Introduzione
Una lettura corretta del fenomeno migratorio e delle
caratteristiche strutturali e dinamiche dei nuovi flussi migratori
deve tenere conto dei processi di globalizzazione in atto e degli
effetti che questi processi, in presenza di persistenti squilibri
demografici ed economici tra le varie aree del mondo, determinano
anche sulla crescita della circolazione mondiale delle persone.
I fattori di spinta e di attrazione dei flussi migratori, i motivi
cioe' che spingono le persone fuori dal loro Paese e quelli che li
attirano verso un altro, agiscono in modo da rafforzarsi
reciprocamente, in un processo che puo' condizionare in senso
negativo o positivo, secondo le capacita' di governo che gli Stati
sapranno esplicare, lo sviluppo dei rapporti di interdipendenza nel
mondo contemporaneo.
Fra le sfide epocali che l'Italia e' chiamata ad affrontare alle
soglie del terzo millennio, quella migratoria - pur con le sue
connotazioni oramai globali - assume una rilevanza del tutto
particolare anche e soprattutto sul piano nazionale.
Il nostro Paese, per oltre un secolo terra di emigrazione, si trova
oggi di fronte ad un repentino cambiamento di ruoli ed e' chiamato,
nel contesto di una societa' civile in via di profonda evoluzione, a
misurarsi, sul piano culturale ancor prima che politico, con
l'afflusso crescente di uomini e donne provenienti da varie parti del
mondo: un fenomeno di proporzioni crescenti e sempre piu' "visibili",
al quale il Governo va dedicando tutta la sua attenzione ma che
richiede anche, per essere effettivamente ricondotto a dimensioni non
esasperate e non patologiche, la graduale, autentica maturazione di
una cultura dell'integrazione, fortemente ispirata a criteri e
principi di solidarieta' ed ancorata al rispetto dei diritti
fondamentali dell'individuo.
Se in Italia il fenomeno migratorio ha per sfondo questo scenario
gia' di per se' complesso, la collocazione geo-politica del nostro
Paese ne accentua in qualche modo la drammaticita': crocevia naturale
fra il bacino del mediterraneo ed il nord del continente europeo da
un lato e oriente europeo ed asiatico ed occidente europeo
dall'altro, l'Italia e' in prima linea nell'immediato impatto delle
popolazioni che muovono da sud verso nord e, con le sue migliaia di
chilometri di coste, e' seriamente esposta a continui tentativi di
aggiramento delle misure nazionali e sovranazionali intese a
contenere e regolamentare l'ingresso degli immigrati in Europa.
Con la nuova legge sull'immigrazione l'Italia e' uscita da una
lunga fase di gestione sostanzialmente emergenziale del fenomeno
migratorio. Il nuovo quadro normativo - che il governo auspica sia al
piu' presto completato con l'approvazione del disegno di legge
recante "Norme in materia di protezione umanitaria e di diritto
d'asilo" attualmente all'esame del Parlamento - trova il suo
fondamento nelle seguenti tre idee guida o obiettivi che debbono
caratterizzare e qualificare la nuova politica dell'immigrazione: una
programmazione degli ingressi legali nell'ambito delle quote
stabilite annualmente; un piu' puntuale ed efficace contrasto
dell'immigrazione clandestina e dello sfruttamento criminale dei
flussi migratori; un maggiore e piu' concreto sostegno ai percorsi di
integrazione per gli immigrati regolarmente soggiornanti in Italia.
Si tratta di obiettivi fortemente connessi, poiche' la possibilita'
di realizzare efficaci politiche di integrazione dipende dalla
capacita' di governare i flussi di ingresso e quindi di programmare
la presenza straniera nel nostro Paese.
Proprio la piena consapevolezza degli obiettivi da perseguire e dei
principi che li ispirano, nonche' della complessita' e della continua
evoluzione nelle sue stesse caratteristiche strutturali e dinamiche
del fenomeno migratorio suggerisce l'opportunita' di un atteggiamento
pragmatico fondato su un monitoraggio ed una verifica continui delle
misure adottate anche in vista dei possibili correttivi o modifiche
normative, secondo quanto previsto dall'art. 47 della legge n. 40.
Naturalmente dai primi tre mesi di applicazione della nuova legge
non possono ancora trarsi elementi certi di valutazione in vista di
possibili modifiche correttive e d'altra parte solo con l'emanazione
del regolamento d'attuazione prevista per la fine di settembre di
quest'anno il nuovo sistema normativo potra' considerarsi pienamente
a regime. Una esigenza pero' e' gia' emersa chiaramente e cioe' la
necessita' di un adeguamento e potenziamento delle strutture
amministrative centrali a vario titolo impegnate nell'attuazione
della legge sull'immigrazione e soprattutto di un loro piu' stretto
coordinamento, nonche' alla formazione del personale operante; a tal
fine si sta considerando l'opportunita' di dar vita ad un organismo
permanente che, oltre ad assicurare il coordinamento delle diverse
amministrazioni, abbia il compito specifico di monitorare
l'attuazione della legge anche in relazione alle eventuali modifiche
normative che si rivelassero necessarie.
Per quanto riguarda in particolare le politiche dell'integrazione,
e' essenziale la piu' ampia collaborazione con le Regioni e con gli
Enti Locali nonche' con le organizzazioni sindacali e le associazioni
attive nella tutela e nell'assistenza degli immigrati ed il Governo
ha gia' stabilito ed intende intensificare questa collaborazione.
Il Governo, onorando l'impegno politico derivante da un ordine del
giorno approvato dall'Assemblea del Senato, ha gia' presentato al
Parlamento una "Relazione sulla presenza straniera in Italia e sulle
situazioni di irregolarita'". A questa relazione si rinvia per una
informazione aggiornata sulla presenza straniera in Italia e per le
problematiche anche d'ordine metodologico che occorre affrontare per
disporre di sistemi di misurazione di tale presenza piu' certi ed
aggiornati. Va comunque sottolineato che una valutazione della
consistenza e delle caratteristiche della popolazione straniera
regolarmente presente in Italia ed una stima credibile delle presenze
irregolari sono fondamentali ai fini di una efficace programmazione
dei flussi, cioe' della determinazione anno per anno del numero degli
stranieri da ammettere in Italia. La documentazione statistica gia'
resa disponibile con la "Relazione sulla presenza straniera in Italia
e sulle situazioni di irregolarita'" viene a tal fine integrata nella
nota allegata all'introduzione ed elaborata dall'ISTAT con la
collaborazione del Ministero dell'Interno con nuove tabelle sui
flussi di ingresso in Italia nel 1997.
Va anche rilevato che la non ancora sufficiente conoscenza delle
diverse componenti dell'immigrazione straniera in Italia comporta
inevitabilmente che molto spesso l'opinione pubblica sia piu' attenta
agli aspetti piu' traumatici del fenomeno immigratorio (cioe' agli
episodi di devianza e di criminalita') che non alle situazioni di
normale inserimento sociale e lavorativo.
Il documento programmatico, i cui contenuti sono indicati nei commi
2 e 3 dell'art. 3 della legge n. 40, costituisce la base di
riferimento della politica dell'immigrazione. In questa sua prima
stesura, necessariamente sperimentale e suscettibile di integrazioni,
si articola in tre parti: azioni ed interventi dell'Italia sul piano
internazionale; criteri generali per la definizione dei flussi di
ingresso sul territorio dello Stato; politiche di integrazione.
Allegato al documento e', inoltre, lo studio predisposto dal prof.
Antonio Golini e dal prof. Alessandro De Simone su "Il quadro
demografico italiano e la pressione migratoria nella regione euro-
africana".
