Parte di provvedimento in formato grafico Prefettura Ufficio Territoriale del Governo di Napoli Prot. 21647/Area II/EE.LL. Napoli, 5 Aprile 2013 Al Sig. Ministro dell'Interno ROMA OGGETTO: Comune di GIUGLIANO (Na) (circa 118.000 abitanti) - Relazione sull'esito degli accertamenti ispettivi volti a verificare la sussistenza dei presupposti per l'adozione del provvedimento di cui all'art. 143 del decreto legislativo n. 267/2000. Nell'ambito dell'attivita' di monitoraggio sulla funzionalita' e la gestione amministrativa degli enti locali di questa provincia, volta ad un'azione mirata di prevenzione di fenomeni di condizionamento criminale degli organi elettivi, sono stati acquisiti elementi informativi riguardanti l'amministrazione comunale di Giugliano in Campania (circa 118.000 abitanti), ritenuti d'interesse per le finalita' di prevenzione su accennate. Gli elementi cognitivi acquisiti hanno indotto a chiedere l'esercizio dei poteri di accesso ex art. 1, comma 4, del D.L. 629/1982 nei confronti di quel comune, conferiti, poi, con delega ministeriale n. 17102/128/51(33)/ Uff.V del 19 settembre 2012. Si e' proceduto, quindi, a costituire, con decreto n. prot. 63060/Area II/EE.LL. del 28 settembre 2012, apposita Commissione d'indagine per verificare la sussistenza di pericoli di infiltrazioni e condizionamenti della criminalita' organizzata nell'ambito della gestione politico amministrativa dell'Ente in questione, ai fini dell'adozione eventuale del provvedimento sanzionatorio previsto dall'art.143 del D.Lgs. n.267/2000. L'Organo ispettivo, insediatosi presso il citato comune in data 28 settembre 2012, in relazione alla complessita' dell'attivita' di accertamento, ha, poi, chiesto la proroga di ulteriori tre mesi del termine fissato per la conclusione degli accertamenti; proroga concessa con successivo provvedimento n 63060/Area II/EE.LL. del 14 dicembre 2012. Non puo' tralasciarsi di evidenziare che il comune di Giugliano in Campania era stato gia' oggetto di attivita' di accesso antimafia nel 2006, le cui risultanze, rassegnate nel 2008, non determinarono l'adozione del decreto di scioglimento per infiltrazioni mafiose di quel Consiglio comunale essendo stati, nel frattempo, rinnovati gli organi elettivi. Al termine dell'attivita' svolta dall'Organo ispettivo, che ha incentrato le verifiche sull'operato dell'amministrazione in carica dall'aprile 2008, e' stata trasmessa a quest'ufficio una relazione in data 20 marzo 2013. Va soggiunto che a seguito dello scioglimento del Consiglio comunale di Giugliano in Campania, con d.p.r. in data 23 novembre 2012 omissis la gestione amministrativa dell'ente e' ora affidata ad un Commissario Straordinario. Gli organi elettivi dell'Ente dovrebbero essere rinnovati nelle consultazioni elettorali amministrative previste per il prossimo mese di maggio 2013, salvo diversa determinazione. In circa sei mesi di lavoro, la Commissione ha esaminato provvedimenti amministrativi concernenti tutta l'attivita' istituzionale del Comune di Giugliano in Campania nel quadriennio 2008-2012, analizzando le posizioni di amministratori dell'ente e di dipendenti comunali, compresi quelli delle ditte affidatarie dei servizi, e verificando appalti di opere, servizi pubblici e contratti. In un piu' ampio contesto l'Organo ispettivo ha, altresi', analizzato i provvedimenti in materia di emergenza ambientale, nonche' gli atti relativi ai concessionari delle aree mercatali. Il predetto Organismo ha preso anche atto degli elementi investigativi acquisiti nel corso delle diverse operazioni di polizia giudiziaria contro la criminalita' organizzata che hanno riguardato il territorio giuglianese, effettuando anche 12 audizioni di funzionari, ex amministratori comunali e di imprenditori. INQUADRAMENTO TERRITORIALE E CONTESTO AMBIENTALE Il Comune di Giugliano in Campania e' situato nella parte settentrionale della provincia di Napoli, a ridosso della provincia di Caserta. I Comuni con i quali confina appartengono, infatti, in modo quasi paritario ai due citati contesti territoriali (tra i 15 Comuni confinanti, 8 sono casertani e 7 napoletani). Con i suoi attuali 118.821 abitanti distribuiti su 94,19 chilometri quadrati, Giugliano in Campania e' il terzo Comune della Regione, dopo Napoli e Salerno. Nell'ultimo ventennio si e' registrato un gigantesco incremento demografico conosciuto (nel 1981 la popolazione era di 44.220 abitanti per, poi, giungere ai 118.000 attuali abitanti che fanno inserire Giugliano tra i primi 50 Comuni d'Italia per popolazione) al quale si e' accompagnato un diffuso fenomeno di abusivismo edilizio. L'economia giuglianese si fondava tradizionalmente su di una estesa base agricola imperniata sul cosiddetto "sistema delle masserie" che ha costituito, per circa quattro secoli, la leva produttiva del territorio. A partire dagli anni '50 del secolo scorso, la "vocazione agricola" di Giugliano ha cominciato a tramontare a causa del poderoso processo di trasformazione che, peraltro, l'intero territorio nazionale ha conosciuto nel secondo dopoguerra. Negli anni '80, soprattutto a seguito degli eventi che accompagnarono il terremoto in Campania e Basilicata del 23 novembre 1980, l'area di Giugliano in Campania ha conosciuto un enorme sviluppo degli insediamenti residenziali, sia legali che abusivi, cui si e' coniugato l'avvio dell'esplosione demografica ed una proliferazione delle discariche, legali e abusive, per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani. Quest'ultimo fenomeno ha determinato