dell'Italia con i paesi di origine e di transito degli immigrati trae
ulteriore impulso dalla legge 40/98. L'assegnazione di quote
riservate preferenziali - previste dall'art. 19 - per l'accesso al
mercato del lavoro anche stagionale, solo nell'ambito di accordi
finalizzati alla regolamentazione dei flussi di ingresso e delle
procedure di riammissione, consente infatti di disporre di uno
strumento tutt'altro che trascurabile per condurre a positiva
conclusione i negoziati con i paesi che si dimostrano piu' riluttanti
a stipulare accordi sulla riammissione degli immigrati clandestini.
I due complementari versanti delle intese sulla riammissione e sul
lavoro costituiscono pertanto strumenti di politica internazionale e
non soltanto accordi di carattere tecnico.
Gia' da tempo il nostro Paese e' impegnato nella realizzazione di
un'ampia rete di accordi di riammissione. Tale obiettivo e'
perseguito in una strategia di negoziato globale, ponendo in
relazione tali accordi con altre intese, di reciproco interesse, sia
nel settore socio-migratorio che sul piu' vasto fronte della
cooperazione bilaterale nei diversi settori, ed in particolare in
quella della cooperazione allo sviluppo.
L'impegno profuso consente gia' di disporre di un ampio reticolo di
accordi di riammissione con i paesi dell'Europa dell'Est e dell'area
balcanica. Non possono a questo proposito non sottolinearsi i
positivi risultati dell'Accordo concluso con l'Albania, che consente
di respingere coloro che non hanno i requisiti per l'ingresso in
Italia.
I nostri sforzi dovranno ora ancor piu' concentrarsi sull'area
mediterranea da cui proviene una consistente parte degli immigrati
presenti in Italia, e dove permangono non poche difficolta' per
pervenire ad intese in questa materia. Occorre soprattutto che le
Autorita' di quei paesi acquisiscano una maggiore consapevolezza
dell'esigenza di un efficace contrasto dell'immigrazione clandestina
nel Mediterraneo. Una immigrazione che avvenga in modo incontrollato
e' infatti incompatibile con un processo di reale integrazione degli
immigrati, con una costante e concreta progressione dei loro diritti,
e finisce in ultima analisi per nuocere alle collettivita' degli
immigrati regolarmente soggiornanti nel nostro paese.
Inoltre, presentandosi ancora difficolta' lungo il percorso
negoziale per la definizione di specifiche intese bilaterali,
sembrerebbe opportuno continuare ad insistere in sede U.E. - dove si
e' constatato, peraltro, un diffuso consenso tra i nostri partners
europei - ed a livello della Commissione, perche' nel testo degli
Accordi di associazione euro-mediterranea con l'Egitto, il Libano,
l'Algeria e la Siria trovi adeguata collocazione una clausola sulla
riammissione. Appare, altresi', utile evidenziare, nei contatti con
gli interlocutori mediterranei, l'estrema difficolta' di progredire
verso ulteriori intese di reciproco interesse (sicurezza sociale,
cooperazione giudiziaria), in mancanza di un accordo sul contrasto
dei flussi clandestini. Cio', in quanto riteniamo indispensabile che
sostanziali progressi siano compiuti, in modo parallelo ed
equilibrato, su tutte le questioni sociali e migratorie. L'intesa
sulla riammissione resta per noi, infatti, obiettivo di assoluto
riguardo, in quanto l'impostazione di una seria azione di contrasto
dell'immigrazione clandestina non puo' prescindere dalla
collaborazione dei paesi originari dei maggiori flussi migratori.
La rilevanza di alcuni Stati dell'Africa sub-sahariana (Senegal,
Ghana, Nigeria, Somalia, Etiopia) nella geografia complessiva dei
flussi migratori ha fatto emergere la necessita' di definire anche
per tale regione un quadro d'azione analogo a quello delineato per i
Paesi mediterranei.
Con il Senegal in particolare, si intenderebbe avviare - una volta
raggiunto il necessario coordinamento con le Amministrazioni
competenti in materia della sicurezza sociale (Ministeri del Lavoro e
del Tesoro) - un negoziato parallelo a livello bilaterale, al fine di
addivenire alla conclusione di un Accordo di riammissione e, al
contempo, di una Convenzione di Sicurezza Sociale.
Nel quadro del complessivo rilancio della politica italiana nei
confronti dell'Africa, si e' provveduto ad istituire un foro di
dialogo fra le Amministrazioni italiane interessate alle tematiche
migratorie ed il Comitato Emigrazione creato dal corpo diplomatico
africano accreditato a Roma.
La rilevanza rivestita dagli accordi con i paesi dell'Est europeo,
balcanici e del Mediterraneo, non deve far perdere di vista il nostro
interesse ad impostare negoziati socio-migratori, con un'impostazione
analoga a quella sopra descritta per i negoziati con i Paesi
Mediterranei, anche con alcuni Stati asiatici che producono flussi
verso l'Italia di una certa importanza, e sono anch'essi coinvolti in
misura crescente in movimenti di clandestini.
Per quanto concerne le quote riservate da assegnare in via
preferenziale, nell'ambito della programmazione dei flussi migratori,
andranno privilegiati quegli Stati per i quali sono state avviate le
procedure di integrazione europea. Cio' costituira' un tangibile
segno del nostro sostegno al processo di ampliamento dell'Unione.
Va tra l'altro sottolineato che tutti i paesi per i quali tali
procedure sono in corso hanno gia' perfezionato accordi di
riammissione con l'Italia o comunque esistono contatti in tal senso.
Cooperazione allo sviluppo e flussi migratori
Gli Indirizzi di una nuova politica di cooperazione allo sviluppo
approvati dal CIPE nel giugno 1995 presentano quale finalita'
prioritaria delle politiche italiane di aiuto allo sviluppo quella di
"contribuire allo sforzo internazionale per la lotta contro la
poverta' che, tra l'altro, e' la principale causa della crescente
pressione migratoria verso i Paesi industrializzati...". L'ovvia
connessione fra le situazioni di estrema poverta' nei Paesi in via di
sviluppo ed i flussi migratori verso i Paesi piu' ricchi fa si' che
una delle grandi priorita' tematiche della comunita' internazionale
dei donatori e della Cooperazione Italiana cioe' la lotta contro la
poverta' - ben si concili con la necessita' di controllare e
razionalizzare tali flussi. Se si considera poi che un'altra area
tematica cui la Cooperazione Italiana riserva tradizionalmente
particolare attenzione e' quella dello sviluppo della piccola e media
imprenditoria (PMI) nei Paesi in via di sviluppo - al fine di
innescare un circolo virtuoso di auto-sviluppo sostenibile nonche' di
generare occasioni occupazionali - si comprende come le nostre
attivita' di cooperazione allo sviluppo possano indirettamente
contribuire ad intervenire sulle cause dell'emigrazione.
Il Bacino del Mediterraneo - ovvero l'area geografica dalla quale
provengono i principali flussi migratori che interessano il nostro
Paese - e' una delle regioni prioritarie per la Cooperazione
Italiana: nel 1997 vi e' confluito quasi un terzo (31%) degli aiuti
complessivi. In particolare, Albania ed Egitto sono due fra i
principali beneficiari dell'Aiuto Pubblico allo Sviluppo italiano.
Nei Paesi dell'area mediterranea, numerosi progetti della
Cooperazione Italiana sono concepiti ed attuati avendo in mente anche
il disegno di disincentivare la spinta migratoria verso i Paesi
dell'Unione Europea, attraverso - come gia' accennato - attivita'
volte a combattere le situazioni di estrema poverta' (servizi sociali
di base, microimpresa, microcredito) ed a creare occupazione
(interventi infrastrutturali, sviluppo della PMI) e capitale umano
(formazione professionale).
La Dichiarazione di Intenti sulla Cooperazione tra Italia ed
Albania - sottoscritta a Tirana il 18 dicembre 1997 - prevede che "un
criterio comune di particolare importanza nel valutare la priorita'
degli interventi di cooperazione in tutti i settori (...) sara'
quello relativo alla loro attitudine a creare posti di lavoro in
loco, contrastando le tendenze incontrollate all'emigrazione." In tal
senso, l'intero Programma di cooperazione 1998-2000 con l'Albania -
per il quale sono stati stanziati 210 miliardi di lire, di cui 180 a
credito di aiuto e 30 a dono - accorda in tutti i settori di
attivita' (institution building, infrastrutture, tutela ambientale,
PMI, sanita', etc.) la priorita' agli interventi ad elevata valenza
di generazione d'impiego. Per quanto concerne invece gli interventi
di cooperazione recentemente conclusi o attualmente in corso di
esecuzione, paiono degni di menzione in questo contesto il Programma
di sostegno all'imprenditoria femminile, quello per il sostegno della
produzione agricola - eseguito dalla FAO con fondi italiani - ed il
Progetto integrato zootecnico, nonche' un pacchetto di iniziative in
cofinanziamento con la Banca Mondiale volte a promuovere lo sviluppo
rurale (anche attraverso la costruzione di strade e schemi irrigui) e
la riduzione della poverta'. Meritano attenzione ai nostri fini anche
i grandi interventi infrastrutturali in corso finanziati dalla
Cooperazione Italiana - riabilitazione della rete idrica di Tirana,
acquedotto di Bovilla, linea ferroviaria Tirana-Durazzo, reti
elettriche urbane - che hanno la doppia valenza di creare occupazione
in loco nel breve periodo e di promuovere la crescita economica ed
uno sviluppo sostenibile nel medio e lungo termine.
Nei Paesi del Maghreb ed in Egitto lo sviluppo economico - e quindi
la riduzione della spinta migratoria - passa per la modernizzazione
dell'agricoltura e la ristrutturazione dell'industria. In Marocco ed
in Tunisia i Governi stanno cercando di adottare misure volte allo
sviluppo dei settori produttivi ed in particolare all'accrescimento
della competitivita' delle piccole e medie imprese, che vi
rappresentano una buona fetta del tessuto industriale (93% in
Marocco) ed impiegano un'alta percentuale della forza lavoro.
Per questo motivo, i programmi della Cooperazione Italiana in corso
di esecuzione o di negoziato si concentrano soprattutto sull'appoggio
al settore delle PMI (che, in virtu' del piu' basso costo del lavoro
in tali Paesi, tendono a specializzarsi nei settori ad alta
intensita' di manodopera), sulla formazione professionale e
sull'assistenza tecnica ai centri settoriali di assistenza alle
imprese, ma anche negli interventi di sviluppo umano e di riduzione
della poverta' estrema nelle aree particolarmente svantaggiate. In
effetti, alle linee di credito messe a disposizione delle piccole e
medie imprese locali (Tunisia, Algeria, Marocco, Egitto) e delle
joint-ventures a partecipazione italiana (Tunisia) si affiancano
interventi di sviluppo umano a livello locale (Tunisia) e di poverty
alleviation (Egitto). In genere, la strategia della Cooperazione
italiana nell'area volta a rafforzare lo sviluppo della PMI - e
quindi a creare occupazione - prevede di accompagnare le linee di
credito di cui sopra per il sostegno finanziario alle imprese locali
ad una componente di assistenza tecnica (a dono) esercitata
attraverso la costituzione di centri per l'erogazione di servizi alle
imprese. Inoltre, attraverso l'OIL e l'UNIDO si stanno attuando -
ovvero sono in corso di definizione - un intervento di promozione
della microimpresa nella Regione di Jendouba in Tunisia e nelle
Province di Settat ed El Jadida in Marocco e due interventi di
assistenza tecnica alle PMI tunisine (settori dell'abbigliamento e
del cuoio). Per quanto concerne invece il settore della formazione
professionale - altrettanto importante al fine di disincentivare la
spinta migratoria - gli sforzi della Cooperazione Italiana nel
Maghreb si concentrano nell'inserimento dei giovani nel mondo del
lavoro locale e nella promozione di nuove iniziative imprenditoriali.
Infine, degno di nota e' lo studio tematico "Le migrazioni dal
Maghreb e la pressione migratoria: situazione attuale e previsioni"
che l'OIL ha compiuto sempre con finanziamenti della Cooperazione
Italiana.