Presupposto essenziale di una politica programmata
dell'immigrazione e di una corretta politica di integrazione e' il
funzionamento dei meccanismi di controllo e contrasto
dell'immigrazione illegale o clandestina. L'efficacia delle nuove
normative sul controllo delle frontiere, sui respingimenti e sulle
espulsioni andra' verificata nei fatti ed e' troppo presto per
anticipare dati o previsioni. Il Ministro dell'interno ha gia'
provveduto con propri decreti a costituire e ad attivare i primi
centri di permanenza temporanea ed assistenza e si sta procedendo con
la massima rapidita' ai lavori necessari per l'entrata in funzione di
ulteriori centri di permanenza. Va comunque sottolineato che, ferma
restando la necessita' di una rigorosa intensificata ed efficace
azione repressiva della immigrazione illegale, sarebbe pero'
illusorio pensare di bloccare o limitare seriamente tale fenomeno
solo con strumenti di tipo repressivo. Sono necessari anche altri
strumenti di contenimento e controllo, e tra questi rivestono
importanza essenziale gli accordi con i Paesi da cui partono i flussi
migratori: accordi di riammissione e di fissazione di quote di
ingresso anzitutto, ma accompagnati quando e' possibile da piu' ampie
intese di cooperazione per lo sviluppo su basi bilaterali e
multilaterali. Va costruito un rapporto nuovo tra migrazioni e
sviluppo e lo stesso migrante puo' in questa ottica diventare un
agente di sviluppo e innovazione. Progetti di co-sviluppo possono
determinare per gli Stati di partenza e di destinazione dei flussi
migratori convenienze nuove nel quadro di intese che vadano oltre il
semplice arresto o controllo dei flussi.
Il riferimento al contesto europeo, anche per gli obblighi che
l'Italia ha assunto con le convenzioni di Schengen e Dublino,
diverra' sempre piu' determinante; nella prospettiva della
comunitarizzazione delle politiche comuni per rendere piu' omogenee
le politiche nazionali dei Paesi membri dell'Unione Europea e avviate
iniziative comuni nei confronti dei Paesi Terzi.
Va quindi accolta con favore e sostenuta la recente proposta della
Commissione dell'Unione Europea di due azioni comuni che -
riprendendo e, in parte, modificando, una precedente proposta di
azione comune della Commissione stessa, in materia di protezione
temporanea degli sfollati - rafforzano il concetto di "burden
sharing" (ripartizione degli oneri) conferendogli una piu' concreta
dimensione di solidarieta'.
La programmazione dei flussi d'ingresso deve tener conto della
natura composita di tali flussi e della necessita' di mantenere
separati i diversi canali di ingresso regolare. Non e' certo
possibile prevedere e programmare gli ingressi dei richiedenti
l'asilo o gli afflussi di massa che possono dar luogo a forme di
protezione umanitaria temporanea, cosi' come non e' possibile
limitare, una volta verificata la sussistenza dei requisiti
richiesti, i flussi per ricongiungimento familiare. La stessa legge
n. 40 al IV comma art. 3 stabilisce pero' che le quote massime di
stranieri da ammettere nel territorio dello Stato sono definite
annualmente "tenuto conto dei ricongiungimenti familiari e delle
misure di protezione temporanea".
Nel fissare le quote annuali si terra' comunque conto anche dei
flussi di ingresso che per loro natura sono fuori quota ma che
comunque incrementano la popolazione straniera regolarmente residente
in Italia con possibile inserimento nel mercato del lavoro.
Il funzionamento "a regime" della politica programmata per quote
dei flussi d'ingresso richiede adempimenti formali (in primo luogo
l'emanazione del regolamento d'attuazione) e soprattutto la
conclusione di accordi bilaterali o comunque di intese con i Paesi da
cui provengono i maggiori flussi migratori. Mentre gli adempimenti
formali saranno senz'altro esauriti entro il 1998, l'unico accordo
bilaterale attualmente in vigore per la regolamentazione dei flussi
e' quello con l'Albania (si tratta dell'accordo e del relativo
protocollo per l'occupazione in Italia di lavoratori stagionali
albanesi firmato a Tirana il 18.11.1996). Nuovi accordi bilaterali
dovranno essere negoziati con i Paesi delle aree indicate come
preferenziali: e' un impegno che prevedibilmente occupera' i
Ministeri interessati per tutto il 1999, per cui solo gradualmente si
potra' disporre di una rete di accordi e possibilmente di liste di
prenotazione che alimenteranno l'anagrafe informatizzata da
costituire presso il Ministero del Lavoro.
Le trattative per la conclusione di tali accordi devono,
naturalmente, essere accelerate il piu' possibile e costituiscono il
presupposto per la definizione delle quote.
Per favorire la conclusione di tali accordi e rendere piu' efficace
la reciproca collaborazione ai fini del contrasto dell'immigrazione
clandestina, il Consiglio dei Ministri ha approvato in via
preliminare e trasmesso alle Camere un decreto legislativo correttivo
della normativa vigente che prevede uno stanziamento di 15 miliardi
annui per il triennio 1998-2000 per l'attuazione di uno o piu'
programmi pluriennali di interventi straordinari, predisposti dal
Ministro dell'Interno, per l'acquisizione degli impianti e mezzi
tecnici e logistici necessari, per acquistare o ripristinare i beni
mobili e le apparecchiature cedute ai Paesi interessati, ovvero per
fornire l'assistenza e altri servizi accessori.
Alla luce di queste considerazioni, nella parte seconda del
presente documento sono illustrati i criteri generali per la
definizione dei flussi di ingresso nonche' le prime indicazioni per
la elaborazione di un decreto sui flussi per il 1998, che sara'
presentato subito dopo l'espressione del parere delle Commissioni
parlamentari sul documento programmatico e avra' carattere
integrativo del gia' esistente decreto del 24.12.1997 (pubblicato
sulla G.U. del 2 gennaio 1998); un primo decreto sui flussi per il
1999 dovra' invece essere adottato entro il mese di novembre di
quest'anno.
Al di fuori del quadro della programmazione per quote - ma, come si
e' detto, tenendone conto nella programmazione - va considerato il
problema dei cd. ricongiungimenti di fatto. Si tratta di cittadini
stranieri che hanno dato vita di fatto al ricongiungimento familiare
con un congiunto straniero regolarmente soggiornante.
Poiche' la nuova normativa (art. 27, comma 4) consente l'ingresso
al seguito dello straniero titolare di carta di soggiorno o di visto
di ingresso per lavoro subordinato, relativo a contratto non
inferiore ad un anno, o per lavoro autonomo non occasionale, ovvero
per studio o per motivi religiosi, dei familiari con i quali e'
possibile attuare il ricongiungimento, si ritiene sotto vari profili
opportuno normalizzare le situazioni di fatto esistenti, rilasciando
agli stranieri "ricongiunti di fatto" un permesso di soggiorno per
motivi familiari.
Naturalmente andra' verificata la sussistenza dei requisiti per il
ricongiungimento previsti al comma 3 dell'art. 27.
Va infine posta in evidenza la necessita' di provvedere alla
normalizzazione di alcune situazioni che, nel nuovo contesto
normativo, vanno ricondotte, per quanto possibile, all'ordinaria
casistica: si tratta di coloro che godono, a vario titolo, di
permessi di soggiorno umanitari utilizzabili anche per motivi di
lavoro. Con una apposita Direttiva del Presidente del Consiglio dei
Ministri si provvedera' al rilascio ai cittadini stranieri che si
trovano in tale situazione - e per i quali non esistono piu' le
condizioni che hanno giustificato la concessione del permesso
umanitario - di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro di
durata biennale.
* * *
Il documento programmatico si basa sulla consapevolezza del
carattere strutturale del fenomeno migratorio, della particolare
esposizione dell'Italia rispetto alla prevedibile crescita del
fenomeno stesso, della necessita' di disporre di strumenti e misure
per garantire il massimo controllo possibile dell'immigrazione
clandestina e una concreta e dignitosa integrazione degli stranieri
che soggiornano regolarmente sul territorio italiano.
Da tale consapevolezza discende che vanno previste per le politiche
dell'immigrazione risorse finanziarie adeguate e tali non possono
essere considerate, alla luce della evoluzione piu' recente dei
fenomeni migratori, quelle previste dalla legge n.40.
Tra le priorita' di cui si dovra' tener conto nella elaborazione
dei documenti di bilancio per il prossimo triennio va quindi inserita
la politica per l'immigrazione, con riferimento in particolare alle
seguenti esigenze derivanti dall'applicazione della legge n.40:
- maggiori controlli di frontiera e costieri;
- aumentati oneri per gli accompagnamenti alla frontiera degli
stranieri espulsi o respinti e per le spese di rimpatrio;
- vigilanza esterna dei centri di permanenza temporanea e di
assistenza e accompagnamenti da e per i centri degli stranieri
trattenuti;
- rafforzamento dell'organico delle ambasciate e dei consolati
italiani all'estero, sia per attuare le nuove procedure in
materia di rilascio dei visti sia per la costituzione e la
gestione delle liste dei cittadini stranieri che chiedono
l'ingresso in Italia per motivi di lavoro; finanziamento delle
missioni di esperti dei diversi ministeri competenti nei periodi
di selezione e preparazione di tali liste;
- l'avvio presso il ministero del Lavoro della gestione
informatizzata del servizio di domanda e offerta di lavoro per i
lavoratori immigrati extracomunitari.
