(all. 1 - art. 1) (parte 1)
Introduzione
  Una    lettura   corretta   del   fenomeno   migratorio   e   delle
caratteristiche strutturali e dinamiche dei  nuovi  flussi  migratori
deve  tenere  conto  dei  processi di globalizzazione in atto e degli
effetti che questi processi, in  presenza  di  persistenti  squilibri
demografici  ed  economici  tra  le varie aree del mondo, determinano
anche sulla crescita della circolazione mondiale delle persone.
I fattori di spinta e di attrazione dei flussi  migratori,  i  motivi
cioe'  che  spingono  le persone fuori dal loro Paese e quelli che li
attirano  verso  un  altro,   agiscono   in   modo   da   rafforzarsi
reciprocamente,  in  un  processo  che  puo'  condizionare  in  senso
negativo o positivo, secondo le capacita' di governo  che  gli  Stati
sapranno  esplicare,  lo sviluppo dei rapporti di interdipendenza nel
mondo contemporaneo.
  Fra le sfide epocali che l'Italia e' chiamata  ad  affrontare  alle
soglie  del  terzo  millennio,  quella  migratoria  -  pur con le sue
connotazioni  oramai  globali  -  assume  una  rilevanza  del   tutto
particolare anche e soprattutto sul piano nazionale.
  Il nostro Paese, per oltre un secolo terra di emigrazione, si trova
oggi  di  fronte ad un repentino cambiamento di ruoli ed e' chiamato,
nel contesto di una societa' civile in via di profonda evoluzione,  a
misurarsi,   sul  piano  culturale  ancor  prima  che  politico,  con
l'afflusso crescente di uomini e donne provenienti da varie parti del
mondo: un fenomeno di proporzioni crescenti e sempre piu' "visibili",
al quale il Governo va dedicando  tutta  la  sua  attenzione  ma  che
richiede anche, per essere effettivamente ricondotto a dimensioni non
esasperate  e  non patologiche, la graduale, autentica maturazione di
una  cultura  dell'integrazione,  fortemente  ispirata  a  criteri  e
principi   di  solidarieta'  ed  ancorata  al  rispetto  dei  diritti
fondamentali dell'individuo.
  Se in Italia il fenomeno migratorio ha per sfondo  questo  scenario
gia'  di  per  se' complesso, la collocazione geo-politica del nostro
Paese ne accentua in qualche modo la drammaticita': crocevia naturale
fra il bacino del mediterraneo ed il nord del continente  europeo  da
un   lato   e  oriente  europeo  ed  asiatico  ed  occidente  europeo
dall'altro, l'Italia e' in prima linea nell'immediato  impatto  delle
popolazioni  che  muovono da sud verso nord e, con le sue migliaia di
chilometri di coste, e' seriamente esposta a  continui  tentativi  di
aggiramento   delle   misure  nazionali  e  sovranazionali  intese  a
contenere e regolamentare l'ingresso degli immigrati in Europa.
  Con la nuova legge sull'immigrazione  l'Italia  e'  uscita  da  una
lunga  fase  di  gestione  sostanzialmente  emergenziale del fenomeno
migratorio. Il nuovo quadro normativo - che il governo auspica sia al
piu' presto  completato  con  l'approvazione  del  disegno  di  legge
recante  "Norme  in  materia  di  protezione  umanitaria e di diritto
d'asilo"  attualmente  all'esame  del  Parlamento  -  trova  il   suo
fondamento  nelle  seguenti  tre  idee  guida o obiettivi che debbono
caratterizzare e qualificare la nuova politica dell'immigrazione: una
programmazione  degli  ingressi  legali   nell'ambito   delle   quote
stabilite   annualmente;  un  piu'  puntuale  ed  efficace  contrasto
dell'immigrazione clandestina  e  dello  sfruttamento  criminale  dei
flussi migratori; un maggiore e piu' concreto sostegno ai percorsi di
integrazione  per  gli immigrati regolarmente soggiornanti in Italia.
Si  tratta  di obiettivi fortemente connessi, poiche' la possibilita'
di  realizzare  efficaci  politiche  di  integrazione  dipende  dalla
capacita'  di  governare i flussi di ingresso e quindi di programmare
la presenza straniera nel nostro Paese.
  Proprio la piena consapevolezza degli obiettivi da perseguire e dei
principi che li ispirano, nonche' della complessita' e della continua
evoluzione nelle sue stesse caratteristiche strutturali  e  dinamiche
del fenomeno migratorio suggerisce l'opportunita' di un atteggiamento
pragmatico  fondato su un monitoraggio ed una verifica continui delle
misure adottate anche in vista dei possibili correttivi  o  modifiche
normative, secondo quanto previsto dall'art. 47 della legge n. 40.
  Naturalmente  dai  primi tre mesi di applicazione della nuova legge
non possono ancora trarsi elementi certi di valutazione in  vista  di
possibili  modifiche correttive e d'altra parte solo con l'emanazione
del regolamento d'attuazione prevista per la  fine  di  settembre  di
quest'anno  il nuovo sistema normativo potra' considerarsi pienamente
a regime. Una esigenza pero' e' gia' emersa chiaramente  e  cioe'  la
necessita'   di   un  adeguamento  e  potenziamento  delle  strutture
amministrative centrali  a  vario  titolo  impegnate  nell'attuazione
della  legge  sull'immigrazione e soprattutto di un loro piu' stretto
coordinamento, nonche' alla formazione del personale operante; a  tal
fine  si  sta considerando l'opportunita' di dar vita ad un organismo
permanente che, oltre ad assicurare il  coordinamento  delle  diverse
amministrazioni,   abbia   il   compito   specifico   di   monitorare
l'attuazione della legge anche in relazione alle eventuali  modifiche
normative che si rivelassero necessarie.
  Per  quanto riguarda in particolare le politiche dell'integrazione,
e' essenziale la piu' ampia collaborazione con le Regioni e  con  gli
Enti Locali nonche' con le organizzazioni sindacali e le associazioni
attive  nella  tutela e nell'assistenza degli immigrati ed il Governo
ha gia' stabilito ed intende intensificare questa collaborazione.
  Il Governo, onorando l'impegno politico derivante da un ordine  del
giorno  approvato  dall'Assemblea  del  Senato, ha gia' presentato al
Parlamento una "Relazione sulla presenza straniera in Italia e  sulle
situazioni  di  irregolarita'".  A questa relazione si rinvia per una
informazione aggiornata sulla presenza straniera in Italia e  per  le
problematiche  anche d'ordine metodologico che occorre affrontare per
disporre di sistemi di misurazione di tale  presenza  piu'  certi  ed
aggiornati.  Va  comunque  sottolineato  che  una  valutazione  della
consistenza  e  delle  caratteristiche  della  popolazione  straniera
regolarmente presente in Italia ed una stima credibile delle presenze
irregolari  sono  fondamentali ai fini di una efficace programmazione
dei flussi, cioe' della determinazione anno per anno del numero degli
stranieri da ammettere in Italia. La documentazione  statistica  gia'
resa disponibile con la "Relazione sulla presenza straniera in Italia
e sulle situazioni di irregolarita'" viene a tal fine integrata nella
nota   allegata  all'introduzione  ed  elaborata  dall'ISTAT  con  la
collaborazione del  Ministero  dell'Interno  con  nuove  tabelle  sui
flussi di ingresso in Italia nel 1997.
  Va  anche  rilevato  che la non ancora sufficiente conoscenza delle
diverse componenti dell'immigrazione  straniera  in  Italia  comporta
inevitabilmente che molto spesso l'opinione pubblica sia piu' attenta
agli  aspetti  piu'  traumatici del fenomeno immigratorio (cioe' agli
episodi di devianza e di criminalita') che  non  alle  situazioni  di
normale inserimento sociale e lavorativo.
  Il documento programmatico, i cui contenuti sono indicati nei commi
2  e  3  dell'art.  3  della  legge  n.  40,  costituisce  la base di
riferimento della politica dell'immigrazione.  In  questa  sua  prima
stesura, necessariamente sperimentale e suscettibile di integrazioni,
si  articola in tre parti: azioni ed interventi dell'Italia sul piano
internazionale; criteri generali per la  definizione  dei  flussi  di
ingresso  sul  territorio  dello  Stato;  politiche  di integrazione.
Allegato al documento e', inoltre, lo studio  predisposto  dal  prof.
Antonio  Golini  e  dal  prof.  Alessandro  De  Simone  su "Il quadro
demografico italiano e la pressione migratoria  nella  regione  euro-
africana".
