Allegato
INDIRIZZI EX ART. 1 COMMA 166 E SS. DELLA LEGGE 23 DICEMBRE
2005, N. 266, RELATIVI AL BILANCIO DI PREVISIONE 2014, PER UNA
PRUDENTE GESTIONE DELL'ESERCIZIO PROVVISORIO
1) La tenuta degli equilibri di bilancio e il patto di stabilita'
interno
Delineato il quadro fattuale e normativo di riferimento entro cui
va ad inscriversi la gestione del bilancio 2014, si appalesa di
assoluta centralita' il ruolo cui sono chiamati - ciascuno per quanto
di competenza - l'Organo di revisione, il responsabile del servizio
finanziario ed i responsabili dei servizi - oltre che l'intera
compagine dirigenziale - quali soggetti compartecipi del
perseguimento e del mantenimento dell'equilibrio di bilancio inteso
in senso sostanziale.
In questa prospettiva deve segnalarsi come - in un contesto
caratterizzato da una vistosa incertezza in ordine alle risorse
effettivamente a disposizione degli Enti locali - precipua
significativita' assumano, in pendenza dell'esercizio provvisorio, il
disposto di cui al novellato art. 147 secondo co. lettera c) TUEL,
nonche' la specifica disciplina recata dall'art. 147-quinquies TUEL.
Detta ultima disposizione, in particolare, pur assegnando al
regolamento di contabilita' la competenza a disciplinare le modalita'
concrete secondo cui deve attuarsi il controllo sugli equilibri
finanziari, tratteggia, invero, un sistema integrato di verifica
nell'ambito del quale la funzione di direzione e di coordinamento
intestata al responsabile del servizio finanziario si coniuga con
quella di vigilanza dell'Organo di revisione e postula, comunque, «il
coinvolgimento attivo degli organi di governo, del direttore
generale, ove previsto, del segretario e dei responsabili dei servizi
secondo le rispettive responsabilita'».
L'interazione effettiva e sinergica di siffatte competenze puo'
risultare funzionale ad una gestione dell'esercizio finanziario,
informata - pur in difetto della tempestiva adozione dello strumento
programmatorio ed autorizzatorio - a principi di prudenza e, dunque,
idonea a neutralizzare il rischio, connaturato all'attuale contesto,
di operare su parametri sovradimensionati e, quello conseguente, di
determinare situazioni di squilibrio economico-finanziario.
Fondamentali, a tal fine, sono le valutazioni del responsabile
del servizio finanziario che, quale dominus del controllo sugli
equilibri di bilancio attuali e prospettici, e' chiamato a svolgere
una costante verifica in ordine ai profili evocati dall'art. 153
comma 4 TUEL ed a quelli di cui al novellato art. 147 secondo comma
lettera c) TUEL, formalizzando gli esiti di tale attivita'
ricognitiva in relazioni e/o report periodici da porre all'attenzione
degli organi di governo in vista, se del caso, di specifici atti
deliberativi.
Lo stesso responsabile del servizio finanziario, ricorrendone i
presupposti, dovra' inoltre provvedere alle segnalazioni obbligatorie
di cui al novellato art. 153 comma 6 TUEL che, ampliando la platea
dei soggetti destinatari, ha previsto un ulteriore momento di
raccordo con la sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
Correlativamente l'Organo di revisione - valorizzando la funzione
di vigilanza allo stesso intestata dall'art. 239 primo comma lettera
c) TUEL - dovra' porre in essere un monitoraggio concomitante, o
comunque a cadenze serrate - su aspetti sensibili della gestione come
di seguito, partitamente, analizzati - cui non sono, peraltro,
disgiunti poteri di impulso e di sollecitazione rispetto alla
corretta applicazione della normativa vigente e, in particolare, di
natura vincolistica.
D'altro canto, in costanza di esercizio provvisorio e nella
economia di una gestione c.d. per dodicesimi protratta per una parte
rilevante dell'esercizio finanziario, essenziale si atteggia la
previa adozione da parte degli organi di governo dell'Ente di
specifiche linee guida finalizzate a garantire - in uno
all'osservanza dei precetti normativi - l'equilibrio strutturale
della gestione medesima fissando direttive ed impartendo indicazioni
che i responsabili dei servizi dovranno declinare in azioni positive,
soprattutto, sul versante della, ormai, ineludibile rigorosa
rivisitazione della spesa.