Allegato: L'informazione statistica sui flussi migratori dei
cittadini stranieri
L'informazione statistica sui flussi migratori relativi alla
popolazione straniera puo' essere ottenuta dall'archivio dei permessi
di soggiorno, presso il Ministero dell'Interno, e delle anagrafi
comunali, mediante la rilevazione condotta dall'ISTAT sul Movimento
annuale della popolazione straniera residente. Mentre i dati sui
permessi di soggiorno si riferiscono, com'e' noto, a tutti i
cittadini stranieri presenti regolarmente sul territorio italiano,
con l'esclusione pero' di una parte significativa dei minori, quelli
provenienti dagli uffici anagrafici riguardano la componente della
popolazione regolare, largamente maggioritaria, che e' anche
residente.
Dagli uffici anagrafici sono rilevati anche i dati sui cosiddetti
flussi naturali, nascite e decessi, nonche' quelli determinati dalle
acquisizioni di cittadinanza. Peraltro le nascite risultanti dalle
iscrizioni in anagrafe costituiscono un flusso particolare in quanto
determinano un incremento della popolazione straniera, ma non della
popolazione immigrata nel nostro paese. Una tale distinzione, fra
popolazione straniera ed immigrata, che non puo' essere operata sui
dati di stock (stranieri regolarmente presenti e stranieri residenti
all'inizio di ciascun anno) puo' quindi essere operata sui dati di
flusso, anche se nel caso dei permessi di soggiorno le difficolta'
sarebbero decisamente superiori per le carenze, gia' menzionate, sui
dati relativi ai minori. Non si tratta, come si puo' ben comprendere,
di una distinzione puramente contabile, bensi' riguarda l'emersione
di una significativa quota di minori che non sono immigrati, ma nati
in Italia - i cosiddetti "immigrati di seconda generazione" - i quali
pongono delle problematiche specifiche anche rispetto agli altri
minori stranieri.
Vi sono poi altri dati di flusso che riguardano degli aspetti
particolari della realta' migratoria, quale l'inserimento nel mercato
del lavoro. Com'e' stato gia' ampiamente illustrato nella Relazione
sulla presenza straniera in Italia e sulle situazioni di
irregolarita', tali informazioni riguardano in ogni caso la parte in
vario modo documentabile della presenza straniera, in altre parole la
popolazione regolare.
Nel prospetto che segue sono riportate in dettaglio le fonti
statistiche per le quali sono disponibili i dati, sia di stock che di
flusso. L'anno di riferimento e' quello per il quale i dati sono
pubblicati, nel volume La presenza straniera in Italia negli anni
'90, o comunque sono disponibili presso l'ISTAT.
_____________________________________________________________________
Ultimo data di Ultimo data di Indagine o elaborazione Ente
disponibilita' disponibilita'
dei dati di dei dati di
stock (1) flusso (1)
_____________________________________________________________________
01-gen-97 1997 Permessi di soggiorno (Istat
su
Minint)
01-gen-97 1996 Stranieri iscritti in (Istat)
anagrafe
1995(1996) Iscrizioni e cancella- (Istat)
zioni anagrafiche per
trasferimento di
residenza
1995 (*) Nascite, matrimoni, (Istat)
decessi
01-gen-1996 (01-gen-1997) Extracomunitari (Inps)
dipendenti
1995(1996) Extracomunitari avviati (MinLav)
01-gen-1996 (01-gen-1997) Extracomunitari iscritti (MinLav)
collocamento
1996(1997) Autorizzazioni ingresso (MinLav)
per lavoro
1995/96 (1996/97) (*) Studenti stranieri (Istat-
MPI)
1996(1997) (*) Stranieri e giustizia (Istat)
1995(1996) Richieste di asilo (Minint)
_____________________________________________________________________
(*) documentazione che non richiede necessariamente la
sussistenza del requisito della regolarita' della
presenza
1) fra parentesi e' indicata la data di prossima
disponibilita' dei dati
I flussi in ingresso sulla base dei permessi di soggiorno
Mediante i dati sui permessi di soggiorno e' possibile misurare con
sufficiente accuratezza solamente i flussi migratori in ingresso;
restano comunque esclusi, come detto sopra, tutti i minori per i
quali non e' previsto un permesso di soggiorno individuale, ma la
semplice annotazione sul documento dell'adulto.
Per determinare i flussi migratori in ingresso e' sufficiente
individuare i nuovi documenti di soggiorno rilasciati nell'unita'
temporale di riferimento; nel caso in cui si ponga come unita' di
riferimento l'anno sono conteggiati anche i permessi di breve durata
(per esempio tre mesi) che sono rilasciati ed entrano in scadenza nel
corso dello stesso anno. Tuttavia occorre richiamare l'attenzione sul
fatto che in coincidenza delle regolarizzazioni non vi e'
corrispondenza tra data di ingresso effettiva e data di rilascio del
permesso di soggiorno.
La metodologia per la misura dei flussi in ingresso prevede una
base di riferimento mensile; con opportune elaborazioni e' possibile
conoscere il numero di nuovi documenti, rispetto alla data
d'ingresso, in ciascun mese.
Nel prospetto che segue sono riportati i flussi in ingresso relativi
al 1997:
Prosp. 1 - Permessi di soggiorno rilasciati dal Ministero
dell'Interno Anno 1997
_____________________________________________________________________
MESI DOCUMENTI DATA DI
RILASCIATI LETTURA
_____________________________________________________________________
Gennaio 15.912 31.5.97
Febbraio 7.100 31.8.97
Marzo 9.245 31.10.97
Aprile 8.422 31.8.97
Maggio 9.173 31.8.97
Giugno 10.574 31.9.97
Luglio 10.165 31.12.97
Agosto 11.624 31.5.98
Settembre 18.241 31.5.98
Ottobre 10.108 30.4.98
Novembre* 5.996 31.5.98
Dicembre* 7.264 31.5.98
TOTALE ANNO 123.824
_____________________________________________________________________
Fonte: Ministero dell'Interno - Elaborazioni eseguite dal Centro
Elaborazione Dati del Dip.to della Pubblica Sicurezza
*) Dati stimati.
Ulteriori analisi possono essere condotte su tali dati secondo
alcune caratteristiche quali la nazionalita' e il motivo del
soggiorno (si veda in proposito il prospetto 3).
Nel 1997 sono stati, dunque, quasi 124mila i permessi di soggiorno
rilasciati a cittadini stranieri entrati in Italia nel corso
dell'anno: e' bene precisare da subito che a tale consistente flusso
in ingresso non corrisponde ovviamente un pari aumento dello stock di
permessi validi a fine anno, sia perche' molti di questi documenti
erano di durata limitata e quindi sono scaduti nel corso dell'anno ma
anche perche' bisogna tener conto di quei permessi che, rilasciati
negli anni precedenti, sono poi scaduti nel corso del 1997 senza
essere stati prorogati. Al momento attuale, per le caratteristiche
gestionali dell'Archivio sui Permessi di Soggiorno, non e' possibile
quantificare esattamente i permessi scaduti nel corso del 1997,
corrispondenti, almeno da un punto di vista teorico, ai flussi in
uscita dall'Italia, ma si puo' stimare che tale quantitativo sia
compreso tra 80-100mila unita', per cui il saldo migratorio netto
dovrebbe con ogni probabilita' essere pari a 30-40mila.
Nel grafico 1 e' rappresentata la composizione per area geografica
di cittadinanza degli stranieri entrati in Italia nel 1997: e'
immediato verificare il forte peso della componente proveniente
dall'Europa Centro-orientale, per la quale si sono conteggiati piu'
di 51mila ingressi mentre, tra le aree che vengono definite a forte
pressione migratoria, seguono l'Asia e l'America Centro-Meridionale,
entrambe con circa 15mila entrate, e poi l'Africa, con poco piu' di
13mila ingressi. Tra le aree economicamente avanzate, spiccano invece
i cittadini provenienti da Unione Europea e altri paesi europei
dell'area occidentale (oltre 21mila nuove entrate) e quelli
dell'America settentrionale (piu' di 7mila ingressi).
