Allegato
Al Presidente della Repubblica
Nel comune di Giugliano in Campania (Napoli) sono state
riscontrate forme di ingerenza da parte della criminalita'
organizzata che hanno compromesso la libera determinazione e
l'imparzialita' degli organi eletti nelle consultazioni
amministrative del 13 e 14 aprile 2008 nonche' il buon andamento
dell'amministrazione ed il funzionamento dei servizi.
All'esito di un'attivita' di osservazione sull'amministrazione
comunale, volta alla verifica della regolare funzionalita' degli
uffici e dei servizi, sono emerse una serie di criticita' che hanno
reso necessario l'avvio della procedura di accesso presso il comune,
al fine di verificare la sussistenza di forme di condizionamento e di
infiltrazione delle locali consorterie nei confronti
dell'amministrazione locale.
Conseguentemente, il prefetto di Napoli ha disposto, con decreto
del 28 settembre 2012, in seguito prorogato, l'accesso presso il
comune, ai sensi dell'art. 1, comma 4, del decreto-legge 6 settembre
1982, n. 629, convertito dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726, per gli
accertamenti di rito.
In conseguenza delle dimissioni dalla carica rassegnate dal
sindaco l'8 ottobre 2012, il consiglio comunale di quell'ente e'
stato sciolto con d.P.R. del 23 novembre 2012, con contestuale nomina
di un commissario straordinario per la provvisoria gestione dell'ente
locale.
All'esito dell'accesso ispettivo il prefetto, su conforme parere
del comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica,
integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Napoli coordinatore della Direzione
distrettuale antimafia di Napoli, ha redatto l'allegata relazione in
data 5 aprile 2013, che costituisce parte integrante della presente
proposta. Con la citata relazione il prefetto di Napoli da' atto
della sussistenza di concreti, univoci e rilevanti elementi su
collegamenti diretti ed indiretti degli amministratori locali al
tempo in carica con la criminalita' organizzata di tipo mafioso e su
forme di condizionamento degli stessi, riscontrando pertanto i
presupposti per l'applicazione della misura prevista dall'art. 143
del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267.
I lavori svolti dalla commissione d'indagine hanno preso in
esame, oltre all'intero andamento gestionale dell'amministrazione
comunale, la cornice criminale ed il contesto ambientale ove si
colloca l'ente locale, con riguardo particolare ai rapporti tra gli
amministratori e le locali cosche ed hanno evidenziato come l'uso
distorto della cosa pubblica si sia concretizzato, nel tempo, nel
favorire soggetti o imprese collegati direttamente o indirettamente
ad ambienti malavitosi, per l'esistenza di una fitta ed intricata
rete di amicizie e frequentazioni, che lega alcuni amministratori e
dipendenti dell'amministrazione comunale ad esponenti delle locali
consorterie criminali oppure a soggetti ad esse contigui.
La relazione dell'organo ispettivo ha posto in rilievo come il
comune di Giugliano in Campania, soprattutto a seguito degli eventi
sismici dell'anno 1980, sia stato interessato da un incremento
demografico rilevante che ha visto crescere la popolazione del
comune, in un brevissimo arco di tempo, da 40.000 agli attuali
118.000 abitanti censiti.
Tale crescita demografica, che ha portato il comune di Giugliano
in Campania ad essere, per dimensione demografica, il terzo comune
della regione dopo Napoli e Salerno, ha determinato una condizione di
grave degrado ambientale, una contestuale disordinata espansione
dell'edilizia locale, nonche' problematiche connesse ad un crescente
abusivismo edilizio di vaste aree del territorio.
Proprio i consistenti aspetti economici legati al settore
immobiliare hanno suscitato l'interesse e le ingerenze
dell'organizzazione criminale che opera in quel territorio
sull'attivita' dell'amministrazione locale.
Il territorio di Giugliano in Campania e' connotato dal
predominio esercitato da una organizzazione criminale locale che da
anni mantiene il controllo di una serie di attivita' concernenti in
particolare il settore edilizio e quello degli appalti pubblici.
Alcune operazioni di polizia giudiziaria effettuate negli ultimi
anni, che hanno comportato anche un rilevantissimo numero di
sequestri di beni ai sensi della legislazione antimafia, hanno
consentito di delineare la complessa struttura organizzativa di tale
associazione, dotata di una strategia molto aggressiva, che
attraverso stretti rapporti tra imprenditori e componenti
dell'amministrazione locale ha, nel tempo, ampliato le proprie mire
espansionistiche.