Medesimo approccio sistemico, peraltro, dovra' informare la
gestione del bilancio di previsione che, parimenti, dovra' essere
oggetto, al di la' delle verifiche previste dal Testo unico degli
enti locali, di un altrettanto continuo controllo/monitoraggio in
ordine alla attendibilita' delle previsioni di entrata e degli
stanziamenti di spesa e, dunque, al conseguimento ed al mantenimento
degli equilibri di bilancio. Funzionale a tale finalita' e' anche la
necessita' che sia costituito un idoneo fondo svalutazione crediti di
ammontare, in ogni caso, non inferiore ai limiti stabiliti dall'art.
3-bis decreto-legge n. 16/2014.
In questo specifico ambito, vanno sviluppate idonee sinergie per
un costante monitoraggio degli equilibri finanziari, anche ai fini
della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati
dal patto di stabilita' interno.
Pur in presenza di un'anomala dilatazione dei tempi di
approvazione del bilancio di previsione, infatti, la programmazione
finanziaria deve incorporare le misure necessarie ad assicurare
l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea.
Il controllo dei saldi di bilancio, attraverso la fissazione di
specifici obiettivi commisurati ai parametri della spesa corrente,
rappresenta un collaudato strumento di governo dei conti del comparto
enti locali che si colloca nell'ambito del governo della finanza
pubblica e degli obblighi assunti in sede comunitaria in termini di
fabbisogno e di indebitamento netto.
Nella medesima prospettiva, vanno assicurate idonee misure per
evitare un rispetto solo formale del patto di stabilita' interno,
conseguito artificiosamente attraverso contratti di servizio elusivi,
o mediante la non corretta imputazione di entrate o di uscite ai
pertinenti capitoli di bilancio, ovvero tramite altre modalita'
elusive, coerentemente con quanto previsto dai commi 30 e 31
dell'art. 31 della legge n. 183/2011.
Significativo momento di chiusura di tale processo sono i
controlli esterni svolti - secondo le modalita' di cui alla legge n.
266/2005 - dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti.
Sotto tale profilo deve, invero, segnalarsi come - pur a fronte
della scelta di non adottare specifico questionario in relazione al
bilancio di previsione 2013 - in occasione della redazione delle
linee guida e dei questionari relativi al rendiconto 2013 sia stata
elaborata una specifica appendice al fine di acquisire circostanziati
elementi conoscitivi in ordine a ciascuno dei potenziali profili
critici posti alla attenzione degli Enti onde verificare, se ed in
che misura, le indicazioni operative rese con la citata deliberazione
della Sezione delle autonomie n. 23/2013 abbiano trovato attuazione.
Analoghe modalita' saranno osservate in relazione all'esercizio
provvisorio 2014 ed al bilancio di previsione 2014 i cui dati saranno
oggetto di verifica, contestualmente a quelli relativi al rendiconto
2014 e, dunque, in un'ottica di valutazione complessiva del ciclo di
bilancio e degli andamenti della gestione.
2) Equilibri di cassa
In linea di continuita' con le indicazioni gia' fornite per la
gestione dell'esercizio provvisorio 2013 con la citata delibera n.
23/2013, deve sottolinearsi l'importanza di una corretta
determinazione del fondo di cassa finale e delle sue componenti,
distinte tra fondi liberi e vincolati, con individuazione delle
specifiche destinazioni, in ossequio ai principi di chiarezza e
verificabilita' dell'informazione.
Solo in questo modo, cioe' con la chiara conoscenza delle
componenti del fondo di cassa e delle componenti vincolate in esso
ricomprese, e' possibile il controllo, in corso d'esercizio, del
corretto impiego delle risorse stanziate per specifiche destinazioni,
nonche' il contenimento dell'importo dell'anticipazione di tesoreria
attivata entro i limiti di cui all'art. 222 del TUEL, al netto della
quota corrispondente all'utilizzo delle somme a specifica
destinazione per il pagamento di spese correnti (ex art. 195 TUEL).
A tale ultimo riguardo, occorre evidenziare che lo spostamento al
31 luglio 2014 del termine ultimo per l'adozione da parte degli enti
locali del bilancio di previsione, cosi' come stabilito dall'art.
2-bis del d.l. n. 16/2014, pone l'esigenza che gli enti, al fine di
garantire il rispetto della sana gestione finanziaria, realizzino
forme di sostanziale controllo/monitoraggio della permanenza degli
equilibri di cassa durante tutto l'esercizio.
