Allegato 1
Piano d'azione per la sostenibilita'
ambientale dei consumi nel settore della
Pubblica amministrazione
(edizione 2023)
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Il presente documento sostituisce il Piano d'azione adottato con il
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e
del Ministro dello sviluppo economico 11 aprile 2008 cosi' come
modificato dal decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare 4 aprile 2013.
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Sommario
1 INTRODUZIONE: QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO
1.1 Considerazioni relative ad eventi con rilevante impatto
socio-economico
2 L'EVOLUZIONE DEL CONTESTO POLITICO E NORMATIVO DI RIFERIMENTO E IL
RAFFORZAMENTO DEL RUOLO DEGLI APPALTI PUBBLICI VERDI
2.1 La normativa e gli indirizzi comunitari piu' recenti di
riferimento in materia di appalti verdi
3 IL PIANO D'AZIONE PER LA SOSTENIBILITA' AMBIENTALE DEI CONSUMI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
3.1 Le finalita' del piano
3.2 Obiettivi ed effetti ambientali, sociali ed economici del Piano
3.2.1 Migliorare l'efficienza nell'uso dei materiali e ridurre la
produzione di rifiuti per la promozione di modelli di economia
circolare
3.2.2 Riduzione delle emissioni di gas climalteranti al fine della
mitigazione ai cambiamenti climatici e adattamento ai
cambiamenti climatici
3.2.3 Ridurre l'utilizzo e l'emissione di sostanze pericolose per
prevenire e ridurre l'inquinamento
3.2.4 Migliorare innovativita' e competitivita' delle imprese
nazionali
3.2.5 Tutelare gli aspetti etici e sociali anche lungo le filiere
produttive
3.2.6 Effetti economici del Piano
3.3 La definizione di appalto verde alla luce dell'evoluzione
normativa
3.4 I CAM: le fonti tecniche e le prospettive
3.5 Le categorie di prodotti, servizi e lavori oggetto dei CAM
3.6 Il Comitato di Gestione del Piano d'azione: compiti e struttura
3.7 Elementi guida per la procedura di definizione dei CAM
4 AZIONI PRIORITARIE PER L'IMPLEMENTAZIONE DEGLI APPALTI PUBBLICI
VERDI
4.1 Azioni specifiche per le stazioni appaltanti
4.2 Azioni per i soggetti aggregatori gestori di mercati elettronici
5 LE AZIONI DI SUPPORTO ALL'ATTUAZIONE DEL PIANO D'AZIONE
5.1 Il ruolo delle Regioni, delle Province autonome, del Sistema
Nazionale Protezione Ambiente, delle citta' metropolitane e del
tavolo delle stazioni appaltanti.
5.2 Il ruolo delle associazioni di categoria e delle Camere di
commercio
5.3 Azioni di comunicazione e formazione
5.4 Il monitoraggio
5.5 Prospettive in merito alle verifiche di conformita' ai CAM
1 INTRODUZIONE: QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO
Gli appalti pubblici verdi sono stati definiti dalla Commissione
Europea come lo strumento di politica ambientale in base al quale "le
amministrazioni pubbliche integrano i criteri ambientali in tutte le
fasi del processo di acquisto, incoraggiando la diffusione di
tecnologie ambientali e lo sviluppo di prodotti validi sotto il
profilo ambientale, attraverso la ricerca e la scelta dei risultati e
delle soluzioni che hanno il minore impatto possibile sull'ambiente
lungo l'intero ciclo di vita".
Con la Comunicazione COM (2003) 302 recante Politica integrata dei
prodotti - sviluppare il concetto di "ciclo di vita ambientale, la
Commissione europea, nell'ambito delle politiche che tendono a
favorire gli acquisti verdi, ha invitato gli Stati membri ad
elaborare e rendere accessibile al pubblico appositi "piani d'azione
per l'integrazione delle esigenze ambientali negli appalti pubblici"
entro l'anno 2006 con obiettivi da conseguire entro tre anni e misure
da adottare. Nella legge 27 dicembre 2006 n. 296 (finanziaria 2007),
all'articolo 1, comma 1126, veniva autorizzata la spesa di 50.000
euro per "finanziare l'attuazione e il monitoraggio di un Piano
d'azione per la sostenibilita' ambientale dei consumi nel settore
della pubblica amministrazione predisposto dal Ministero
dell'Ambiente e della tutela del territorio e del mare, con il
concerto dei Ministri dell'Economia e delle Finanze e dello Sviluppo
Economico, d'intesa con le regioni e province autonome di Trento e
Bolzano, allo scopo di adottare misure volte all'integrazione delle
esigenze di sostenibilita' ambientale nelle procedure di acquisto di
beni e servizi da parte delle amministrazioni competenti.