  Presupposto     essenziale     di    una    politica    programmata
dell'immigrazione e di una corretta politica di  integrazione  e'  il
funzionamento    dei    meccanismi    di    controllo   e   contrasto
dell'immigrazione illegale o  clandestina.  L'efficacia  delle  nuove
normative  sul  controllo  delle frontiere, sui respingimenti e sulle
espulsioni andra' verificata  nei  fatti  ed  e'  troppo  presto  per
anticipare  dati  o  previsioni.  Il  Ministro  dell'interno  ha gia'
provveduto con propri decreti a costituire  e  ad  attivare  i  primi
centri di permanenza temporanea ed assistenza e si sta procedendo con
la massima rapidita' ai lavori necessari per l'entrata in funzione di
ulteriori  centri  di permanenza. Va comunque sottolineato che, ferma
restando la necessita' di  una  rigorosa  intensificata  ed  efficace
azione   repressiva   della   immigrazione  illegale,  sarebbe  pero'
illusorio pensare di bloccare o  limitare  seriamente  tale  fenomeno
solo  con  strumenti  di  tipo repressivo. Sono necessari anche altri
strumenti  di  contenimento  e  controllo,  e  tra  questi  rivestono
importanza essenziale gli accordi con i Paesi da cui partono i flussi
migratori:  accordi  di  riammissione  e  di  fissazione  di quote di
ingresso anzitutto, ma accompagnati quando e' possibile da piu' ampie
intese  di  cooperazione  per  lo  sviluppo  su  basi  bilaterali   e
multilaterali.  Va  costruito  un  rapporto  nuovo  tra  migrazioni e
sviluppo e lo stesso migrante puo'  in  questa  ottica  diventare  un
agente  di  sviluppo  e  innovazione. Progetti di co-sviluppo possono
determinare per gli Stati di partenza e di  destinazione  dei  flussi
migratori  convenienze nuove nel quadro di intese che vadano oltre il
semplice arresto o controllo dei flussi.
  Il riferimento al contesto europeo,  anche  per  gli  obblighi  che
l'Italia  ha  assunto  con  le  convenzioni  di  Schengen  e Dublino,
diverra'  sempre   piu'   determinante;   nella   prospettiva   della
comunitarizzazione  delle  politiche comuni per rendere piu' omogenee
le politiche nazionali dei Paesi membri dell'Unione Europea e avviate
iniziative comuni nei confronti dei Paesi Terzi.
  Va quindi accolta con favore e sostenuta la recente proposta  della
Commissione   dell'Unione   Europea   di  due  azioni  comuni  che  -
riprendendo e, in parte,  modificando,  una  precedente  proposta  di
azione  comune  della  Commissione  stessa,  in materia di protezione
temporanea  degli  sfollati  -  rafforzano  il  concetto  di  "burden
sharing"  (ripartizione  degli oneri) conferendogli una piu' concreta
dimensione di solidarieta'.
  La programmazione dei flussi  d'ingresso  deve  tener  conto  della
natura  composita  di  tali  flussi  e  della necessita' di mantenere
separati  i  diversi  canali  di  ingresso  regolare.  Non  e'  certo
possibile  prevedere  e  programmare  gli  ingressi  dei  richiedenti
l'asilo  o  gli  afflussi  di  massa che possono dar luogo a forme di
protezione  umanitaria  temporanea,  cosi'  come  non  e'   possibile
limitare,   una   volta   verificata  la  sussistenza  dei  requisiti
richiesti, i flussi per ricongiungimento familiare. La  stessa  legge
n.  40  al  IV  comma art. 3 stabilisce pero' che le quote massime di
stranieri da ammettere  nel  territorio  dello  Stato  sono  definite
annualmente  "tenuto  conto  dei  ricongiungimenti  familiari e delle
misure di protezione temporanea".
  Nel fissare le quote annuali si terra'  comunque  conto  anche  dei
flussi  di  ingresso  che  per  loro  natura  sono fuori quota ma che
comunque incrementano la popolazione straniera regolarmente residente
in Italia con possibile inserimento nel mercato del lavoro.
  Il funzionamento "a regime" della politica  programmata  per  quote
dei  flussi  d'ingresso  richiede adempimenti formali (in primo luogo
l'emanazione  del  regolamento   d'attuazione)   e   soprattutto   la
conclusione di accordi bilaterali o comunque di intese con i Paesi da
cui  provengono  i  maggiori flussi migratori. Mentre gli adempimenti
formali saranno senz'altro esauriti entro il  1998,  l'unico  accordo
bilaterale  attualmente  in vigore per la regolamentazione dei flussi
e' quello con  l'Albania  (si  tratta  dell'accordo  e  del  relativo
protocollo  per  l'occupazione  in  Italia  di  lavoratori stagionali
albanesi firmato a Tirana il 18.11.1996).  Nuovi  accordi  bilaterali
dovranno  essere  negoziati  con  i  Paesi  delle  aree indicate come
preferenziali:  e'  un  impegno  che  prevedibilmente   occupera'   i
Ministeri interessati per tutto il 1999, per cui solo gradualmente si
potra'  disporre  di  una rete di accordi e possibilmente di liste di
prenotazione   che   alimenteranno   l'anagrafe   informatizzata   da
costituire presso il Ministero del Lavoro.
  Le   trattative   per   la  conclusione  di  tali  accordi  devono,
naturalmente, essere accelerate il piu' possibile e costituiscono  il
presupposto per la definizione delle quote.
  Per favorire la conclusione di tali accordi e rendere piu' efficace
la  reciproca  collaborazione ai fini del contrasto dell'immigrazione
clandestina,  il  Consiglio  dei  Ministri  ha   approvato   in   via
preliminare e trasmesso alle Camere un decreto legislativo correttivo
della  normativa  vigente che prevede uno stanziamento di 15 miliardi
annui per il triennio  1998-2000  per  l'attuazione  di  uno  o  piu'
programmi  pluriennali  di  interventi  straordinari, predisposti dal
Ministro dell'Interno, per  l'acquisizione  degli  impianti  e  mezzi
tecnici  e  logistici necessari, per acquistare o ripristinare i beni
mobili e le apparecchiature cedute ai Paesi interessati,  ovvero  per
fornire l'assistenza e altri servizi accessori.
  Alla  luce  di  queste  considerazioni,  nella  parte  seconda  del
presente  documento  sono  illustrati  i  criteri  generali  per   la
definizione  dei  flussi di ingresso nonche' le prime indicazioni per
la elaborazione di un decreto sui  flussi  per  il  1998,  che  sara'
presentato  subito  dopo  l'espressione  del parere delle Commissioni
parlamentari  sul   documento   programmatico   e   avra'   carattere
integrativo  del  gia'  esistente  decreto del 24.12.1997 (pubblicato
sulla G.U. del 2 gennaio 1998); un primo decreto sui  flussi  per  il
1999  dovra'  invece  essere  adottato  entro  il mese di novembre di
quest'anno.
  Al di fuori del quadro della programmazione per quote - ma, come si
e'  detto,  tenendone  conto nella programmazione - va considerato il
problema dei cd. ricongiungimenti di fatto. Si  tratta  di  cittadini
stranieri  che hanno dato vita di fatto al ricongiungimento familiare
con un congiunto straniero regolarmente soggiornante.
  Poiche' la nuova normativa (art. 27, comma 4)  consente  l'ingresso
al  seguito dello straniero titolare di carta di soggiorno o di visto
di  ingresso  per  lavoro  subordinato,  relativo  a  contratto   non
inferiore  ad  un anno, o per lavoro autonomo non occasionale, ovvero
per studio o per motivi religiosi,  dei  familiari  con  i  quali  e'
possibile  attuare il ricongiungimento, si ritiene sotto vari profili
opportuno normalizzare le situazioni di fatto esistenti,  rilasciando
agli  stranieri  "ricongiunti  di fatto" un permesso di soggiorno per
motivi familiari.
  Naturalmente andra' verificata la sussistenza dei requisiti per  il
ricongiungimento previsti al comma 3 dell'art. 27.
  Va  infine  posta  in  evidenza  la  necessita'  di provvedere alla
normalizzazione  di  alcune  situazioni  che,  nel   nuovo   contesto
normativo,  vanno  ricondotte,  per  quanto  possibile, all'ordinaria
casistica: si tratta  di  coloro  che  godono,  a  vario  titolo,  di
permessi  di  soggiorno  umanitari  utilizzabili  anche per motivi di
lavoro. Con una apposita Direttiva del Presidente del  Consiglio  dei
Ministri  si  provvedera'  al  rilascio ai cittadini stranieri che si
trovano in tale situazione - e per  i  quali  non  esistono  piu'  le
condizioni   che  hanno  giustificato  la  concessione  del  permesso
umanitario - di un permesso di soggiorno  per  motivi  di  lavoro  di
durata biennale.
                                * * *
  Il   documento  programmatico  si  basa  sulla  consapevolezza  del
carattere strutturale  del  fenomeno  migratorio,  della  particolare
esposizione   dell'Italia  rispetto  alla  prevedibile  crescita  del
fenomeno stesso, della necessita' di disporre di strumenti  e  misure
per   garantire  il  massimo  controllo  possibile  dell'immigrazione
clandestina e una concreta e dignitosa integrazione  degli  stranieri
che soggiornano regolarmente sul territorio italiano.
  Da tale consapevolezza discende che vanno previste per le politiche
dell'immigrazione  risorse  finanziarie  adeguate  e tali non possono
essere considerate, alla  luce  della  evoluzione  piu'  recente  dei
fenomeni migratori, quelle previste dalla legge n.40.