PARTE SECONDA: LINEE GENERALI PER LA DEFINIZIONE DEI FLUSSI DI
INGRESSO NEL TERRITORIO DELLO STATO
Criteri generali
Nel quadro degli elementi della politica dell'immigrazione degli
stranieri nel territorio dello Stato italiano, i criteri generali per
la definizione dei flussi di ingresso in Italia, da porre come base
per la successiva emanazione dei decreti annuali che stabiliscono le
quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato
per lavoro subordinato a tempo indeterminato ed a tempo determinato,
anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo,
sono i seguenti:
a) adeguata considerazione dell'impatto sul mercato del lavoro dei
ricongiungimenti familiari, effetto del radicamento delle comunita'
degli stranieri nel territorio italiano, con la conseguente ricerca
di lavoro da parte della seconda generazione presente in Italia;
b) valutazione della situazione interna del mercato del lavoro
nazionale, poiche' l'offerta di disponibilita' della manodopera
straniera possa dirigersi verso spazi ed ambiti non completamente
assorbiti dalla manodopera italiana;
c) valutazione delle opportunita' offerte dalla conclusione di
accordi bilaterali con i Paesi di origine, dalle azioni svolgibili in
cooperazione con l'Unione Europea e con le organizzazioni non
governative;
d) valorizzazione della previsione legislativa che consente
l'ingresso in Italia a predeterminati contingenti di persone per le
finalita' di ricerca di un inserimento lavorativo, piuttosto che
sulla base di un contratto di lavoro gia' esistente.
1. Situazione del mercato del lavoro italiano
La caratteristica principale e' rappresentata da un forte divario
tra il Nord dell'Italia e le regioni del Mezzogiorno, sia dal punto
di vista dello sviluppo produttivo sia da quello della
disoccupazione. Nella media nazionale del 1997, il tasso di
disoccupazione risulta infatti del 12,3% con una marcata differenza
tra le diverse aree del Paese: nel Centronord i tassi variano tra il
3% delle aree migliori (Veneto, Trentino Alto Adige) ed il 12% delle
aree peggiori (Piemonte, Liguria, Lazio), nel Sud la percentuale dei
senza lavoro e' superiore al 20% in molte regioni, con picchi
particolarmente elevati in Campania, Calabria e Sicilia.
Tali cifre medie sulla disoccupazione variano inoltre secondo la
professionalita' e l'eta'. Al riguardo non puo' non rilevarsi come le
richieste di manodopera non trovino adeguata risposta nelle regioni
del Centronord relativamente a professionalita' a scarso contenuto di
specializzazione e nel settore del lavoro stagionale.
E', quindi, in tale scenario che nel corso degli anni precedenti si
e' registrato un progressivo aumento del fenomeno immigratorio ed una
tendenza al radicamento nella societa' italiana della presenza degli
stranieri determinato da un crescente inserimento nel mondo del
lavoro, in particolare nelle regioni del Nord e ancor piu' nel Nord-
Est: dette regioni presentano i valori piu' elevati di occupazione
straniera regolare e soprattutto nell'industria. Nel Mezzogiorno, per
contro, il grado di utilizzo di forza lavoro regolare rimane molto
basso.
La situazione degli inserimenti lavorativi e' confermata
indirettamente dal fenomeno delle iscrizioni al collocamento, in
qualita' di disoccupati, dei lavoratori stranieri, che si concentra
in modo sensibile nel mezzogiorno e nelle regioni del Nord-Ovest,
coerentemente alla struttura della disoccupazione nazionale.
Permane quindi, nelle aree territoriali e professionali suindicate,
non in contrasto con le caratteristiche strutturali del mercato del
lavoro italiano, un fabbisogno di inserimenti lavorativi
extracomunitari, come si e' puntualmente registrato in sede di
ripartizione dei flussi del 1998 (oltre 22.000 richieste dal Centro-
Nord, delle quali 18.000 dal Nord-Est, 7.000 unita' dal Centro e
5.000 dal Mezzogiorno).
Ai flussi di ingresso per motivi di lavoro subordinato, occorre poi
affiancare quelli per lavoro autonomo, la cui quantificazione dovra'
tener conto delle valutazioni sull'andamento dei relativi mercati
locali, cosi' come rilevato dagli uffici preposti alla disciplina
delle attivita' produttive e di servizio a livello locale. E' noto al
riguardo che il mercato del lavoro italiano si connota per una forte
incidenza del lavoro autonomo e che ulteriore sviluppo potra' aversi
con gli importanti interventi di liberalizzazione in alcuni comparti.
2. Stranieri presenti in Italia per i quali puo' definirsi un
inserimento lavorativo regolare
Si deve innanzitutto tener conto della normalizzazione dei flussi
che provengono dalle comunita' presenti sul territorio nazionale per
motivi umanitari, tramite richieste di conversione del titolo di
presenza in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.
Non puo' essere inoltre sottovalutato il fenomeno della presenza in
Italia di lavoratori che, entrati regolarmente non si trovino piu' in
regola con le norme di soggiorno, nonche' di stranieri in situazioni
di irregolarita' per quanto concerne l'ingresso in Italia i quali
siano, comunque, in grado di regolarizzare un loro verificabile
inserimento di fatto nel mondo del lavoro.
E' di recente elaborazione la "Relazione sulla presenza straniera
in Italia e sulle situazioni di irregolarita'", predisposta per dare
attuazione all'impegno che il Governo ha assunto accogliendo l'ordine
del giorno n. 100 approvato dal Senato nella seduta del 19.2.98. Tale
relazione rappresenta un contributo di conoscenza del complesso
fenomeno dell'immigrazione anche attraverso l'analisi critica delle
numerose statistiche esistenti ed elaborate da varie istituzioni
(Ministero dell'Interno, ISTAT, INPS, Ministero del lavoro e della
previdenza sociale, associazioni del volontariato, ecc.) e consente
di fornire una stima circa la presenza irregolare degli stranieri.
La relazione contiene in ultima analisi una stima circa la
consistenza degli stranieri irregolarmente presenti sul territorio
italiano rappresentata da una "forbice" che va da un minimo di poco
meno di 200 mila unita' ad un massimo di 300 mila.
Nell'ottica del presente documento programmatico, che riguarda sia
la politica dell'immigrazione che la condizione degli stranieri nel
territorio italiano, la programmazione dei flussi di ingresso per gli
anni a venire deve tener conto dell'attuale presenza straniera in
Italia e della possibile normalizzazione di specifiche situazioni in
armonia con i principi ispiratori della legge.
3. Accordi finalizzati alla regolamentazione dei flussi di ingresso
La legge 40 prevede che con i decreti annuali dei flussi di
ingresso siano assegnate in via preferenziale quote riservate agli
Stati non appartenenti all'Unione europea con i quali siano stati
conclusi appositi accordi, di cui all'articolo 19 della legge. Si
ritiene utile, in questo ambito, favorire le forme di inserimento
lavorativo accompagnate da interventi formativi e di addestramento
per un positivo reinserimento nei Paesi di origine.
Viene qui richiamato quanto detto nella prima parte del documento,
con riguardo in particolare alle scelte di cooperazione: con i Paesi
del Mediterraneo, del Centro e dell'Est europeo ed, infine,
dell'Africa sub-sahariana.
Va rilevato poi come il fenomeno dell'immigrazione, nelle sue
componenti storiche tradizionali, potrebbe a sua volta essere fonte
di politiche di collaborazione che integrino le scelte strategiche,
ai soli fini di migliorare le condizioni di vita, in coerenza con le
politiche di integrazione: sono da segnalare quindi ulteriori criteri
da prendere in considerazione come quelli della consistenza numerica
delle comunita' esistenti in Italia, della pressione migratoria alle
frontiere e ai confini italiani per situazioni contingenti e per
eventi bellici. Anche per tali Paesi di provenienza potrebbe darsi
luogo ad accordi bilaterali.
Anche le quote da destinare all'ipotesi di cui all'articolo 21
della legge, ingressi assistiti da garanzie di soggetti terzi,
possono essere riferite, nel primo triennio di programmazione,
essenzialmente, ai Paesi indicati precedentemente. La consistenza di
tale quota puo' essere programmata in maniera flessibile negli anni,
in modo da verificare i risultati e la rispondenza del fenomeno
migratorio alle finalita' della norma.
Gli accordi e le intese bilaterali possono definire modalita' di
formazione e di pubblicizzazione delle liste e la loro consistenza
numerica; possono, altresi', stabilire specifiche modalita' per
procedere ad attivita' di orientamento e di selezione da effettuarsi
nei Paesi d'origine, presso le sedi delle ambasciate italiane, nei
confronti degli stranieri aspiranti all'iscrizione nelle liste. Tali
attivita' saranno svolte da esperti delle diverse amministrazioni
competenti (Ministero degli affari esteri, Ministero del lavoro,
Ministero dell'Interno, ecc.).
Nella prima fase della programmazione triennale, si segnala
l'opportunita' di indicare delle quote piu' generali per area
geografica (Paesi dell'Europa Centrale ed Orientale e Paesi della
sponda sud del Mediterraneo) piuttosto che indicare delle quote da
assegnare ai singoli Paesi. Accordi con i singoli Paesi potranno poi
riguardare settori specifici come quello del lavoro stagionale, come
gia' avvenuto per l'Albania.
In altre parole l'intesa bilaterale dovrebbe vertere sulla
consistenza delle cosiddette liste di prenotazione e sulle piu'
opportune e concordate modalita' per agevolare l'effettivo ingresso
in Italia dei lavoratori, nei limiti delle quote complessive, e nel
rispetto della facolta' accordata ai datori di lavoro di operare una
selezione dei lavoratori piu' professionalmente preparati. Va da se'
che la programmazione per Paese di origine potra' avere contingenti
predeterminati nei casi di ingresso per ricerca di lavoro o a fronte
di richieste non nominative (vedi il lavoro stagionale).
4. Anagrafe annuale informatizzata delle offerte e delle richieste di
lavoro subordinato e servizi per l'impiego.
4.1 La legge 40 ha consentito una profonda revisione delle procedure
in atto che regolano l'ingresso per motivi di lavoro, innestando, a
fianco delle episodiche situazioni di richiesta di personale
residente all'estero da parte dei datori di lavoro, modalita' di
gestione di un piu' efficace servizio di incontro tra domanda ed
offerta di lavoro.
Va da se' che dette procedure ineriscono alle competenze dei
diversi Ministeri a vari livelli e dovranno essere garantiti gli
opportuni momenti di coordinamento. Dopo l'autorizzazione del
Ministero del lavoro, infatti, devono seguire, per l'effettivo avvio
dell'attivita' lavorativa in Italia, il visto di ingresso ed il
permesso di soggiorno.
Ai fini di un efficace coordinamento si potra' contare soprattutto
sulla realizzazione dell'anagrafe informatizzata delle offerte e
delle richieste di lavoro, che unitamente ai sistemi informativi
collegati del Ministero dell'Interno e dell'INPS, dovrebbe produrre
una accelerazione e nel contempo una maggiore penetrazione dei
controlli di competenza delle varie amministrazioni.
Il servizio di incontro tra domanda ed offerta di lavoro e' cosi'
articolato:
a) gli accordi e le intese bilaterali prevedono, nei limiti stabiliti
dai decreti annuali dei flussi, la possibilita' per i cittadini di
essere presenti nell'anagrafe informatizzata, previa formazione di
apposite liste, anche per le attivita' di carattere stagionale, con
un determinato ordine di priorita' per il caso di richieste
numeriche;
b) i lavoratori stagionali, che hanno rispettato le indicazioni del
permesso di lavoro e sono rientrati nel loro Paese, hanno diritto di
precedenza, rispetto ai connazionali ed a parita' di qualifica, verso
il lavoro stagionale presso gli stessi datori di lavoro in Italia;
c) singoli cittadini italiani o residenti stranieri regolari o
specifici enti possono offrire la loro garanzia a favore di
lavoratori provenienti dalle aree geografiche individuate dal
presente documento programmatico, per la ricerca di un inserimento
lavorativo;
d) trascorsi i termini previsti per le procedure di cui al punto c),
si dara' luogo alle procedure subordinate a favore dei lavoratori che
propongano la loro candidatura per l'ingresso ai soli fini di ricerca
di un inserimento lavorativo, previa iscrizione in apposite liste
tenuta presso le ambasciate italiane.
