 469 4. 779 5. 16.228 6. 23.091 7. 8.858 8. 7.272 9. 23.863 10. 1.144 11. 11.641 12. 92.097 Fonte: elaborazioni sull'Archivio dei Permessi di Soggiorno (Ministero dell'Interno) I flussi in uscita sulla base dei permessi di soggiorno Non e' invece possibile, al momento, misurare i flussi in uscita. Infatti con la metodologia elaborata dall'ISTAT e' possibile quantificare con sufficiente approssimazione il numero di documenti scaduti alla fine di ciascun anno, e non piu' prorogati (cfr. Relazione sulla presenza straniera in Italia e sulle situazioni di irregolarita', op. cit.); a differenza della quantificazione dei flussi d'ingresso le elaborazioni per la quantificazione dei documenti scaduti possono essere effettuate su base annuale. Non vi sono tuttavia elementi conoscitivi certi per stabilire se il flusso di documenti scaduti si sia effettivamente tramutato in un flusso migratorio in uscita, o piuttosto in presenza irregolare. Peraltro il numero di documenti scaduti presenti nell'archivio alla fine dell'anno non coincide con quelli effettivamente cessati di validita' nel corso dell'anno: andrebbero infatti aggiunti i documenti cancellati dalle Questure, che evidentemente non sono compresi nell'ammontare degli scaduti alla fine del periodo, e sui quali non esistono delle statistiche. Sembra dunque che un metodo piu' affidabile sia quello di sottrarre al saldo dei documenti validi alla fine di ciascun anno l'ammontare di nuovi documenti registrati nel corso dello stesso anno, e quantificati con la procedura esposta sopra. Rimarrebbe in ogni caso il problema, come detto sopra, della verifica di quanta parte dei documenti scaduti corrisponda effettivamente a uscite dal territorio italiano. I flussi migratori dei cittadini residenti Relativamente piu' semplice e' la rilevazione dei flussi migratori dei cittadini stranieri iscritti in anagrafe. La rilevazione condotta dall'ISTAT consente di ottenere oltre alle informazioni sull'ammontare della popolazione residente, distinta per cittadinanza e sesso, sulla popolazione minore di 18 anni distinta per sesso, anche quelle relative ai bilanci della popolazione, sia per la parte relativa ai flussi naturali (nati, morti), che a quelli che qui interessano e cioe' flussi migratori con l'estero (iscritti e cancellati).(1) Prosp. 2 - Bilancio demografico della popolazione straniera residente. Anni 1993-1996 _____________________________________________________________________ ANNI Popolazione Saldo Movimento migratorio Saldo Popolazione al 1 gennaio natu- Iscritti Cancellati migra- al 31 rale torio dicembre _____________________________________________________________________ 1993 573.258 5.818 103.867 53.778 50.089 629.165 1994 629.165 6.730 112.586 63.012 49.574 685.469 1995 685.469 7.783 112.333 67.792 44.541 737.793 1996 737.793 9.369 213.261 75.868 137.793 884.555 _____________________________________________________________________ Fonte: ISTAT __________ (1) Sono rilevati anche i flussi migratori interni oltre alle iscrizioni e alle cancellazioni per altri motivi; fra queste ultime vi sono quelle per acquisizione della cittadinanza italiana. E' sostanzialmente piu' semplice determinare i bilanci anagrafici rispetto ai bilanci dei permessi di soggiorno. Si tratta infatti di due rilevazioni completamente diverse, a livello comunale la prima, a livello individuale la seconda. Se per i bilanci comunali e' quindi necessario solamente procedere alla loro verifica e alla loro "validazione" per i documenti di soggiorno si deve procedere anche alla costruzione degli stessi bilanci. Tuttavia i flussi in uscita presentano degli inconvenienti anche nei bilanci anagrafici, dovuti alle mancate cancellazioni, che peraltro riguardano anche la popolazione italiana. Nell'analisi del prospetto 2, si tenga presente che l'elevato saldo migratorio registrato nel corso del 1996 e' da addebitarsi in gran parte agli effetti della regolarizzazione ex Decreto Dini, visto che gran parte degli