  Tra  le  priorita'  di cui si dovra' tener conto nella elaborazione
dei documenti di bilancio per il prossimo triennio va quindi inserita
la politica per l'immigrazione, con riferimento in  particolare  alle
seguenti esigenze derivanti dall'applicazione della legge n.40:
   - maggiori controlli di frontiera e costieri;
   -  aumentati  oneri  per  gli accompagnamenti alla frontiera degli
     stranieri espulsi o respinti e per le spese di rimpatrio;
   - vigilanza esterna dei  centri  di  permanenza  temporanea  e  di
     assistenza  e  accompagnamenti da e per i centri degli stranieri
     trattenuti;
   - rafforzamento dell'organico delle  ambasciate  e  dei  consolati
     italiani  all'estero,  sia  per  attuare  le  nuove procedure in
     materia di rilascio dei visti  sia  per  la  costituzione  e  la
     gestione  delle  liste  dei  cittadini  stranieri  che  chiedono
     l'ingresso in Italia per motivi di lavoro;  finanziamento  delle
     missioni di esperti dei diversi ministeri competenti nei periodi
     di selezione e preparazione di tali liste;
   -   l'avvio   presso   il  ministero  del  Lavoro  della  gestione
     informatizzata del servizio di domanda e offerta di lavoro per i
     lavoratori immigrati extracomunitari.
Allegato:  L'informazione  statistica  sui   flussi   migratori   dei
cittadini stranieri
  L'informazione   statistica  sui  flussi  migratori  relativi  alla
popolazione straniera puo' essere ottenuta dall'archivio dei permessi
di soggiorno, presso il  Ministero  dell'Interno,  e  delle  anagrafi
comunali,  mediante  la rilevazione condotta dall'ISTAT sul Movimento
annuale della popolazione straniera  residente.  Mentre  i  dati  sui
permessi  di  soggiorno  si  riferiscono,  com'e'  noto,  a  tutti  i
cittadini stranieri presenti regolarmente  sul  territorio  italiano,
con  l'esclusione pero' di una parte significativa dei minori, quelli
provenienti dagli uffici anagrafici riguardano  la  componente  della
popolazione   regolare,   largamente   maggioritaria,  che  e'  anche
residente.
  Dagli uffici anagrafici sono rilevati anche i dati  sui  cosiddetti
flussi  naturali, nascite e decessi, nonche' quelli determinati dalle
acquisizioni di cittadinanza. Peraltro le  nascite  risultanti  dalle
iscrizioni  in anagrafe costituiscono un flusso particolare in quanto
determinano un incremento della popolazione straniera, ma  non  della
popolazione  immigrata  nel  nostro  paese. Una tale distinzione, fra
popolazione straniera ed immigrata, che non puo' essere  operata  sui
dati  di stock (stranieri regolarmente presenti e stranieri residenti
all'inizio di ciascun anno) puo' quindi essere operata  sui  dati  di
flusso,  anche  se  nel caso dei permessi di soggiorno le difficolta'
sarebbero decisamente superiori per le carenze, gia' menzionate,  sui
dati relativi ai minori. Non si tratta, come si puo' ben comprendere,
di  una  distinzione puramente contabile, bensi' riguarda l'emersione
di una significativa quota di minori che non sono immigrati, ma  nati
in Italia - i cosiddetti "immigrati di seconda generazione" - i quali
pongono  delle  problematiche  specifiche  anche  rispetto agli altri
minori stranieri.
  Vi sono poi altri dati  di  flusso  che  riguardano  degli  aspetti
particolari della realta' migratoria, quale l'inserimento nel mercato
del  lavoro.  Com'e' stato gia' ampiamente illustrato nella Relazione
sulla  presenza  straniera  in   Italia   e   sulle   situazioni   di
irregolarita',  tali informazioni riguardano in ogni caso la parte in
vario modo documentabile della presenza straniera, in altre parole la
popolazione regolare.
  Nel prospetto che  segue  sono  riportate  in  dettaglio  le  fonti
statistiche per le quali sono disponibili i dati, sia di stock che di
flusso.  L'anno  di  riferimento  e'  quello per il quale i dati sono
pubblicati, nel volume La presenza straniera  in  Italia  negli  anni
'90, o comunque sono disponibili presso l'ISTAT.
_____________________________________________________________________
Ultimo data di   Ultimo data di   Indagine o elaborazione    Ente
disponibilita'   disponibilita'
dei dati di      dei dati di
stock (1)        flusso (1)
_____________________________________________________________________
       01-gen-97              1997 Permessi di soggiorno     (Istat
                                                                su
                                                             Minint)
       01-gen-97              1996 Stranieri iscritti in     (Istat)
                                   anagrafe
                  1995(1996)       Iscrizioni e cancella-    (Istat)
                                   zioni anagrafiche per
                                   trasferimento di
                                   residenza
                              1995 (*) Nascite, matrimoni,   (Istat)
                                   decessi
01-gen-1996 (01-gen-1997)          Extracomunitari           (Inps)
                                   dipendenti
                        1995(1996) Extracomunitari avviati   (MinLav)
01-gen-1996 (01-gen-1997)          Extracomunitari iscritti  (MinLav)
                                   collocamento
                        1996(1997) Autorizzazioni ingresso   (MinLav)
                                   per lavoro
      1995/96 (1996/97)            (*) Studenti stranieri    (Istat-
                                                              MPI)
                        1996(1997) (*) Stranieri e giustizia (Istat)
                        1995(1996) Richieste di asilo        (Minint)
_____________________________________________________________________
          (*)  documentazione  che  non  richiede  necessariamente la
              sussistenza  del  requisito  della  regolarita'   della
              presenza
          1)   fra   parentesi   e'  indicata  la  data  di  prossima
             disponibilita' dei dati
I flussi in ingresso sulla base dei permessi di soggiorno
Mediante i dati sui permessi di soggiorno e' possibile  misurare  con
sufficiente  accuratezza  solamente  i  flussi migratori in ingresso;
restano comunque esclusi, come detto sopra,  tutti  i  minori  per  i
quali  non  e'  previsto  un permesso di soggiorno individuale, ma la
semplice annotazione sul documento dell'adulto.
  Per determinare i  flussi  migratori  in  ingresso  e'  sufficiente
individuare  i  nuovi  documenti  di soggiorno rilasciati nell'unita'
temporale di riferimento; nel caso in cui si  ponga  come  unita'  di
riferimento  l'anno sono conteggiati anche i permessi di breve durata
(per esempio tre mesi) che sono rilasciati ed entrano in scadenza nel
corso dello stesso anno. Tuttavia occorre richiamare l'attenzione sul
fatto  che  in  coincidenza  delle   regolarizzazioni   non   vi   e'
corrispondenza  tra data di ingresso effettiva e data di rilascio del
permesso di soggiorno.
  La metodologia per la misura dei flussi  in  ingresso  prevede  una
base  di riferimento mensile; con opportune elaborazioni e' possibile
conoscere  il  numero  di  nuovi  documenti,   rispetto   alla   data
d'ingresso, in ciascun mese.
Nel  prospetto che segue sono riportati i flussi in ingresso relativi
al 1997:
Prosp.  1  -  Permessi  di   soggiorno   rilasciati   dal   Ministero
dell'Interno Anno 1997
_____________________________________________________________________
       MESI                   DOCUMENTI                   DATA DI
                              RILASCIATI                  LETTURA
_____________________________________________________________________
      Gennaio                  15.912                     31.5.97
      Febbraio                  7.100                     31.8.97
      Marzo                     9.245                    31.10.97
      Aprile                    8.422                     31.8.97
      Maggio                    9.173                     31.8.97
      Giugno                   10.574                     31.9.97
      Luglio                   10.165                    31.12.97
      Agosto                   11.624                     31.5.98
      Settembre                18.241                     31.5.98
      Ottobre                  10.108                     30.4.98
      Novembre*                 5.996                     31.5.98
      Dicembre*                 7.264                     31.5.98
      TOTALE ANNO             123.824
_____________________________________________________________________
Fonte:  Ministero  dell'Interno  -  Elaborazioni  eseguite dal Centro
Elaborazione Dati del Dip.to della Pubblica Sicurezza
          *) Dati stimati.
  Ulteriori analisi possono essere  condotte  su  tali  dati  secondo
alcune   caratteristiche  quali  la  nazionalita'  e  il  motivo  del
soggiorno (si veda in proposito il prospetto 3).
  Nel 1997 sono stati, dunque, quasi 124mila i permessi di  soggiorno
rilasciati   a  cittadini  stranieri  entrati  in  Italia  nel  corso
dell'anno: e' bene precisare da subito che a tale consistente  flusso
in ingresso non corrisponde ovviamente un pari aumento dello stock di
permessi  validi  a  fine anno, sia perche' molti di questi documenti
erano di durata limitata e quindi sono scaduti nel corso dell'anno ma
anche perche' bisogna tener conto di quei  permessi  che,  rilasciati
negli  anni  precedenti,  sono  poi  scaduti nel corso del 1997 senza
essere stati prorogati. Al momento attuale,  per  le  caratteristiche
gestionali  dell'Archivio sui Permessi di Soggiorno, non e' possibile
quantificare esattamente i  permessi  scaduti  nel  corso  del  1997,
corrispondenti,  almeno  da  un  punto di vista teorico, ai flussi in
uscita dall'Italia, ma si puo'  stimare  che  tale  quantitativo  sia
compreso  tra  80-100mila  unita',  per cui il saldo migratorio netto
dovrebbe con ogni probabilita' essere pari a 30-40mila.