I datori di lavoro possono richiedere l'arrivo di stranieri
residenti all'estero da essi preindividuati mediante conoscenza
diretta, ovvero da essi preselezionati mediante consultazione
dell'anagrafe informatizzata cui confluiscono i nominativi dei
lavoratori stranieri inseriti nelle liste dianzi specificate.
Per le ipotesi sopraindicate le procedure di ricerca dei lavoratori
si risolvono principalmente nella scelta nominativa favorita da
un'ampia promozione delle liste dei lavoratori stranieri.
Nel caso di procedura di avviamento mediante richiesta numerica il
criterio e' quello riferito all'anzianita' di iscrizione nelle liste
medesime. Il Ministero del lavoro puo' peraltro effettuare avviamenti
dalle liste formate con i Paesi con i quali sono stati raggiunti
accordi, secondo ulteriori trasparenti criteri di priorita', in
particolare per il lavoro stagionale.
4.2 Questo articolato servizio di incontro fra domanda ed offerta di
lavoro va naturalmente coordinato con il piu' generale servizio per
l'impiego, per tener conto delle effettive capacita' di assorbimento
della domanda di lavoro locale, indirettamente misurabile dai tassi
di disoccupazione territoriali, cui contribuiscono gli stessi
lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti, ma in stato di
disoccupazione.
Da questo punto di vista, si devono sottolineare due aspetti:
a) si e' ritenuto, nell'ambito del decreto legislativo 23 dicembre
1997, n. 469, di riservare la materia inerente al controllo dei
flussi di immigrazione allo Stato, non includendola nelle materie
relative al collocamento che sono state trasferite alle regioni, in
modo da poter assicurare, almeno nel primo periodo di applicazione
della nuova legge 40, un piu' omogeneo comportamento in materia;
b) il coinvolgimento delle regioni, cui e' stata conferita la materia
delle politiche del lavoro, sara' peraltro totale nella definizione
dell'andamento dei tassi di occupazione e di disoccupazione che
dovranno essere messi a base dell'istruttoria tecnica del Ministero
del lavoro, ai fini dei decreti annuali di programmazione delle quote
di ingresso.
Per quanto riguarda in particolare il lavoro stagionale, la
programmazione e la politica del lavoro dovranno agevolare lo
sviluppo della potenziale domanda in questo comprato, che appare il
piu' idoneo a garantire un inserimento di lavoratori extracomunitari
in linea con le esigenze del mercato del lavoro italiano e collegato
a reali prospettive di rientro nella madrepatria.
Per questi lavoratori temporaneamente presenti sul territorio
nazionale, si chiede alle regioni ed ai centri per l'impiego
provinciali di programmare parallelamente, con la dovuta gradualita',
attivita' di formazione professionale che possano arricchire
l'esperienza di lavoro in Italia.
A tal fine la legge prevede che le Commissioni regionale per
l'impiego ovvero le strutture che le regioni decideranno di istituire
in loro vece, possono stipulare con le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative a livello regionale dei lavoratori e dei
datori di lavoro, e con gli enti locali, apposite convenzioni, in
materia di lavoro stagionale, indicando il trattamento economico e
normativo, le misure per assicurare idonee condizioni di vita, di
lavoro ed alloggiative, nonche' incentivi per favorire l'ingresso ed
il rientro dei lavoratori.
5. Indicazioni per la determinazione delle quote massime di stranieri
da ammettere nel territorio dello Stato.
La quantificazione dei flussi dovra' essere contenuta, come detto,
per tener conto degli inserimenti lavorativi che provengono dal
flusso dei ricongiungimenti familiari, nella accezione ancor piu'
allargata che la nuova legge prevede.
Sempre nell'ottica di una programmazione degli ingressi compatibile
con il mercato del lavoro e con le politiche di integrazione, non
puo' non essere valutato l'impatto potenziale delle modifiche dei
permessi di soggiorno da altro titolo, in particolare per motivi di
studio, a titolo di lavoro subordinato. Si ritiene infatti piu'
prudente e piu' snello dal punto di vista amministrativo, valutare
preliminarmente tale impatto, contenendo i flussi nei decreti, che
non reintrodurre, per i predetti cambiamenti del titolo del permesso
di soggiorno per stranieri gia' residenti in Italia, una diversa e
piu' complessa istruttoria con l'intento di effettuare una sorta di
filtro successivo.
La programmazione dei flussi di ingresso per motivi di lavoro
subordinato od autonomo, ancorche' non sia prevista una
quantificazione che sara' successivamente individuata con specifici
decreti, dovrebbe poi tener conto anche degli ingressi che potranno
essere autorizzati ai sensi dell'articolo 25 della legge. In
particolare, si rileva la portata delle autorizzazioni per fini misti
di formazione e di lavoro, di cui all'articolo citato lettera f), che
sembrerebbe delineare anche un successivo fabbisogno di inserimenti
lavorativi a pieno titolo.
In base alle considerazioni sin qui svolte, si delineano le prime
indicazioni per l'elaborazione dei decreti annuali dei flussi di
ingresso.
La programmazione riguarda gli anni 1998, 1999 e 2000, in modo
graduale ed equilibrato a partire dell'anno in corso, mediante un
nuovo decreto interministeriale sui flussi, integrativo rispetto a
quello gia' emanato in data 24.12.1997, anche per tener conto del
primo accordo bilaterale stipulato con l'Albania:
a) Si dovra', in primo luogo, tener conto della situazione interna
del mercato del lavoro e dei limiti numerici risultanti dai piani
previsionali del fabbisogno di manodopera elaborati dal Ministero del
lavoro e della previdenza sociale.
b) La programmazione dei flussi nel triennio 1998-2000 terra' conto
di una quota crescente di autorizzazioni al lavoro stagionale,
destinate a diventare una componente importante delle intese
bilaterali con i Paesi del Mediterraneo, dell'Europa Centrale e
Orientale e dell'Africa Sub-Sahariana (le aree geografiche di
preferenza). Il lavoro stagionale, se opportunamente regolamentato,
puo' proprio per le sue caratteristiche meglio rispondere a quelle
esigenze di mobilita' e di flessibilita' che caratterizzano i moderni
flussi migratori;
c) Tali limiti numerici dovranno tener conto non solo del fabbisogno
di lavoratori subordinati, ma, altresi', del possibile sviluppo di
attivita' di lavoro autonomo, compatibili con l'esercizio delle
attivita' svolte dai locali e potenzialmente destinate a creare un
maggiore incremento delle realta' produttive interne.
d) In considerazione delle risultanze sulla presenza degli stranieri
in Italia, anche in situazioni di irregolarita', il completamento del
contingente relativo al 1998, potra' essere riservato a lavoratori
stranieri:
- che possano dimostrare con elementi oggettivi di essere gia'
presenti in Italia prima dell'entrata in vigore della legge 6 marzo
1998, n. 40,
- e che possano dimostrare di avere un rapporto di lavoro in corso
ovvero un formale impegno di assunzione, comprovati entrambi
dall'assenso del datore di lavoro.
Inoltre, in via eccezionale, per il 1998 e, in parte minore, per il
1999, potra' essere consentito, per un limitato contingente di
lavoratori presenti in Italia anche in situazione di irregolarita',
l'attivazione del meccanismo delle garanzie prestate da terzi ai
sensi dell'art. 21, con il rilascio di un permesso di soggiorno per
un anno ai fini di inserimento nel mercato del lavoro.
e) A partire dal 1999, sara' poi attivata, in misura adeguata, una
quota riservata agli ingressi assistiti da sponsorizzazioni da parte
di privati o enti autorizzati (art. 21, comma 1) o, in mancanza di
questi, agli ingressi individuali per ricerca di lavoro (art. 21,
comma 4).
f) Una limitata quota di ingressi per lavoro subordinato sara' sempre
riservata alle autorizzazioni basate sulle richieste nominative (da
qualsiasi Paese estero).
g) Per quanto attiene al lavoro autonomo sara' fatta una
programmazione triennale, destinata, per il primo anno e parzialmente
nel secondo, a stranieri - che hanno dimostrato con elementi
oggettivi di essere gia' presenti in Italia prima dell'entrata in
vigore della legge n. 40 del 1998 - che intendono avviare
un'attivita' di lavoro autonomo, a condizione che essi chiedano un
permesso provvisorio di soggiorno al solo fine di espletare le
procedure previste nell'art. 24 della legge per ottenere
l'autorizzazione all'attivita' autonoma, previa dimostrazione, con
adeguata documentazione, circa il possesso delle strutture,
attrezzature e capitali liquidi necessari per l'attivita'
imprenditoriale.
Mezzi di sussistenza per l'ingresso e il soggiorno degli stranieri
Per quanto riguarda la disponibilita' dei mezzi di sussistenza
sufficienti per la durata del soggiorno, l'art. 4, comma 3, della
legge 40/98 stabilisce che i "mezzi di sussistenza sono definiti con
apposita direttiva emanata dal Ministro dell'interno, sulla base dei
criteri indicati nel documento di programmazione di cui all'art. 3,
comma 1".
Tali criteri non possono essere che di carattere generale e sono
cosi' sintetizzabili:
a) il reddito e le risorse comunque disponibili debbono comunque
derivare da fonti lecite;
b) la disponibilita' dei mezzi di sussistenza puo' essere comprovata
non solo con l'esibizione della valuta ma anche, e meglio ancora, con
documenti di credito, di atti comprovanti rapporti di lavoro in
corso, di atti comprovanti la disponibilita' di immobili e risorse
finanziarie e, nei casi previsti dall'articolo 21, la sussistenza
delle garanzie ivi indicate.
PARTE TERZA: POLITICHE DI INTEGRAZIONE
1. Che cosa si intende per integrazione
La definizione di una strategia di integrazione degli immigrati
impone la risposta ad un primo fondamentale quesito: se sia
preferibile limitarsi ad estendere agli immigrati le misure di
regolamentazione della vita collettiva in vigore per gli italiani o
se, invece non occorra elaborare misure specifiche solo per gli
stranieri. L'esperienza condotta in molti paesi europei suggerisce di
costruire un equilibrio tra la tensione all'universalismo dei diritti
e il riconoscimento delle differenze, individuando percorsi di
inclusione dei cittadini stranieri sulla base dell'affermazione di
diritti e di doveri di tutte le parti in causa (stranieri, nazionali,
enti, associazioni) e nel rispetto delle specificita' culturali e
religiose.
Per integrazione in questo documento si intende pertanto un processo
di non discriminazione e di inclusione delle differenze, quindi di
contaminazione e di sperimentazione di nuove forme di rapporti e
comportamenti, nel costante e quotidiano tentativo di tenere insieme
principi universali e particolarismi. Essa dovrebbe quindi prevenire
situazioni di emarginazione, frammentazione e ghettizzazione, che
minacciano l'equilibrio e la coesione sociale e affermare principi
universali come il valore della vita umana, della dignita' della
persona, il riconoscimento della liberta' femminile, la
valorizzazione e la tutela dell'infanzia, sui quali non si possono
concedere deroghe, neppure in nome del valore della differenza.
Il nostro paese, traendo insegnamento dall'esperienza di altri con
una piu' lunga tradizione in questo campo, individua nella
progressiva acquisizione dei diritti di cittadinanza la strada
maestra verso l'integrazione e la partecipazione alla vita della
societa'. Come tutte le moderne democrazie si sta tuttavia orientando
verso un modello di societa' che riconosce al suo interno l'esistenza
di una pluralita' culturale, lasciando pero' alla sfera privata
l'espressione e la perpetuazione delle identita' culturali. La
responsabilita' dello Stato nei confronti delle comunita' straniere
che vivono sul territorio si concretizza pertanto da un lato nel
promuovere procedure che garantiscano a tutti la possibilita' di
integrazione e di partecipazione alla vita sociale, a prescindere
dall'appartenenza etnica o dall'orientamento culturale e religioso e
dall'altro nel garantirne misure che prevengono e combattono forme di
discriminazioni e pregiudizi fondati su questi presupposti.