stranieri che hanno usufruito di tale possibilita' hanno poi provveduto alla registrazione anagrafica. A tal proposito si tenga presente che, in riferimento ai bilanci anagrafici, gli effetti della regolarizzazione del 1995-96 si produrranno con ogni probabilita' anche in riferimento al 1997, in considerazione della maggiore gradualita' del procedimento di iscrizione anagrafica rispetto a quello di richiesta e rilascio del Permesso di Soggiorno. Da ultimo si deve ricordare che anche sui flussi migratori della popolazione residente straniera, sia quelli interni che con l'estero, esiste la possibilita' di conoscere caratteristiche piu' dettagliate grazie all'indagine sui singoli trasferimenti di residenza condotta dall'ISTAT. Possibili miglioramenti della quantificazione dei flussi migratori Sembra necessario elaborare delle metodologie per la tenuta degli archivi dei documenti di soggiorno che facilitino la costruzione dei bilanci annuali. In primo luogo dovrebbero essere completate le informazioni che possono essere desunte dall'archivio dei permessi di soggiorno. Attualmente l'informazione statistica che proviene da tale fonte non e' esaustiva riferendosi, come si e' detto, solamente ad una componente minoritaria dei giovani stranieri. Un tale archivio dovrebbe inoltre prevedere collegamenti con tutti gli altri archivi gestionali pubblici interessati al fenomeno, in primo luogo con i registri di popolazione comunale con i quali dovrebbe essere assicurata la necessaria coerenza nel tempo e sul territorio. PARTE PRIMA: AZIONI ED INTERVENTI DELL'ITALIA SUL PIANO INTERNAZIONALE Accanto alla sfida interna, di per se' epocale - che e' sfida politica ma che e' anche sfida di cultura e di civilta' - la valenza internazionale che il fenomeno migratorio per gli anni duemila assume per il nostro Paese e' prioritaria. L'azione che il Governo si prefigge, in questo settore, ed avendo a mente - quale principale linea-guida - la stretta complementarieta' fra gli interventi volti a facilitare l'integrazione nel nostro Paese degli immigrati regolari e le iniziative per il contrasto e controllo dell'immigrazione clandestina, non puo' quindi prescindere da un saldo ancoraggio delle nostre scelte in questo campo con quelle di politica internazionale, tanto in sede multilaterale che nei rapporti bilaterali fra Stati. In questo contesto, naturalmente il primo e piu' rilevante riferimento e' rappresentato dall'Unione Europea e dal ruolo vitale che nel suo ambito l'Italia e' andata svolgendo in tutti questi anni ed e' chiamata a svolgere in futuro alla luce dei tanti progressi dell'integrazione. Tale quadro di riferimento postula da un lato l'effettiva rispondenza del nostro Paese ai doveri che gli derivano dal suo ruolo di membro fondatore dell'Unione e dall'altro rendono necessaria una piu' efficace e concreta solidarieta' europea, complementare e non surrogatoria rispetto agli sforzi da noi condotti sul piano bilaterale nell'affrontare e risolvere un problema che e' comune all'Europa e che non e' in alcun modo ascrivibile a nostre primarie responsabilita': l'Italia, terra di passaggio quasi obbligato verso tradizionali poli di attrazione quali la Francia e la Germania, puo' e deve dotarsi di tutti gli strumenti che la stessa cooperazione nell'ambito dell'Unione prevede; ma essa puo' al contempo legittimamente attendersi che, tanto nelle grandi scelte strategiche da formulare e da attuare su uno dei fenomeni maggiori della nostra epoca, quanto su quello degli strumenti concreti per farvi fronte, la solidarieta' dei partners nei suoi confronti sia almeno uguale a quella da noi sempre dimostrata su vari versanti con convinto e disinteressato spirito europeista. Attivita' in ambito Unione Europea In materia di immigrazione e di asilo la cooperazione tra gli Stati Membri dell'Unione, disciplinata attualmente nel Titolo VI del Trattato di Maastricht (il cosiddetto Terzo Pilastro) e' volta all'adozione delle necessarie misure compensative alla