3) Gestione delle entrate
La gestione delle entrate deve essere programmata accuratamente
tenendo conto dell'esigenza di conseguire la tempestiva acquisizione
delle risorse, da operare con accertamenti effettuati solo in
presenza dei presupposti indicati dall'art. 179 del TUEL, la cui
eventuale carenza, infatti, oltre a provocare vuoti di gettito, puo'
alterare gli equilibri di bilancio integrando, peraltro, un
comportamento elusivo del patto di stabilita'. Ancora in tema di
entrate la gestione delle stesse deve essere fatta in attenta
considerazione delle novita' normative intervenute, calibrando la
distribuzione del carico fiscale e l'individuazione delle aree di
esenzione e riduzioni.
Occorre peraltro sottolineare l'esigenza che le scelte sulle
entrate siano accompagnate da adeguate decisioni sulla spesa
corrente. Il legislatore, con l'emanazione del decreto-legge n.
66/2014, ha previsto il concorso delle province, delle citta'
metropolitane e dei comuni alla riduzione della spesa pubblica
(spending review) che deve pertanto rappresentare un obiettivo da
garantire in ogni caso, unitamente alle necessarie scelte di entrata.
In tale contesto la valutazione del livello di pressione tributaria e
tariffaria rappresenta elemento da considerare attentamente in sede
di programmazione.
L'introduzione dell'imposta unica comunale (Iuc), disciplinata
dai commi da 639 a 704 dell'art. 1 della legge n. 147/2013, comporta
importanti riflessi finanziari sulle risorse disponibili per l'anno
2014.
Le scelte da operare in sede di regolamentazione del nuovo
tributo, nonche' di determinazione delle aliquote Imu e Tasi e delle
tariffe Tari devono fare riferimento alle risorse disponibili per
l'anno 2013, considerando che per l'anno in corso non e' piu'
previsto l'importo ricevuto a titolo di trasferimento erariale
compensativo del minor gettito Imu 2013, salvo quello (di modesta
entita') disciplinato dal comma 711 del richiamato provvedimento
legislativo.
Peraltro, nel caso di impossibilita' di incrementare lo sforzo
fiscale sulle aliquote Imu qualora gia' fissate nella misura massima,
l'esercizio della leva fiscale in materia di Tasi (anche utilizzando
la facolta' prevista dall'ultimo periodo del comma 677 dello stesso
art. 1, introdotto dalla lettera a) del comma 1 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 16/2014) potrebbe anche non permettere di recuperare
le risorse previste per l'anno 2013 dal predetto trasferimento
compensativo.
Da ultimo va rilevato che il fondo previsto dal comma 731
dell'art. 1 della legge n. 147/2013 (come modificato dalla lettera d)
del comma 1 dell'art. 1 del decreto-legge n. 16/2014), attese le
modalita' di riparto previste e nelle more della definizione dei
relativi criteri, non costituisce garanzia di reintegro delle risorse
mancanti.
4) Vincoli alla spesa
I vincoli alla spesa per l'esercizio 2014 riguardano voci di
spesa corrente che sono gia' state oggetto di specifici interventi
correttivi da parte del legislatore. Si fa riferimento, in
particolare, alle previsioni contenute nel decreto-legge n. 78/2010 e
successivamente riprese dai decreti legge n. 95/2012 e n. 101/2013,
nonche' dalla legge n. 228/2012 (legge di stabilita' per il 2013),
aventi ad oggetto l'acquisto di immobili, i contratti di locazione
passiva, l'acquisto di beni e servizi, le consulenze e le spese per
autovetture.
Le riduzioni di spesa, previste dal citato decreto-legge n.
95/2012, sono state inasprite dall'art. 15 del decreto-legge n.
66/2014, che ha sostituito il comma 2 dell'art. 5 dell'anzidetto
decreto-legge n. 95, riducendo il limite massimo dal 50 al 30 per
cento della spesa sostenuta nel 2011 per l'acquisto, la manutenzione,
il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonche' per l'acquisto di
buoni taxi.
Si rende quanto mai necessaria un'attenzione particolare, da
parte delle amministrazioni locali, al conseguimento dell'obiettivo
fissato dall'art. 8 del citato decreto-legge n. 66/2014 di riduzione
della spesa per acquisto di beni e servizi, quantificato per gli enti
di cui all'art. 11, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013,
n. 33 in 700 milioni di euro.
In vista del conseguimento del predetto obiettivo, per la
riduzione degli importi dei contratti in essere, nonche' di quelli
relativi a procedure di affidamento per le quali sia gia' intervenuta
l'aggiudicazione, gli enti potranno avvalersi della facolta' di
rinegoziare gli anzidetti contratti, operando le necessarie
riduzioni, con adeguata comunicazione ai fornitori di beni ed ai
prestatori di servizi. Questi ultimi, a seguito della comunicazione,
hanno la possibilita' di recedere dal contratto, senza alcuna
penalita'. In caso di recesso, le amministrazioni, nelle more delle
procedure per i nuovi affidamenti, possono accedere alle
convenzioni-quadro CONSIP, per assicurarsi, comunque, la
disponibilita' di beni e servizi necessari per le loro attivita'
istituzionali.