Riconosce tuttavia agli stranieri la liberta', garantita anche dalla
Costituzione purche' non confliggente con gli interessi dello Stato e
la sicurezza della collettivita', di costituire associazioni, sulla
base della nazionalita', delle credenze religiose e di interessi
culturali in quanto possono rappresentare la risposta al bisogno
individuale di mantenimento delle tradizioni e dei legami con i paesi
di provenienza, al bisogno di rafforzare la propria identita' in un
contesto vissuto come estraneo, all'esigenza di farsi conoscere e far
conoscere il proprio paese. In quanto agenti di intercultura le
associazioni degli immigrati che ne hanno i requisiti, possono
partecipare, alla pari di altre associazioni di volontariato, a
programmi di intervento sul territorio realizzati dagli enti locali.
Per poter valorizzare inoltre la presenza degli immigrati sul
territorio e poter tener conto di un punto di vista privilegiato sui
temi dell'immigrazione si garantisce una presenza degli immigrati
negli organismi consultivi nazionali e territoriali previsti dalla
legge n. 40. Si raccomandano inoltre azioni positive che valorizzino
la presenza degli immigrati all'interno di strutture o organismi
esistenti nel nostro paese anche finalizzati a scopi diversi da
quelli dell'immigrazione. Questo rafforzerebbe l'immagine positiva
dell'immigrazione e renderebbe visibile i percorsi di integrazione
gia' realizzati da molti stranieri che vivono nel nostro paese.
2. Obiettivi e ambiti di applicazione di una politica di integrazione
Tre sono i grandi obiettivi verso i quali deve tendere la politica di
integrazione del nostro paese:
A) Costruire relazioni positive.
L'obiettivo "strategico" di una politica di integrazione consiste
nel costruire relazioni positive tra cittadini italiani e immigrati.
Integrazione significa infatti possibilita' di comunicazione profonda
a piu' dimensioni (economica, sociale, culturale e politica) tra la
maggioranza della popolazione autoctona e le diverse etnie che con
essa convivono, da cui deriva un progressivo cambiamento della
cultura e dei valori della societa' nel suo insieme. Questo e' un
obiettivo molto difficile da raggiungere perche' presuppone da parte
di tutti la consapevolezza dei propri pregiudizi, paure, ideologie
che ostacolano la comunicazione.
Le relazioni interetniche in tutti i paesi sono caratterizzate da
diffidenza e timore reciproco. Una politica dell'integrazione deve
puntare in primo luogo a superare questi atteggiamenti attraverso
misure che mirino non solo a cambiare le percezioni errate, ma anche
ad ammettere e chiarificare gli elementi reali sui quali i reciproci
timori si fondano. Detto altrimenti, e' necessaria una politica
dell'informazione, diretta agli immigrati e ai nazionali, che abbia
si' come obiettivo di smontare pregiudizi e timori infondati, ma che
rassicuri anche rispetto a timori fondati perche' capace di proporre
soluzioni rispetto a situazioni di disagio reale.
La politica dell'integrazione pertanto non deve essere rivolta
soltanto agli immigrati. Essa avra' effetti irrilevanti sulle
relazioni inter-comunitarie se non terra' conto anche delle
aspettative e delle esigenze dei nazionali. Evitare il rifiuto degli
stranieri da parte dei cittadini nazionali e' un obiettivo
prioritario di una sensata politica dell'integrazione. Cio' significa
rassicurare gli italiani rispetto alla concorrenza degli immigrati
nel settore del Welfare e sul mercato del lavoro, rispetto alla
minaccia rappresentata dagli immigrati all'identita' nazionale e ai
valori fondamentali della nostra societa', rispetto alla sicurezza
urbana (aumento di criminalita' dovuto ad immigrati).
Integrazione significa pero' anche rassicurare gli immigrati
rispetto alla paura di perdere la propria identita' e i propri
valori; rispetto alle paure per la propria integrita' fisica in
contesti urbani, percepiti come estranei ed ostili; offrire certezze
rispetto alla soddisfazione di bisogni fondamentali come la
conservazione di condizioni di vita dignitose, la possibilita' di
usufruire di luoghi di comunicazione e scambio di esperienze e
conoscenze, la certezza di poter mantenere nel tempo la condizione di
legalita' sia di soggiorno che di lavoro; la possibilita' di
esercitare il diritto di voto come espressione massima di
partecipazione alla vita della comunita'.
Per tutti l'obiettivo e' quello di una vita dignitosa. A questo
proposito, e' necessario essere consapevoli del fatto che
integrazione come opportunita' di vita dignitosa non e' sinonimo di
egualitarismo, ma puo' contemplare anche situazioni di parziale e/o
temporanea segregazione abitativa o lavorativa. Le comunita'
abitative possono rappresentare un antidoto alla dispersione ed
estraneita' urbana come l'accettazione di lavori non graditi ai
nazionali puo' costituire il primo passo necessario per innescare il
circolo virtuoso dell'integrazione. Ma deve anche significare
accettare l'idea, e predisporre a questo scopo le misure necessarie,
che gli immigrati possano con il tempo accedere a tutti i lavori,
senza alcuna discriminazione, quindi anche a lavori qualificati.
Per compiere passi avanti nel processo di integrazione nell'accezione
fin qui delineata e' opportuno individuare un insieme di sotto-
obiettivi di massima da perseguire a partire dai prossimi tre anni
anche incominciando a pesare misure per avvicinarli che appaiano piu'
convincenti e praticabili nell'ambito della legge:
a) evitare che i cittadini nazionali percepiscano gli immigrati come
persone di cui diffidare, da temere e da disprezzare perche':
* consumatori di risorse scarse (welfare, occupazione);
* soggetti che minacciano l'identita' nazionale;
* soggetti che incrementano la criminalita' e stili di vita
degradati;
* residenti temporanei non collegati alla pressione migratoria e
quindi alla necessita' di regolamentare i flussi di ingresso.
b) evitare che gli immigrati e le minoranze percepiscano l'Italia
come un paese ostile, ingiusto, da temere e disprezzare che:
* nega diritti sociali di base e opportunita' di lavoro su basi
discriminatorie;
* minaccia l'identita' culturale attraverso l'istruzione delle nuove
generazioni e i media;
* minaccia l'incolumita' fisica e la loro integrita' morale;
* emargina e relega a condizioni di vita degradate per lavoro, per
abitazione, per salute;
* non garantisce continuita' di permanenza sul territorio nazionale;
crea incertezza e precarieta';
* nega opportunita' di inserimento.
c) evitare che i cittadini italiani e gli immigrati percepiscano:
* lo stato come agente di discriminazione
* la pubblica amministrazione e le forze dell'ordine come
interlocutori ostili e faticosi
* la multiculturalita' come minaccia alla rispettiva integrita'
fisica, culturale e sociale
B) Garantire pari opportunita' di accesso e tutelare le differenze
Come e' stato sottolineato nel punto precedente, la filosofia di
fondo che ispira la politica di integrazione dell'Italia, condivisa
oggi da gran parte dei paesi europei, consiste essenzialmente nel
mettere gli stranieri nella condizione di vivere "normalmente",
quindi colmare il divario di conoscenze derivante dalla specifica
condizione di straniero (conoscenza della lingua, accesso
all'istruzione, ai servizi sanitari, alla formazione professionale,
alle politiche di alloggio pubblico etc.) che li penalizza rispetto
ai cittadini italiani in condizioni economiche e sociali comparabili.
Per quanto riguarda aspetti della condizione dello straniero,
l'obiettivo della politica di integrazione e' quindi quello di
includere gli immigrati nell'ambito di politiche volte a risolvere
problemi di segmenti specifici della popolazione presente sul
territorio (in particolare persone a basso reddito) della quale
spesso gli immigrati sono una parte importante. Quindi avremo misure
per l'integrazione degli immigrati in quanto segmento della struttura
sociale avente caratteristiche particolari, dall'altro misure per la
tutela degli immigrati che condividono con altri italiani condizioni
di disagio o di basso reddito, quindi insieme a loro da tutelare.
Multiculturalismo: l'accesso alla scuola dell'obbligo dei minori
stranieri, indipendentemente dalla loro posizione giuridica, e' uno
dei punti fondamentali della politica di integrazione e di
costruzione di una societa' multiculturale. Anche in questo campo il
nostro paese vuole dare piena applicazione alla convenzione sui
diritti del fanciullo, ratificata con la legge n. 176 del 27 maggio
1991. La scuola italiana ha gia' attivato un processo di revisione
dei programmi scolastici che danno largo spazio alla comunicazione
interculturale. Piu' efficace dovra' pero' essere il sostegno
all'apprendimento della lingua italiana da parte dei minori stranieri
affinche' possano partecipare con profitto a tutto il programma di
istruzione. Sara' importante anche l'intensificazione
dell'insegnamento della lingua italiana agli adulti, sia attraverso
il Ministero della Pubblica istruzione che con il sostegno degli enti
locali e delle associazioni. Attenzione sara' inoltre riservata alla
individuazione di occasioni e luoghi di incontro e di scambio di
esperienze tra cittadini italiani e cittadini stranieri che
favoriscono la conoscenza e la comprensione reciproca e la
contaminazione tra culture.
Inoltre, con riferimento alla formazione universitaria, saranno
promosse iniziative presso le universita' allo scopo di favorire
l'accesso di studenti stranieri.
Alloggio: le politiche abitative, come quelle volte all'inserimento
degli immigrati nel mondo del lavoro devono evitare di innescare
situazione di concorrenza tra poveri. D'altra parte non si puo'
ignorare la priorita' che questo aspetto riveste nell'ambito di una
politica di accoglienza, tenendo conto delle difficolta' di accesso
degli immigrati al mercato degli affitti e delle condizioni che
spesso sono costretti a subire sia in termini di prezzo che di
abitabilita' degli immobili. Per questa ragione, proprio in questo
settore, notoriamente problematico anche per gli italiani, vanno
promosse in via prioritaria misure per prevenire situazioni di
sfruttamento e per sostenere situazioni di disagio abitativo sia di
immigrati che di italiani nelle stesse condizioni attraverso la
realizzazione di strutture alloggiative previste esplicitamente dalla
legge a questo scopo anche favorendo convenzioni con associazioni e
consorzi di impresa che si impegnino a garantire l'alloggio ai propri
dipendenti immigrati stranieri. Oltre ad una politica degli alloggi
volta a situazioni di grave deprivazione, e' importante favorire
politiche di quartiere o all'interno di ambiti territoriali
delimitati, anche sottolineando la possibile rivitalizzazione del
territorio a seguito di una politica piu' liberistica degli
insediamenti commerciali.
Sanita': la difficolta' di utilizzare i servizi sanitari e' anch'esso
un problema che molti stranieri condividono con i cittadini italiani.
Anche in questo campo quindi l'obiettivo di una politica di
integrazione e' quello di dare agli stranieri le informazioni
necessarie sul funzionamento e sulle prestazioni del Servizio
sanitario nazionale e sulle modalita' di accesso. Ci sono pero' due
aspetti molto particolari da considerare nella previsione di
un'assistenza sanitaria efficace: la forte connotazione culturale
della malattia, della cura, del rapporto con il proprio corpo e della
manifestazione agli altri della propria malattia; la condizione di
illegalita' di alcuni stranieri presenti sul nostro territorio ai
quali assicurare uno dei diritti fondamentali come quello della
salute. Questo secondo aspetto e' risolto con quanto gia' previsto
dalla legge attualmente in vigore; piu' articolate dovra' invece
essere l'applicazione della legge per venire incontro alle esigenze
evidenziate nel primo punto, in quanto presuppongono, anche
nell'ambito dei servizi sanitari pubblici, modalita' di prestazione
che rispettino le esigenze di persone appartenenti ad altre culture
(es. medici donne per alcune specializzazioni, mediatori culturali).