libera circolazione al fine di evitare che quest'ultima si risolva in un incremento dell'immigrazione illegale e della criminalita'. Si tratta di un obiettivo il cui perseguimento costituisce il minimo comune denominatore delle politiche immigratorie di tutti gli Stati membri dell'Unione che, con il Trattato di Maastricht, hanno definito la politica d'immigrazione "questione di interesse comune". Gli atti che vengono adottati nel settore della politica d'immigrazione e che riguardano le condizioni di entrata e circolazione dei cittadini dei Paesi terzi, le condizioni di soggiorno e la lotta all'immigrazione al soggiorno e al lavoro irregolari, hanno prevalentemente un significato politico, ma sono per lo piu' privi di carattere vincolante. Con l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, le materie dell'immigrazione, dell'asilo, dei controlli alle frontiere e (limitatamente ai settori disciplinati dal Trattato di Maastricht nell'ambito della cooperazione intergovernativa) dei visti verranno inserite nel pilastro comunitario. La piena applicazione di metodi e procedure comunitarie alle materie suindicate - eccettuati i visti - sara' tuttavia condizionata da un periodo transitorio di cinque anni, durante il quale e' prevista l'iniziativa sia degli Stati membri che della Commissione, nonche' il voto all'unanimita'. In proposito, il Governo italiano, coerente con la sua vocazione europea, e' fautore della necessita' di una riduzione di tale periodo transitorio affinche' si giunga in tempi accelerati ad una comunitarizzazione, spedita e quanto piu' vasta possibile, delle politiche migratorie. Va infatti sottolineato che il Trattato di Amsterdam pone accenti nuovi su materie di grande delicatezza, e parte dalla constatazione che l'apertura delle frontiere in Europa ha creato problemi che non possono essere risolti esclusivamente a livello nazionale. Il passaggio da modelli di cooperazione, spesso vaghi, a modelli di integrazione vera e propria, consentirebbe attraverso un approccio comune di aumentare l'efficacia delle risposte ai problemi che si pongono in campo migratorio. Sara' ovviamente necessario che le Amministrazioni nazionali acquisiscano una maggior consapevolezza dei riflessi che le misure comunitarie potranno avere sui rispettivi ordinamenti giuridici e sulle politiche nazionali, ma nell'insieme non possiamo che essere promotori di una comunitarizzazione piena e di una accelerazione dei tempi della sua realizzazione. In questo contesto va ricordata la proposta della Commissione europea di una Convenzione sull'ammissione dei cittadini di Paesi terzi (iniziativa Gradin), la quale testimonia la tendenza, che sara' ancora piu' marcata al momento dell'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, di pervenire ad un quadro giuridicamente vincolante per gli Stati membri. Tale Convenzione ha lo scopo precipuo di stabilire alcune norme comuni in materia di ammissione di cittadini di Paesi terzi negli Stati membri dell'Unione, per esercitarvi un'attivita' economica autonoma o subordinata, per motivi di studio, per svolgere attivita' non lucrative o per ricongiungimento familiare. La Convenzione, inoltre, prevede quali siano i diritti concessi ai cittadini di Paesi terzi che soggiornino in maniera prolungata in un Paese membro, in particolare per quanto riguarda la possibilita' di accettare un posto di lavoro in un altro Stato membro. Si tratta di una proposta molto ambiziosa ed articolata, che, seguendo un approccio globale alla politica dell'emigrazione, potrebbe richiedere tempi molto lunghi per la sua finalizzazione. L'Italia e' sicuramente favorevole in linea generale a tale iniziativa, pur rendendosi conto della necessita' di approfondire adeguatamente sia il contenuto che le conseguenze politiche e giuridiche di una simile proposta, anche in considerazione del principio di sussidiarieta'. Merita altresi' un cenno il nostro intervento presso la Commissione e gli altri partners europei inteso