  Nel grafico 1 e' rappresentata la composizione per area  geografica
di  cittadinanza  degli  stranieri  entrati  in  Italia  nel 1997: e'
immediato verificare  il  forte  peso  della  componente  proveniente
dall'Europa  Centro-orientale,  per la quale si sono conteggiati piu'
di 51mila ingressi mentre, tra le aree che vengono definite  a  forte
pressione  migratoria, seguono l'Asia e l'America Centro-Meridionale,
entrambe con circa 15mila entrate, e poi l'Africa, con poco  piu'  di
13mila ingressi. Tra le aree economicamente avanzate, spiccano invece
i  cittadini  provenienti  da  Unione  Europea  e altri paesi europei
dell'area  occidentale  (oltre  21mila  nuove   entrate)   e   quelli
dell'America settentrionale (piu' di 7mila ingressi).
Grafico 1 - Flussi in ingresso, per area geografica. Anno 1997
              *** ** * VEDERE GRAFICO PAG. 13 * ** ***
  Concentrando   l'attenzione   sui   circa   92mila  nuovi  permessi
rilasciati  a  cittadini  provenienti  da  paesi  a  forte  pressione
migratoria  (Europa  Centro-orientale,  Africa, Asia ad esclusione di
Giappone  ed  Israele,  America   Centro-meridionale)   risulta   poi
interessante   verificare  la  composizione  secondo  il  motivo  del
soggiorno (cfr. prosp. 3): la quota  maggiore  e'  rappresentata  dai
permessi  rilasciati  per  turismo, quasi 24mila, pari a circa il 26%
del totale, una componente dei flussi immigratori di sicuro interesse
in quanto  con  ogni  probabilita'  'nasconde'  una  certa  quota  di
ingressi di cittadini stranieri intenzionati a fermarsi in Italia per
motivi  diversi  dal  turismo  ma  privi  di quei requisiti, quali la
richiesta di ricongiungimento familiare o la chiamata lavorativa, che
consentono l'ottenimento di titoli di soggiorno di ben diversa natura
e durata. In  questa  tipologia  di  flusso  risulta  particolarmente
rilevante  la  componente  proveniente  dall'Europa Centro-orientale,
quasi  14mila  ingressi,  con  alcune  cittadinanze  in   particolare
evidenza  (ex  Urss,  Romania, Polonia ed ex Jugoslavia), mentre pure
significativo  e'  il   flusso   proveniente   dall'America   Centro-
meridionale  (quasi  7mila),  con  Brasile e Colombia in primo piano;
risultano invece molto meno  consistenti  gli  ingressi  per  turismo
provenienti  da  Asia  e  Africa,  in  entrambi i casi sotto le 2mila
unita'.
  La seconda componente in base al motivo del soggiorno e' costituita
dai cittadini stranieri entrati per ricongiungimento familiare,  pari
a poco piu' di 23mila, circa il 25% del totale, un flusso in costante
crescita  a testimoniare la sempre maggiore stabilita' della presenza
straniera nel nostro Paese.  Anche  in  questo  caso  la  quota  piu'
elevata  e'  appannaggio  dell'Europa  Centro-orientale (poco piu' di
8mila), con Albania, Romania ed ex Jugoslavia a raggiungere i livelli
piu' elevati, seguita poi dall'Africa (circa 6.600), soprattutto  per
l'alto  numero di ricongiungimenti provenienti dal Marocco e in minor
misura dalla Tunisia; l'Asia segue con poco meno di  5mila  ingressi,
con   quote   particolarmente   significative  provenienti  dall'area
meridionale (Sri Lanka)  e  da  quella  orientale  (Cina);  l'America
Latina  chiude  questa  graduatoria, raggiungendo comunque un livello
significativo (meno di 4mila unita'), con due cittadinanze in leggera
prevalenza sulle altre (Cuba e Rep. Dominicana).
  Nella graduatoria si trovano poi al terzo posto  gli  ingressi  per
motivo  di  lavoro,  pari a poco piu' di 16mila (oltre il 17%), nella
gran parte rilasciati  per  lavoro  subordinato  (quasi  15mila):  il
numero relativamente ridotto di ingressi compresi in questa tipologia
e'  certamente  da  porre  in  relazione a diversi motivi, tra cui le
difficili  condizioni  del  mercato  occupazionale  in  Italia  e  la
previsione,  da  parte della normativa in vigore prima della legge n.
40/98, di un'unica fattispecie di ingresso  per  lavoro,  in  pratica
possibile  quasi  esclusivamente solo in presenza di una richiesta di
assunzione nominativa da parte di  un  datore  di  lavoro.  Anche  in
questo caso la componente proveniente dall'Europa Centro-orientale e'
di  gran  lunga la piu' importante, con piu' di 12 mila ingressi, con
Rep. Ceca, Slovacchia, ex Urss, ex Jugoslavia e Polonia in  evidenza:
a  questo  proposito e' pero' importante rilevare che, secondo quanto
si ricava da un'altra fonte informativa (Autorizzazioni  all'ingresso
rilasciate  dal  Ministero  del  Lavoro),  una quota superiore al 75%
degli ingressi provenienti da paesi di  quest'area  si  riferisce  ad
occupazioni  di  carattere  temporaneo,  soprattutto  legate a lavori
stagionali nell'agricoltura e nei pubblici esercizi.
  La restante quota di ingressi per lavoro si divide tra Asia  (2mila
ingressi),  soprattutto  provenienti dall'area orientale (Filippine e
Cina), Africa (poco meno di 1.500 unita'), con Marocco e  Somalia  in
evidenza,  e America Latina (circa 1.000 ingressi), dove Peru' e Cuba
sono in leggera prevalenza sugli altri paesi.
  Nel  corso  del  1997  e' stato inoltre rilasciato un significativo
quantitativo di permessi di soggiorno 'straordinari'  (poco  meno  di
9mila),  riconducibili  nella  gran  parte  ai  nullaosta concessi ai
cittadini albanesi giunti in Italia a seguito dei disordini scoppiati
nel loro paese nel febbraio-marzo 1997.
  Pure rilevante e' il numero di ingressi per  studio,  oltre  7mila,
dove,  tra  le aree a forte pressione migratoria, risulta come sempre
al primo posto l'Europa Centro-orientale  (piu'  di  3mila),  seguita
dall'Asia  (poco meno di 2mila al netto di Giappone ed Israele) e poi
da America Latina e Africa, entrambe di poco sopra alle 1000 unita'.
  Infine risultano ancora scarsi gli ingressi dei richiedenti  asilo,
in  tutto  poco  piu' di 1000, provenienti in maggioranza dall'Europa
centro-orientale (Turchia ed Albania)  e  dall'Asia  (Iraq);  bisogna
infine  precisare  che  nella  classe  residuale  'Altri motivi' sono
inseriti quelle tipologie di ingresso - motivi religiosi, di  salute,
per  adozione,  per  affari,  ..- che assumono minore rilevanza nello
studio dei flussi migratori.
  Nel cercare di mettere in luce i principali  caratteri  dei  flussi
migratori  registrati  nel  corso  del 1997, in relazione alle 4 aree
geografiche esaminate, sembra quindi di poter dire:
- si conferma la forte pressione  migratoria  proveniente  dai  paesi
  dell'Europa  Centro-orientale,  testimoniata oltre che dall'elevata
  consistenza della comunita' di immigrati gia' presenti  in  Italia,
  anche   dalla   vitalita'   dei  flussi  migratori  provenienti  da
  quest'area, per ognuna delle tipologie qui esaminate;
- sembrano in una certa  misura  minori  alle  aspettative  i  flussi
  migratori  provenienti  dal continente africano, se rapportati alla
  consistenza di tale comunita' nel nostro paese;
- i flussi provenienti dal continente asiatico sembrano  mostrare  un
  lento ma progressivo consolidamento di tale presenza in Italia;
-  mostrano  infine  una  certa  vitalita'  gli  ingressi provenienti
  dall'America  Latina,   soprattutto   legati   a   ricongiungimenti
  familiari,  mentre  dovrebbe essere approfondito il significato del
  rilevante numero di ingressi per turismo.