Assistenza ai minori e alle fasce marginali dell'immigrazione: i
minori sono i veri protagonisti del processo di integrazione. A
cavallo tra la cultura dei genitori e quella del paese di accoglienza
vivono tutte le contraddizioni dell'incontro tra culture, senza
poterne godere i vantaggi. Come tutti i minori sono quindi soggetti a
rischio, altamente vulnerabili. A differenza degli altri tuttavia,
spesso non hanno intorno il sostegno di una famiglia e di un rete di
rapporti parentali che da' sicurezza e rafforza il senso di
identita'. Per queste regioni e' molto importante prevedere, oltre
alle misure gia' attivate in ambito scolastico, l'accesso dei minori
stranieri a servizi di doposcuola o di attivita' sportive che
consentano di impiegare il tempo lasciato libero dalla scuola. Vi
sono inoltre situazioni di bambini che non possono vivere con i
propri genitori, in particolare quando sono donne sole impiegate in
lavori in case altrui. Spesso la soluzione adottata e' il rinvio dei
bambini presso i parenti nel paese di provenienza. Un importante
aiuto a queste situazioni potrebbe provenire dalla individuazione di
strutture alloggiative che consentano alla famiglia, comunque
costituita, di vivere insieme anche solo temporaneamente, o a
soluzioni di affidamento diurno dei minori ad altri genitori nel
quartiere di residenza, un sistema piuttosto affermato all'estero che
potrebbe rivelarsi utile anche in Italia.
Vi sono inoltre fasce di popolazione immigrata che per malattia o per
errori commessi o per ingiustizie subite non sono in grado di far
fronte alla vita quotidiana e tantomeno a risolvere i loro
particolari problemi. Anche questi casi devono essere tenuti in
considerazione dalle politiche volte a combattere l'esclusione
sociale, avendo pero' accortezza di considerare che molte di queste
persone non hanno alcun punto di riferimento in Italia, quindi
necessitano di quel tanto in piu' rispetto agli italiani, che
normalmente e' fornito dalla solidarieta' della famiglia. Potrebbero
essere utili quindi misure che garantiscano il gratuito patrocinio
per i detenuti stranieri, la traduzione dei capi di imputazione e del
regolamento carcerario.
In questo contesto rientrano anche le norme di protezione sociale:
l'articolo 16 della legge e' infatti particolarmente importante e
riguarda la tutela di chiunque - prevalentemente donne - vittima di
traffico per sfruttamento sessuale, voglia sottrarsi a questa
condizione, che qualcuno ha chiamato "moderna schiavitu'". La legge
prevede in questi casi non solo protezione fisica, ma anche programmi
di sostegno psicologico e di reintegrazione nella societa'.
Mercato del lavoro: la partecipazione degli immigrati al mercato del
lavoro si caratterizza spesso per condizioni di impiego precarie, in
mansioni dequalificate, in settori arretrati e spesso in lavorazioni
malsane. Oltre ad una politica degli ingressi che deve essere tale da
consentire ingressi legali per lavori regolari e spezzare quindi il
legame immigrazione-lavoro nero, che preclude la strada a qualunque
forma di integrazione sociale e politica, la condizione degli
stranieri (in particolare giovani, donne, lavoratori qualificati)
sara' tenuta presente all'interno di politiche volte a combattere il
lavoro nero, la disoccupazione e l'esclusione sociale. Sara'
riservata particolare attenzione a percorsi formativi volti a
favorire la conoscenza della lingua italiana, l'emersione e la
valorizzazione di specifiche professionalita' anche al fine di
prevenire forme di discriminazione sul lavoro.
C) Assicurare i diritti della presenza legale
Uno dei presupposti di una politica di integrazione efficace e' la
prospettiva e la sicurezza della continuita' della permanenza legale
sul territorio italiano e la linearita' di percorsi di cittadinanza.
La sicurezza della residenza e' infatti la condizione primaria per
poter programmare il futuro sia dal punto di vista lavorativo che
affettivo. Da questa condizione deriva il desiderio di regolarizzare
o migliorare la propria condizione lavorativa, come quello di
ricongiungere o di formare una nuova famiglia. La legge prevede da
questo punto di vista un'importante innovazione normativa:
l'istituzione della carta di soggiorno (art. 7), che sancisce una
condizione di semicittadinanza, di partecipazione alla vita
collettiva e sociale del luogo di residenza e consente l'accesso a
tutti i diritti propri della cittadinanza, con la semplice esclusione
di quegli istituti specifici della nazionalita' (es. difesa dello
stato).
Altrettanto importanti in termini di garanzia di continuita' sono le
norme sui ricongiungimenti familiari (artt. 26 e successivi), piu'
ampie rispetto al passato, il cui numero non e' regolamentato dal
sistema delle quote, e che consente ai ricongiunti che ne abbiano
l'eta', di lavorare dal momento dell'ingresso in Italia.
In linea con le misure normative previste dalla legge volte a
rafforzare lo status giuridico dei residenti di lungo periodo,
potrebbero essere introdotte una serie di misure di carattere
amministrativo volte a semplificare le procedure e a ridurre la
duplicazione dei documenti. La macchinosita' e la rigidita' delle
procedure sono infatti spesso causa di incertezza e di ritorno
nell'illegalita'. Pertanto si propone un coordinamento delle
amministrazioni per
* la semplificazione delle procedure per: rinnovo del permesso di
soggiorno; richiesta della carta di soggiorno; ricongiungimento
familiare; riconoscimento dei titoli di studio;
* il coordinamento delle procedure per il permesso di soggiorno,
iscrizione all'anagrafe, iscrizione all'INPS, iscrizione al
Servizio sanitario nazionale;
* riduzione della duplicazione dei documenti per richiesta di visto,
permesso di soggiorno, presentazione di garanzia, offerta di
lavoro, etc. sia da parte degli stranieri che degli italiani
coinvolti.
Le misure di integrazione trovano il loro coronamento nella
partecipazione alla vita collettiva, sociale e politica. Da questo
punto di vista saranno favorite forme di associazionismo e di
rappresentanza degli immigrati cosi' come previsto dalla legge (art.
3, comma 6). L'istituzione dei Consigli territoriali, di cui faranno
parte amministrazioni centrali e locali, associazioni che si occupano
di immigrati e associazioni che rappresentano gli immigrati, offre
l'opportunita' per approfondire la riflessione sulle forme di
rappresentanza degli immigrati nel nostro paese, partendo dalle
numerose e positive esperienze gia' esistenti. Essa consentira' la
valorizzazione delle associazioni degli immigrati che svolgono un
ruolo importante nell'accompagnare il percorso di integrazione dei
singoli individui, nel garantire il mantenimento delle radici
culturali e nel valorizzare il contributo che gli immigrati portano
al cambiamento culturale e sociale in atto nel nostro paese.
Una riflessione a parte meritano le associazioni religiose e laiche
che operano a favore degli immigrati, all'interno delle quali spesso
gli immigrati hanno anche un ruolo formalizzato. La loro attivita'
nel promuovere occasioni di incontro tra culture diverse e nel
tutelare i diritti dei piu' deboli e' infatti fondamentale per la
costruzione di una societa' multiculturale in particolare se svolta
in un'ottica di complementarieta' e di sinergie con le istituzioni
centrali e locali. La loro presenza negli organismi consultivi
rappresenta un punto importante di riferimento per gli enti locali e
per il governo centrale per l'attuazione della politica di
immigrazione e la promozione dell'integrazione in norme della tutela
e della certezza dei diritti degli immigrati.
E' importante che gli immigrati regolari residenti nel territorio,
siano presenti, alla pari dei cittadini italiani, nelle proposte
legislative del governo, oltre che delle regioni e degli enti locali
e nelle decisioni del Parlamento, riguardanti tutti gli aspetti della
vita sociale ed economica. Per quanto riguarda il sociale e'
necessario vigilare che le proposte gia' presentate con questo
spirito (l. 28 agosto 1997, n. 285 "Disposizioni per la promozione di
diritti e di opportunita' per l'infanzia e l'adolescenza"; Decreto
legislativo sul reddito minimo di inserimento, disegno di legge
recante "Disposizioni per la realizzazione del sistema integrato di
interventi e servizi sociali"; disegno di legge A.S. 3142
"Disposizioni per facilitare la locazione o l'acquisto
dell'abitazione da parte delle giovani coppie e delle famiglie
monoparentali) abbiano una concreta attuazione.
Il Governo si impegna affinche' l'iter legislativo del disegno di
legge costituzionale A.C. 4167 recante "Disposizioni integrative
dell'Art. 48 della Costituzione" che consente il diritto di voto alle
elezioni comunali e provinciali allo straniero possa seguire il suo
corso nel modo piu' celere e ad iniziare una riflessione critica
della attuale normativa sulla cittadinanza che si ispira
essenzialmente al principio dello jus sanguinis, un principio che
premia l'ereditarieta' del diritto di cittadinanza a scapito della
residenza e quindi della effettiva presenza sul territorio
3. Agenti e strumenti per le politiche di integrazione
Secondo la legge 40 del '98 la politica di integrazione e' una parte
integrante della politica migratoria e infeste organismi alle
Amministrazioni centrale e degli enti locali, al fine di garantire da
un lato omogeneita' di trattamento a tutti gli stranieri presenti sul
territorio e dall'altro l'operativita' degli interventi. Nel
documento programmatico sono delineate infatti le principali linee di
intervento che caratterizzeranno la politica di integrazione nel
nostro paese nel prossimo triennio, ma saranno gli enti locali a
gestire gli interventi sul territorio, anche utilizzando i
finanziamenti previsti dal fondo per l'immigrazione, istituito con la
stessa legge. Regioni, provincie, comuni ed altri enti locali sono
chiamati ad implementare, ciascuno con proprie competenze, anche in
ottemperanza al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, sulla
delega di funzioni agli enti locali, attuativo della legge 59 del
1997, i provvedimenti concorrenti al perseguimento dell'obiettivo di
rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono il pieno
riconoscimento dei diritti e degli interessi riconosciuti agli
stranieri nel territorio dello Stato, con particolare riguardo a
quelli inerenti all'alloggio, alla lingua, all'integrazione sociale,
nel rispetto dei diritti fondamentali della persona umana (artt. 40 e
43). Lo Stato, le regioni, le provincie e i comuni adottano, nelle
materie di propria competenza, programmi annuali o pluriennali
relativi a proprie iniziative e attivita' concernenti l'immigrazione,
con particolare riguardo alle attivita' culturali, formative,
informative, di integrazione e di promozione di pari opportunita'. I
programmi sono adottati secondo i criteri e le modalita' indicati dal
regolamento di attuazione e indicano le iniziative pubbliche e
private prioritarie per il finanziamento da parte del Fondo, compresa
l'erogazione di contributi agli enti locali per l'attuazione del
programma
La legga 40/98 prevede tuttavia organismi appositi per supportare
l'azione del governo nella definizione di una politica di
integrazione, che si pensa aperta e flessibile alle esigenze che nel
tempo dovessero emergere dal mondo dell'immigrazione. Essi sono:
* la Commissione per le politiche di integrazione, (art. 44),
istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Dipartimento per gli affari sociali. La commissione ha il compito
di predisporre per il Governo, anche al fine dell'obbligo di
riferire al Parlamento, il rapporto annuale sullo stato di
attuazione delle politiche per l'integrazione degli immigrati, di
formulare proposte per gli interventi di adeguamento di tali
politiche nonche' di fornire risposta ai quesiti posti dal Governo
concernenti le politiche per l'immigrazione, l'intercultura, e gli
interventi contro il razzismo. E' evidente che anche il nostro
paese si trovera' ad affrontare dilemmi cruciali sui quali si sono
gia' confrontati altri paesi ad immigrazione piu' matura inerenti,
ad esempio, la compatibilita' di pratiche religiose con i principi
di liberta' e di democrazia sanciti dalla nostra Costituzione, la
necessita' di garantire forme di conoscenza che preparino ad
affrontare la vita da adulti nella societa' italiana e l'esigenza
di mantenere il legame con le radici culturali della propria
famiglia.
* la Consulta per i problemi dei cittadini extracomunitari e delle
loro famiglie (art. 42 del decreto legislativo recante il Testo
Unico delle disposizioni concernente gli stranieri). Della
Consulta, presieduta da un Ministro delegato dal Presidente del
Consiglio, fanno parte rappresentanti delle amministrazioni
Centrali, delle regioni e delle autonomie locali e delle
associazioni operanti nel campo dell'assistenza all'immigrazione.