Grafico 1 - Flussi in ingresso, per area geografica. Anno 1997
*** ** * VEDERE GRAFICO PAG. 13 * ** ***
Concentrando l'attenzione sui circa 92mila nuovi permessi
rilasciati a cittadini provenienti da paesi a forte pressione
migratoria (Europa Centro-orientale, Africa, Asia ad esclusione di
Giappone ed Israele, America Centro-meridionale) risulta poi
interessante verificare la composizione secondo il motivo del
soggiorno (cfr. prosp. 3): la quota maggiore e' rappresentata dai
permessi rilasciati per turismo, quasi 24mila, pari a circa il 26%
del totale, una componente dei flussi immigratori di sicuro interesse
in quanto con ogni probabilita' 'nasconde' una certa quota di
ingressi di cittadini stranieri intenzionati a fermarsi in Italia per
motivi diversi dal turismo ma privi di quei requisiti, quali la
richiesta di ricongiungimento familiare o la chiamata lavorativa, che
consentono l'ottenimento di titoli di soggiorno di ben diversa natura
e durata. In questa tipologia di flusso risulta particolarmente
rilevante la componente proveniente dall'Europa Centro-orientale,
quasi 14mila ingressi, con alcune cittadinanze in particolare
evidenza (ex Urss, Romania, Polonia ed ex Jugoslavia), mentre pure
significativo e' il flusso proveniente dall'America Centro-
meridionale (quasi 7mila), con Brasile e Colombia in primo piano;
risultano invece molto meno consistenti gli ingressi per turismo
provenienti da Asia e Africa, in entrambi i casi sotto le 2mila
unita'.
La seconda componente in base al motivo del soggiorno e' costituita
dai cittadini stranieri entrati per ricongiungimento familiare, pari
a poco piu' di 23mila, circa il 25% del totale, un flusso in costante
crescita a testimoniare la sempre maggiore stabilita' della presenza
straniera nel nostro Paese. Anche in questo caso la quota piu'
elevata e' appannaggio dell'Europa Centro-orientale (poco piu' di
8mila), con Albania, Romania ed ex Jugoslavia a raggiungere i livelli
piu' elevati, seguita poi dall'Africa (circa 6.600), soprattutto per
l'alto numero di ricongiungimenti provenienti dal Marocco e in minor
misura dalla Tunisia; l'Asia segue con poco meno di 5mila ingressi,
con quote particolarmente significative provenienti dall'area
meridionale (Sri Lanka) e da quella orientale (Cina); l'America
Latina chiude questa graduatoria, raggiungendo comunque un livello
significativo (meno di 4mila unita'), con due cittadinanze in leggera
prevalenza sulle altre (Cuba e Rep. Dominicana).
Nella graduatoria si trovano poi al terzo posto gli ingressi per
motivo di lavoro, pari a poco piu' di 16mila (oltre il 17%), nella
gran parte rilasciati per lavoro subordinato (quasi 15mila): il
numero relativamente ridotto di ingressi compresi in questa tipologia
e' certamente da porre in relazione a diversi motivi, tra cui le
difficili condizioni del mercato occupazionale in Italia e la
previsione, da parte della normativa in vigore prima della legge n.
40/98, di un'unica fattispecie di ingresso per lavoro, in pratica
possibile quasi esclusivamente solo in presenza di una richiesta di
assunzione nominativa da parte di un datore di lavoro. Anche in
questo caso la componente proveniente dall'Europa Centro-orientale e'
di gran lunga la piu' importante, con piu' di 12 mila ingressi, con
Rep. Ceca, Slovacchia, ex Urss, ex Jugoslavia e Polonia in evidenza:
a questo proposito e' pero' importante rilevare che, secondo quanto
si ricava da un'altra fonte informativa (Autorizzazioni all'ingresso
rilasciate dal Ministero del Lavoro), una quota superiore al 75%
degli ingressi provenienti da paesi di quest'area si riferisce ad
occupazioni di carattere temporaneo, soprattutto legate a lavori
stagionali nell'agricoltura e nei pubblici esercizi.
La restante quota di ingressi per lavoro si divide tra Asia (2mila
ingressi), soprattutto provenienti dall'area orientale (Filippine e
Cina), Africa (poco meno di 1.500 unita'), con Marocco e Somalia in
evidenza, e America Latina (circa 1.000 ingressi), dove Peru' e Cuba
sono in leggera prevalenza sugli altri paesi.
Nel corso del 1997 e' stato inoltre rilasciato un significativo
quantitativo di permessi di soggiorno 'straordinari' (poco meno di
9mila), riconducibili nella gran parte ai nullaosta concessi ai
cittadini albanesi giunti in Italia a seguito dei disordini scoppiati
nel loro paese nel febbraio-marzo 1997.
Pure rilevante e' il numero di ingressi per studio, oltre 7mila,
dove, tra le aree a forte pressione migratoria, risulta come sempre
al primo posto l'Europa Centro-orientale (piu' di 3mila), seguita
dall'Asia (poco meno di 2mila al netto di Giappone ed Israele) e poi
da America Latina e Africa, entrambe di poco sopra alle 1000 unita'.
Infine risultano ancora scarsi gli ingressi dei richiedenti asilo,
in tutto poco piu' di 1000, provenienti in maggioranza dall'Europa
centro-orientale (Turchia ed Albania) e dall'Asia (Iraq); bisogna
infine precisare che nella classe residuale 'Altri motivi' sono
inseriti quelle tipologie di ingresso - motivi religiosi, di salute,
per adozione, per affari, ..- che assumono minore rilevanza nello
studio dei flussi migratori.
Nel cercare di mettere in luce i principali caratteri dei flussi
migratori registrati nel corso del 1997, in relazione alle 4 aree
geografiche esaminate, sembra quindi di poter dire:
- si conferma la forte pressione migratoria proveniente dai paesi
dell'Europa Centro-orientale, testimoniata oltre che dall'elevata
consistenza della comunita' di immigrati gia' presenti in Italia,
anche dalla vitalita' dei flussi migratori provenienti da
quest'area, per ognuna delle tipologie qui esaminate;
- sembrano in una certa misura minori alle aspettative i flussi
migratori provenienti dal continente africano, se rapportati alla
consistenza di tale comunita' nel nostro paese;
- i flussi provenienti dal continente asiatico sembrano mostrare un
lento ma progressivo consolidamento di tale presenza in Italia;
- mostrano infine una certa vitalita' gli ingressi provenienti
dall'America Latina, soprattutto legati a ricongiungimenti
familiari, mentre dovrebbe essere approfondito il significato del
rilevante numero di ingressi per turismo.