L'accesso ispettivo ha posto in rilievo una sostanziale
continuita' nelle amministrazioni che si sono succedute alla guida
dell'ente, atteso che un rilevante numero degli amministratori eletti
nel 2008, per alcuni dei quali sussistono pregiudizi di natura penale
nonche' cointeressenze e assidue frequentazioni con la locale
consorteria, e' stato presente, a diverso titolo, in numerose delle
precedenti compagini elettive.
In particolare il primo cittadino, gravato da numerosi precedenti
di polizia e con interessi nel settore edilizio, ha fatto parte del
consiglio comunale sin dal 1978.
Le indagini svolte dall'organo ispettivo hanno inoltre consentito
di accertare che piu' del 30% del personale in servizio presso il
comune di Giugliano in Campania e' interessato da precedenti di
natura giudiziaria ed inoltre come sopra evidenziato, buona parte dei
dipendenti comunali annovera rapporti di assidua, frequentazione con
esponenti di vertice dell'organizzazione dominante nell'area;
La relazione redatta dalla commissione d'accesso, avvalendosi
anche delle risultanze delle diverse indagini svolte dall'autorita'
giudiziaria, ha messo in rilievo un diffuso quadro di illegalita', in
diversi settori dell'ente locali, funzionale al mantenimento di
determinati assetti predeterminati con soggetti organici o contigui
all'organizzazione camorristica dominante nell'area.
E' stata in particolare evidenziata l'utilizzazione, da parte
della criminalita' locale di alcuni intermediari che, avvalendosi
della loro qualita' di professionisti del settore di interesse, hanno
intrattenuto una fitta serie d rapporti con i pubblici dipendenti
coinvolti nelle indagini al fine di curare gli interessi delle
imprese di riferimento del sodalizio criminale.
La compromissione e lo sviamento dell'attivita' amministrativa
sono stati riscontrati in diversi settori comunali ed attengono a
missioni strategiche proprie dell'ente locale quali la programmazione
dei lavori pubblici e di gestione delle procedure d'appalto, la
carente pianificazione territoriale e le connesse lacune concernenti
il controllo e la repressione dell'abusivismo edilizio, la gestione
delle attivita' correlate al mercato ortofrutticolo.
Per quanto in particolare al primo degli aspetti evidenziati,
significative forme di condizionamento e comunque di uno sviamento
dell'attivita' amministrativa sono stati accertati nell'ambito degli
interventi di competenza comunale, disposti nel tempo e sulla base di
una consolidata prassi, facendo ricorso alle procedure di affidamento
diretto o negoziate, in assenza dei presupposti richiesti dalla legge
e senza pubblicazione dei bandi di gara.
L'esame delle procedure di affidamento di tali lavori,
concernenti in particolare il servizio di manutenzione della rete
stradale, le riparazioni della rete fognaria, la manutenzione degli
impianti di illuminazione o le opere disposte nell'ambito dei servizi
cimiteriali, ha infatti posto in rilievo come tali interventi si
siano concretizzati in attivita' che ben rientrano nell'ambito di una
ordinaria e programmabile gestione e quindi realizzabili con
procedure ordinarie.
Gli interventi effettuati nel corso del mandato affidato alla
compagine eletta nel 2008 sono stati caratterizzati dal ripetuto
ricorso all'istituto della proroga, vietato dalla normativa di
settore, volto a favorire le ditte assegnatarie, alcune delle quali
risultano gravate da certificazione interdittiva antimafia.
L'evidenziato contesto ambientale, notoriamente caratterizzato da
un'elevata presenza di esponenti della criminalita' organizzata,
avrebbe richiesto il rispetto dei dovuti ed idonei criteri per
l'individuazione e l'affidamento dei lavori, la cui riscontrata
carenza ha permesso a soggetti e aziende vicine alla criminalita'
organizzata di ottenere l'affidamento di lavori pubblici.
La relazione della commissione d'indagine ha in ogni caso posto
in rilievo come l'amministrazione comunale sia venuta meno a
qualsiasi seria politica di programmazione delle opere pubbliche e si
sia concretizzata nell'effettuare le sole opere di manutenzione.
Le menzionate anomalie hanno inoltre prodotto significativi
inconvenienti per l'amministrazione comunale derivanti dalla
necessita' di aver dovuto stipulare una pluralita' di contratti, con
conseguente frazionamento delle responsabilita' contrattuali e con il
complessivo incremento del costo delle opere.