La Consulta e' sentita per l'acquisizione delle osservazioni delle
associazioni che ne fanno parte e per il collegamento dei consigli
territoriali.
* il CNEL svolge, nell'ambito delle proprie attribuzioni, compiti di
studio e promozione di attivita' volte a favorire la partecipazione
degli stranieri alla vita pubblica e la circolazione delle
informazioni sulla applicazione della legge.
* i Consigli territoriali per l'immigrazione (art. 3, comma 6)
istituiti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri da
adottare di concerto con il Ministro dell'interno, in cui siano
rappresentati le competenti amministrazioni locali dello Stato, la
regione, gli enti locali, gli enti e le associazioni localmente
attivi nel soccorso e nell'assistenza agli immigrati, le
associazioni degli immigrati, le organizzazioni dei lavoratori e
dei datori di lavoro, con compiti di analisi delle esigenze e di
promozione degli interventi da attuare a livello locale. I Consigli
territoriali fanno riferimento a livello locale all'ente Provincia
e si raccordano con le prefetture, mentre hanno nella consulta per
l'immigrazione istituita a livello nazionale un organismo di
coordinamento. E' prevista inoltre l'istituzione di un albo presso
la Presidenza del Consiglio, Dipartimento per gli affari sociali,
delle associazioni di volontariato e delle associazioni degli
immigrati abilitate a svolgere iniziative di integrazione con
finanziamenti pubblici.
4. Risorse
* Fondo nazionale per le politiche migratorie (art. 43). Presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri e' istituito il Fondo
nazionale per le politiche migratorie, destinato al finanziamento
delle iniziative di cui agli articoli 18, 36, 38, 40 e 44, inserite
nei programmi annuali o pluriennali dello Stato, delle regioni,
delle provincie, e dei comuni. La dotazione del Fondo, al netto
delle somme derivanti dal contributo di cui al comma 3, e'
stabilita in lire 12.500 milioni per l'anno 1997, in lire 58.000
milioni per l'anno 1998 e in lire 68.000 milioni per l'anno 1999.
Il fondo sara' utilizzato per l'80% per il cofinanziamento di
progetti di intervento presentati sulla base di accordi di
programma tra regioni, provincie e comuni nel settore della
formazione, intercultura, alloggio, informazione, assistenza ai
minori e tutti gli altri ambiti previsti dall'art. 40; per il 20%
per il finanziamento della commissione per l'integrazione, per
interventi di emergenza, per la realizzazione di misure di
integrazione aventi rilevanza nazionale. Si prevede naturalmente
che regioni, provincie e comuni stanzino nel proprio bilancio fondi
per le politiche di integrazione.
* I finanziamenti possono essere utilizzati per sostenere iniziative
delle associazioni ritenute valide dagli enti locali.
5. Valutazione dei processi di integrazione
Se si considera l'entrata in vigore della nuova legge come un nuovo
inizio della politica di integrazione, dovrebbe essere possibile
incominciare ad introdurre anche in questo settore strumenti per la
valutazione dei risultati delle misure attivate. Esistono a tal
proposito pubblicazioni scientifiche, ed anche un recente documento
del consiglio d'Europa da cui poter trarre ispirazione. Nel corso di
questi anni si puo' mettere in piedi un sistema di valutazione che
potra' avere un'applicazione piu' puntuale nel prossimo triennio. Un
primo passo verso la realizzazione di questo programma consiste nella
predisposizione, da parte delle amministrazioni, di moduli per la
presentazione dei piani di intervento per l'integrazione delle
regioni al fine di uniformare i dati e le informazioni in essi
contenute.
6. Priorita' per il 1998-2000
Considerato il carattere propedeutico del primo piano per
l'integrazione le priorita' di intervento previste per il primo
triennio, alle quali saranno di preferenza destinate anche le risorse
economiche previste dalla presente legge riguardano:
* informazione sulla nuova legge per l'immigrazione e per
l'integrazione. Sara' necessario prevedere una campagna informativa
che utilizzando strumenti differenziati di comunicazione
(vademecum, posters, spot, siti Internet) possa raggiungere tutti i
possibili utenti (immigrati e operatori) e porre le basi per una
comunicazione strutturata e sistematica su questi temi. Una
particolare attenzione potrebbe essere dedicata alla individuazione
di strumenti informativi per i nuovi arrivati, sul funzionamento
delle istituzioni, i diritti e i doveri dei residenti. Utile
potrebbe inoltre essere il collegamento con l'Istat e con il
Ministero dell'Interno al fine di costruire un'informazione
statistica attendibile e aggiornata.
* ricognizione delle esperienze di integrazione realizzate fino ad
oggi in Italia: chi, che cosa, dove, con quali risorse, al fine di
far conoscere e di diffondere quelle piu' significative. A questo
scopo potrebbero essere attivate risorse per ricerche da parte
della Commissione per l'integrazione. Tutte le esperienze positive
dovrebbero essere rese pubbliche per contrastare il dilagare di
informazioni su conflitti e situazioni di difficile convivenza.
Dovrebbe inoltre essere avviato un lavoro di ricognizione anche
delle ricerche sul fenomeno del razzismo in Italia e sulle
esperienze piu' significative messe in atto per combatterlo, in
vista di un coordinamento con l'Osservatorio sul razzismo istituito
a Vienna dalla Commissione europea. Ricognizione e valorizzazione
delle esperienze di rappresentanza degli immigrati esistenti a
livello nazionale e locale.
* politiche sociali, da parte di tutti i soggetti (istituzioni, enti
locali, associazioni) volti a favorire l'integrazione degli
stranieri aventi come ambito di attivita' rispettivamente i settori
della formazione, dell'alloggio e interventi di carattere sociale
rivolti a particolari segmenti dell'immigrazione: donne, minori,
soggetti particolarmente svantaggiati.
Priorita' per le misure di integrazione per il triennio 1998-2000
_____________________________________________________________________
TARGET GROUPS | AMBITI DI ATTIVITA'
________________________________|____________________________________
INFORMAZIONE
_____________________________________________________________________
=> nuovi arrivati | * informazione-orientamento sulle
| istituzioni italiane
________________________________|____________________________________
=> immigrati lungo residenti | * informazione sulla carta di
| soggiorno e sui diritti-doveri di
| cittadinanza
________________________________|____________________________________
=> nazionali | * informazione su immigrazione e
| altre culture
________________________________|____________________________________
=> tutti (immigrati, operatori, | * campagna informativa nuova legge
amministrazioni) | immigrazione
________________________________|____________________________________
RICOGNIZIONE MISURE INTEGRAZIONE
_____________________________________________________________________
=> tutti gli immigrati | * ricognizione e valorizzazione
| delle strutture di
| rappresentanza/istituzione
| consigli territoriali
| * istituzione dell'albo nazionale
| delle associazioni
________________________________|____________________________________
=> ricercatori, istituti | * ricognizione e valorizzazione di
universitari, operatori/enti | esperienze di integrazione
locali/commissione per | realizzate a livello locale
l'integrazione | * ricerche e osservatori sul
| razzismo e misure per combatterlo
| * sensibilizzazione
| sull'applicazione delle norme
| antidiscriminazione previste
| dalle legge
________________________________|____________________________________
POLITICHE SOCIALI
_____________________________________________________________________
=> tutti gli immigrati | * alloggi sociali e centri
| accoglienza
| * alloggio per minori (sotto i tre
| anni) e madri sole
| * luoghi di incontro
________________________________|____________________________________
=> minori | * lingua italiana
| * doposcuola-attivita' sportive
| * affidamento di quartiere
________________________________|____________________________________
=> donne | * consulenza per normativa sul
| lavoro domestico
| * consulenza legale per le vittime
| di molestie sessuali
| * formazione sul diritto di
| famiglia
| * mediatori culturali nei
| consultori
________________________________|____________________________________
=> tutti gli immigrati | * lingua italiana
| * formazione sul funzionamento
| delle istituzioni e sulla cultura
| italiana
________________________________|____________________________________
=> soggetti svantaggiati | * assistenza malati lungo degenti
| * assistenza detenuti/gratuito
| patrocinio
| * misure di protezione per le donne
| vittime di tratta
________________________________|____________________________________
=> amministrazioni e operatori | * coordinamento per la
pubblici | semplificazione delle procedure e
| la riduzione dei documenti
| * linee guida sulle politiche di
| integrazione a livello locale
________________________________|____________________________________
ALLEGATO: Il quadro demografico italiano e la pressione migratoria
nella regione euro-africana (2)
Le prospettive demografiche per la popolazione in eta' lavorativa
nelle grandi ripartizioni italiane
Una evoluzione demografica del tutto nuova e importante si avra'
nei prossimi anni in Italia. Per la prima volta in epoca moderna e
contemporanea diminuira' la popolazione in eta' lavorativa, quella in
eta' compresa fra i 20 e i 59 anni. Nel complesso del Paese la
diminuzione potrebbe risultare pari a 3 milioni e mezzo di persone,
frutto di un calo di circa 3 milioni e 800 mila nel Centro-Nord e di
un aumento di sole 300 mila persone circa nel Mezzogiorno (tab. 1).
Particolarmente importante e significativo e' l'andamento della
popolazione in eta' da 20 a 39 anni, perche' riguarda la parte piu'
dinamica delle forze di lavoro e quella che teoricamente sul mercato
del lavoro e' piu' esposta alla possibile "concorrenza" degli
immigrati stranieri, sempre che di concorrenza si possa parlare. Nel
Centro-Nord la diminuzione attesa fra il 1997 e i 2017 e' di 4,8
milioni ad un tasso medio annuo eccezionalmente elevato, pari al 2,8
per cento. E' l'effetto di un calo delle nascite anticipato,
prolungato e intenso, di una fecondita' che si mantiene
straordinariamente bassa, intorno a 1 figlio per donna, ormai da
decenni. Anche nel Mezzogiorno ci si aspetta una diminuzione, di 1,2
milioni, a un tasso dell'1,0 per cento all'anno, diminuzione minore
perche' l'intenso calo delle nascite e' stato ritardato rispetto al
Centro-Nord. La diminuzione attesa per il totale della popolazione
residente italiana di questa fascia d'eta' - compresi quindi gli
stranieri gia' presenti in Italia, ma in assenza di ulteriore
immigrazione - e' pari a oltre 6 milioni.
Le tendenze demografiche della popolazione piu' giovane o in eta'
lavorativa - del tutto attendibili facendo esse riferimento a persone
gia' tutte nate - potranno contribuire:
a) al riassorbimento - tenendo conto, naturalmente, della diversa
situazione di molte aree del mezzogiorno rispetto al contesto
nazionale - della disoccupazione giovanile, effetto questo che
dovrebbe essere assai sensibile nel nostro Paese dove il calo
della popolazione giovane in eta' lavorativa e' molto intenso, ma
peraltro atteso anche nel resto dell'Unione europea, come mettono
in luce studi ad hoc commissionati dalla Commissione di Bruxelles;
b) alla creazione nel mercato del lavoro di possibili squilibri
quantitativi, anche forti, fra domanda e offerta. Tali squilibri
si affiancheranno per la prima volta agli squilibri qualitativi
ormai largamente presenti gia' da molti anni nel Paese e ai pali
in buona misura si devono i consistenti flussi immigratori degli
ultimi anni.
L'immigrazione dall'estero potrebbe cosi' aumentare per soddisfare
una domanda di lavoro che potrebbe essere fortemente squilibrata,
quantitativamente oltre che qualitativamente, rispetto alla
offerta e che in ogni caso non sembra essere del tutto
riequilibrabile attraverso migrazioni interne sud-nord;
c) ad un intenso incremento della offerta di lavoro e
dell'occupazione femminile, che ancora oggi si trovano a livelli
molto bassi rispetto ad altri Paesi europei e presentano larghi
squilibri territoriali (per la classe di eta' 25-34 anni i tassi
di attivita' del 1997 nel Centro-Nord sono pari a 89,4 per cento
per i maschi e 71,8 per le femmine; nel Mezzogiorno pari a 81,9 e
42,8 rispettivamente). Se questo dovesse accadere, allora anche
per questa via la domanda di lavoratori stranieri potrebbe
aumentare. C'e' infatti da considerare che il lavoro domestico e
di cura, tradizionalmente affidato alle donne, e' una delle
attivita' lavorative piu' frequenti per gli immigrati stranieri in
Italia e che proprio la loro presenza, di diritto o di fatto, ha
consentito il sempre maggiore inserimento della donna nei processi
produttivi.