Prospetto  3  -  Flussi in ingresso, per area geografica e principali
paesi di cittadinanza, secondo il motivo del soggiorno. Anno 1997
_____________________________________________________________________
 1. AREE GEOGRAFICHE E CITTADINANZE
 2. Lavoro subordinato-|
 3. Ricerca lavoro     |
 4. Lavoro autonomo     > Lavoro
 5. Totale            _|
 6. Famigia
 7. Motivi straordinari
 8. Studio
 9. Turismo
10. Asilo e rich. asilo
11. Altri motivi
12. Totale
_____________________________________________________________________
1.  EUROPA
2.  19.090
3.  592
4.  1.158
5.  20.840
6.  9.746
7.  8.663
8.  8.648
9.  16.466
10. 442
11. 7.811
12. 72.616
1.  Unione Europea
2.  7.310
3.  483
4.  560
5.  8.353
6.  1.396
7.  1
8.  5.279
9.  2.326
10. -
11. 2.556
12. 19.911
1.  Europa centro-or.
2.  11.484
3.  64
4.  555
5.  12.103
6.  8.162
7.  8.662
8.  3.138
9.  13.910
10. 442
11. 4.924
12. 51.341
1.  di cui: Albania
2.  367
3.  10
4.  2
5.  379
6.  3.018
7.  8.047
8.  554
9.  747
10. 174
11. 805
12. 13.724
1.  ex Urss
2.  1.468
3.  26
4.  240
5.  1.734
6.  770
7.  1
8.  550
9.  3.196
10. 22
11. 1.934
12. 8.207
1.  Romania
2.  1.146
3.  7
4.  142
5.  1.295
6.  1.538
7.  5
8.  549
9.  2.958
10. 14
11. 900
12. 7.259
1.  ex Jugoslavia
2.  1.657
3.  9
4.  53
5.  1.719
6.  1.431
7.  578
8.  523
9.  2.184
10. 20
11. 290
12. 6.745
1.  Polonia
2.  1.531
3.  5
4.  84
5.  1.620
6.  655
7.  -
8.  357
9.  2.868
10. -
11. 307
12. 5.807
1.  Rep. Ceca
2.  2.341
3.  -
4.  2
5.  2.343
6.  131
7.  -
8.  83
9.  389
10. -
11. 45
12. 2.991
1.  Slovacchia
2.  1.961
3.  -
4.  14
5.  1.975
6.  75
7.  -
8.  66
9.  277
10. -
11. 46
12. 2.439
1.  Ungheria
2.  843
3.  3
4.  3
5.  849
6.  145
7.  -
8.  133
9.  771
10. -
11. 54
12. 1.952
1.  Bulgaria
2.  126
3.  3
4.  10
5.  139
6.  182
7.  -
8.  120
9.  381
10. -
11. 432
12. 1.254
1.  Turchia
2.  42
3.  1
4.  5
5.  48
6.  217
7.  31
8.  151
9.  107
10. 212
11. 110
12. 876
1.  Altri paesi europei
2.  296
3.  45
4.  43
5.  384
6.  188
7.  -
8.  231
9.  230
10. -
11. 331
12. 1.364
1.  AFRICA
2.  1.046
3.  375
4.  23
5.  1.444
6.  6.634
7.  158
8.  1.040
9.  1.705
10. 265
11. 1.775
12. 13.021
1.  Africa settentrionale
2.  682
3.  56
4.  9
5.  747
6.  5.499
7.  5
8.  508
9.  907
10. 61
11. 641
12. 8.368
1.  di cui: Marocco
2.  550
3.  51
4.  7
5.  608
6.  4.014
7.  1
8.  154
9.  297
10. 2
11. 109
12. 5.185
1.  Tunisia
2.  64
3.  4
4.  -
5.  68
6.  939
7.  -
8.  120
9.  205
10. 4
11. 102
12. 1.438
1.  Egitto
2.  45
3.  -
4.  -
5.  45
6.  425
7.  3
8.  142
9.  184
10. 2
11. 135
12. 936
1.  Africa occidentale
2.  78
3.  6
4.  2
5.  86
6.  707
7.  3
8.  133
9.  223
10. 30
11. 338
12. 1.520
1.  di cui: Nigeria
2.  13
3.  2
4.  -
5.  15
6.  95
7.  -
8.  50
9.  52
10. 5
11. 134
12. 351
1.  Senegal
2.  11
3.  1
4.  1
5.  13
6.  223
7.  -
8.  13
9.  9
10. -
11. 16
12. 284
1.  Ghana
2.  9
3.  1
4.  -
5.  10
6.  193
7.  -
8.  13
9.  20
10. 2
11. 16
12. 254
1.  Africa orientale
2.  271
3.  311
4.  8
5.  590
6.  356
7.  145
8.  265
9.  447
10. 93
11. 523
12. 2.419
1.  di cui: Somalia
2.  113
3.  310
4.  -
5.  423
6.  148
7.  142
8.  6
9.  32
10. 5
11. 19
12. 775
1.  Etiopia
2.  79
3.  -
4.  -
5.  79
6.  47
7.  -
8.  80
9.  76
10. 42
11. 109
12. 433
1.  Eritrea
2.  30
3.  -
4.  -
5.  30
6.  14
7.  -
8.  45
9.  67
10. 2
11. 47
12. 205
1.  Maurizio
2.  15
3.  1
4.  -
5.  16
6.  82
7.  -
8.  8
9.  44
10. -
11. -
12. 150
1.  Africa meridionale
2.  15
3.  2
4.  4
5.  21
6.  72
7.  5
8.  134
9.  128
10. 81
11. 273
12. 714
1.  ASIA
2.  1.713
3.  19
4.  217
5.  1.949
6.  4.795
7.  27
8.  3.245
9.  1.782
10. 431
11. 2.887
12. 15.116
1.  Asia occidentale
2.  69
3.  1
4.  15
5.  85
6.  247
7.  22
8.  549
9.  563
10. 398
11. 441
12. 2.305
1.  di cui: Iran
2.  12
3.  1
4.  1
5.  14
6.  83
7.  2
8.  86
9.  288
10. 48
11. 117
12. 638
1.  Iraq
2.  2
3.  -
4.  -
5.  2
6.  6
7.  20
8.  2
9.  20
10. 335
11. 48
12. 433
1.  Israele
2.  29
3.  -
4.  9
5.  38
6.  35
7.  -
8.  196
9.  65
10. -
11. 20
12. 354
1.  Libano
2.  5
3.  -
4.  1
5.  6
6.  41
7.  -
8.  86
9.  69
10. -
11. 104
12. 306
1.  Asia meridionale
2.  442
3.  4
4.  7
5.  453
6.  2.445
7.  5
8.  232
9.  295
10. 33
11. 1.118
12. 4.581
1.  di cui: India
2.  153
3.  1
4.  7
5.  161
6.  600
7.  -
8.  183
9.  153
10. -
11. 964
12. 2.061
1.  Sri Lanka
2.  207
3.  3
4.  -
5.  210
6.  1.249
7.  -
8.  16
9.  45
10. 3
11. 40
12. 1.563
1.  Pakistan
2.  54
3.  -
4.  -
5.  54
6.  250
7.  -
8.  13
9.  70
10. 22
11. 72
12. 481
1.  Bangladesh
2.  21
3.  -
4.  -
5.  21
6.  345
7.  5
8.  4
9.  15
10. 8
11. 26
12. 424
1.  Asia orientale
2.  1.202
3.  14
4.  195
5.  1.411
6.  2.103
7.  -
8.  2.464
9.  924
10. -
11. 1.328
12. 8.230
1.  di cui: Cina
2.  387
3.  4
4.  8
5.  399
6.  1.148
7.  -
8.  278
9.  161
10. -
11. 600
12. 2.586
1.  Giappone
2.  127
3.  -
4.  151
5.  278
6.  202
7.  -
8.  1.127
9.  242
10. -
11. 29
12. 1.878
1.  Filippine
2.  605
3.  10
4.  3
5.  618
6.  476
7.  -
8.  47
9.  155
10. -
11. 321
12. 1.617
1.  AMERICA
2.  1.501
3.  12
4.  423
5.  1.936
6.  5.632
7.  11
8.  2.900
9.  8.821
10. 6
11. 2.853
12. 22.159
1.  America settentr.le
2.  608
3.  1
4.  279
5.  888
6.  1.895
7.  -
8.  1.728
9.  2.048
10. -
11. 751
12. 7.310
1.  di cui: Stati Uniti
2.  571
3.  1
4.  265
5.  837
6.  1.810
7.  -
8.  1.545
9.  1.883
10. -
11. 679
12. 6.754
1.  America centro-mer.
2.  893
3.  11
4.  144
5.  1.048
6.  3.737
7.  11
8.  1.172
9.  6.773
10. 6
11. 2.102
12. 14.849
1.  di cui: Brasile
2.  141
3.  2
4.  13
5.  156
6.  621
7.  1
8.  391
9.  2.285
10. -
11. 561
12. 4.015
1.  Cuba
2.  144
3.  -
4.  92
5.  236
6.  986
7.  1
8.  44
9.  836
10. 2
11. 90
12. 2.195
1.  Colombia
2.  69
3.  2
4.  2
5.  73
6.  208
7.  -
8.  188
9.  1.015
10. -
11. 326
12. 1.810
1.  Peru'
2.  244
3.  5
4.  6
5.  255
6.  510
7.  -
8.  31
9.  368
10. 1
11. 177
12. 1.342
1.  Rep. Dominicana
2.  117
3.  2
4.  6
5.  125
6.  709
7.  2
8.  13
9.  318
10. -
11. 38
12. 1.205
1.  Argentina
2.  54
3.  -
4.  11
5.  65
6.  185
7.  -
8.  105
9.  540
10. -
11. 120
12. 1.015
1.  OCEANIA
2.  29
3.  -
4.  11
5.  40
6.  52
7.  1
8.  156
9.  528
10. -
11. 133
12. 910
1.  Apolidi
2.  -
3.  -
4.  -
5.  -
6.  -
7.  -
8.  -
9.  -
10. -
11. 2
12. 2
1.  TOTALE
2.  23.379
3.  998
4.  1.832
5.  26.209
6.  26.859
7.  8.860
8.  15.989
9.  29.302
10. 1.144
11. 15.461
12. 123.824
1.  paesi a forte press. migr.