Una sintomatica forma di condizionamento dell'attivita'
amministrativa e' rappresentata dalla circostanza che il comune di
Giugliano in Campania, pur avendo formalmente aderito al protocollo
unico di legalita' sugli appalti, non ha aderito alla stazione unica
appaltante, strumento finalizzato al rafforzamento delle misure di
contrasto ai tentativi di condizionamento posti in essere da parte
dei sodalizi criminali nei confronti degli enti locali.
Univoci elementi di uno sviamento dell'attivita' amministrativa
in favore di interessi riconducibili ad ambienti controindicati
emergono dall'analisi delle procedure concernenti il servizio di
smaltimento dei rifiuti solidi urbani.
Gli accertamenti effettuati dall'organo ispettivo in sede di
accesso agli uffici e alla documentazione concernente le diverse
procedure hanno fatto emergere una condizione di generale disordine
amministrativo, anomalie ed irregolarita'.
Piu' in particolare e' stato posto in rilievo come
l'amministrazione non abbia saputo o non abbia voluto esercitare le
obbligatorie forme di controllo sul corretto utilizzo e conduzione
degli impianti di smaltimento sui quali le organizzazioni
camorristiche esercitano invece un controllo capillare.
E' stato verificato che, nel periodo di tempo preso in esame, si
sono succeduti una serie di affidamenti e proroghe caratterizzati da
procedure non trasparenti e comunque non in linea con la normativa di
settore.
Inoltre e' stata riscontrata, per lunghi archi temporali, la
mancanza di atti contrattuali di affidamento del servizio o in ogni
caso la mancanza di documentazione attestante le condizioni, i
termini e le modalita' di svolgimento del servizio stesso.
A tali illegittimita' deve aggiungersi l'elevata presenza di
soggetti pregiudicati tra gli addetti al servizio rifiuti solidi
urbani, alcuni dei quali gravati da precedenti per il reato di
associazione per delinquere di stampo mafioso.
Come emerso dalle indagini giudiziarie e come anche posto in
rilievo dalla commissione d'indagine tale circostanza e' un ulteriore
attestato della pervicace ingerenza della criminalita' organizzata
all'interno dell'amministrazione comunale e del condizionamento dalla
stessa operato su un servizio di fondamentale, rilevanza per la
cittadinanza.
Elementi concreti della sussistenza, di cointeressenze tra gli
amministratori locali e la criminalita' organizzata sono testimoniati
dalla gravissima compromissione del territorio, con conseguenti
riflessi sulla salute e sulle condizioni di vita della cittadinanza,
a fronte della quale l'amministrazione comunale di Giugliano in
Campania, sotto la spinta dei condizionamenti esercitati dalla
criminalita' organizzata, si e dimostrata incapace di attivare le
piu' opportune iniziative a salvaguardia degli interessi della
collettivita'.
Le recenti indagini giudiziarie, culminate nel mese di dicembre
2012 nell'adozione di misure cautelari tra le quali quella che ha
interessato il capo storico di una potente organizzazione criminale,
hanno infatti accertato la diretta ingerenza delle organizzazioni
camorristiche nella gestione delle discariche nel territorio comunale
con ripercussioni negative sull'ambiente circostante.
Tali aspetti sono stati posti in particolare rilievo all'esito di
una verifica tecnico conoscitiva disposta dalla Direzione
distrettuale antimafia che ha accertato, nel territorio della piana
giuglianese, la sussistenza di tutte le condizioni richieste
dall'ordinamento penale per la configurazione del reato di disastro
ambientale.
Come emerso dalla menzionata relazione tecnico - giudiziaria, il
danno ambientale e' di eccezionale gravita' tenuto conto
dell'avvenuta contaminazione di falde acquifere utilizzate per
l'attivita' agricola, industriale ed anche per scopi alimentari della
popolazione residente; a tale allarmante stato di cose deve
aggiungersi la consistente mole di percolato presente al fondo degli
invasi delle discariche.
A fronte di una situazione di tale gravita' l'amministrazione ha
posto in essere adempimenti meramente burocratici, senza ricorrere a
interventi straordinari o di somma urgenza che la situazione avrebbe
richiesto.
Sebbene infatti le risultanze di tale indagine giudiziaria siano
state notificate all'amministrazione comunale nel mese di maggio del
2010, solamente a decorre da novembre 2011 il primo cittadino ha
disposto la chiusura dei pozzi acquiferi insistenti presso le aree
delle discariche, con ordinanze adottate sulla base di una tempistica
del tutto inadeguata e rimaste in buona parte dei casi ineseguite.