un grave degrado ambientale di vaste aree del territorio, che erano state per secoli connotate dalla vocazione agricola, ormai compromessa, creando in tal modo i presupposti per l'aggressione criminale del territorio giuglianese, che e' diventato nel tempo un fertile "humus" per l'inasprimento dei condizionamenti da parte della criminalita' organizzata. Ciononostante, il polo ortofrutticolo di Giugliano continua tutt'oggi ad essere uno dei piu' grandi d'Italia. La gestione delle attivita' correlate al mercato ortofrutticolo ha formato oggetto di un'operazione di P.G. convenzionalmente denominata "Sud Pontino" del novembre 2011. Nel corso dell'inchiesta e' stata ricostruita una composita associazione per delinquere di stampo mafioso, di cui hanno fatto parte affiliati al clan MALLARDO di Giugliano in Campania, al sodalizio dei LICCIARDI di Secondigliano, al clan dei Casalesi - del gruppo SCHIAVONE -, ma anche appartenenti a "Cosa nostra catanese", alla nota famiglia RIINA ed alla cosca calabrese dei TRIPODO di Reggio Calabria. Le succitate consorterie criminali controllavano tutte le attivita' del Mercato, partendo dall'imposizione dei prezzi a livello locale, fino al trasporto ed alla distribuzione delle merci ed avevano assunto il monopolio del settore del trasporto su gomma dell'ortofrutta nei grandi mercati di distribuzione della Campania, della Sicilia e del Lazio, con particolare riferimento al M.O.F. di Fondi (LT). L'affievolimento nel tempo, come sopra evidenziato, della tradizionale vocazione agricola dell'area giuglianese ha consentito che il territorio venisse sfruttato per attivita' di illecito smaltimento di sostanze inquinanti da parte della consorterie criminali nell'ambito delle c.d. "ecomafie". Tale criticita' e' stata, peraltro, evidenziata da parte della "Commissione parlamentare d'Inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attivita' illecite ad esso connesse, che ha effettuato, altresi', appositi sopralluoghi in quelle aree, interessate anche dal fenomeno delle c.d. "ecoballe". La compromissione ambientale che contraddistingue ormai il territorio giuglianese e che, negli ultimi tempi, e' stata ampiamente documentata anche nella recentissima "Relazione territoriale sugli illeciti connessi al ciclo dei rifiuti tossici nella Regione Campania" predisposta dalla competente Commissione Parlamentare d'Inchiesta della XVI legislatura, costituisce ormai fatto notorio alla pubblica opinione. Il territorio del Comune di Giugliano in Campania e' ricompreso, inoltre, nella c.d. "terra dei fuochi", una vasta area della provincia di Napoli, che abbraccia, tra l'altro, i comuni di Qualiano, Villaricca e Giugliano, caratterizzata dallo sversamento illegale di rifiuti, anche tossici, da parte della camorra. In molti casi, i cumuli di rifiuti, illegalmente riversati nelle campagne, o ai margini delle strade, vengono incendiati dando luogo a roghi i cui fumi diffondono sostanze tossiche nell'atmosfera e nelle terre circostanti. Il comprensorio Giuglianese e' ritenuto, altresi', anche l'epicentro della c.d. «terra dei veleni". Nell'ambito della operazione denominata "Green", cha in data 5.12.2012 e' sfociata nell'ordinanza di custodia cautelare in carcere emessa dal Tribunale di Napoli nei confronti del noto boss casalese BIDOGNETTI, e' emerso che il predetto capo-clan, unitamente ad altre persone, creo' e diresse, tra la fine degli anni '80 e la prima meta' degli anni '90, omissis finalizzata a dare copertura formale all'illegale ciclo di smaltimento trans-regionale dei rifiuti, prevalentemente provenienti da produzioni industriali del Nord Italia, gestito in regime di monopolio e fondato sullo sfruttamento delle discariche site in Giugliano in Campania - localita' Scafarea - riconducibili a omissis. Quest'ultimo e' stato arrestato il 4 gennaio 2006 in quanto ritenuto responsabile del reato di associazione per delinquere di tipo mafioso, nonche' per aver realizzato e gestito quattro distinte discariche, mai autorizzate per lo smaltimento di rifiuti pericolosi, insistenti nella suddetta localita' "Scafarea" del Comune di Giugliano. In questo contesto di degrado non possono non citarsi, altresi', le problematiche di compromissione dell'ordine e la sicurezza pubblica, collegate alla situazione dei ROM (500/600 persone, tra cui anche molti minori, provenienti principalmente dalla ex Jugoslavia, insediatisi nella zona ASI in campi abusivi con precarie condizioni igienico-sanitarie), che oltre a determinare un pesantissimo clima di insicurezza e di sfiducia nelle Istituzioni da parte dei cittadini, alimentano un fertile humus per i fenomeni di condizionamento criminale della vita civile, economica e sociale giuglianese. Non poche sono state, nel corso degli anni le problematiche legate alla presenza nella zona di queste etnie per i fenomeni di razzie sul territorio a danno della popolazione residenziale, gia' fortemente vessata dalla presenza delle agguerrite organizzazioni camorristiche locali. SITUAZIONE STORICO - CRIMINALE Il territorio di Giugliano in Campania, e' contrassegnato da un pluriennale ed incontrastato predominio esercitato dall'organizzazione criminale facente capo alla famiglia MALLARDO. L'organizzazione nasce, a cavallo tra gli anni settanta e ottanta, con la figura di Francesco MALLARDO, detto Ciccio e' Carlantonio, ritenuto il capo del clan alleato alla Nuova Famiglia e poi ai clan LICCIARDI e CONTINI grazie al patto stretto tra i tre rispettivi boss e battezzato col nome di Alleanza di