2.  14.980
3.  469
4.  779
5.  16.228
6.  23.091
7.  8.858
8.  7.272
9.  23.863
10. 1.144
11. 11.641
12. 92.097
Fonte:   elaborazioni   sull'Archivio   dei   Permessi  di  Soggiorno
(Ministero dell'Interno)
I flussi in uscita sulla base dei permessi di soggiorno
Non  e'  invece  possibile,  al momento, misurare i flussi in uscita.
Infatti  con  la  metodologia  elaborata  dall'ISTAT   e'   possibile
quantificare  con  sufficiente approssimazione il numero di documenti
scaduti alla fine  di  ciascun  anno,  e  non  piu'  prorogati  (cfr.
Relazione  sulla  presenza  straniera in Italia e sulle situazioni di
irregolarita', op. cit.);  a  differenza  della  quantificazione  dei
flussi   d'ingresso   le  elaborazioni  per  la  quantificazione  dei
documenti scaduti possono essere effettuate su base annuale.
Non vi sono tuttavia elementi conoscitivi certi per stabilire  se  il
flusso  di  documenti  scaduti  si sia effettivamente tramutato in un
flusso migratorio in uscita, o piuttosto in presenza irregolare.
  Peraltro il numero di documenti scaduti presenti nell'archivio alla
fine dell'anno non coincide  con  quelli  effettivamente  cessati  di
validita'   nel   corso  dell'anno:  andrebbero  infatti  aggiunti  i
documenti cancellati  dalle  Questure,  che  evidentemente  non  sono
compresi  nell'ammontare  degli  scaduti alla fine del periodo, e sui
quali non esistono delle statistiche.
  Sembra dunque che un metodo piu' affidabile sia quello di sottrarre
al saldo dei documenti validi alla fine di ciascun  anno  l'ammontare
di  nuovi  documenti  registrati  nel  corso  dello  stesso  anno,  e
quantificati con la procedura esposta sopra. Rimarrebbe in ogni  caso
il  problema,  come  detto  sopra, della verifica di quanta parte dei
documenti scaduti corrisponda effettivamente a uscite dal  territorio
italiano.
I flussi migratori dei cittadini residenti
Relativamente  piu'  semplice  e' la rilevazione dei flussi migratori
dei cittadini stranieri iscritti in anagrafe. La rilevazione condotta
dall'ISTAT   consente   di   ottenere   oltre    alle    informazioni
sull'ammontare della popolazione residente, distinta per cittadinanza
e  sesso,  sulla  popolazione  minore  di 18 anni distinta per sesso,
anche quelle relative ai bilanci della popolazione, sia per la  parte
relativa  ai  flussi  naturali  (nati,  morti),  che a quelli che qui
interessano  e  cioe'  flussi  migratori  con  l'estero  (iscritti  e
cancellati).(1)
     Prosp. 2 - Bilancio demografico della popolazione straniera
                      residente. Anni 1993-1996
_____________________________________________________________________
ANNI  Popolazione   Saldo  Movimento migratorio  Saldo   Popolazione
      al 1 gennaio  natu-  Iscritti  Cancellati  migra-     al 31
                    rale                         torio     dicembre
_____________________________________________________________________
1993    573.258     5.818   103.867   53.778    50.089     629.165
1994    629.165     6.730   112.586   63.012    49.574     685.469
1995    685.469     7.783   112.333   67.792    44.541     737.793
1996    737.793     9.369   213.261   75.868   137.793     884.555
_____________________________________________________________________
Fonte: ISTAT
          __________
          (1)  Sono  rilevati  anche i flussi migratori interni oltre
              alle iscrizioni e alle cancellazioni per altri  motivi;
              fra queste ultime vi sono quelle per acquisizione della
              cittadinanza italiana.
  E'  sostanzialmente  piu' semplice determinare i bilanci anagrafici
rispetto ai bilanci dei permessi di soggiorno. Si tratta  infatti  di
due rilevazioni completamente diverse, a livello comunale la prima, a
livello  individuale  la seconda. Se per i bilanci comunali e' quindi
necessario  solamente  procedere  alla  loro  verifica  e  alla  loro
"validazione"  per  i  documenti di soggiorno si deve procedere anche
alla costruzione degli stessi bilanci. Tuttavia i  flussi  in  uscita
presentano  degli  inconvenienti anche nei bilanci anagrafici, dovuti
alle  mancate  cancellazioni,  che  peraltro  riguardano   anche   la
popolazione italiana.
  Nell'analisi del prospetto 2, si tenga presente che l'elevato saldo
migratorio  registrato  nel  corso del 1996 e' da addebitarsi in gran
parte agli effetti della regolarizzazione ex Decreto Dini, visto  che
gran  parte  degli stranieri che hanno usufruito di tale possibilita'
hanno poi provveduto alla registrazione anagrafica. A  tal  proposito
si  tenga  presente  che,  in  riferimento ai bilanci anagrafici, gli
effetti della regolarizzazione del 1995-96 si  produrranno  con  ogni
probabilita'  anche  in  riferimento al 1997, in considerazione della
maggiore  gradualita'  del  procedimento  di  iscrizione   anagrafica
rispetto a quello di richiesta e rilascio del Permesso di Soggiorno.
  Da  ultimo  si  deve ricordare che anche sui flussi migratori della
popolazione residente straniera, sia quelli interni che con l'estero,
esiste la possibilita' di conoscere caratteristiche piu'  dettagliate
grazie  all'indagine  sui singoli trasferimenti di residenza condotta
dall'ISTAT.
Possibili miglioramenti della quantificazione dei flussi migratori
Sembra necessario elaborare delle metodologie  per  la  tenuta  degli
archivi  dei documenti di soggiorno che facilitino la costruzione dei
bilanci annuali. In  primo  luogo  dovrebbero  essere  completate  le
informazioni che possono essere desunte dall'archivio dei permessi di
soggiorno. Attualmente l'informazione statistica che proviene da tale
fonte  non  e'  esaustiva riferendosi, come si e' detto, solamente ad
una componente minoritaria dei giovani stranieri.
  Un tale archivio dovrebbe inoltre prevedere collegamenti con  tutti
gli  altri  archivi  gestionali  pubblici interessati al fenomeno, in
primo luogo con i  registri  di  popolazione  comunale  con  i  quali
dovrebbe  essere  assicurata  la  necessaria coerenza nel tempo e sul
territorio.
PARTE   PRIMA:   AZIONI   ED   INTERVENTI   DELL'ITALIA   SUL   PIANO
INTERNAZIONALE
  Accanto  alla  sfida  interna,  di  per  se' epocale - che e' sfida
politica ma che e' anche sfida di cultura e di civilta' - la  valenza
internazionale che il fenomeno migratorio per gli anni duemila assume
per  il  nostro  Paese  e'  prioritaria.  L'azione  che il Governo si
prefigge, in questo settore, ed avendo a  mente  -  quale  principale
linea-guida - la stretta complementarieta' fra gli interventi volti a
facilitare l'integrazione nel nostro Paese degli immigrati regolari e
le   iniziative   per  il  contrasto  e  controllo  dell'immigrazione
clandestina, non puo' quindi prescindere da un saldo ancoraggio delle
nostre scelte in questo campo con quelle di politica  internazionale,
tanto in sede multilaterale che nei rapporti bilaterali fra Stati.
  In   questo  contesto,  naturalmente  il  primo  e  piu'  rilevante
riferimento e' rappresentato dall'Unione Europea e dal  ruolo  vitale
che  nel suo ambito l'Italia e' andata svolgendo in tutti questi anni
ed e' chiamata a svolgere in futuro alla  luce  dei  tanti  progressi
dell'integrazione.
  Tale   quadro   di  riferimento  postula  da  un  lato  l'effettiva
rispondenza del nostro Paese ai doveri che gli derivano dal suo ruolo
di membro fondatore dell'Unione e dall'altro rendono  necessaria  una
piu'  efficace  e  concreta solidarieta' europea, complementare e non
surrogatoria  rispetto  agli  sforzi  da  noi  condotti   sul   piano
bilaterale  nell'affrontare  e  risolvere  un  problema che e' comune
all'Europa e che non e' in alcun modo ascrivibile a  nostre  primarie
responsabilita':  l'Italia,  terra di passaggio quasi obbligato verso
tradizionali poli di attrazione quali la Francia e la Germania,  puo'
e  deve  dotarsi  di  tutti  gli strumenti che la stessa cooperazione
nell'ambito  dell'Unione  prevede;   ma   essa   puo'   al   contempo
legittimamente  attendersi che, tanto nelle grandi scelte strategiche
da formulare e da attuare su uno dei fenomeni maggiori  della  nostra
epoca, quanto su quello degli strumenti concreti per farvi fronte, la
solidarieta'  dei  partners  nei  suoi  confronti sia almeno uguale a
quella da noi sempre dimostrata  su  vari  versanti  con  convinto  e
disinteressato spirito europeista.