L'organo ispettivo ha infatti accertato che i sopralluoghi per
verificare l'ottemperanza alle ordinanze sindacali sono avvenuti solo
dopo l'espressa richiesta della Procura, circostanza che conferma,
ulteriormente, una sostanziale acquiescenza dei vertici politici e
dell'apparato burocratico all'operato di ambienti controindicati.
Concorrono a delineare il quadro di un'amministrazione gestita
sulla base di logiche clientelari e comunque incapace di assicurare
il rispetto dei principi di legalita' e buon andamento, le verifiche
effettuate nel settore che si occupa della gestione del mercato
ortofrutticolo di Giugliano in Campania, il piu' grande della
Campania e, in Italia, secondo solo a quello di Milano.
La relazione del prefetto ha posto in evidenza come, anche tale
settore, in cui gravitano rilevanti interessi economici, sia
caratterizzato dall'invasivo controllo della criminalita'
organizzata.
Una recente operazione giudiziaria, conclusa sul finire del 2011,
ha posto in rilievo una serie di azioni criminose in danno delle
attivita' mercatali. A fronte di tali eventi il comune di Giugliano
in Campania, che come previsto dal regolamento comunale, e' l'ente
gestore della struttura mercatale, non ha posto in essere alcuna
concreta iniziativa di contrasto.
I lavori svolti dalla commissione d'indagine, anche attraverso
verifiche disposte presso l'ufficio annona e presso l'ufficio della
polizia municipale, hanno posto in rilievo come non venga disposta
alcuna verifica nei confronti delle attivita' che interessano il
mercato.
Sono state accertate una serie di violazioni e inadempienze
concernenti le autorizzazioni sanitarie, anomalie e irregolarita' in
relazione al traffico dei veicoli ed alle aree del mercato.
Un ulteriore elemento che rivela emblematicamente come i vertici
dell'amministrazione comunale non si siano in alcun modo attivati per
arginare l'evidenziata condizione di generale illegalita' e'
attestata dalla mancata nomina di figure istituzionali, quali il
direttore del mercato che, sulla base del regolamento comunale,
rimasto peraltro inattuato, dovrebbe provvedere a sovraintendere le
attivita' mercatali.
L'insieme di tali anomalie ed il venir meno dell'amministrazione
agli obblighi in capo alla stessa previsti si sono rivelati
funzionali agli interessi della criminalita' organizzata ed al
mantenimento di anomali assetti predeterminati.
Elementi univoci che attestano una generale condizione di
illegalita' sono emersi anche dalle verifiche effettuate nell'ambito
del settore edilizio urbanistico.
E' stato posto in rilievo come il Piano regolatore generale,
esecutivo dal 1985, sia uno strumento oramai obsoleto che non e'
stato in grado di assicurare un corretto sviluppo del territorio.
L'evidente inadeguatezza delle politiche di governo del territorio ha
favorito il proliferare di situazioni di abusivismo e di degrado
ambientale.
L'amministrazione eletta nel 2008, pur a fronte di una proclamata
linea strategica volta ad assicurare un elevato livello qualitativo
degli interventi da adottarsi, in particolare nel settore
urbanistico, avvalendosi anche di consulenze universitarie per
esigenze di garanzie qualitative degli elaborati, ha evidenziato nei
fatti carenze, lacune e condizionamenti ai quali non ha fatto seguito
alcuna concreta iniziativa in linea con i principi di legalita' e
buon andamento.
A tal proposito la relazione redatta dalla commissione
d'indagine, sulla base anche delle risultanze delle attivita'
giudiziarie che sono intervenute successivamente all'anno 2008, ha
fatto emergere una pluralita' di illecite cointeressenze tra
componenti dell'apparato burocratico ed importanti imprenditori
operanti nel settore edilizio. Il livello di diffusivita' di tale
fenomeno, come sottolineato dal rapporto dell'autorita' giudiziaria,
e' a tal punto ampio da doversi ritenere allarmante e, al di la'
della rilevante consistenza delle condotte delittuose, pone in
rilievo l'esistenza di un sistema endemico di corruzione e collusione
tra esponenti dell'imprenditoria edilizia, organismi dell'ente
demandati al controllo delle attivita' urbanistiche ed esponenti
della criminalita' organizzata al punto di configurare una vera e
propria corruzione ambientale realizzata in forma organizzata a fini
di lucro.