Secondigliano. I capi storici, i fratelli Giuseppe e Francesco MALLARDO, sono attualmente detenuti per scontare la pena dell'ergastolo. Negli anni il clan si e' consolidato sul territorio, mantenendo il controllo delle attivita' estorsive e dei traffici di droga oltre al controllo di appalti pubblici, della produzione del calcestruzzo e delle transazioni immobiliari. Ha, inoltre, rafforzato i rapporti con i clan LICCIARDI di Secondigliano (Napoli) e BIDOGNETTI di Casal di Principe (Caserta). Da circa vent'anni, il sodalizio criminale ha assunto una posizione egemonica nel controllo di settori strategici dell'intero territorio di Giugliano in Campania, ivi compresa la zona costiera di Licola e Lago Patria, subentrando alle famiglie MAISTO, D'ALTERIO e NAPPO da esso scompaginate. Negli ultimi anni molteplici operazioni di polizia giudiziaria hanno inferto durissimi colpi al clan MALLARDO e le complesse indagini svolte hanno fatto emergere un quadro della criminalita' organizzata giuglianese progressivamente delineatasi, nel corso degli ultimi tre decenni, come un'organizzazione che ha raggiunto una configurazione molto complessa, dotata di una strategia aggressiva che, a partire dal territorio di Giugliano e rimanendo comunque radicata in esso, anche attraverso stretti rapporti familiari fra imprenditori, "colletti bianchi" locali ed esponenti della criminalita' organizzata, ha esteso le sue mire espansionistiche verso nuovi territori tradizionalmente estranei alle logiche egemoniche della delinquenza organizzata. Tra le piu' importanti operazioni di polizia giudiziaria si evidenzia l'Operazione "Eclisse" che ha visto coinvolti, nell'anno 2008, omissis con l'accusa di concussione, corruzione, falso in atto pubblico ed associazione per delinquere. Le cennate operazioni di polizia giudiziaria hanno comportato anche un rilevantissimo numero di sequestri di beni ai sensi della legislazione antimafia - riportati in un prospetto sinottico dalla Commissione - per un valore presunto di ben un miliardo e settecento milioni di euro - a testimonianza del forte impegno repressivo dispiegato dallo Stato. SITUAZIONE POLITICA - ORGANI ELETTIVI L'ultima Amministrazione Comunale di Giugliano in Campania omissis. Il Consiglio Comunale, eletto nella medesima tornata elettorale, era costituito da 30 Consiglieri, mentre la Giunta Municipale era composta da 4 Assessori. L'Organo ispettivo ha proceduto ad effettuare, con sistematicita', verifiche approfondite sui precedenti penali degli amministratori in carica dal 2008 al 2012, alla cui analisi esaustiva - come delineata nella relazione rassegnata dalla Commissione di accesso - si fa rinvio, riportando, di seguito, una sintesi di alcune posizioni che per la Commissione d'indagine hanno assunto particolare significativita' ai fini degli accertamenti demandati. Omissis STRUTTURA BUROCRATICA La Commissione d'indagine ha, altresi', svolto un'analisi accurata sulla struttura burocratica amministrativa del comune provvedendo, inoltre, ad effettuare, avvalendosi degli accertamenti delle Forze di Polizia, verifiche accurate sui precedenti penali di tutti i dipendenti comunali e delle partecipate ed, in proposito, si fa rinvio alla relazione rassegnata dalla Commissione di accesso. In tal modo l'Organo ispettivo ha potuto constatare che oltre il 30% del personale in servizio presso il Comune di Giugliano in Campania e' interessato da provvedimenti giudiziari o, comunque, da segnalazioni di p.g.. Emergono, inoltre, anche situazioni di parentela di dipendenti, non immuni da pregiudizi o segnalazioni, con esponenti di vertice del clan MALLARDO e frequentazioni con appartenenti alla criminalita' organizzata locale. omissis. Ma la vicenda che, piu' delle altre, ha caratterizzato, negli ultimi anni, la posizione del personale del Comune di Giugliano in Campania e' stata costituita dall'operazione omissis. In data 12.05.2008 sono stati tratti in arresto dal Commissariato di Giugliano in Campania il 20 maggio 2008, su esecuzione di ordinanza di custodia cautelare omissis per i reati di associazione per delinquere, concussione corruzione, falsita' in atti pubblici, favoreggiamento omissis. Tale inchiesta giudiziaria ha fatto emergere un insieme di fattispecie criminose (concussione o corruzione sui cantieri edilizi abusivi attraverso un controllo capillare del territorio - analogo a quello delle organizzazioni camorristiche nel settore delle estorsioni - spesso coperto perche' svolto in abiti borghesi per evitare problemi, espletato non per finalita' preventive correlate ai compiti istituzionali, ma per esigenze di arricchimento personale e del sodalizio). Inoltre gli accertamenti di polizia giudiziaria hanno evidenziato come le attivita' di controllo del territorio, da parte degli organi e degli uffici comunali, siano state svolte "non per espletare compiti d'istituto ma per localizzare nuove opportunita' di reati". ATTIVITA' E SERVIZI COMUNALI La Commissione d'accesso, attraverso l'analisi di atti amministrativi e tecnici, l'esame di precedenti penali di persone fisiche e delle compagini delle persone giuridiche a vario titolo entrate in relazioni con l'Amministrazione Comunale di Giugliano in Campania, nonche' attraverso diverse audizioni effettuate dall'organo ispettivo con ex amministratori, dirigenti, funzionari ed imprenditori, ha posto in rilievo molteplici profili di criticita'. Tali elementi, in modo alquanto omogeneo, pongono in luce la sussistenza di elementi oggettivi di evidente, attuale e persistente