a sollecitare l'assunzione di posizioni ferme e quanto piu' possibile concordi nella materia migratoria, nonche' ad ottenere che negli accordi di associazione euro-mediterranea siano inseriti, accanto a dichiarazioni comuni sulla tutela sociale degli immigrati opportuni obblighi de contrahendo in materia di riammissione. L'introduzione negli Accordi di Associazione di siffatte disposizioni puo' risultare determinante per spianare la strada alla conclusione di successive intese, a livello bilaterale. Impegni in materia, per quanto non in termini esattamente identici, sono gia' stati assunti dal Marocco, dalla Giordania e dal Pakistan. Nell'ambito di tali iniziative, e superando il quadro strettamente mediterraneo, si inserisce anche l'impegno profuso durante la preparazione del negoziato tra l'UE ed i Paesi ACP, in vista della rinegoziazione delle Convenzioni di Lome', ai fini dell'inclusione, nel futuro quadro negoziale, di un capitolo concernente le questioni migratorie. Non si puo' infine non far cenno alle implicazioni derivanti dagli Accordi di Schengen. Con la messa in vigore di tale Convenzione l'Italia e' venuta ad essere parte integrante di uno spazio comune di libera circolazione delle persone senza piu' alcuna barriera e controllo. Gli Accordi di Schengen non si limitano ai soli cittadini europei in quanto anche gli stranieri regolarmente residenti possono circolare liberamente per l'intero spazio integrato. D'altra parte ai benefici connessi al Sistema di cui vengono ad avvantaggiarsi gli stranieri regolarmente residenti, fanno riscontro le misure compensative derivanti proprio dall'eliminazione dei controlli alle frontiere interne (in previsione della nostra entrata nel Sistema l'Italia - come noto - ha provveduto al rafforzamento di tutti i dispositivi di controllo delle frontiere). Va sottolineato a questo proposito che la nuova legge sull'immigrazione, attraverso le misure previste per contrastare il fenomeno degli ingressi clandestini, ha assunto rilevanza ai fini della completa integrazione dell'Italia nello spazio Schengen. Si osserva infine che il Trattato di Amsterdam non prevede espressamente le modalita' concrete dell'incorporazione dell'acquis di Schengen nell'Unione Europea: rimane da definire in che misura si trattera' di una vera comunitarizzazione (ovvero del trasferimento delle materie disciplinate dagli accordi nella sfera di competenza della Comunita' Europea) e in che misura si trattera' invece di un inserimento dell'acquis di Schengen nel III Pilastro. Problematiche connesse all'asilo Non disgiunta, ormai, dal contesto multilaterale, con particolare riferimento a quello dell'Unione Europea, appare la problematica dell'asilo che e' andata gradualmente perdendo le originarie connotazioni per avvicinarsi talvolta al grande fenomeno migratorio. Nel fissare il numero di stranieri da ammettere annualmente nel Paese, non si puo' dunque non tenere conto di coloro ai quali e' riconosciuto lo status di rifugiato. Questi ultimi non solo hanno per legge il diritto di svolgere un'attivita' lavorativa ma sono, fin dall'inizio, assimilabili - viste le garanzie che il nostro ordinamento riserva per la loro tutela - ai residenti di lungo periodo. Inoltre, nella nuova normativa sull'asilo, attualmente all'esame del Senato, e' previsto che al momento del riconoscimento dello status di rifugiato venga rilasciato all'interessato un permesso di soggiorno della durata di cinque anni che allo scadere potra' essere trasformato - previo accertamento da parte della Commissione Centrale del permanere del diritto di asilo - in carta di soggiorno. I rifugiati ufficialmente riconosciuti hanno inoltre diritto al ricongiungimento familiare. Pertanto, nell'ambito di un processo generale di programmazione sui flussi d'immigrazione e sebbene il diritto d'asilo non possa, per sua intrinseca natura, essere soggetto a "limitazioni" quantitative, appare doveroso soffermarsi su un fenomeno che, al pari dei ricongiungimenti