La relazione dell'organo ispettivo ha posto in rilievo come tali
elementi abbiano condizionato dell'amministrazione, causando
alterazioni, omissioni nel rilevamento di abusi edilizie omissioni
nelle relative denunce degli autori delle violazioni. In particolare
e emersa una generale paralisi dell'attivita' dei competenti uffici
caratterizzata dalla scarsa definizione delle pregresse pratiche di
condono ed una ancor piu' modesta azione di concreta repressione
dell'abusivismo, attesa l'irrisorieta' delle ordinanze di demolizione
effettivamente eseguite.
Ulteriori concreti elementi, che pongono in rilievo come
l'amministrazione di Giugliano in Campania si sia dimostrata incapace
di porre in essere decise e dovute iniziative volte ad assicurare il
rispetto della legalita' e dei buon andamento, sono emerse
dall'analisi del settore che si occupa della gestione delle risorse
umane.
L'azione dell'ente locale nei confronti di dipendenti
responsabili ai quali sono imputabili profili disciplinari e' stata
ben poco incisiva. L'amministrazione infatti si e' limitata, nel
quadriennio in esame, ad assumere provvedimenti di sospensione dal
servizio nei confronti del solo personale coinvolto in una delle
citate operazioni giudiziarie oltreche' in pochissimi altri casi pur
a fronte di un ben piu' rilevante numero di posizioni di rilievo
penale accertate nel periodo di riferimento.
Tale circostanza come rilevato nella relazione del prefetto, ha
certamente contribuito al mantenimento di un diffuso clima
consociativo che, nel pregiudicare fortemente l'imparzialita', la
trasparenza ed il buon andamento dell'ente, e' altresi' sintomatica
di forme di condizionamento dell'attivita' amministrativa.
Elemento ulteriore, che evidenzia concretamente come gli organi
politici si siano dimostrati incapaci di adottare un'effettiva presa
di distanza da ambienti controindicati ed offrire un segnale concreto
di cambiamento alla cittadinanza, e' rappresentata dal dato fattuale
che l'amministrazione comunale non si e' costituita parte civile nei
diversi procedimenti penali avviati a seguito delle disposte
operazioni giudiziarie.
L'insieme dei suesposti elementi e' idoneo a suffragare le
rilevate forme di condizionamento del procedimento di formazione
della volonta' degli organi comunali, essendo questo caratterizzato
da collegamenti indizianti la compromissione del buon andamento e
dell'imparzialita' di quell'amministrazione comunale a causa delle
deviazioni nella conduzione di settori cruciali nella gestione
dell'ente.
Sebbene il processo di legalizzazione dell'attivita' del comune
sia gia' iniziato da alcuni mesi attraverso la gestione provvisoria
dell'ente affidata al commissario straordinario, ai sensi dell'art.
141 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per garantire il
completo affrancamento dalle influenze della criminalita', si
ritiene, comunque, necessaria la nomina della commissione
straordinaria di cui all'art. 144 dello stesso decreto legislativo,
anche per scongiurare il pericolo che la capacita' pervasiva delle
organizzazioni criminali possa di nuovo esprimersi in occasione delle
prossime consultazioni amministrative.
L'arco temporale piu' lungo previsto dalla vigente normativa per
la gestione straordinaria consente anche l'avvio di iniziative e di
interventi programmatori che, piu' incisivamente, favoriscono il
risanamento dell'ente.
Rilevato che, per le caratteristiche che lo configurano, il
provvedimento dissolutorio previsto dall'art. 143 del decreto
legislativo citato, puo' intervenire finanche quando sia stato gia'
disposto provvedimento per altra causa, differenziandosene per
funzioni ed effetti, si propone l'adozione della misura di rigore nei
confronti del comune di Giugliano in Campania (Napoli), con
conseguente affidamento della gestione dell'ente locale ad una
commissione straordinaria cui, in virtu' dei successivi articoli 144
e 145, sono attribuite specifiche competenze e metodologie di
intervento finalizzate a garantire, nel tempo, la rispondenza
dell'azione amministrativa alle esigenze della collettivita'.
In relazione alla presenza ed all'estensione dell'influenza
criminale, si rende necessario che la durata della gestione
commissariale sia determinata in diciotto mesi.
Roma, 22 aprile 2013
Il Ministro dell'interno: Cancellieri