condizionamento delle attivita' e dei servizi dell'ente locale per effetto, in via diretta ed indiretta, dell'operato di soggetti riconducibili, anche organicamente, alle consorterie criminali. Il predetto organismo ha, altresi', evidenziato come, sebbene la linea strategica omissis ben diversa, invero, e' apparsa nei fatti la realta', connotata da connivenze e condizionamenti intercorrenti tra l'Amministrazione comunale e la criminalita'. A suffragio di quanto sopra la Commissione ha enucleato dieci aspetti che di seguito si vanno a riassumere. A) Rapporti (parentele, frequentazioni ed intrecci d'interessi) fra amministratori, dipendenti comunali, imprenditori edili e criminalita' organizzata. Dalle numerose ordinanze di custodia cautelare adottate dalla DDA in svariati procedimenti penali a carico di amministratori, imprenditori. faccendieri, dipendenti comunali, camorristi operanti sul territorio di Giugliano e dagli approfondimenti settoriali effettuati dalla Commissione, e' emerso un vero e proprio intreccio sistematico di relazioni illecite. Tale situazione viene emblematicamente rilevata, fra le altre, dalla citata operazione di P.G. denominata "Eclisse" del 2008 che ha fatto emergere la sussistenza di una pluralita' di rapporti di natura corruttiva, o comunque in generale di complicita', fra dipendenti del Comune di Giugliano, soprattutto Vigili Urbani, ma anche dipendenti di altri uffici comunali, ed alcuni grossi e medi imprenditori della zona operanti nel settore dell'edilizia privata in confluenza d'interessi con le consorterie criminali. Dalle attivita' d'indagine e' emersa una intensa rete di rapporti di natura illecita da far ritenere che, come osservato dall'A.G., "il fenomeno della corruzione all'interno dei citati organi comunali abbia raggiunto un livello di diffusivita' talmente ampio da divenire estremamente allarmante. Al di la' del numero e della gravita' dei singoli episodi delittuosi emersi, dalle intercettazioni si evince l'esistenza di un sistema endemico o generalizzata di corruzione e di collusioni tra settori del mondo dell'imprenditoria edilizia, gli organismi dell'ente demandati al controllo delle attivita' urbanistiche sul territorio e qualche pericoloso legame con settori di criminalita' organizzata. Una vera e propria sistematica corruzione ambientale, realizzata in forma organizzata a fini di lucro soprattutto (ma non solo) nel campo della speculazione edilizia.". Il medesimo fenomeno corruttivo e' stato accertato da ulteriori, piu' o meno coeve, operazioni di P.G. contro la criminalita' organizzata giuglianese e, segnatamente, contro il clan MALLARDO (es. Arcobaleno, Aquila Reale, Puff Village, Feudo, Caffe' Macchiato, Sfregio ecc.). Anche alla luce di queste indagini e' stata riscontrata l'utilizzazione da parte del clan MALLARDO di faccendieri, quali intermediari, i quali, avvalendosi della loro qualita' di professionisti del settore (geometri, ingegneri, architetti, commercialisti e quant'altro), hanno intrattenuto una fitta rete di rapporti con i pubblici dipendenti indagati al fine di curare gli "interessi" delle imprese di riferimento del sodalizio criminale. Costoro, infatti, sono intervenuti a vario titolo in diverse pratiche amministrative, che, formalmente, provvedevano a presentare o ad istruire presso i vari uffici del Comune (istanze di sanatoria, richieste di rilascio di licenze edilizie, pratiche di frazionamento ecc.) ovvero in altri pubblici uffici (quali le istanze di dissequestro degli immobili abusivi). Inoltre, avvalendosi di relazioni di vario genere, per lo piu' fondate su rapporti di natura corruttiva - e, quindi, ex se illeciti- oppure anche meramente amicali, o, ancora, professionali od istituzionali, venivano a costituire, in realta', un vero e proprio canale di congiunzione fra Amministrazione e mondo imprenditoriale giuglianese, connotato da favori e privilegi. Siffatta compromissione dell'imparzialita' e del buon andamento dell'azione amministrativa dell'ente, espressione dell'alterazione della corretta formazione della propria volonta' determinativa, ha causato ritardi ovvero omissioni nel rilevamento di abusi edilizi (e del connesso ritardato od omesso sequestro del manufatto), nonche' l'omessa denuncia degli autori della violazione, il ritardo nella notifica di atti amministrativi di natura pregiudizievole (es. le ordinanze di demolizione del manufatto abusivo) ed, in alcuni casi, il rilascio di provvedimenti amministrativi illegittimi o comunque non altrimenti concedibili (permessi di costruire, provvedimenti di sanatoria ecc.); il tutto finalizzato a poter dare illegittimamente inizio, ovvero a poter procedere nella realizzazione di immobili abusivi. B) Superficialita', anomalie e carenze nell'azione amministrativa. La compromissione del buon andamento delle attivita' comunali, con riflessi evidenti sul regolare svolgimento delle funzioni, fortemente vulnerate nei procedimenti di formazione delle determinazioni d'indirizzo e di gestione, e' stata riscontrata, altresi', dall'organo ispettivo in molti settori comunali, come dettagliatamente documentato dalla relazione della Commissione d'indagine ed alle cui risultanze si fa rinvio. Tali campi d'azione, peraltro, attengono a missioni strategiche proprie dell'ente locale, come la carente pianificazione territoriale che ha agevolato ogni forma di aggressione massiva e di cementificazione selvaggia degli spazi, le anomalie in materia di programmazione dei Lavori Pubblici e di gestione delle procedure