familiari degli stranieri in genere produce, nella stragrande maggioranza delle situazioni, una lievitazione - ad oggi peraltro non significativa - della forza lavoro sul territorio nazionale. Tale considerazione e' tanto piu' vera se si esamina la tendenza, sostanzialmente in aumento, delle richieste d'asilo in Italia e conseguentemente dei rifugiati riconosciuti tali dalla Commissione Centrale per il Riconoscimento dello status di rifugiato. Nel periodo di vigenza della legge 28 febbraio 1990, n. 39 (dal 30 dicembre 1989 al 27 marzo 1998, data di entrata in vigore della legge n. 40/1998) le domande d'asilo sono state 40.033 con un livello di accoglimento del 10.20% pari a 4.083 rifugiati. I dati assoluti divengono piu' significativi se correlati alla tendenza incrementale che si sta registrando dal 1996: in quell'anno infatti fu registrato un picco minimo di 654 richieste di asilo, divenute poi 1.518 nel 1997 (incremento del 132%) e 1.963 al 15 giugno di quest'anno con un potenziale incremento, su base annua, pari al 182% sul 1997 e al 555% sul 1996. A quanto esposto, va ad aggiungersi: a)il fisiologico aumento di richiedenti asilo che si determinera' da quest'anno a seguito della piena applicazione della Convenzione di Dublino che come e' noto, concerne la determinazione dello Stato competente ad esaminare una domanda di asilo: la naturale posizione geografica dell'Italia e il suo connotato di paese di transito sta producendo infatti un incremento delle riaccettazioni in Italia di richiedenti asilo che hanno avanzato domanda in altri Stati europei; b) che il citato nuovo disegno di legge sulla disciplina del diritto di asilo, se approvato nel corso di quest'anno, potra' determinare, a partire dal 1999, una maggiore pressione sul mercato del lavoro: attualmente, infatti, la concessione di un permesso di lavoro e' garantito solo ai rifugiati mentre con la nuova norma tale possibilita' e' estesa a coloro che, avendo avanzato ricorso contro un provvedimento negativo della Commissione, non hanno ottenuto, dopo sei mesi, dal Tribunale Amministrativo Regionale, la definizione del loro gravame; c)che non e' difficile pronosticare una significativa crescita del numero dei rifugiati in futuro, in considerazione del fatto che la nuova legge sull'immigrazione, grazie ai piu' severi meccanismi di espulsione che introduce nel nostro ordinamento, costituira' un forte disincentivo alla residenza clandestina per migliaia di persone, le quali potrebbero incrementare le fila dei richiedenti asilo e quindi dei potenziali rifugiati. In via conclusiva e' possibile affermare che, sebbene accogliere richiedenti asilo non e' accogliere indiscriminatamente candidati all'immigrazione piu' o meno regolare, pur tuttavia, anche per la sua intrinseca novita', la problematica dell'asilo pone oggi una serie di interrogativi e di incognite intorno alle quali occorre e occorrera' ancor piu' vigilare. E cio' sia nella elaborazione della normativa interna che sul fronte europeo, al fine di dotarci di una capacita' di risposta coerente ed univoca che sia effettivamente adeguata - pur nello spirito favorevole all'avanzata "comunitarizzazione" di questa materia - alla tendenza gia' emersa presso alcuni dei nostri Partners a ridistribuire l'onere dell'asilo. Iniziative sul piano multilaterale. Considerata la consistenza e la multi-nazionalita' del fenomeno migratorio, un approccio articolato alla soluzione dei problemi legati ai movimenti di popolazione appare indispensabile anche e soprattutto in collegamento con le istanze multilaterali di cui l'Italia e' parte. Rilevanza crescente va, dunque, attribuita al dialogo euro-mediterraneo, suscettibile di essere utile strumento per sensibilizzare i partners della sponda sud del Mediterraneo sull'importanza che riveste il capitolo sociale - in tutti i suoi aspetti - nel quadro del processo di avvicinamento in atto fra gli Stati che si affacciano su quel mare. L'azione di sensibilizzazione e' del