Prospetto 3 - Flussi in ingresso, per area geografica e principali
paesi di cittadinanza, secondo il motivo del soggiorno. Anno 1997
_____________________________________________________________________
1. AREE GEOGRAFICHE E CITTADINANZE
2. Lavoro subordinato-|
3. Ricerca lavoro |
4. Lavoro autonomo > Lavoro
5. Totale _|
6. Famigia
7. Motivi straordinari
8. Studio
9. Turismo
10. Asilo e rich. asilo
11. Altri motivi
12. Totale
_____________________________________________________________________
1. EUROPA
2. 19.090
3. 592
4. 1.158
5. 20.840
6. 9.746
7. 8.663
8. 8.648
9. 16.466
10. 442
11. 7.811
12. 72.616
1. Unione Europea
2. 7.310
3. 483
4. 560
5. 8.353
6. 1.396
7. 1
8. 5.279
9. 2.326
10. -
11. 2.556
12. 19.911
1. Europa centro-or.
2. 11.484
3. 64
4. 555
5. 12.103
6. 8.162
7. 8.662
8. 3.138
9. 13.910
10. 442
11. 4.924
12. 51.341
1. di cui: Albania
2. 367
3. 10
4. 2
5. 379
6. 3.018
7. 8.047
8. 554
9. 747
10. 174
11. 805
12. 13.724
1. ex Urss
2. 1.468
3. 26
4. 240
5. 1.734
6. 770
7. 1
8. 550
9. 3.196
10. 22
11. 1.934
12. 8.207
1. Romania
2. 1.146
3. 7
4. 142
5. 1.295
6. 1.538
7. 5
8. 549
9. 2.958
10. 14
11. 900
12. 7.259
1. ex Jugoslavia
2. 1.657
3. 9
4. 53
5. 1.719
6. 1.431
7. 578
8. 523
9. 2.184
10. 20
11. 290
12. 6.745
1. Polonia
2. 1.531
3. 5
4. 84
5. 1.620
6. 655
7. -
8. 357
9. 2.868
10. -
11. 307
12. 5.807
1. Rep. Ceca
2. 2.341
3. -
4. 2
5. 2.343
6. 131
7. -
8. 83
9. 389
10. -
11. 45
12. 2.991
1. Slovacchia
2. 1.961
3. -
4. 14
5. 1.975
6. 75
7. -
8. 66
9. 277
10. -
11. 46
12. 2.439
1. Ungheria
2. 843
3. 3
4. 3
5. 849
6. 145
7. -
8. 133
9. 771
10. -
11. 54
12. 1.952
1. Bulgaria
2. 126
3. 3
4. 10
5. 139
6. 182
7. -
8. 120
9. 381
10. -
11. 432
12. 1.254
1. Turchia
2. 42
3. 1
4. 5
5. 48
6. 217
7. 31
8. 151
9. 107
10. 212
11. 110
12. 876
1. Altri paesi europei
2. 296
3. 45
4. 43
5. 384
6. 188
7. -
8. 231
9. 230
10. -
11. 331
12. 1.364
1. AFRICA
2. 1.046
3. 375
4. 23
5. 1.444
6. 6.634
7. 158
8. 1.040
9. 1.705
10. 265
11. 1.775
12. 13.021
1. Africa settentrionale
2. 682
3. 56
4. 9
5. 747
6. 5.499
7. 5
8. 508
9. 907
10. 61
11. 641
12. 8.368
1. di cui: Marocco
2. 550
3. 51
4. 7
5. 608
6. 4.014
7. 1
8. 154
9. 297
10. 2
11. 109
12. 5.185
1. Tunisia
2. 64
3. 4
4. -
5. 68
6. 939
7. -
8. 120
9. 205
10. 4
11. 102
12. 1.438
1. Egitto
2. 45
3. -
4. -
5. 45
6. 425
7. 3
8. 142
9. 184
10. 2
11. 135
12. 936
1. Africa occidentale
2. 78
3. 6
4. 2
5. 86
6. 707
7. 3
8. 133
9. 223
10. 30
11. 338
12. 1.520
1. di cui: Nigeria
2. 13
3. 2
4. -
5. 15
6. 95
7. -
8. 50
9. 52
10. 5
11. 134
12. 351
1. Senegal
2. 11
3. 1
4. 1
5. 13
6. 223
7. -
8. 13
9. 9
10. -
11. 16
12. 284
1. Ghana
2. 9
3. 1
4. -
5. 10
6. 193
7. -
8. 13
9. 20
10. 2
11. 16
12. 254
1. Africa orientale
2. 271
3. 311
4. 8
5. 590
6. 356
7. 145
8. 265
9. 447
10. 93
11. 523
12. 2.419
1. di cui: Somalia
2. 113
3. 310
4. -
5. 423
6. 148
7. 142
8. 6
9. 32
10. 5
11. 19
12. 775
1. Etiopia
2. 79
3. -
4. -
5. 79
6. 47
7. -
8. 80
9. 76
10. 42
11. 109
12. 433
1. Eritrea
2. 30
3. -
4. -
5. 30
6. 14
7. -
8. 45
9. 67
10. 2
11. 47
12. 205
1. Maurizio
2. 15
3. 1
4. -
5. 16
6. 82
7. -
8. 8
9. 44
10. -
11. -
12. 150
1. Africa meridionale
2. 15
3. 2
4. 4
5. 21
6. 72
7. 5
8. 134
9. 128
10. 81
11. 273
12. 714
1. ASIA
2. 1.713
3. 19
4. 217
5. 1.949
6. 4.795
7. 27
8. 3.245
9. 1.782
10. 431
11. 2.887
12. 15.116
1. Asia occidentale
2. 69
3. 1
4. 15
5. 85
6. 247
7. 22
8. 549
9. 563
10. 398
11. 441
12. 2.305
1. di cui: Iran
2. 12
3. 1
4. 1
5. 14
6. 83
7. 2
8. 86
9. 288
10. 48
11. 117
12. 638
1. Iraq
2. 2
3. -
4. -
5. 2
6. 6
7. 20
8. 2
9. 20
10. 335
11. 48
12. 433
1. Israele
2. 29
3. -
4. 9
5. 38
6. 35
7. -
8. 196
9. 65
10. -
11. 20
12. 354
1. Libano
2. 5
3. -
4. 1
5. 6
6. 41
7. -
8. 86
9. 69
10. -
11. 104
12. 306
1. Asia meridionale
2. 442
3. 4
4. 7
5. 453
6. 2.445
7. 5
8. 232
9. 295
10. 33
11. 1.118
12. 4.581
1. di cui: India
2. 153
3. 1
4. 7
5. 161
6. 600
7. -
8. 183
9. 153
10. -
11. 964
12. 2.061
1. Sri Lanka
2. 207
3. 3
4. -
5. 210
6. 1.249
7. -
8. 16
9. 45
10. 3
11. 40
12. 1.563
1. Pakistan
2. 54
3. -
4. -
5. 54
6. 250
7. -
8. 13
9. 70
10. 22
11. 72
12. 481
1. Bangladesh
2. 21
3. -
4. -
5. 21
6. 345
7. 5
8. 4
9. 15
10. 8
11. 26
12. 424
1. Asia orientale
2. 1.202
3. 14
4. 195
5. 1.411
6. 2.103
7. -
8. 2.464
9. 924
10. -
11. 1.328
12. 8.230
1. di cui: Cina
2. 387
3. 4
4. 8
5. 399
6. 1.148
7. -
8. 278
9. 161
10. -
11. 600
12. 2.586
1. Giappone
2. 127
3. -
4. 151
5. 278
6. 202
7. -
8. 1.127
9. 242
10. -
11. 29
12. 1.878
1. Filippine
2. 605
3. 10
4. 3
5. 618
6. 476
7. -
8. 47
9. 155
10. -
11. 321
12. 1.617
1. AMERICA
2. 1.501
3. 12
4. 423
5. 1.936
6. 5.632
7. 11
8. 2.900
9. 8.821
10. 6
11. 2.853
12. 22.159
1. America settentr.le
2. 608
3. 1
4. 279
5. 888
6. 1.895
7. -
8. 1.728
9. 2.048
10. -
11. 751
12. 7.310
1. di cui: Stati Uniti
2. 571
3. 1
4. 265
5. 837
6. 1.810
7. -
8. 1.545
9. 1.883
10. -
11. 679
12. 6.754
1. America centro-mer.
2. 893
3. 11
4. 144
5. 1.048
6. 3.737
7. 11
8. 1.172
9. 6.773
10. 6
11. 2.102
12. 14.849
1. di cui: Brasile
2. 141
3. 2
4. 13
5. 156
6. 621
7. 1
8. 391
9. 2.285
10. -
11. 561
12. 4.015
1. Cuba
2. 144
3. -
4. 92
5. 236
6. 986
7. 1
8. 44
9. 836
10. 2
11. 90
12. 2.195
1. Colombia
2. 69
3. 2
4. 2
5. 73
6. 208
7. -
8. 188
9. 1.015
10. -
11. 326
12. 1.810
1. Peru'
2. 244
3. 5
4. 6
5. 255
6. 510
7. -
8. 31
9. 368
10. 1
11. 177
12. 1.342
1. Rep. Dominicana
2. 117
3. 2
4. 6
5. 125
6. 709
7. 2
8. 13
9. 318
10. -
11. 38
12. 1.205
1. Argentina
2. 54
3. -
4. 11
5. 65
6. 185
7. -
8. 105
9. 540
10. -
11. 120
12. 1.015
1. OCEANIA
2. 29
3. -
4. 11
5. 40
6. 52
7. 1
8. 156
9. 528
10. -
11. 133
12. 910
1. Apolidi
2. -
3. -
4. -
5. -
6. -
7. -
8. -
9. -
10. -
11. 2
12. 2
1. TOTALE
2. 23.379
3. 998
4. 1.832
5. 26.209
6. 26.859
7. 8.860
8. 15.989
9. 29.302
10. 1.144
11. 15.461
12. 123.824
1. paesi a forte press. migr.