Attivita' in ambito Unione Europea
  In materia di immigrazione e di asilo la cooperazione tra gli Stati
Membri  dell'Unione,  disciplinata  attualmente  nel  Titolo  VI  del
Trattato di  Maastricht  (il  cosiddetto  Terzo  Pilastro)  e'  volta
all'adozione   delle   necessarie  misure  compensative  alla  libera
circolazione al fine di evitare che quest'ultima  si  risolva  in  un
incremento dell'immigrazione illegale e della criminalita'. Si tratta
di  un  obiettivo  il  cui perseguimento costituisce il minimo comune
denominatore delle politiche immigratorie di tutti gli  Stati  membri
dell'Unione  che,  con  il  Trattato di Maastricht, hanno definito la
politica d'immigrazione "questione di interesse comune".
  Gli  atti  che  vengono  adottati  nel   settore   della   politica
d'immigrazione   e   che   riguardano  le  condizioni  di  entrata  e
circolazione  dei  cittadini  dei  Paesi  terzi,  le  condizioni   di
soggiorno  e  la  lotta  all'immigrazione  al  soggiorno  e al lavoro
irregolari, hanno prevalentemente un significato  politico,  ma  sono
per lo piu' privi di carattere vincolante.
  Con  l'entrata  in  vigore  del  Trattato  di Amsterdam, le materie
dell'immigrazione,  dell'asilo,  dei  controlli  alle   frontiere   e
(limitatamente  ai  settori  disciplinati  dal Trattato di Maastricht
nell'ambito della cooperazione intergovernativa) dei  visti  verranno
inserite nel pilastro comunitario.
  La  piena  applicazione  di  metodi  e  procedure  comunitarie alle
materie suindicate - eccettuati i visti - sara' tuttavia condizionata
da un periodo  transitorio  di  cinque  anni,  durante  il  quale  e'
prevista  l'iniziativa  sia degli Stati membri che della Commissione,
nonche' il voto all'unanimita'.
  In proposito, il Governo italiano, coerente con  la  sua  vocazione
europea, e' fautore della necessita' di una riduzione di tale periodo
transitorio   affinche'   si   giunga  in  tempi  accelerati  ad  una
comunitarizzazione, spedita e  quanto  piu'  vasta  possibile,  delle
politiche  migratorie.  Va  infatti  sottolineato  che il Trattato di
Amsterdam pone accenti nuovi su  materie  di  grande  delicatezza,  e
parte dalla constatazione che l'apertura delle frontiere in Europa ha
creato  problemi  che  non  possono  essere  risolti esclusivamente a
livello nazionale.
  Il passaggio da modelli di cooperazione, spesso vaghi, a modelli di
integrazione vera e propria, consentirebbe  attraverso  un  approccio
comune  di  aumentare  l'efficacia  delle risposte ai problemi che si
pongono in campo migratorio.
  Sara'  ovviamente  necessario  che  le  Amministrazioni   nazionali
acquisiscano  una  maggior  consapevolezza dei riflessi che le misure
comunitarie potranno avere sui  rispettivi  ordinamenti  giuridici  e
sulle  politiche  nazionali,  ma nell'insieme non possiamo che essere
promotori di una comunitarizzazione piena e di una accelerazione  dei
tempi della sua realizzazione.
  In  questo  contesto  va  ricordata  la  proposta della Commissione
europea di una Convenzione sull'ammissione  dei  cittadini  di  Paesi
terzi (iniziativa Gradin), la quale testimonia la tendenza, che sara'
ancora piu' marcata al momento dell'entrata in vigore del Trattato di
Amsterdam,  di  pervenire  ad un quadro giuridicamente vincolante per
gli Stati membri. Tale Convenzione ha lo scopo precipuo di  stabilire
alcune  norme  comuni  in materia di ammissione di cittadini di Paesi
terzi negli Stati membri dell'Unione,  per  esercitarvi  un'attivita'
economica  autonoma o subordinata, per motivi di studio, per svolgere
attivita'  non  lucrative  o  per  ricongiungimento   familiare.   La
Convenzione,  inoltre,  prevede  quali  siano  i  diritti concessi ai
cittadini di Paesi terzi che soggiornino in maniera prolungata in  un
Paese  membro,  in particolare per quanto riguarda la possibilita' di
accettare un posto di lavoro in un altro Stato membro.
  Si tratta di una  proposta  molto  ambiziosa  ed  articolata,  che,
seguendo   un   approccio  globale  alla  politica  dell'emigrazione,
potrebbe richiedere tempi molto lunghi  per  la  sua  finalizzazione.
L'Italia   e'   sicuramente  favorevole  in  linea  generale  a  tale
iniziativa, pur rendendosi conto  della  necessita'  di  approfondire
adeguatamente  sia  il  contenuto  che  le  conseguenze  politiche  e
giuridiche di  una  simile  proposta,  anche  in  considerazione  del
principio di sussidiarieta'.
  Merita altresi' un cenno il nostro intervento presso la Commissione
e  gli  altri  partners  europei inteso a sollecitare l'assunzione di
posizioni ferme  e  quanto  piu'  possibile  concordi  nella  materia
migratoria,  nonche'  ad  ottenere  che negli accordi di associazione
euro-mediterranea siano  inseriti,  accanto  a  dichiarazioni  comuni
sulla   tutela   sociale   degli   immigrati  opportuni  obblighi  de
contrahendo in materia di riammissione. L'introduzione negli  Accordi
di  Associazione di siffatte disposizioni puo' risultare determinante
per spianare la strada  alla  conclusione  di  successive  intese,  a
livello  bilaterale.  Impegni  in  materia, per quanto non in termini
esattamente identici, sono gia'  stati  assunti  dal  Marocco,  dalla
Giordania e dal Pakistan.
  Nell'ambito  di tali iniziative, e superando il quadro strettamente
mediterraneo,  si  inserisce  anche  l'impegno  profuso  durante   la
preparazione  del  negoziato  tra l'UE ed i Paesi ACP, in vista della
rinegoziazione delle Convenzioni di Lome', ai  fini  dell'inclusione,
nel  futuro quadro negoziale, di un capitolo concernente le questioni
migratorie.
  Non  si puo' infine non far cenno alle implicazioni derivanti dagli
Accordi di Schengen. Con la  messa  in  vigore  di  tale  Convenzione
l'Italia e' venuta ad essere parte integrante di uno spazio comune di
libera  circolazione  delle  persone  senza  piu'  alcuna  barriera e
controllo. Gli Accordi di Schengen non si limitano ai soli  cittadini
europei  in quanto anche gli stranieri regolarmente residenti possono
circolare liberamente per l'intero spazio integrato. D'altra parte ai
benefici connessi al Sistema di cui  vengono  ad  avvantaggiarsi  gli
stranieri   regolarmente   residenti,   fanno   riscontro  le  misure
compensative derivanti proprio dall'eliminazione dei  controlli  alle
frontiere  interne  (in  previsione  della nostra entrata nel Sistema
l'Italia - come noto - ha provveduto  al  rafforzamento  di  tutti  i
dispositivi  di  controllo delle frontiere). Va sottolineato a questo
proposito che la nuova legge sull'immigrazione, attraverso le  misure
previste  per  contrastare il fenomeno degli ingressi clandestini, ha
assunto rilevanza ai fini  della  completa  integrazione  dell'Italia
nello spazio Schengen. Si osserva infine che il Trattato di Amsterdam
non  prevede  espressamente le modalita' concrete dell'incorporazione
dell'acquis di Schengen nell'Unione Europea: rimane  da  definire  in
che  misura  si  trattera' di una vera comunitarizzazione (ovvero del
trasferimento delle materie disciplinate dagli accordi nella sfera di
competenza della Comunita' Europea) e  in  che  misura  si  trattera'
invece di un inserimento dell'acquis di Schengen nel III Pilastro.
Problematiche connesse all'asilo
  Non  disgiunta,  ormai, dal contesto multilaterale, con particolare
riferimento a quello  dell'Unione  Europea,  appare  la  problematica
dell'asilo   che   e'  andata  gradualmente  perdendo  le  originarie
connotazioni per avvicinarsi talvolta al grande fenomeno migratorio.
  Nel fissare il numero di stranieri  da  ammettere  annualmente  nel
Paese,  non  si  puo'  dunque  non tenere conto di coloro ai quali e'
riconosciuto lo status di rifugiato. Questi ultimi non solo hanno per
legge il diritto di svolgere un'attivita'  lavorativa  ma  sono,  fin
dall'inizio,   assimilabili   -  viste  le  garanzie  che  il  nostro
ordinamento riserva per la  loro  tutela  -  ai  residenti  di  lungo
periodo.  Inoltre,  nella  nuova  normativa  sull'asilo,  attualmente
all'esame del Senato, e' previsto che al momento  del  riconoscimento
dello   status  di  rifugiato  venga  rilasciato  all'interessato  un
permesso di soggiorno della durata di cinque anni  che  allo  scadere
potra'  essere  trasformato  -  previo  accertamento  da  parte della
Commissione Centrale del permanere del diritto di asilo - in carta di
soggiorno.  I  rifugiati  ufficialmente  riconosciuti  hanno  inoltre
diritto al ricongiungimento familiare.