resto, presupposto indispensabile per poter ampliare ed approfondire la collaborazione nell'individuazione ed adozione delle modalita' d'intervento piu' opportune per affrontare le problematiche che investono il settore sociale del partenariato. Grazie all'azione di stimolo portata avanti dall'Italia e' stato possibile avviare un ampio dialogo sulle problematiche in questione. Il nostro obiettivo ultimo rimane, peraltro, l'organizzazione, nella materia migratoria, di una Conferenza tematica ad adeguato livello politico che dovrebbe perseguire l'obiettivo di dissipare i sospetti esistenti circa gli intenti esclusivamente repressivi delle politiche migratorie dei Paesi europei e servire, al contempo, ad illustrare ai partners della sponda sud del Mediterraneo i vantaggi di una cooperazione istituzionalizzata in materia migratoria. Stante il nostro interesse ad associare la previsione di chiari percorsi di integrazione per gli immigrati regolari col maggior rigore nel contrasto dell'illegalita', il dialogo euro-mediterraneo diviene, peraltro, sede privilegiata per promuovere un quadro organico di negoziati con i Paesi originari dei principali flussi migratori, al fine di pervenire alla stipula di accordi di riammissione degli immigrati clandestini. Strumentale, rispetto al raggiungimento di un risultato siffatto, e' il proseguimento dello sforzo gia' da tempo avviato per promuovere, in occasione dei negoziati per la conclusione degli Accordi di Associazione euro- mediterranea, un'apposita azione di coordinamento in sede comunitaria. Nell'ambito delle attivita' sul piano multilaterale vanno anche sottolineate le iniziative portate avanti dall'Italia in materia di lotta all'immigrazione illegale, componenti di assoluto rilievo per dare credibilita' e spessore alla nostra politica migratoria. A questo riguardo importanti risultati potranno scaturire dal protocollo messo a punto dal nostro paese mirante alla prevenzione e repressione del traffico e dell'immigrazione clandestina via mare che, nel quadro del fenomeno, ne costituiscono un aspetto di forte connotazione se si considerano anche le ricadute nei confronti dei paesi non costieri nonche' le nostre responsabilita' per il controllo della frontiera esterna Schengen. L'iniziativa avviata ha accresciuto il proprio rilievo a seguito della sua fusione con un progetto di Convenzione predisposto dall'Austria che comprende anche la lotta al traffico dei migranti via terra ed area ed introduce la nozione di reato internazionale, con conseguente possibilita' di estradizione per coloro che organizzano e speculano su queste attivita' illecite. Nel corso della VII Sessione della Commissione delle Nazioni Unite per la prevenzione del crimine e per la giustizia penale i due Paesi, appoggiati da numerose delegazioni, hanno presentato un progetto di Risoluzione riguardante tale convenzione che sara' esaminato da un gruppo istituito ad hoc che si riunira' informalmente nel corso della prossima estate a Buenos Aires. Un ulteriore strumento per la lotta ai traffici illegali di immigrati via mare e' rappresentato dalla proposta di risoluzione presentata dall'Italia in ambito IMO - l'Organizzazione Marittima Internazionale - volta ad ottenere l'approvazione di regole efficaci atte a garantire la sicurezza della navigazione e la salvaguardia della vita in mare (e' noto infatti che le organizzazioni di trafficanti in questo settore di attivita' utilizzano imbarcazioni largamente al di sotto degli standard consentiti). Dall'Italia viene anche sviluppata una decisa azione per accrescere nella regione Adriatica e nel quadro dell'Iniziativa Centro Europea - INCE - una struttura di contrasto ai fenomeni illegali, con particolare riferimento a quelle dell'immigrazione clandestina, che coinvolge a livello multilaterale oltre al nostro paese, Albania, Rep. Fed. Jugoslavia, Bosnia Erzegovina, Croazia e Slovenia. Azioni sul piano bilaterale Per quanto attiene ai rapporti bilaterali la politica negoziale