2. 14.980
3. 469
4. 779
5. 16.228
6. 23.091
7. 8.858
8. 7.272
9. 23.863
10. 1.144
11. 11.641
12. 92.097
Fonte: elaborazioni sull'Archivio dei Permessi di Soggiorno
(Ministero dell'Interno)
I flussi in uscita sulla base dei permessi di soggiorno
Non e' invece possibile, al momento, misurare i flussi in uscita.
Infatti con la metodologia elaborata dall'ISTAT e' possibile
quantificare con sufficiente approssimazione il numero di documenti
scaduti alla fine di ciascun anno, e non piu' prorogati (cfr.
Relazione sulla presenza straniera in Italia e sulle situazioni di
irregolarita', op. cit.); a differenza della quantificazione dei
flussi d'ingresso le elaborazioni per la quantificazione dei
documenti scaduti possono essere effettuate su base annuale.
Non vi sono tuttavia elementi conoscitivi certi per stabilire se il
flusso di documenti scaduti si sia effettivamente tramutato in un
flusso migratorio in uscita, o piuttosto in presenza irregolare.
Peraltro il numero di documenti scaduti presenti nell'archivio alla
fine dell'anno non coincide con quelli effettivamente cessati di
validita' nel corso dell'anno: andrebbero infatti aggiunti i
documenti cancellati dalle Questure, che evidentemente non sono
compresi nell'ammontare degli scaduti alla fine del periodo, e sui
quali non esistono delle statistiche.
Sembra dunque che un metodo piu' affidabile sia quello di sottrarre
al saldo dei documenti validi alla fine di ciascun anno l'ammontare
di nuovi documenti registrati nel corso dello stesso anno, e
quantificati con la procedura esposta sopra. Rimarrebbe in ogni caso
il problema, come detto sopra, della verifica di quanta parte dei
documenti scaduti corrisponda effettivamente a uscite dal territorio
italiano.
I flussi migratori dei cittadini residenti
Relativamente piu' semplice e' la rilevazione dei flussi migratori
dei cittadini stranieri iscritti in anagrafe. La rilevazione condotta
dall'ISTAT consente di ottenere oltre alle informazioni
sull'ammontare della popolazione residente, distinta per cittadinanza
e sesso, sulla popolazione minore di 18 anni distinta per sesso,
anche quelle relative ai bilanci della popolazione, sia per la parte
relativa ai flussi naturali (nati, morti), che a quelli che qui
interessano e cioe' flussi migratori con l'estero (iscritti e
cancellati).(1)
Prosp. 2 - Bilancio demografico della popolazione straniera
residente. Anni 1993-1996
_____________________________________________________________________
ANNI Popolazione Saldo Movimento migratorio Saldo Popolazione
al 1 gennaio natu- Iscritti Cancellati migra- al 31
rale torio dicembre
_____________________________________________________________________
1993 573.258 5.818 103.867 53.778 50.089 629.165
1994 629.165 6.730 112.586 63.012 49.574 685.469
1995 685.469 7.783 112.333 67.792 44.541 737.793
1996 737.793 9.369 213.261 75.868 137.793 884.555
_____________________________________________________________________
Fonte: ISTAT
__________
(1) Sono rilevati anche i flussi migratori interni oltre
alle iscrizioni e alle cancellazioni per altri motivi;
fra queste ultime vi sono quelle per acquisizione della
cittadinanza italiana.
E' sostanzialmente piu' semplice determinare i bilanci anagrafici
rispetto ai bilanci dei permessi di soggiorno. Si tratta infatti di
due rilevazioni completamente diverse, a livello comunale la prima, a
livello individuale la seconda. Se per i bilanci comunali e' quindi
necessario solamente procedere alla loro verifica e alla loro
"validazione" per i documenti di soggiorno si deve procedere anche
alla costruzione degli stessi bilanci. Tuttavia i flussi in uscita
presentano degli inconvenienti anche nei bilanci anagrafici, dovuti
alle mancate cancellazioni, che peraltro riguardano anche la
popolazione italiana.
Nell'analisi del prospetto 2, si tenga presente che l'elevato saldo
migratorio registrato nel corso del 1996 e' da addebitarsi in gran
parte agli effetti della regolarizzazione ex Decreto Dini, visto che
gran parte degli stranieri che hanno usufruito di tale possibilita'
hanno poi provveduto alla registrazione anagrafica. A tal proposito
si tenga presente che, in riferimento ai bilanci anagrafici, gli
effetti della regolarizzazione del 1995-96 si produrranno con ogni
probabilita' anche in riferimento al 1997, in considerazione della
maggiore gradualita' del procedimento di iscrizione anagrafica
rispetto a quello di richiesta e rilascio del Permesso di Soggiorno.
Da ultimo si deve ricordare che anche sui flussi migratori della
popolazione residente straniera, sia quelli interni che con l'estero,
esiste la possibilita' di conoscere caratteristiche piu' dettagliate
grazie all'indagine sui singoli trasferimenti di residenza condotta
dall'ISTAT.
Possibili miglioramenti della quantificazione dei flussi migratori
Sembra necessario elaborare delle metodologie per la tenuta degli
archivi dei documenti di soggiorno che facilitino la costruzione dei
bilanci annuali. In primo luogo dovrebbero essere completate le
informazioni che possono essere desunte dall'archivio dei permessi di
soggiorno. Attualmente l'informazione statistica che proviene da tale
fonte non e' esaustiva riferendosi, come si e' detto, solamente ad
una componente minoritaria dei giovani stranieri.
Un tale archivio dovrebbe inoltre prevedere collegamenti con tutti
gli altri archivi gestionali pubblici interessati al fenomeno, in
primo luogo con i registri di popolazione comunale con i quali
dovrebbe essere assicurata la necessaria coerenza nel tempo e sul
territorio.
PARTE PRIMA: AZIONI ED INTERVENTI DELL'ITALIA SUL PIANO
INTERNAZIONALE
Accanto alla sfida interna, di per se' epocale - che e' sfida
politica ma che e' anche sfida di cultura e di civilta' - la valenza
internazionale che il fenomeno migratorio per gli anni duemila assume
per il nostro Paese e' prioritaria. L'azione che il Governo si
prefigge, in questo settore, ed avendo a mente - quale principale
linea-guida - la stretta complementarieta' fra gli interventi volti a
facilitare l'integrazione nel nostro Paese degli immigrati regolari e
le iniziative per il contrasto e controllo dell'immigrazione
clandestina, non puo' quindi prescindere da un saldo ancoraggio delle
nostre scelte in questo campo con quelle di politica internazionale,
tanto in sede multilaterale che nei rapporti bilaterali fra Stati.
In questo contesto, naturalmente il primo e piu' rilevante
riferimento e' rappresentato dall'Unione Europea e dal ruolo vitale
che nel suo ambito l'Italia e' andata svolgendo in tutti questi anni
ed e' chiamata a svolgere in futuro alla luce dei tanti progressi
dell'integrazione.
Tale quadro di riferimento postula da un lato l'effettiva
rispondenza del nostro Paese ai doveri che gli derivano dal suo ruolo
di membro fondatore dell'Unione e dall'altro rendono necessaria una
piu' efficace e concreta solidarieta' europea, complementare e non
surrogatoria rispetto agli sforzi da noi condotti sul piano
bilaterale nell'affrontare e risolvere un problema che e' comune
all'Europa e che non e' in alcun modo ascrivibile a nostre primarie
responsabilita': l'Italia, terra di passaggio quasi obbligato verso
tradizionali poli di attrazione quali la Francia e la Germania, puo'
e deve dotarsi di tutti gli strumenti che la stessa cooperazione
nell'ambito dell'Unione prevede; ma essa puo' al contempo
legittimamente attendersi che, tanto nelle grandi scelte strategiche
da formulare e da attuare su uno dei fenomeni maggiori della nostra
epoca, quanto su quello degli strumenti concreti per farvi fronte, la
solidarieta' dei partners nei suoi confronti sia almeno uguale a
quella da noi sempre dimostrata su vari versanti con convinto e
disinteressato spirito europeista.