di appalto, le vistose lacune nella prevenzione, nel controllo e nella repressione dell'abusivismo edilizio, le altrettanto vistose anomalie registratesi nella gestione del Servizio Rifiuti Solidi Urbani, le "leggerezze" che hanno accompagnato l'adozione di misure inadeguate per l'emergenza ambientale, la desolante anarchia in cui versano le grandi strutture mercatali che dovrebbero invece essere un polmone economico per l'intera comunita'. Tutto cio', dettagliatamente documentato nella relazione, da' il senso di una profonda alterazione della volonta' degli organi elettivi "indotta" dall'esterno, considerato che in ognuno dei succitati campi le operazioni della DDA hanno messo in luce la sussistenza di enormi interessi di vari soggetti facenti capo alle consorterie criminali. Nel campo dei lavori e dei servizi pubblici, in particolare, la Commissione ha rilevato la significativa e diffusa applicazione di procedure di affidamento diretto o al piu' negoziate senza pubblicazione di bando di gara, genericamente motivate da un'estrema urgenza ed indifferibilita' degli interventi non compatibile con i termini imposti dalla normativa per le procedure con pubblicazione di un bando di gara. Dette motivazioni, in specie per i servizi di manutenzione della rete stradale, della rete fognaria, degli impianti di pubblica illuminazione, dei servizi cimiteriali, degli immobili comunali, prorogati alle medesime ditte periodicamente nell'arco dell'intero periodo 2008-2012, si pongono in assoluta controtendenza con i criteri ai quali deve informarsi la corretta gestione della cosa pubblica. Inoltre, la programmazione delle opere pubbliche si e' concretizzata sostanzialmente nella realizzazione di sole opere di manutenzione e non risulta in concreto ispirata da una seria politica di governance del territorio orientata al soddisfacimento dei fabbisogni della collettivita' amministrata. Cio' assume ancora maggior rilievo in un territorio in cui la criminalita' organizzata impone la propria "presenza" attraverso le imprese di riferimento, come hanno dimostrato le numerose operazioni delle Forze di Polizia nel medesimo periodo d'interesse, che hanno coinvolto anche i dipendenti del Comune, evidenziando, altresi', intrecci tra numerose ditte appaltatrici, subappaltatrici e le consorterie criminali (come evincibile dalla lettura della relazione commissariale). E' stato, inoltre, fatto rilevare dall'organo ispettivo che il Comune di Giugliano, pur avendo aderito in data 28/08/2007 al "Protocollo di legalita' sugli appalti", non ha aderito alla Stazione Unica Appaltante (S.U.A.), strumento notoriamente teso ad implementare la trasparenza e l'efficienza della pubblica amministrazione ed al rafforzamento degli strumenti di contrasto ai tentativi di condizionamento da parte dei sodalizi criminali nei confronti degli enti locali. Siffatta iniziativa, come e' noto, si inquadra nel contesto del protocollo d'intesa sullo "Sviluppo locale in sicurezza e legalita'", sottoscritto il 17/10/2008 tra Prefettura e Unione Industriale di Napoli alla presenza del Ministro dell'Interno con l'obiettivo di promuovere e attuare interventi idonei a creare condizioni di sicurezza e legalita' favorevoli al rilancio dell'economia e dell'immagine della realta' territoriale della provincia di Napoli. C) Mancanza di un'aggiornata pianificazione urbanistica. Allo stato, l'unico strumento urbanistico vigente nel Comune di Giugliano e' rappresentato dal vecchio Piano Regolatore Generale, esecutivo dal 18/11/1985. Si tratta di uno strumento obsoleto che, incapace di saper cogliere le esigenze di valorizzazione delle potenziali vocazioni peculiari locali (agricoltura rurale, archeologia, natura, turismo, enogastronomica, ecc.), non e' stato in grado di governare lo sviluppo del territorio ed ha contribuito a determinare un fenomeno insediativo connotato da una forte spinta alla dispersione (fenomeno della citta' policentrica), contraddistinta anche da elevate, incontrollate e diffuse azioni di abusivismo edilizio, favorendo, di contro ed in maniera sempre piu' marcata, l'urbanizzazione indiscriminata del territorio. L'evidente inadeguatezza delle strategie di governo, non in grado di arginare la caoticita' in essere, ha esaltato- secondo quanto relazionato dalla Commissione- la carenza della politica di pianificazione adottata (sulla base delle quale doveva anche calarsi l'attivita' di vigilanza). L'organo ispettivo, infatti, ha fatto rilevare come l'Amministrazione abbia assunto in proposito solo una serie di atti scollegati che non hanno perseguito una effettiva strategia di governance del territorio, tale da mettere ordine in una terra compromessa dall'abusivismo e dal degrado ambientale. D) Abusivismo edilizio incontrollato. L'abusivismo edilizio, nel Comune di Giugliano in Campania, occupa un capitolo a se' per la portata, in termini quantitativi, del fenomeno le cui dimensioni vanno lette in stretta correlazione con il gigantesco incremento demografico conosciuto dal Comune a partire dagli anni '80 del secolo scorso. Assume, inoltre, rilievo sia per le particolari vicende giudiziarie che hanno delineato gli interessi del clan MALLARDO nel settore immobiliare (es. operazione "Eclisse", "Arcobaleno", "Puff Village", "Aquila Reale" ecc. dettagliatamente analizzate nella relazione della Commissione cui si rinvia) sia per il continuo e costante reiterarsi dei riscontrati contatti che hanno legato, nel corso degli anni e che continuano a collegare, politica