__________
(2) La presente nota e' stata redatta da Antonio Golini,
professore di Demografia all'Universita' "La Sapienza"
di Roma. Il paragrafo 3 e' stato predisposto con
Alessandro De Simoni, professore di Demografia
all'Universita' di Cassino.
Tabella 1 - Popolazione in eta' da 20 a 59 anni e da 20 a 39 anni per
ripartizione, 1997-2017
(migliaia di persone)
_____________________________________________________________________
Ripartizione Popolazione al Variazione Tasso
1997 2017 assoluta % %
medio
annuo
_____________________________________________________________________
20-59 anni
Centro-Nord 21 077 17 294 -3 738 -18,0 -1,0
Mezzogiorno 11 454 11 742 + 288 + 2,5 +0,1
Italia 32 532 29 035 -3 497 -10,7 -0,6
di cui 20-39 anni
Centro-Nord 11 198 6 381 -4 817 -43,0 -2,8
Mezzogiorno 6 560 5 337 -1 223 -18,6 -1,0
Italia 17 757 11 720 -6 037 -34,0 -2,1
_____________________________________________________________________
N.B. - Proiezioni della popolazione residenze italiana al 1
gennaio 1997, compresi quindi gli stranieri presenti
legalmente sul territorio ed esclusi nuovi flussi migratori
Fonte: Golini A. e De Simoni A., Tre scenari per il futuro sviluppo
della popolazione delle regioni italiane al 2047, in corso di stampa
L'immigrazione finora ha dimostrato di essere del tutto conveniente
per il nostro Paese dal punto di vista economico. Ha coperto segmenti
importanti del mercato del lavoro lasciati scoperti dalla manodopera
italiana, rivitalizzando importanti settori economico-produttivi:
dalla pesca, all'agricoltura, alla pastorizia, all'industria delle
costruzioni, all'industria manifatturiera; oltre, come si e' detto,
al lavoro di assistenza a domicilio, all'industria manifatturiera;
oltre, come si e' detto, al lavoro di assistenza a domicilio,
particolarmente utile per gli anziani piu' o meno non
autosufficienti, il che, fra l'altro, ha consentito importanti
economie per il sistema sanitario nazionale (per esempio riducendo
drasticamente l'assistenza domiciliare integrata o il ricovero in
ospedale). Ha contribuito, per di piu', al mantenimento o anche alla
creazione di posti di lavoro per gli italiani, a monte e a valle dei
settori rivitalizzati. Nel caso dell'industria della pesca, per fare
solo un esempio, la sua rivitalizzazione ha trascinato con se' da un
lato, a monte, una rivitalizzazione dell'industria cantieristica di
costruzione e manutenzione dei pescherecci e dall'altro, a valle, del
commercio del pesce nei luoghi di origine e nei luoghi di
destinazione del prodotto. Nel prossimo futuro l'immigrazione
straniera dovrebbe risultare ancora piu' conveniente per effetto dei
ricordati possibili squilibri quantitativi del mercato del lavoro. In
queste condizioni i nuovi flussi migratori andrebbero programmati,
nell'ambito delle quote, in modo tale da assicurare una sufficiente
flessibilita' per quanto riguarda l'inserimento nel mondo del lavoro.
La pressione migratoria nella regione euro-africana
Le migrazioni volontarie di natura economica sono largamente
determinate dalla pressione demografica differenziale che esiste fra
i possibili Paesi di origine e quelli possibili di destinazione.
Tanto maggiore e' lo squilibrio fra la crescita demografica ed
economica di Paesi diversi - cioe' fra l'aumento, o addirittura la
diminuzione, del reddito pro-capite in un possibile Paese d'origine e
l'aumento in uno possibile di destinazione - e tanto maggiori sono i
differenziali nel tenore di vita e nei salari fra i due Paesi, tanto
maggiore sara' la pressione migratoria che si verra' a creare. La
pressione cosi' intesa definisce il contesto generale nel quale si
trova, nel Paese d'origine, la singola persona che e' poi quella che
deve prendere dapprima coscienza della sua condizione, attuale e
sperata, nel luogo d'origine e in secondo luogo la decisione di
emigrare, sempre che vi sia la possibilita', giuridica o di fatto, di
lasciar il Paese di origine e quella, giuridica o di fatto, di
entrare nel Paese di destinazione.
Queste considerazioni valgono tanto piu' quanto piu' un Paese e'
"esposto" nelle sue frontiere. Con l'entrata in vigore dell'accordo
di Schengen, con il previsto allargamento dell'Unione europea a Est,
con una possibile forte crescita economica e il previsto declino
demografico dei Paesi di transizione, il vero Paese di frontiera per
le migrazioni dell'Unione europea non e' piu' la Germania, che lo e'
stato per lungo tempo, ma l'Italia. Il "muro" e' ormai costituito dal
Mediterraneo, che si ritrova a separare Paesi a elevato benessere
economico e con regimi democratici da Paesi con forme piu' o meno
grafi e diffuse di malessere economico e in alcuni casi con carenza
di democrazia.
Se si riguardano le tendenze demografiche generali - o, piu' in
particolare, quelle della popolazione giovane in eta' lavorativa, di
20-39 anni che sono le eta' di gran lunga piu' esposte al rischio di
emigrazione - delle regioni del mondo che piu' direttamente gravitano
sull'Unione europea e sull'Italia (tabella 2), ci si deve attendere
un non trascurabile aumento della pressione migratoria e da qui un
proseguimento dei flussi di immigrazione negli anni a venire.
Si attira l'attenzione su alcune tendenze demografiche
particolarmente significative dei prossimi due decenni della
popolazione in eta' lavorativa piu' giovane:
a) l'Italia avra', lo si e' gia' visto, un calo davvero sensibile,
con un tasso medio annuo - -2,2 per cento - molto forte. Una
tendenza simile si avra' per l'Unione europea nel suo complesso,
sia pure con intensita' minore, e per un buon numero di paesi
centro-meridionali, con particolare riferimento a Spagna (-2,1 per
cento) e Germania (- 1,1 per cento);
b) anche in Europa orientale si registrera' un calo non trascurabile
della popolazione giovani in eta' lavorativa (-11 per cento di
variazione totale). Se gli investimenti stranieri dovessero
mantenersi alti e le condizioni economiche dovessero migliorare
velocemente, i Paesi di tale area potrebbero non solo non
alimentare una forte emigrazione verso l'Occidente, ma finanche
trovarsi di fronte a carenza di forza lavoro;
c) Medio Oriente e Nord Africa per la giovane popolazione in eta'
lavorativa, vedranno rallentare vistosamente il ritmo di crescita
che le ha caratterizzate nei passati 20 anni: da tassi del 3,0-3,3
per cento all'anno passeranno a tassi dell'1,8-1,9. Ma la crescita
in termini assoluti restera' la stessa; i Paesi di queste due aree
hanno avuta una crescita di 52 milioni di giovani nei 20 anni
passati e ne avranno una di 50 milioni nei prossimi 20 anni;
d) l'Africa sub-sahariana (Africa orientale e occidentale nella tab.
2) continuera' a registrare una crescita eccezionalmente rapida:
tassi del 2,9-3,2 si sono avuti negli ultimi 20 anni e tassi del
3,2 per centro si avranno nei prossimi 20. Ma l'incremento
assoluto di popolazione in giovane eta' lavorativa quasi si
raddoppia, essendo stato di 61 milioni nell'ultimo ventennio ed
essendo di 119 milioni nel prossimo.
Tabella 2 - Popolazione in eta' da 20 a 39 anni e sue variazioni
per l'Italia e alcune grandi aree geografiche, 1980-2000 e 2000-2020
(migliaia di persone)
_____________________________________________________________________
Aree Popolazione Variazione assoluta
al 2000 1980-00 2000-20
_____________________________________________________________________
Italia 17 504 + 2 149 - 6 373
Europa orientale (a) 88 448 + 1 021 - 9 582
Asia occidentale (b) 58 406 +27 615 +25 528
Africa settentr. (c) 54 616 +24 249 +24 993
Africa orientale (d) 70 474 +32 580 +61 816
Africa occident. (e) 65 420 +28 837 +57 328
_____________________________________________________________________
(segue tabella)
_____________________________________________________________________
Aree Variazione percentuale Tasso % medio annuo
1980-00 2000-20 1980-00 2020-20
_____________________________________________________________________
Italia +14,0 -36,4 + 0,7 - 2,2
Europa orientale (a) + 1,2 +10,8 + 0,1 - 0,6
Asia occidentale (b) +89,7 +43,7 + 3,3 + 1,8
Africa settentr. (c) +79,9 +45,8 + 3,0 + 1,9
Africa orientale (d) +86,0 +87,7 + 3,2 + 3,2
Africa occident. (e) +78,8 +87,6 + 2,9 + 3,2
_____________________________________________________________________
N.B. - Le definizioni delle regioni sono quelle adottate
dall'Onu e comprendono:
(a) - Bielorussia, Bulgaria, Federazione Russa, Polonia,
Repubblica Ceca, Repubblica di Moldova, Romania,
Ungheria, Slovacchia, Ucraina.
(b) - Armenia, Azerbaijan, Bahrain, Cipro, Gaza Strip,
Georgia, Iraq, Israele, Giordania, Kuwait, Libano,
Oman, Qatar, Arabia Saudita, Syrian Arab Republic,
Turchia, Emirati Arabi Uniti, Yemen.
(c) - Algeria, Egitto, Libyan Arab Jamahiria, Marocco,
Sudan, Tunisia, Western Sahara.
(d) - Burundi, Comoros, Djibouti, Eritrea, Etiopia, Kenya,
Madagascar, Malawi, Mauritius, Mozambico, Reunion,
Ruanda, Seychelles, Somalia, Uganda, Repubblica Unita
di Tanzania, Zambia, Zimbawe.
(e) - Benin, Burkina Faso, Capo Verde, Costa d'Avorio,
Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Mali,
Mauritania, Niger, Nigeria, St. Helena, Senegal,
Sierra Leone, Togo.
Le proiezioni per il periodo 2000-2020 si rifanno alla "variante
media" che tiene conto di saldi migratori assai modesti o nulli fino
al 2000-05. Le proiezioni, dal momento che si riferiscono a
popolazione gia' tutta nata (o quasi), sono largamente attendibili a
meno di eventi tragici di vastissima portata. Fonte: elaborazioni su
dati Onu, The sex and age distribution of the World population. The
1996 revision, New York, 1997
Sembrano non esserci dubbi che almeno negli ultimi anni di questo
secolo e nei primi decenni del prossimo i differenziali di variazione
demografica fra Italia e Unione europea da un lato e i Paesi in via
di sviluppo (che piu' direttamente gravano su di esse) dall'altro
saranno fra i piu' alti mai registrati nella storia. Se poi si tiene
conto anche di aspetti socio-economici allora i differenziali
diventano fortissimi e lasciano intendere come la pressione
migratoria potrebbe crescere intensamente nei prossimi decenni (nella
tabella 3 compaiono alcuni indicatori relativi a Italia, Egitto,
preso come esempio dei Paesi nord-africani, ed Etiopia, presa come
esempio dei Paesi dell'Africa sub-sahariana).