Attivita' in ambito Unione Europea
In materia di immigrazione e di asilo la cooperazione tra gli Stati
Membri dell'Unione, disciplinata attualmente nel Titolo VI del
Trattato di Maastricht (il cosiddetto Terzo Pilastro) e' volta
all'adozione delle necessarie misure compensative alla libera
circolazione al fine di evitare che quest'ultima si risolva in un
incremento dell'immigrazione illegale e della criminalita'. Si tratta
di un obiettivo il cui perseguimento costituisce il minimo comune
denominatore delle politiche immigratorie di tutti gli Stati membri
dell'Unione che, con il Trattato di Maastricht, hanno definito la
politica d'immigrazione "questione di interesse comune".
Gli atti che vengono adottati nel settore della politica
d'immigrazione e che riguardano le condizioni di entrata e
circolazione dei cittadini dei Paesi terzi, le condizioni di
soggiorno e la lotta all'immigrazione al soggiorno e al lavoro
irregolari, hanno prevalentemente un significato politico, ma sono
per lo piu' privi di carattere vincolante.
Con l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, le materie
dell'immigrazione, dell'asilo, dei controlli alle frontiere e
(limitatamente ai settori disciplinati dal Trattato di Maastricht
nell'ambito della cooperazione intergovernativa) dei visti verranno
inserite nel pilastro comunitario.
La piena applicazione di metodi e procedure comunitarie alle
materie suindicate - eccettuati i visti - sara' tuttavia condizionata
da un periodo transitorio di cinque anni, durante il quale e'
prevista l'iniziativa sia degli Stati membri che della Commissione,
nonche' il voto all'unanimita'.
In proposito, il Governo italiano, coerente con la sua vocazione
europea, e' fautore della necessita' di una riduzione di tale periodo
transitorio affinche' si giunga in tempi accelerati ad una
comunitarizzazione, spedita e quanto piu' vasta possibile, delle
politiche migratorie. Va infatti sottolineato che il Trattato di
Amsterdam pone accenti nuovi su materie di grande delicatezza, e
parte dalla constatazione che l'apertura delle frontiere in Europa ha
creato problemi che non possono essere risolti esclusivamente a
livello nazionale.
Il passaggio da modelli di cooperazione, spesso vaghi, a modelli di
integrazione vera e propria, consentirebbe attraverso un approccio
comune di aumentare l'efficacia delle risposte ai problemi che si
pongono in campo migratorio.
Sara' ovviamente necessario che le Amministrazioni nazionali
acquisiscano una maggior consapevolezza dei riflessi che le misure
comunitarie potranno avere sui rispettivi ordinamenti giuridici e
sulle politiche nazionali, ma nell'insieme non possiamo che essere
promotori di una comunitarizzazione piena e di una accelerazione dei
tempi della sua realizzazione.
In questo contesto va ricordata la proposta della Commissione
europea di una Convenzione sull'ammissione dei cittadini di Paesi
terzi (iniziativa Gradin), la quale testimonia la tendenza, che sara'
ancora piu' marcata al momento dell'entrata in vigore del Trattato di
Amsterdam, di pervenire ad un quadro giuridicamente vincolante per
gli Stati membri. Tale Convenzione ha lo scopo precipuo di stabilire
alcune norme comuni in materia di ammissione di cittadini di Paesi
terzi negli Stati membri dell'Unione, per esercitarvi un'attivita'
economica autonoma o subordinata, per motivi di studio, per svolgere
attivita' non lucrative o per ricongiungimento familiare. La
Convenzione, inoltre, prevede quali siano i diritti concessi ai
cittadini di Paesi terzi che soggiornino in maniera prolungata in un
Paese membro, in particolare per quanto riguarda la possibilita' di
accettare un posto di lavoro in un altro Stato membro.
Si tratta di una proposta molto ambiziosa ed articolata, che,
seguendo un approccio globale alla politica dell'emigrazione,
potrebbe richiedere tempi molto lunghi per la sua finalizzazione.
L'Italia e' sicuramente favorevole in linea generale a tale
iniziativa, pur rendendosi conto della necessita' di approfondire
adeguatamente sia il contenuto che le conseguenze politiche e
giuridiche di una simile proposta, anche in considerazione del
principio di sussidiarieta'.
Merita altresi' un cenno il nostro intervento presso la Commissione
e gli altri partners europei inteso a sollecitare l'assunzione di
posizioni ferme e quanto piu' possibile concordi nella materia
migratoria, nonche' ad ottenere che negli accordi di associazione
euro-mediterranea siano inseriti, accanto a dichiarazioni comuni
sulla tutela sociale degli immigrati opportuni obblighi de
contrahendo in materia di riammissione. L'introduzione negli Accordi
di Associazione di siffatte disposizioni puo' risultare determinante
per spianare la strada alla conclusione di successive intese, a
livello bilaterale. Impegni in materia, per quanto non in termini
esattamente identici, sono gia' stati assunti dal Marocco, dalla
Giordania e dal Pakistan.
Nell'ambito di tali iniziative, e superando il quadro strettamente
mediterraneo, si inserisce anche l'impegno profuso durante la
preparazione del negoziato tra l'UE ed i Paesi ACP, in vista della
rinegoziazione delle Convenzioni di Lome', ai fini dell'inclusione,
nel futuro quadro negoziale, di un capitolo concernente le questioni
migratorie.
Non si puo' infine non far cenno alle implicazioni derivanti dagli
Accordi di Schengen. Con la messa in vigore di tale Convenzione
l'Italia e' venuta ad essere parte integrante di uno spazio comune di
libera circolazione delle persone senza piu' alcuna barriera e
controllo. Gli Accordi di Schengen non si limitano ai soli cittadini
europei in quanto anche gli stranieri regolarmente residenti possono
circolare liberamente per l'intero spazio integrato. D'altra parte ai
benefici connessi al Sistema di cui vengono ad avvantaggiarsi gli
stranieri regolarmente residenti, fanno riscontro le misure
compensative derivanti proprio dall'eliminazione dei controlli alle
frontiere interne (in previsione della nostra entrata nel Sistema
l'Italia - come noto - ha provveduto al rafforzamento di tutti i
dispositivi di controllo delle frontiere). Va sottolineato a questo
proposito che la nuova legge sull'immigrazione, attraverso le misure
previste per contrastare il fenomeno degli ingressi clandestini, ha
assunto rilevanza ai fini della completa integrazione dell'Italia
nello spazio Schengen. Si osserva infine che il Trattato di Amsterdam
non prevede espressamente le modalita' concrete dell'incorporazione
dell'acquis di Schengen nell'Unione Europea: rimane da definire in
che misura si trattera' di una vera comunitarizzazione (ovvero del
trasferimento delle materie disciplinate dagli accordi nella sfera di
competenza della Comunita' Europea) e in che misura si trattera'
invece di un inserimento dell'acquis di Schengen nel III Pilastro.
Problematiche connesse all'asilo
Non disgiunta, ormai, dal contesto multilaterale, con particolare
riferimento a quello dell'Unione Europea, appare la problematica
dell'asilo che e' andata gradualmente perdendo le originarie
connotazioni per avvicinarsi talvolta al grande fenomeno migratorio.
Nel fissare il numero di stranieri da ammettere annualmente nel
Paese, non si puo' dunque non tenere conto di coloro ai quali e'
riconosciuto lo status di rifugiato. Questi ultimi non solo hanno per
legge il diritto di svolgere un'attivita' lavorativa ma sono, fin
dall'inizio, assimilabili - viste le garanzie che il nostro
ordinamento riserva per la loro tutela - ai residenti di lungo
periodo. Inoltre, nella nuova normativa sull'asilo, attualmente
all'esame del Senato, e' previsto che al momento del riconoscimento
dello status di rifugiato venga rilasciato all'interessato un
permesso di soggiorno della durata di cinque anni che allo scadere
potra' essere trasformato - previo accertamento da parte della
Commissione Centrale del permanere del diritto di asilo - in carta di
soggiorno. I rifugiati ufficialmente riconosciuti hanno inoltre
diritto al ricongiungimento familiare.