Facendo salva, in ogni caso, la possibilita' di acquisire,
mediante procedura ad evidenza pubblica, beni e servizi, qualora i
relativi prezzi siano inferiori a quelli emersi dalle gare CONSIP e
dei soggetti aggregatori, le disposizioni introdotte dal successivo
art. 9 si collocano nell'ambito dell'obiettivo di razionalizzazione
della spesa per l'acquisto di beni e servizi, mediante l'ampliamento
del ricorso alle centrali di committenza.
Un'attenzione specifica deve essere rivolta ai vincoli imposti
alla spesa di personale, estesi ora dalle disposizioni recate dalla
legge n. 147/2013 come da ultimo modificate dall'art. 4 comma 12-bis
del decreto-legge n. 66/2014 anche alle aziende speciali, alle
istituzioni, alle societa' a partecipazione pubblica locale totale o
di controllo, chiamate anch'esse ad attenersi al principio di
riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli
oneri contrattuali e delle assunzioni di personale.
Devono rammentarsi, altresi', le misure previste (art. 4 del
decreto-legge n. 16/2014) per gli enti che non abbiano rispettato i
vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva integrativa,
che prescrivono il recupero integrale, nel corso dell'esercizio 2014.
Si richiamano poi, le ulteriori disposizioni del decreto-legge n.
66/2014 che riguardano la tempestivita' dei pagamenti (con connesse
sanzioni nel caso di superamento dei termini fissati dal legislatore)
e le norme per il contenimento della spesa per incarichi di
consulenza, studio e ricerca e per i contratti di collaborazione.
Infine, si sottolinea che agli organi di controllo di regolarita'
amministrativa e contabile e' affidata, ai sensi dell'art. 47 del
decreto-legge n. 66/2014, la verifica dell'avvenuta adozione delle
misure di riduzione della spesa corrente, i cui esiti sono da
esplicitare attraverso la relazione resa dagli stessi organi, ai
sensi del comma 166 dell'art. 1 della legge n. 266/2005.
5) Debiti fuori bilancio e passivita' potenziali
Vanno richiamate le considerazioni gia' svolte in occasione della
precedente pronuncia di orientamento in ordine alle conseguenze che
possono annettersi al mancato rispetto del principio di tempestivita'
nel ricondurre a sistema un debito generatosi al di fuori di una
rituale procedura di spesa.
Devono formare oggetto di rigorosa e puntuale ricognizione le
situazioni debitorie fuori bilancio gia' accertate ed in attesa di
riconoscimento e finanziamento ai sensi dell'art. 194 TUEL, nonche'
le eventuali situazioni debitorie gia' riconosciute, ma in attesa di
finanziamento, e le passivita' potenziali in corso di formazione
attese le plurime ricadute che la mancanza di un bilancio approvato
ed autorizzatorio, puo' avere su tali poste.
Nell'ambito di siffatta rigorosa valutazione di debiti fuori
bilancio, passivita' potenziali ed oneri latenti in corso di
formazione, oggetto di attento esame devono essere i rapporti
finanziari con le societa' partecipate, consorzi istituzioni e, in
generale, organismi partecipati esterni i cui risultati gestionali
possano avere ripercussioni sul bilancio dell'Ente onde verificare se
sussistano situazioni di disavanzo da ripianare ovvero ricorrano le
condizioni per una ricapitalizzazione.
In questa prospettiva particolare attenzione dovra', inoltre,
essere prestata all'esistenza di eventuali forme di garanzia, tipiche
o atipiche (fideiussioni, lettere di patronage) rilasciate dall'Ente
in favore degli organismi partecipati atteso che, in difetto di
idonee misure prudenziali, dall'escussione delle stesse potrebbero
discendere effetti gravemente pregiudizievoli per il mantenimento
degli equilibri di bilancio.
Sotto altro profilo - ed in una visione prospettica - deve,
infine, segnalarsi come gli esiti della gestione 2014 degli organismi
partecipati assumano una particolare significativita' in relazione
agli obblighi introdotti dalla legge di stabilita' 2014 e,
specificamente, a quelli di cui all'art. 1 commi 550 e 552, lettera
a, concernenti la necessita' di provvedere ad accantonamenti in
dipendenza della variabilita' dei risultati di esercizio nei termini
compiutamente specificati dalle richiamate disposizioni.