Linee guida per le relazioni del collegio dei revisori dei conti sui
bilanci di previsione delle regioni e delle province autonome per
gli esercizi 2021-2023 (ai sensi dell'art. 1, commi 166 e seguenti,
legge 23 dicembre 2005, n. 266, richiamato dall'art. 1, comma 3,
del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213).
1. Al fine di esercitare compiutamente la funzione di
orientamento delle attivita' di controllo, la Sezione delle autonomie
approva annualmente le linee guida per le relazioni del collegio dei
revisori dei conti sui bilanci di previsione delle regioni e delle
province autonome, in conformita' alle disposizioni di cui all'art.
1, comma 3, decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.
Le presenti linee guida rappresentano uno strumento operativo per
la predisposizione da parte del collegio dei revisori dei conti della
relazione sul bilancio di previsione per gli esercizi 2021-2023. La
finalita' principale della relazione - questionario allegata alle
linee guida consiste nell'indicare criteri di verifica volti ad
assicurare che il processo di programmazione finanziaria si svolga
nel rispetto dei principi contabili generali e delle compatibilita'
economico-patrimoniali dell'ente, nel presupposto che
l'attendibilita', la congruenza e la coerenza dei singoli documenti
di programmazione rafforzino il grado di affidabilita' del bilancio
di previsione.
Nella consapevolezza che l'evolversi della situazione
epidemiologica in atto da COVID-19 rendera' problematico, anche per
il 2021, il mantenimento dell'equilibrio di bilancio, con difficolta'
sia sul versante dell'entrata sia su quello della spesa, occorre
considerare che le eccezionali politiche di sostegno agli enti
territoriali, attuate anche attraverso alcune flessibilita' di
bilancio, non hanno natura strutturale e pertanto dovra' essere posta
la massima attenzione nei confronti di quei profili contabili che, in
termini di giudizio prognostico e di attendibilita', possano
rivelarsi critici per la futura sana gestione economico-finanziaria
dell'ente.
La ricerca dell'equilibrio del bilancio, invero, impone alle
amministrazioni regionali un impegno che non si limita al momento
genetico dell'approvazione del preventivo, ma che si mostra capace di
ricomprendere tutte le situazioni in corso di esercizio nelle quali
diventa concreto il rischio che tale equilibrio possa essere
compromesso.
Sussiste anche un ulteriore profilo dinamico nella considerazione
del principio di continuita' degli esercizi finanziari. La
necessita', imposta da tale principio, che tra le previsioni
preventive e la successiva rendicontazione non vi siano soluzioni di
continuita', fa si' che le risultanze del rendiconto costituiscano le
ineludibili premesse della programmazione successiva in un processo
dinamico inteso a garantire, innanzitutto, il prioritario e
tempestivo rientro dagli eventuali disavanzi accertati in sede di
rendiconto.
Particolare considerazione merita, anche per il bilancio
preventivo 2021-2023, l'applicazione delle regole contabili
introdotte dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, con
riguardo sia alla corretta costruzione del «fondo pluriennale
vincolato» e del «fondo crediti di dubbia esigibilita'», per i casi
di elevata difficolta' di riscossione di crediti magari fondati su
accertamenti risalenti, sia alla verifica dell'adeguatezza degli
accantonamenti per le diverse tipologie di rischio (contenzioso,
altre passivita' potenziali, perdite di societa' partecipate, etc.).
Nel questionario vengono valorizzati gli ambiti che possono
rivelarsi particolarmente critici per la sana gestione
economico-finanziaria dell'ente. Precipuo rilievo assume a tal
riguardo, in relazione agli eccezionali effetti prodotti dalla
pandemia, la gestione delle societa' partecipate e degli enti del
servizio sanitario regionale, i cui riflessi sul bilancio della
regione influenzano sensibilmente la corretta valutazione degli
andamenti della finanza territoriale.
La puntuale compilazione del questionario oltre ad essere
funzionale alle esigenze informative sottese alle presenti linee
guida agevolera' gli ulteriori approfondimenti che potranno essere
oggetto di specifica istruttoria da parte delle sezioni regionali.