locale, criminalita' organizzata, apparati amministrativi comunali ed imprenditoria edile in un quasi inestricabile groviglio di relazioni che ora la Magistratura e le Forze dell'Ordine hanno cominciato a dipanare grazie alle richiamate inchieste. La Commissione d'Indagine, attraverso le acquisizioni documentali ed i riscontri ricevuti dalle Forze di Polizia e dagli stessi funzionari ed amministratori interpellati in sede di audizione, ha potuto rilevare una carenza pressoche' totale di gestione del fenomeno in un territorio che, peraltro, e' contraddistinto da elevate, e diffuse azioni di abusivismo edilizio, che hanno goduto nel tempo di inerzia ed inefficacia repressiva da parte dell'Amministrazione, deputata al controllo ed alla vigilanza. Tutto cio' - si ribadisce - in un contesto caratterizzato da una pluralita' di soggetti aventi ruoli comunque tipici, esecutivi o strumentali, all'interno di una fitta trama di rapporti e relazioni reciproche, in un unicum finalizzato al malaffare. Inoltre, e' stata fatta rilevare dall'Organo ispettivo una generale paralisi delle attivita' comunale caratterizzata, in particolare, dalla modestissima risoluzione degli arretrati delle pratiche di condono (rilasciate solo 2.360 pratiche rispetto alle 13.604 pratiche arretrate) e dall'ancor piu' modesta azione di repressione all'abusivismo edilizio (solo 74 autodemolizioni e 27 demolizioni eseguite a fronte di circa 1.300 ordinanze di demolizione emesse); circostanza che evidenzia la sostanziale disfunzione complessiva dell'azione amministrativa in un settore assolutamente strategico per una realta' come quella di Giugliano in Campania. E) Anomalie amministrative nella gestione del Servizio di Smaltimento dei Rifiuti Solidi Urbani. Dall'esame degli atti relativi ai procedimenti amministrativi e negoziali in materia di gestione del Servizio di Smaltimento dei Rifiuti Solidi Urbani e dei riscontri ricevuti attraverso le audizioni da Parte della Commissione d'indagine dei Responsabili del Servizio Ecologia del Comune di Giugliano in Campania e dell'Amministratore Unico omissis e' emersa, secondo l'Organo ispettivo, una situazione a dir poco caotica. Nel tempo si sono susseguiti affidamenti e proroghe, in un andamento gestionale poco trasparente ed improduttivo, costellato da vistose carenze gestionali come, ad esempio, l'assoluta crisi nel campo della raccolta differenziata le cui percentuali di raccolta risultano, all'attualita', ancora di gran lunga inferiori a quelle previste dalla legislazione vigente. In particolare, dall'analisi degli atti acquisiti, la Commissione ha constatato la mancanza, per lunghi periodi temporali, di atti contrattuali di affidamento del Servizio, oscurita' procedurali dovute a mancanza di documentazione disciplinanti la durata del rapporto e lo svolgimento effettivo del servizio stesso, nonche' il mancato rinvenimento di atti relativi alla regolarita' amministrativa e contabile di cui all'articolo 147 bis del Testo Unico degli Enti Locali ed alla conformita' della prestazione ai requisiti quantitativi e qualitativi e ai termini ed alle condizioni pattuite. Tutto cio', ovviamente, si e' riverberato - secondo la Commissione - in senso sfavorevole sul regolare svolgimento del Servizio e sull'efficacia dell'azione dell'ente in un settore tanto strategico per un territorio che, a causa delle predette disfunzioni, si presenta sempre piu' devastato. F) Presenza della criminalita' organizzata nel settore dei rifiuti Gli accertamenti svolti dall'Organo ispettivo hanno evidenziato come tra gli addetti al Servizio R.S.U. presso il Comune di Giugliano sia particolarmente elevata la presenza di pregiudicati e di pluripregiudicati che rafforza il convincimento della subdola e strisciante ingerenza della criminalita' organizzata condizionante la volonta' dell'ente. Infatti, su 268 dipendenti, ben 115 soggetti risultano gravati da precedenti penali, per lo piu' riconducibili a reati di tipo ordinario. Tra costoro vi sono anche 15 pregiudicati o pluripregiudicati gravati da precedenti per il reato di associazione per delinquere di stampo mafioso. Si tratta di soggetti che in diverse occasioni hanno posto in essere vere e proprie aggressioni nei confronti del Responsabile del Servizio Ecologia del Comune di Giugliano. Fra questi e' stato citato dalla Commissione d'indagine omissis. La massiccia presenza di personaggi di tale risma, dunque, secondo l'avviso dell'organo ispettivo, sta condizionando notevolmente lo svolgimento del Servizio, determinandone profonde alterazioni e condizionamenti. Tali condizionamenti sembrano destinati addirittura ad appesantirsi, laddove si consideri che, come riferito dalla Commissione, omissis. Al riguardo la Commissione ha citato il contenuto, reso pubblico dall'A.G., di una conversazione intercettata tra alcune persone ancora non identificate, dalla quale emerge chiaramente l'interesse del clan alla gestione del servizio di Igiene Urbana di Giugliano. Nell'intercettazione in parola vengono omissis con i quali, a dire dall'interlocutore, ci sarebbe stato un contatto diretto. Alla fine, proprio il soggetto intercettato ha affermato: «...Eh, mettetevi d'accordo sopra a quel Comune, perche' ci sta il mangiare per tutti quanti...». G) Eccezionale gravita' del danno ambientale ed inadeguatezza degli interventi amministrativi. Anche nel cruciale e delicatissimo settore, assolutamente essenziale e strategico, come quello delle misure per contrastare il disastroso avvelenamento del territorio e la gravissima compromissione