Infatti, in presenza di tali differenziali demografici, soltanto la
riduzione dei differenziali economico-sociali tra Paesi di origine e
di destinazione dovrebbe consentire in futuro il contenimento delle
correnti migratorie di massa. Attualmente la differenza nel reddito
medio pro-capite tra l'Italia e i due Paesi africani presi come
esempio rappresenta una chiara evidenza dell'enorme divario nel
livello di vita che e' particolarmente basso in Etiopia, dove si
stima che un terzo della popolazione viva con meno di 1 dollaro al
giorno. Permane in questi due Paesi africani un sistema produttivo
caratterizzato dalla presenza di un ampio settore primario che
assorbe nel caso dell'Egitto il 41 e in quello dell'Etiopia l'80 per
cento degli occupati, producendo rispettivamente circa il 20 e quasi
il 60 per cento del Pil.
Tabella 3 - Indicatori di sviluppo economico e sociale. Italia,
Egitto ed Etiopia, anni '90
_____________________________________________________________________
Variabili Riferimento Italia Egitto Etiopia
temporale
_____________________________________________________________________
* Reddito pro-capite 1995 19 020 790 100
(in dollari)
* Reddito pro-capite 1995 19 870 3 820 450
a parita' di potere
d'acquisto
(in dollari)
* % di popolazione 1981-95 0 8 34
con meno di 1
dollaro al giorno
_____________________________________________________________________
* % del PNL derivante 1995 3 20 57
dall'agricoltura
* % addetti 1990 9 41 80
all'agricoltura
_____________________________________________________________________
* % di analfabeti 1995 <5 49 65
* Telefoni ogni 1995 434 46 2
1000 abitanti
_____________________________________________________________________
Fonti: World Bank Atlas, 1997, World Development Report, 1997
In presenza di un settore primario tanto largo e importante
l'ammodernamento dell'agricoltura, pure necessario, potrebbe portare
a consistenti espulsioni di manodopera dal settore e quindi a una
offerta di lavoro addizionale rispetto a quella gia' cosi' forte di
origine demografica.
In una speculazione sul possibile futuro migratorio pare esserci
ogni evidenza che i flussi Sud-Nord, in particolare quelli diretti
verso la Ue e l'Italia continueranno. Questa conclusione si basa su
quattro considerazioni principali:
a) alla luce degli andamenti passati sembra esservi la impossibilita'
per i Paesi del Sud di creare tanti posti di lavoro quanto ne
richiederebbe l'attesa crescita di popolazione in eta' lavorativa
e, quindi, di forze di lavoro;
b) gli squilibri quantitativi, qualitativi e territoriali nei mercati
di lavoro italiano (ed europeo) dovrebbero persistere per decenni
a venire, anche perche' le leve sempre piu' ridotte di giovani,
con crescente livello di istruzione e sostenuti dalla
collettivita' e/o famiglie continueranno a rifiutare i lavori poco
graditi o poca pagati o che comportano spostamenti territoriali
ritenuti non accettabili;
c) si puo' immaginare che l'innalzamento del tasso di scolarita' e
del grado di istruzione, in particolare fra le donne, nei Paesi di
origine possa generare maggiori aspettative di realizzazione
personale che potrebbero tradursi in una maggiore spinta
all'emigrazione;
d) la ulteriore, crescente, fortissima urbanizzazione del Sud del
mondo (ad esempio, fra il 1995 e il 2015 fonti Onu valutano che Il
Cairo passerebbe da 9,7 a 14,4 milioni; Addis Abeba da 2,4 a 6,6
milioni) potrebbe portare a un peggioramento delle condizioni di
vita delle popolazioni urbane, le piu' esposte all'emigrazione
verso l'estero.
Ci si puo' quindi ragionevolmente aspettare che i) nel breve-medio
periodo di 5-10 anni continui in Italia l'immigrazione dagli attuali
Paesi di origine, con particolare riferimento all'area mediterranea;
ii) nel secondo decennio del prossimo secolo, superata la soglia di
sviluppo minimo al di sotto della quale non si prende nemmeno in
considerazione l'emigrazione come scelta di sopravvivenza, cresca la
pressione migratoria da parte delle popolazioni dell'Africa sub-
sahariana.
In queste condizioni, con pressione migratoria crescente e con
flussi migratori continui e non facilmente contenibili, risulta di
gran lunga piu' opportuno gestire il fenomeno dell'immigrazione che
non subirla. Gestire il fenomeno non solo, come prevede la legge,
stabilendo delle quote, ma anche regolando al meglio tutto il mercato
del lavoro italiano, con particolare riferimento al lavoro
stagionale, dal momento che l'economia sommersa e il diffuso lavoro
nero spingono piu' che mai i datori di lavoro a valersi di immigrati
irregolari, che sono i lavoratori piu' flessibili e piu' economici
presenti sul mercato, e spingono i potenziali emigranti dei Paesi di
origine a tentare l'avventura dell'arrivo e della presenza
irregolare.
Scenari di sviluppo demografico della popolazione straniera in
Italia.
Se si deve quindi immaginare - per motivi di convenienza e per
motivi di necessita', oltre che per effetto dei ricongiungimenti
familiari - il persistere di flussi migratori diretti verso l'Italia,
si deve allora valutare quanto larga possa essere la quota di
immigrati da immettere ogni anno nel Paese.
Al 1 gennaio 1997 si puo' stimare da un lato che la popolazione
straniera presente regolarmente nel Paese fosse pari a circa 1
milione e 86 mila persone, delle quali 986 mila con permesso di
soggiorno e circa 100 mila minori non in possesso di un proprio
autonomo permesso di soggiorno. Se poi si considera il valore massimo
(295 mila) della stima degli immigrati irregolari recentemente
effettuata per conto del Ministero dell'Interno, allora d'altro lato
il totale degli immigrati comunque presenti nel Paese assommerebbe a
circa 1 milione e 381 mila persone. Si puo' quindi ritenere che
dall'inizio degli anni '80 ad oggi, si sia venuta accumulando una
popolazione straniera a un ritmo di circa 50-65 mila immigrati
l'anno, popolazione che a sua volta ha avuto un suo proprio
incremento naturale, arrivando cosi' alla dimensione attuale.
Alla luce della esperienza passata e degli attesi futuri squilibri
demografici ed economici fra i possibili Paesi d'origine e l'Italia,
si puo' ritenere ragionevole per i prossimi anni una forchetta che
abbia come minimo un flusso di 50 mila immigrati netti l'anno e come
massimo un flusso di 80 mila.
Nella presente situazione di stock di immigrati (1 milione 381
mila, che qui viene considerata ipotesi A alta, o 1 milione 86 mila,
ipotesi B bassa) e di prospettiva di flussi (a regime, flusso di 80
mila immigrati l'anno, ipotesi A alta, o 50 mila, ipotesi B bassa)
puo' diventare allora utile effettuare un esercizio per valutare a
quanto potrebbe ammontare, a distanza di 10 e di 20 anni, la
popolazione straniera in Italia.
In base a queste ipotesi l'ammontare della popolazione straniera al
2007 potrebbe ammontare a una cifra compresa fra 1,9 e 2,5 milioni di
persone, con una percentuale sul totale della popolazione oscillante
fra 3,2 e 4,2. Al 2017 invece l'ammontare potrebbe ascendere a un
valore compreso fra 2,6 e 3,5 milioni di persone, con una percentuale
sul totale oscillante fra 4,5 e 6,2 (tabella 4). Alla luce delle
esperienze di altri Paesi europei si tratterebbe di dimensioni del
tutto accettabili, considerando che gia' al 1995 in Francia gli
stranieri costituivano il 6,3 per cento del totale della popolazione
e in Germania l'8,8. Il processo di integrazione riguarderebbe in
Italia una proporzione assai piu' ridotta di immigrati, il che
significa, fra l'altro, avere molto maggior tempo e molta maggiore
gradualita' nello stabilire una coesistenza corretta e fruttuosa fra
popolazione autoctona e popolazione immigrata.
Tabella 4 - Proiezioni del futuro ammontare della popolazione
straniera in Italia, in base alle ipotesi, Alta o Bassa, di stock e
di flusso, 2007 e 2017
(in corsivo la percentuale di popolazione straniera sul totale della
popolazione complessiva)
_____________________________________________________________________
Ammontare al 2007 Ammontare al 2017
Stock iniziale Flussi futuri Flussi futuri
1 gen. 1997 A-80 mila B-50mila A-80 mila B-50 mila
_____________________________________________________________________
A- 1.381 2.456 2.293 3.535 3.011
2,4 4,2 4,0 6,2 5,3
B- 1.086 2.025 1.861 3.078 2.554
1,9 3,5 3,2 5,4 4,5
_____________________________________________________________________
Fonte: Golini A. e De Simoni A., Tre scenari per il futuro sviluppo
della popolazione delle regioni italiane al 2047, in corso di stampa
Certamente importante, ai fini del processo di integrazione risulta
essere la struttura per eta' della popolazione immigrata. Se si
prende come riferimento la sola ipotesi "AA" (piu' elevato stock
iniziale e piu' intenso flusso immigratorio), che negli scenari
disegnati e' quella che fornisce il valore massimo, allora si nota
(tabella 5):
a) che gli immigrati con meno di 20 anni dovrebbero piu' che
raddoppiare nel giro dei primi 10 anni, da 214 mila a 487 mila,
mentre in seguito il ritmo di crescita dovrebbe essere meno
intenso. I problemi piu' importanti per il sistema scolastico si
avrebbero quindi nel primo decennio;
b) che gli immigrati in eta' lavorativa, da 20 a 59 anni, dovrebbero
incrementarsi di gran lunga piu' velocemente per la componente
40-59 anni che non per quella 20-39; questo soprattutto per
l'effetto della struttura dello stock esistente, che
sopravanzerebbe l'effetto dell'arrivo di nuovi flussi. In ogni
caso quindi i flussi sarebbero in grado di compensare solo assai
parzialmente il forte calo della popolazione italiana in eta'
20-39 anni, a meno che non si abbiano flussi straordinariamente
intensi;
c) che piccolo in cifra assoluta, ma intensissimo come velocita'
(tasso medio annuo di accrescimento pari all'11 per cento) sarebbe
l'aumento della popolazione immigrata con 60 anni e piu' fra il
1997 e il 2017. Questo a ulteriore dimostrazione che
l'immigrazione straniera - pur necessaria e conveniente - non puo'
risolvere ne' il problema dell'invecchiamento della popolazione
italiana, ne' contribuire sensibilmente a mitigare gli squilibri
previsti per il sistema pensionistico.
Tabella 5 - Proiezioni per l'Italia della popolazione per classi di
eta' e cittadinanza al 1 gennaio degli anni indicati
(valori assoluti in migliaia)
Ipotesi AA
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Popolazione Variazioni Tassi %
medi annui
1997 2007 2017 1997-07 2007-17 1997-07 2007-17
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0-19 anni
Italiani 11.666 10.314 8.812 -1.352 -1.502 - 1,2 - 1,6
Stranieri 214 487 739 273 252 8,2 4,2
Totale 11.880 10.801 9.551 -1.250 -1.250 - 1,0 - 1,2
% stranieri 1,8 4,5 7,7
20-39 anni
Italiani 17.200 14.823 11.567 -2.377 -3.256 - 1,5 - 2,5
Stranieri 780 985 1.106 205 121 2,3 1,2
Totale 17.980 15.808 12.673 -2.172 -3.135 -1,3 - 2,2
% stranieri 4,3 6,2 8,7
40-59 anni
Italiani 14.530 15.774 16.775 1.244 1.001 0,8 0,6
Stranieri 343 856 1.309 513 453 9,1 4,2
Totale 14.873 16.630 18.084 1.757 1.454 1,1 0,8
% stranieri 2,3 5,1 7,2
60 + anni
Italiani 13.080 14.907 16.495 1.827 1.588 1,3 1,0
Stranieri 43 129 381 86 252 11,0 10,8
Totale 13.123 15.036 16.876 1.913 1.840 1,4 1,2
% stranieri 0,3 0,9 2,3
Totale
Italiani 56.475 55.818 53.649 - 658 -2.169 - 0,1 - 0,4
Stranieri 1.381 2.457 3.535 1.077 1.078 5,8 3,6
Totale 57.856 58.275 57.184 419 -1.091 0,1 - 0.2
% stranieri 2,4 4,2 6,2
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Fonte: Golini A. e De Simoni A., Tre scenari per il futuro sviluppo
della popolazione delle regioni italiane al 2047, in corso di stampa