  Pertanto, nell'ambito di un processo generale di programmazione sui
flussi d'immigrazione e sebbene il diritto d'asilo non possa, per sua
intrinseca  natura,  essere  soggetto  a  "limitazioni" quantitative,
appare  doveroso  soffermarsi  su  un  fenomeno  che,  al  pari   dei
ricongiungimenti  familiari  degli stranieri in genere produce, nella
stragrande maggioranza delle situazioni, una lievitazione -  ad  oggi
peraltro  non  significativa  -  della  forza  lavoro  sul territorio
nazionale.
  Tale considerazione e' tanto piu' vera se si esamina  la  tendenza,
sostanzialmente  in  aumento,  delle  richieste  d'asilo  in Italia e
conseguentemente dei rifugiati riconosciuti  tali  dalla  Commissione
Centrale per il Riconoscimento dello status di rifugiato.
  Nel  periodo di vigenza della legge 28 febbraio 1990, n. 39 (dal 30
dicembre 1989 al 27 marzo 1998, data di entrata in vigore della legge
n. 40/1998) le domande d'asilo sono state 40.033 con  un  livello  di
accoglimento del 10.20% pari a 4.083 rifugiati.
  I  dati  assoluti  divengono  piu'  significativi se correlati alla
tendenza incrementale che si sta registrando dal 1996: in  quell'anno
infatti  fu  registrato  un  picco  minimo di 654 richieste di asilo,
divenute poi 1.518 nel 1997 (incremento  del  132%)  e  1.963  al  15
giugno  di  quest'anno  con  un potenziale incremento, su base annua,
pari al 182% sul 1997 e al 555% sul 1996.
A quanto esposto, va ad aggiungersi:
  a)il fisiologico aumento di richiedenti asilo che  si  determinera'
da quest'anno a seguito della piena applicazione della Convenzione di
Dublino  che  come  e'  noto,  concerne la determinazione dello Stato
competente ad esaminare una domanda di asilo: la  naturale  posizione
geografica  dell'Italia  e  il suo connotato di paese di transito sta
producendo infatti un incremento delle riaccettazioni  in  Italia  di
richiedenti asilo che hanno avanzato domanda in altri Stati europei;
  b)  che  il  citato  nuovo  disegno  di  legge sulla disciplina del
diritto di asilo,  se  approvato  nel  corso  di  quest'anno,  potra'
determinare,  a  partire dal 1999, una maggiore pressione sul mercato
del lavoro: attualmente, infatti, la concessione di  un  permesso  di
lavoro  e' garantito solo ai rifugiati mentre con la nuova norma tale
possibilita' e' estesa a coloro che, avendo avanzato  ricorso  contro
un provvedimento negativo della Commissione, non hanno ottenuto, dopo
sei  mesi, dal Tribunale Amministrativo Regionale, la definizione del
loro gravame;
  c)che non e' difficile pronosticare una significativa crescita  del
numero  dei  rifugiati  in futuro, in considerazione del fatto che la
nuova legge sull'immigrazione, grazie ai piu'  severi  meccanismi  di
espulsione che introduce nel nostro ordinamento, costituira' un forte
disincentivo  alla  residenza clandestina per migliaia di persone, le
quali potrebbero incrementare le fila dei richiedenti asilo e  quindi
dei potenziali rifugiati.
  In  via  conclusiva  e' possibile affermare che, sebbene accogliere
richiedenti asilo non  e'  accogliere  indiscriminatamente  candidati
all'immigrazione piu' o meno regolare, pur tuttavia, anche per la sua
intrinseca novita', la problematica dell'asilo pone oggi una serie di
interrogativi  e di incognite intorno alle quali occorre e occorrera'
ancor piu' vigilare. E cio' sia nella  elaborazione  della  normativa
interna  che  sul fronte europeo, al fine di dotarci di una capacita'
di risposta coerente ed univoca che sia effettivamente adeguata - pur
nello spirito favorevole all'avanzata "comunitarizzazione" di  questa
materia - alla tendenza gia' emersa presso alcuni dei nostri Partners
a ridistribuire l'onere dell'asilo.
Iniziative sul piano multilaterale.
  Considerata  la  consistenza  e  la multi-nazionalita' del fenomeno
migratorio, un  approccio  articolato  alla  soluzione  dei  problemi
legati  ai  movimenti  di  popolazione  appare indispensabile anche e
soprattutto in collegamento  con  le  istanze  multilaterali  di  cui
l'Italia  e'  parte.  Rilevanza  crescente  va, dunque, attribuita al
dialogo euro-mediterraneo, suscettibile di essere utile strumento per
sensibilizzare  i  partners  della  sponda   sud   del   Mediterraneo
sull'importanza  che  riveste  il  capitolo sociale - in tutti i suoi
aspetti - nel quadro del processo di avvicinamento in  atto  fra  gli
Stati  che  si affacciano su quel mare. L'azione di sensibilizzazione
e' del  resto,  presupposto  indispensabile  per  poter  ampliare  ed
approfondire  la collaborazione nell'individuazione ed adozione delle
modalita' d'intervento piu' opportune per affrontare le problematiche
che investono il settore sociale del partenariato.
  Grazie all'azione di stimolo portata avanti  dall'Italia  e'  stato
possibile  avviare un ampio dialogo sulle problematiche in questione.
Il nostro obiettivo ultimo rimane, peraltro, l'organizzazione,  nella
materia  migratoria,  di  una Conferenza tematica ad adeguato livello
politico che dovrebbe perseguire l'obiettivo di dissipare i  sospetti
esistenti circa gli intenti esclusivamente repressivi delle politiche
migratorie dei Paesi europei e servire, al contempo, ad illustrare ai
partners  della  sponda  sud  del  Mediterraneo  i  vantaggi  di  una
cooperazione istituzionalizzata in materia migratoria.
  Stante il nostro interesse ad associare  la  previsione  di  chiari
percorsi  di  integrazione  per  gli  immigrati  regolari col maggior
rigore nel contrasto dell'illegalita', il  dialogo  euro-mediterraneo
diviene,   peraltro,  sede  privilegiata  per  promuovere  un  quadro
organico di negoziati con i Paesi  originari  dei  principali  flussi
migratori,   al   fine  di  pervenire  alla  stipula  di  accordi  di
riammissione degli immigrati clandestini.  Strumentale,  rispetto  al
raggiungimento  di  un  risultato siffatto, e' il proseguimento dello
sforzo gia'  da  tempo  avviato  per  promuovere,  in  occasione  dei
negoziati  per  la  conclusione  degli  Accordi di Associazione euro-
mediterranea,   un'apposita   azione   di   coordinamento   in   sede
comunitaria.
  Nell'ambito  delle  attivita'  sul  piano multilaterale vanno anche
sottolineate le iniziative portate avanti dall'Italia in  materia  di
lotta  all'immigrazione  illegale, componenti di assoluto rilievo per
dare credibilita' e spessore alla nostra politica migratoria.
  A questo  riguardo  importanti  risultati  potranno  scaturire  dal
protocollo  messo a punto dal nostro paese mirante alla prevenzione e
repressione del traffico e  dell'immigrazione  clandestina  via  mare
che,  nel  quadro  del fenomeno, ne costituiscono un aspetto di forte
connotazione se si considerano anche le ricadute  nei  confronti  dei
paesi non costieri nonche' le nostre responsabilita' per il controllo
della frontiera esterna Schengen. L'iniziativa avviata ha accresciuto
il  proprio  rilievo  a  seguito della sua fusione con un progetto di
Convenzione predisposto dall'Austria che comprende anche la lotta  al
traffico  dei  migranti  via terra ed area ed introduce la nozione di
reato internazionale, con conseguente  possibilita'  di  estradizione
per  coloro che organizzano e speculano su queste attivita' illecite.
Nel corso della VII Sessione della Commissione  delle  Nazioni  Unite
per la prevenzione del crimine e per la giustizia penale i due Paesi,
appoggiati  da  numerose delegazioni, hanno presentato un progetto di
Risoluzione riguardante tale convenzione che sara'  esaminato  da  un
gruppo istituito ad hoc che si riunira' informalmente nel corso della
prossima  estate  a Buenos Aires. Un ulteriore strumento per la lotta
ai traffici illegali di immigrati via  mare  e'  rappresentato  dalla
proposta  di  risoluzione  presentata  dall'Italia  in  ambito  IMO -
l'Organizzazione  Marittima  Internazionale  -  volta   ad   ottenere
l'approvazione di regole efficaci atte a garantire la sicurezza della
navigazione e la salvaguardia della vita in mare (e' noto infatti che
le  organizzazioni  di  trafficanti  in  questo  settore di attivita'
utilizzano   imbarcazioni  largamente  al  di  sotto  degli  standard
consentiti).
  Dall'Italia viene anche sviluppata una decisa azione per accrescere
nella regione Adriatica e nel quadro dell'Iniziativa Centro Europea -
INCE  -  una  struttura  di  contrasto  ai  fenomeni  illegali,   con
particolare  riferimento  a quelle dell'immigrazione clandestina, che
coinvolge a livello multilaterale oltre  al  nostro  paese,  Albania,
Rep. Fed. Jugoslavia, Bosnia Erzegovina, Croazia e Slovenia.
Azioni sul piano bilaterale
  Per  quanto  attiene  ai  rapporti bilaterali la politica negoziale