della salute e delle condizioni di vita della cittadinanza, la gestione amministrativa del Comune di Giugliano in Campania - secondo quanto evidenziato dalla Commissione - si e' dimostrata inadeguata in quanto non ha posto in essere le necessarie misure contingibili ed urgenti; il tutto sotto la spinta dei condizionamenti esercitati dalla criminalita' organizzata. In tale ambito ha assunto significativa rilevanza la gia' citata operazione della DDA denominata "Green" del dicembre 2012, che ha posto in luce la gestione diretta da parte della camorra delle discariche del giuglianese, ove sono stati sversati illegalmente rifiuti anche tossici. Le attivita' giudiziarie sono state supportate da una relazione del CTU, disposta dalla Direzione Distrettuale Antimafia di Napoli e conosciuta come omissis, che ha individuato nel territorio della Piana Giuglianese, e soprattutto in quelle parti di esso ove insistono discariche o ex discariche (come in localita' Scafarea, area delle ex discariche Resit,) tutte le condizioni richieste dall'ordinamento penale per la configurazione del reato di cui all'articolo 434 del C. P. (disastro ambientale). Il consulente dell'A.G. ha fatto rilevare in particolare che:«... Il danno ambientale e' di eccezionale gravita' in quanto l'acqua (contaminata) viene fortemente emunta in zona per l'attivita' agricola e industriale ma anche per gli scopi alimentari della popolazione residente nel comprensorio e alla tipologia di rifiuti in esse smaltiti, contaminazione in atto e risalente gia' all'inizio delle attivita' in questi luoghi (anni Settanta), e accelerata da vie preferenziali quali pozzi disperdenti e tufo fratturato alla base degli Invasi, a cui si aggiunge l'enorme mole di percolato presente al fondo degli Invasi Resit (unici indagati con strumentazione geofisica) in accumulo per l'impossibilita' della sua estrazione, permettendone un'infiltrazione prolungata nel tempo dal fondo e dalle sponde degli Invasi...». A fronte di quanto sopra l'Amministrazione Comunale di Giugliano ha posto in essere interventi meramente burocratici, senza mai ricorrere all'esercizio dei poteri di straordinarieta' ed urgenza, richiesti dalla situazione. Infatti, omissis pur avendo avuto notificata la omissis ha avviato interventi aventi ad oggetto la chiusura dei pozzi acquiferi insistenti in localita' Scafarea, presso le aree delle discariche ex Resit, con ordinanze di chiusura, apparentemente "ad horas", ma non adottate con i poteri contingibili ed urgenti. Su tale ultimo aspetto la Commissione ha avuto modo di riscontrare che le citate ordinanze oltre ad essere state adottate con tempi del tutto inadeguati alla gravita' dell'emergenza, non risultano, per la stragrande maggioranza dei casi, essere state effettivamente eseguite. La Commissione ha, infatti, accertato che i sopralluoghi di controllo per verificare l'ottemperanza all'ordine dell'Autorita' Comunale si sono limitati a pochissimi casi, evidenziando, peraltro, le relative attivita' di controllo non sono mai avvenute motu proprio, ma sono state eseguite per sporadici casi solo dopo espressa richiesta della Procura della Repubblica - Sezione Ambiente al Comando di Polizia Locale di Giugliano. Escludendo, quindi, queste ultime fattispecie, non e' stata, pertanto, rinvenuta dall'Organo ispettivo alcuna documentazione dalla quale poter desumere l'iniziativa autonoma dell'Amministrazione Comunale per verificare se alle ordinanze di chiusura dei pozzi inquinati fosse stata data ottemperanza. H) Assenza dei controlli e gravi disfunzioni amministrative presso il Mercato Ortofrutticolo. Il Mercato Ortofrutticolo di Giugliano in Campania, sorto nel 1920 ad opera di alcuni commercianti locali e' il piu' grande in Campania e fra i primi in Italia, secondo solo a quello di Milano. Ha una superficie di duecentomila metri quadrati di cui una parte coperta con un movimento merci di un milione di quintali l'anno e con cinquantaquattro commissionari, la maggior parte locali. Anche in tale settore vitale per l'economia locale, la Commissione d'Accesso ha evidenziato gli invasivi condizionamenti da parte del clan MALLARDO e le correlative inefficienze da parte del Comune nelle attivita' di controllo. Infatti, grazie all'operazione "Sud Pontino" del novembre 2011 e' stata svelata una serie di comportamenti violenti e criminosi in danno delle attivita' mercatali e a tali violente sopraffazioni ha fatto da contraltare la piu' completa assenza di controlli da parte del comune di Giugliano che, peraltro, e' l'ente gestore come stabilito dal regolamento comunale. La Commissione ha messo in evidenza l'assenza di controlli da parte della polizia annonaria; circostanza questa confermata, anche, in sede di audizione presso l'Organo ispettivo, omissis. I predetti hanno riconosciuto che, nei confronti delle attivita' mercatali non viene effettuato alcun tipo di verifica, soggiungendo che la situazione igienica e' fuori norma per l'assenza dell'autorizzazione sanitaria e che il traffico dei veicoli, i prezzi e le aree del mercato vengono gestiti "autonomamente", e che mancano completamente figure istituzionali, quali il Direttore del Mercato di nomina dell'ente gestore, il quale, in base al Regolamento (rimasto inattuato) dovrebbe provvedere a sovraintendere alle attivita' mercatali. In conclusione la Commissione ha fatto rilevare che anche tale settore - essenziale per l'economia agricola giuglianese - presenta, pertanto, gravissime criticita', suffragate dalle indagini giudiziarie, che