2. L'esigenza di focalizzare l'attenzione, anche per il triennio
2021-2023, sugli effetti della normativa emergenziale, ampliando in
parte i quesiti rispetto alla struttura degli anni pregressi,
richiede al collegio dei revisori un importante ausilio
collaborativo, anche oltre i confini dello specifico campo d'azione
di relativa pertinenza. Tuttavia, lo sforzo e' stato nel senso di non
alterare la tradizionale prospettiva della razionalizzazione e
semplificazione degli oneri di informazione.
In tal senso, lo schema di relazione del collegio dei revisori
dei conti sui bilanci regionali di previsione 2021-2023 e' volto,
principalmente, ad integrare le informazioni contabili gia'
direttamente estraibili dalla banca dati della pubblica
amministrazione (BDAP), in considerazione degli obblighi per gli enti
di trasmissione di cui all'art. 13 della legge 31 dicembre 2009, n.
196, con riguardo non solo agli schemi di bilancio di cui
all'allegato 9 del decreto legislativo n. 118/2011, ai dati contabili
analitici (allegati n. 6 e 7) e al piano degli indicatori e dei
risultati, ma anche ai numerosi allegati obbligatori previsti a
corredo dei predetti documenti contabili (cfr. art. 11, comma 3, del
decreto legislativo n. 118/2011; punto 9.2 del principio contabile
applicato 4/1).
Va ribadita l'importanza della correttezza e della tempestivita'
dei flussi informativi in BDAP, nel rispetto dei termini previsti
dall'art. 9, comma 1-quinquies, del decreto-legge n. 113/2016. Tale
obbligo di trasmissione e' funzionale, altresi', alla elaborazione
dei flussi informativi necessari al consolidamento dei conti pubblici
e, in prospettiva, al supporto dell'attivita' istituzionale di
gestione pubblica, per la quale e' essenziale assicurare la piena
corrispondenza dei dati inviati alla BDAP con i documenti contabili
approvati e gestiti dagli organi di Governo e consiliari o elaborati
dai software gestionali dei singoli enti.
E' compito specifico dei revisori dei conti presso le regioni e
le province autonome verificare che i canali informativi sopra
richiamati siano adeguatamente alimentati dagli enti, segnalando alle
competenti strutture amministrative la necessita' di integrare le
informazioni mancanti o di rettificare quelle erronee. In
particolare, si chiede di verificare la coerenza dei dati con quanto
risultante dai documenti formalmente approvati, avuto riguardo, in
particolare, ai contenuti del «Quadro generale riassuntivo», dei
prospetti «Equilibri di bilancio» e «Risultato di amministrazione»,
nonche' di quelli relativi alla composizione del disavanzo e relative
modalita' di copertura.
A tal fine, i revisori potranno registrarsi nel sistema BDAP -
bilanci armonizzati, per accedere in visualizzazione a tutti i
documenti contabili dell'ente di competenza in esso presenti. La
registrazione potra' essere eseguita sia dal Presidente del collegio
dei revisori (PCR) sia dai collaboratori del collegio dei revisori
(CCR) e dovra' essere effettuata selezionando il seguente link «Nuova
Registrazione» presente nella sezione «Area operatori BDAP» della
home page di BDAP: https://openbdap.mef.gov.it/
Per qualsiasi supporto di tipo tecnico alla registrazione e
all'utilizzo del sistema e' possibile selezionare la voce «Assistenza
tecnica» all'interno della home page.
Resta ferma, comunque, la facolta' delle sezioni regionali di
controllo di effettuare tutte le necessarie integrazioni istruttorie,
laddove il canale informativo sopra richiamato non dovesse essere
adeguatamente alimentato dagli enti e ogni qualvolta ne ravvisino la
necessita' per il compiuto esercizio delle proprie funzioni.
3. Le presenti linee guida e la relativa relazione-questionario
costituiscono supporto operativo anche per l'attivita' delle sezioni
di controllo delle regioni a statuto speciale e delle due province
autonome, le quali, sulla base dei principi richiamati dalle sentenze
n. 23/2014, n. 39/2014 e n. 40/2014 della Corte costituzionale, le
utilizzeranno nel rispetto dei regimi di autonomia differenziata ad
esse applicabili.
In quest'ambito, potranno svolgere, ove ne ravvisino la
necessita', approfondimenti istruttori su ulteriori profili contabili
e gestionali ritenuti di interesse, specie in materia di vincoli di
finanza pubblica, in ordine ai quali la sesta sezione del
questionario non propone quesiti.