Pertanto, nell'ambito di un processo generale di programmazione sui
flussi d'immigrazione e sebbene il diritto d'asilo non possa, per sua
intrinseca natura, essere soggetto a "limitazioni" quantitative,
appare doveroso soffermarsi su un fenomeno che, al pari dei
ricongiungimenti familiari degli stranieri in genere produce, nella
stragrande maggioranza delle situazioni, una lievitazione - ad oggi
peraltro non significativa - della forza lavoro sul territorio
nazionale.
Tale considerazione e' tanto piu' vera se si esamina la tendenza,
sostanzialmente in aumento, delle richieste d'asilo in Italia e
conseguentemente dei rifugiati riconosciuti tali dalla Commissione
Centrale per il Riconoscimento dello status di rifugiato.
Nel periodo di vigenza della legge 28 febbraio 1990, n. 39 (dal 30
dicembre 1989 al 27 marzo 1998, data di entrata in vigore della legge
n. 40/1998) le domande d'asilo sono state 40.033 con un livello di
accoglimento del 10.20% pari a 4.083 rifugiati.
I dati assoluti divengono piu' significativi se correlati alla
tendenza incrementale che si sta registrando dal 1996: in quell'anno
infatti fu registrato un picco minimo di 654 richieste di asilo,
divenute poi 1.518 nel 1997 (incremento del 132%) e 1.963 al 15
giugno di quest'anno con un potenziale incremento, su base annua,
pari al 182% sul 1997 e al 555% sul 1996.
A quanto esposto, va ad aggiungersi:
a)il fisiologico aumento di richiedenti asilo che si determinera'
da quest'anno a seguito della piena applicazione della Convenzione di
Dublino che come e' noto, concerne la determinazione dello Stato
competente ad esaminare una domanda di asilo: la naturale posizione
geografica dell'Italia e il suo connotato di paese di transito sta
producendo infatti un incremento delle riaccettazioni in Italia di
richiedenti asilo che hanno avanzato domanda in altri Stati europei;
b) che il citato nuovo disegno di legge sulla disciplina del
diritto di asilo, se approvato nel corso di quest'anno, potra'
determinare, a partire dal 1999, una maggiore pressione sul mercato
del lavoro: attualmente, infatti, la concessione di un permesso di
lavoro e' garantito solo ai rifugiati mentre con la nuova norma tale
possibilita' e' estesa a coloro che, avendo avanzato ricorso contro
un provvedimento negativo della Commissione, non hanno ottenuto, dopo
sei mesi, dal Tribunale Amministrativo Regionale, la definizione del
loro gravame;
c)che non e' difficile pronosticare una significativa crescita del
numero dei rifugiati in futuro, in considerazione del fatto che la
nuova legge sull'immigrazione, grazie ai piu' severi meccanismi di
espulsione che introduce nel nostro ordinamento, costituira' un forte
disincentivo alla residenza clandestina per migliaia di persone, le
quali potrebbero incrementare le fila dei richiedenti asilo e quindi
dei potenziali rifugiati.
In via conclusiva e' possibile affermare che, sebbene accogliere
richiedenti asilo non e' accogliere indiscriminatamente candidati
all'immigrazione piu' o meno regolare, pur tuttavia, anche per la sua
intrinseca novita', la problematica dell'asilo pone oggi una serie di
interrogativi e di incognite intorno alle quali occorre e occorrera'
ancor piu' vigilare. E cio' sia nella elaborazione della normativa
interna che sul fronte europeo, al fine di dotarci di una capacita'
di risposta coerente ed univoca che sia effettivamente adeguata - pur
nello spirito favorevole all'avanzata "comunitarizzazione" di questa
materia - alla tendenza gia' emersa presso alcuni dei nostri Partners
a ridistribuire l'onere dell'asilo.
Iniziative sul piano multilaterale.
Considerata la consistenza e la multi-nazionalita' del fenomeno
migratorio, un approccio articolato alla soluzione dei problemi
legati ai movimenti di popolazione appare indispensabile anche e
soprattutto in collegamento con le istanze multilaterali di cui
l'Italia e' parte. Rilevanza crescente va, dunque, attribuita al
dialogo euro-mediterraneo, suscettibile di essere utile strumento per
sensibilizzare i partners della sponda sud del Mediterraneo
sull'importanza che riveste il capitolo sociale - in tutti i suoi
aspetti - nel quadro del processo di avvicinamento in atto fra gli
Stati che si affacciano su quel mare. L'azione di sensibilizzazione
e' del resto, presupposto indispensabile per poter ampliare ed
approfondire la collaborazione nell'individuazione ed adozione delle
modalita' d'intervento piu' opportune per affrontare le problematiche
che investono il settore sociale del partenariato.
Grazie all'azione di stimolo portata avanti dall'Italia e' stato
possibile avviare un ampio dialogo sulle problematiche in questione.
Il nostro obiettivo ultimo rimane, peraltro, l'organizzazione, nella
materia migratoria, di una Conferenza tematica ad adeguato livello
politico che dovrebbe perseguire l'obiettivo di dissipare i sospetti
esistenti circa gli intenti esclusivamente repressivi delle politiche
migratorie dei Paesi europei e servire, al contempo, ad illustrare ai
partners della sponda sud del Mediterraneo i vantaggi di una
cooperazione istituzionalizzata in materia migratoria.
Stante il nostro interesse ad associare la previsione di chiari
percorsi di integrazione per gli immigrati regolari col maggior
rigore nel contrasto dell'illegalita', il dialogo euro-mediterraneo
diviene, peraltro, sede privilegiata per promuovere un quadro
organico di negoziati con i Paesi originari dei principali flussi
migratori, al fine di pervenire alla stipula di accordi di
riammissione degli immigrati clandestini. Strumentale, rispetto al
raggiungimento di un risultato siffatto, e' il proseguimento dello
sforzo gia' da tempo avviato per promuovere, in occasione dei
negoziati per la conclusione degli Accordi di Associazione euro-
mediterranea, un'apposita azione di coordinamento in sede
comunitaria.
Nell'ambito delle attivita' sul piano multilaterale vanno anche
sottolineate le iniziative portate avanti dall'Italia in materia di
lotta all'immigrazione illegale, componenti di assoluto rilievo per
dare credibilita' e spessore alla nostra politica migratoria.
A questo riguardo importanti risultati potranno scaturire dal
protocollo messo a punto dal nostro paese mirante alla prevenzione e
repressione del traffico e dell'immigrazione clandestina via mare
che, nel quadro del fenomeno, ne costituiscono un aspetto di forte
connotazione se si considerano anche le ricadute nei confronti dei
paesi non costieri nonche' le nostre responsabilita' per il controllo
della frontiera esterna Schengen. L'iniziativa avviata ha accresciuto
il proprio rilievo a seguito della sua fusione con un progetto di
Convenzione predisposto dall'Austria che comprende anche la lotta al
traffico dei migranti via terra ed area ed introduce la nozione di
reato internazionale, con conseguente possibilita' di estradizione
per coloro che organizzano e speculano su queste attivita' illecite.
Nel corso della VII Sessione della Commissione delle Nazioni Unite
per la prevenzione del crimine e per la giustizia penale i due Paesi,
appoggiati da numerose delegazioni, hanno presentato un progetto di
Risoluzione riguardante tale convenzione che sara' esaminato da un
gruppo istituito ad hoc che si riunira' informalmente nel corso della
prossima estate a Buenos Aires. Un ulteriore strumento per la lotta
ai traffici illegali di immigrati via mare e' rappresentato dalla
proposta di risoluzione presentata dall'Italia in ambito IMO -
l'Organizzazione Marittima Internazionale - volta ad ottenere
l'approvazione di regole efficaci atte a garantire la sicurezza della
navigazione e la salvaguardia della vita in mare (e' noto infatti che
le organizzazioni di trafficanti in questo settore di attivita'
utilizzano imbarcazioni largamente al di sotto degli standard
consentiti).
Dall'Italia viene anche sviluppata una decisa azione per accrescere
nella regione Adriatica e nel quadro dell'Iniziativa Centro Europea -
INCE - una struttura di contrasto ai fenomeni illegali, con
particolare riferimento a quelle dell'immigrazione clandestina, che
coinvolge a livello multilaterale oltre al nostro paese, Albania,
Rep. Fed. Jugoslavia, Bosnia Erzegovina, Croazia e Slovenia.
Azioni sul piano bilaterale
Per quanto attiene ai rapporti bilaterali la politica negoziale