hanno posto in evidenza come le azioni criminali orientino le attivita' ed i servizi comunali, determinando in tal modo una chiara alterazione della formazione della volonta' dell'istituzione pregiudicando, nel contempo, il regolare andamento del Servizio Pubblico. I) Profili omissivi nella gestione delle procedure disciplinari. A fronte di un vastissimo numero di situazioni penalmente rilevanti che hanno interessato il personale comunale per oltre il 30% dell'intera dotazione organica, l'azione disciplinare dell'Amministrazione Comunale e' stata ben poco incisiva, secondo la Commissione, essendosi l'Ente limitato, nel quadriennio preso in esame, ad assumere provvedimenti di sospensione dal servizio nei confronti del solo personale interessato dall'operazione "Eclisse" del 2008 ed in pochissimi altri casi. Dalle acquisizioni documentali effettuate dall'Organo ispettivo emerge, infatti, che i procedimenti disciplinari, nel periodo 2008-2012, si sono limitati ai 28 dipendenti coinvolti nella sola operazione "Eclisse", a fronte di ben 79 di posizioni aventi rilievo penale, come accertate dalla Commissione, anche per gravi imputazioni connesse ad operazioni giudiziarie svoltesi negli anni 2006, 2008, 2009, 2010 e 2012. Segnatamente ad altri 5 procedimenti disciplinari sono state irrogate sanzioni alquanto lievi omissis. Tale stato di cose- come sottolineato dalla Commissione- non puo' non contribuire al mantenimento di un diffuso clima consociativo che, nel pregiudicare fortemente l'imparzialita', la trasparenza ed il buon andamento dell'azione dell'ente, delinea un panorama di relazioni e complicita' avvalorate dall'accertata sussistenza delle relazioni fra personale del Comune e soggetti appartenenti ai sodalizi camorristici. L) Aspetti nell'azione amministrativa comunale di sottovalutazione della criminalita' organizzata giuglianese. Ulteriore elemento di criticita' rilevato dalla Commissione d'indagine e' costituito dall'atteggiamento minimalista, che ha condotto gli organi elettivi dell'amministrazione comunale a sottovalutare il problema della criminalita' organizzata sul territorio e, conseguentemente, ad astenersi dall'intraprendere concludenti e significative iniziative. Chiara conferma di tale posizione e' stata rilevata dall'Organo ispettivo nella totale assenza di una seria riflessione sulla possibilita' che il Comune di Giugliano si costituisse parte civile nei diversi procedimenti penali avviati a seguito delle operazioni di polizia giudiziaria che hanno colpito gli esponenti di vertice del clan MALLARDO, come se la questione dovesse assumere per gli organi elettivi un rilievo del tutto marginale e secondario. Tale atteggiamento, peraltro, ha trovato conferma da parte della Commissione ispettiva anche dalla lettura dei documenti che l'Amministrazione medesima ha ritenuto fondamentali per lo sviluppo del territorio, come il Documento di Orientamento Strategico (DOS) in cui le stesse parole 'criminalita' organizzata', 'camorra' ecc. non compaiono mai, nemmeno per indicare la possibilita' di intraprendere nel futuro possibili nuovi percorsi. In tal modo e' stato fortemente vulnerato, secondo la citata Commissione, il corretto rapporto di fiducia rappresentativa di una comunita' vessata dalla forza intimidatrice della camorra locale, con indubbia alterazione di processi di formazione di volonta' del soggetto rappresentativo che, di contro, dovrebbero essere condotti in piena e libera autodeterminazione. E' appena il caso di rilevare che, sull'argomento in questione, gli organi elettivi si sono mostrati arretrati anche rispetto ad altre parti della societa' civile giuglianese, che, invero, hanno concretamente agito di conseguenza, costituendosi parte civile in importanti processi contro i clan giuglianesi. CONCLUSIONI Le risultanze degli accertamenti ispettivi sin qui riassunti hanno consentito all'Organo ispettivo di individuare molteplici punti di crisi, che assumono tratti di concretezza, rilevanza ed univocita' in quanto desunti dall'approfondito e puntuale esame analitico di specifiche documentazioni concernenti provvedimenti amministrativi e dall'esame della posizione di amministratori e del personale sulla base di atti di polizia. Tali concreti elementi confluiscono, univocamente, sul condizionamento operato dalla criminalita' organizzata sulla struttura politico/burocratica dell'Ente. Gli esiti degli accertamenti svolti dalla Commissione d'indagine sono stati oggetto di approfondimento nella seduta omissis In tale contesto, tenuto conto delle risultanze rassegnate dalla Commissione d'indagine e del ruolo esercitato dal clan Mallardo sul territorio, e' stata pienamente condivisa dai presenti la necessita' dell'adozione della misura di rigore finalizzata allo scioglimento degli organi elettivi del comune di Giugliano, in quanto le intromissioni della criminalita' organizzata appaiono radicali e ramificate e tali da non risultare contrastabili se non con l'adozione di misure straordinarie. Pertanto, in conformita' con il parere espresso omissis si propone lo scioglimento del Consiglio comunale di Giugliano (Na) ai sensi dell'art. 143 del d.lgs. n. 267/2000, come modificato con legge 15.7.2009 n. 94, tenuto conto, altresi', che il cennato provvedimento dissolutorio, ai sensi del comma 13 del riformulato art. 143, puo' intervenire, come nel caso del predetto Comune, ancorche' ricorrano le situazioni previste dall'art.141 del menzionato TUEL. IL PREFETTO (Musolino) Parte di provvedimento in formato grafico