Resta inteso che le amministrazioni e gli organi di revisione
contabile dovranno garantire tutte le informazioni richieste secondo
le indicazioni fornite dalle sezioni di controllo territorialmente
competenti. A tal fine, i revisori degli enti in questione potranno
richiamare, negli appositi quadri riservati ai chiarimenti oppure
nella sezione «Note», la normativa speciale eventualmente applicata
in luogo di quella nazionale citata nel questionario, dando evidenza
degli effetti prodotti da detta normativa in relazione ai profili di
interesse richiamati nello schema di relazione.
4. In generale, il presente schema di relazione e' strutturato in
un questionario a risposta sintetica da scaricare e trasmettere
compilato mediante il sistema «Con.Te.» (Contabilita' Territoriale),
applicativo all'occorrenza utilizzabile anche da parte dei
responsabili degli uffici regionali.
Al suo interno, il questionario si compone di quesiti, dedicati
all'acquisizione di informazioni sia di carattere
qualitativo-testuale sia di carattere quantitativo, attraverso la
previsione di tabelle da compilare con dati numerici.
Le otto sezioni in cui e' ripartito, individuano distinte aree
tematiche cosi' articolate:
la prima sezione (Domande preliminari) realizza una
ricognizione degli adempimenti di carattere contabile e finanziario
utili alla programmazione, con nuovi quesiti intesi a indagare la
coerenza della programmazione di bilancio rispetto agli obiettivi
dell'Agenda 2030;
la seconda sezione (Regolarita' della gestione amministrativa e
contabile) attiene alle problematiche gestionali riguardanti la spesa
del personale, con particolare attenzione ai profili attuativi della
nuova disciplina di cui all'art. 33 del decreto-legge 30 aprile 2019,
n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n.
58 e decreto ministeriale 3 settembre 2019, come sara' meglio
illustrato in prosieguo;
la terza sezione (Gestione contabile) propone alcuni quesiti in
ordine alle coperture finanziarie finalizzate al conseguimento
dell'equilibrio di bilancio e un focus sulla composizione del
disavanzo presunto e sulle relative modalita' di copertura;
la quarta sezione (Sostenibilita' dell'indebitamento e rispetto
dei vincoli) e' intesa a valutare il rispetto delle norme in tema di
indebitamento, accantonamento e strumenti finanziari derivati;
la quinta sezione (Organismi partecipati) mira ad evidenziare
l'incidenza delle partecipazioni societarie sui bilanci degli enti
proprietari, con nuovi quesiti specificamente dedicati alle misure
previste per fronteggiare le difficolta' economico-patrimoniali degli
enti partecipati indotte dalla pandemia;
la sesta sezione (Rispetto dei saldi di finanza pubblica) si
sofferma sulla gestione del bilancio in conformita' all'obiettivo
dell'equilibrio di competenza di cui all'art. 1 della legge n.
145/2018;
la settima sezione (Servizio sanitario regionale) e' intesa a
far luce sul bilancio economico consolidato, sul finanziamento del
servizio sanitario regionale, sul disavanzo sanitario e sui debiti
pregressi, nonche' sulla gestione dell'emergenza pandemica, anche con
riguardo alle spese rendicontate a valere sul Fondo protezione civile
e non ancora compensate al 31 dicembre 2020;
l'ottava sezione (Note) e' dedicata, infine, all'inserimento di
informazioni integrative utili alla miglior comprensione delle
risposte fornite ai quesiti.
5. Merita rilievo segnalare l'attenzione riservata dal
questionario all'analisi della programmazione regionale in relazione
ai 17 obiettivi (Sustainable Development Goals, SDGs) dell'Agenda
2030 delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile, quale strategia
per il conseguimento di una trasformazione sostenibile della
societa', dell'economia e dell'ambiente.
Per diffondere i contenuti e aumentare i livelli di
consapevolezza sugli SDGs, mediante un ampio coinvolgimento e ascolto
delle comunita' locali e il perseguimento degli obiettivi fissati a
livello internazionale, il ruolo delle regioni e dei governi locali
e' fondamentale, soprattutto nell'attuale contesto economico sociale
determinato dall'emergenza pandemica.
In particolare, le regioni dovranno dotarsi, attraverso adeguati
processi informativi e partecipativi, di una complessiva strategia di
sviluppo sostenibile che sia coerente e definisca il contributo alla
realizzazione degli obiettivi della strategia nazionale.
6. Importanti elementi di novita' presenti nel questionario
attengono, poi, alla doverosa attenzione nei confronti degli effetti
della pandemia sugli andamenti della spesa sanitaria regionale, sulla
tenuta degli specifici equilibri di settore, nonche' sull'efficacia
delle misure straordinarie messe in campo per fronteggiare
l'emergenza.
Sono stati cosi' inseriti, nella sezione del questionario
dedicata all'analisi del Servizio sanitario regionale, nuovi quesiti,
tra i quali si segnalano quello sugli acquisti in deroga di
prestazioni sanitarie per le esigenze del contrasto alla pandemia,
nonche' quello sulla considerazione, gia' in sede previsionale, degli
effetti economico-finanziari del mutamento dei flussi di mobilita'
interregionale, originato dalle misure restrittive della liberta' di
circolazione dei cittadini, anche ai fini della garanzia di
equilibrio del Servizio sanitario regionale.
7. Un altro tema specifico di attenzione ha riguardato la spesa
di personale. Invero, con l'art. 33, comma 1, del decreto-legge n.
34/2019, e' stato introdotto un nuovo dispositivo legislativo sulla
spesa di personale, incentrato sulla sostenibilita' finanziaria,
nonche' su una classificazione per fasce demografiche e su «valori
soglia» di spesa massima, correlati anche alla media delle entrate
correnti nel triennio (la disciplina di attuazione e' contenuta nel
citato decreto ministeriale 3 settembre 2019).
In attuazione di tale nuova disciplina, e' consentito alle
regioni assumere personale a tempo indeterminato, di la' dagli
attuali e vigenti vincoli assunzionali, rigidamente ancorati al
rispetto del turn-over.
Si ritiene importante, quindi, valutare l'impatto prospettico
della novita' legislativa sulla programmazione di tale specifico
aggregato di spesa, anche in relazione alla sua incidenza sul volume
delle entrate correnti, fermo restando il rispetto dell'equilibrio di
bilancio, che, tra l'altro, nella sua dimensione pluriennale, forma
oggetto, nel richiamato art. 33, di specifica asseverazione da parte
dell'organo di revisione.
A tale riguardo, sono stati introdotti, rispetto al passato,
specifici quesiti attinenti alla considerazione in sede previsionale
degli effetti della novita' legislativa, anche in relazione al piano
triennale del fabbisogno di personale 2021-2023.
8. Per procedere alla compilazione della relazione-questionario
occorre entrare nel sito della Corte dei conti, area Servizi, link:
https://servizionline.corteconti.it/ e accedere alla piattaforma di
finanza territoriale FITNET, tramite utenza SPID di 2° livello.
Nell'area CONTE e' possibile scaricare il file del questionario. A
compilazione conclusa, tale file dovra' essere trasmesso utilizzando
la funzione QUESTIONARIO > QUESITI > UPLOAD QUESITI; il modello vuoto
sara' scaricabile dalla home page di CONTE, dal box Utilita' >
Schemi/Modelli e dovra' essere cosi' denominato:
Bilancio_Previsione_Regione_Anni (esempio:
Bilancio_Previsione_Molise_2021-2023).
Non sono ammesse differenti modalita' di trasmissione.
Gli utenti gia' abilitati che non dispongano di SPID, dovranno
prioritariamente dotarsene e, al momento dell'accesso, il sistema
riconoscera' il profilo attivo o i profili attivi a lui gia'
associato/i in precedenza. Nessuna nuova abilitazione dovra' essere
richiesta.
I nuovi utenti FITNET dovranno, sempre provvisti di utenza SPID
di 2° livello, accedere al sistema, al fine di procedere alla
registrazione e alla profilazione di competenza.
La procedura informatica guidera' l'utente alla compilazione
della richiesta di abilitazione al nuovo profilo, attraverso una
pagina di registrazione, che indichera' «step by step» le fasi
tramite le quali completare l'accesso.
Per qualsiasi criticita' inerente allo SPID sara' necessario
contattare l'assistenza tecnica del proprio provider, mentre,
nell'applicativo FITNET sara' possibile, come in passato, contattare
l'assistenza, attraverso l'inserimento di una segnalazione nella
dedicata maschera d'inserimento.