Con decreto dell'11 aprile 2008, il Ministro dell'ambiente della
tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro
dell'Economia e delle Finanze e con il Ministro dello sviluppo
economico, ha approvato il Piano d'azione (nel seguito PAN), con la
previsione dell'adozione, con successivi decreti del Ministro
dell'ambiente della tutela del territorio e del mare, di specifiche
misure volte all'integrazione delle esigenze di sostenibilita'
ambientale per alcune categorie merceologiche, i "Criteri Ambientali
Minimi" (CAM).
Tale PAN ha fissato gli obiettivi ambientali strategici e gli
obiettivi nazionali sugli appalti pubblici verdi, ha individuato una
procedura per la definizione dei Criteri Ambientali Minimi ed un
organismo di governance del piano stesso (il Comitato di Gestione),
ha fornito alcune indicazioni metodologiche per gli enti pubblici per
diffondere le pratiche di appalti pubblici verdi.
L'efficacia del Piano d'azione nazionale e dei Criteri Ambientali
Minimi e' stata rafforzata grazie all'art. 18 della legge 28 dicembre
2015, n. 221 Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure
di green economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse
naturali, che ha reso parzialmente obbligatoria l'applicazione dei
Criteri Ambientali Minimi modificando il codice dei contratti
pubblici previgente (decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163)
nonche' grazie all'art. 34 rubricato "Criteri di sostenibilita'
energetica ed ambientale" del decreto legislativo 18 aprile 2016, n.
50 "Codice dei contratti pubblici", che ha mantenuto e reso piu'
incisivo tale obbligo. Tale disposto normativo e' stato ripreso, con
modifiche, dall'art. 57, comma 2, del decreto legislativo 31 marzo
2023, n. 36.
Alla luce delle intervenute modifiche normative in materia di
appalti pubblici verdi, delle indicazioni contenute nelle piu'
recenti strategie di politica ambientale, industriale ed economica
nonche' delle esperienze e delle attivita' degli ultimi anni, e'
stato predisposto il presente documento che sostituisce integralmente
quello adottato con decreto 11 aprile 2008 del Ministero
dell'Ambiente e della tutela del territorio e del mare, secondo
quanto espressamente previsto all'art. 4 del citato decreto che, in
tema di modifiche, prevede che "Il Piano d'Azione e' sottoposto a
revisione almeno triennale. Gli obiettivi generali del Piano d'azione
e le sue indicazioni potranno essere aggiornati con decreto del
Ministro dell'Ambiente e della tutela del territorio e del mare
sentiti i Ministri concertanti, a seguito di nuove indicazioni da
parte della Commissione europea e alla luce di considerazioni
emergenti dai risultati delle attivita' di monitoraggio del Piano
stesso..." emendato dal decreto del Ministro dell'ambiente della
tutela del territorio e del mare del 4 aprile 2013.
Il presente Piano d'azione, promuovendo gli appalti pubblici verdi,
anello di congiunzione tra la produzione e il consumo, per la propria
trasversalita' settoriale e per l'efficacia su tutti gli obiettivi di
tutela ambientale, e' strumento strategico per l'attuazione di quanto
previsto nella Strategia sviluppo sostenibile e dall'agenda 2030
dell'ONU in merito prioritariamente all'obiettivo 12 (produzione e
consumo sostenibile), degli obiettivi della Strategia Nazionale per
l'Economia Circolare adottata con D.M. 24 giugno 2022, nonche' dei
piani e delle strategie che approcciano le politiche volte a
promuovere obiettivi di sostenibilita' ambientale.
Il Piano d'azione e' inoltre strumento strategico per lo sviluppo
dell'economia reale in quanto funzionale all'attuazione dei paradigmi
della transizione verde e dell'economia circolare del sistema
produttivo, nonche' al sostegno dell'innovazione in termini di
prodotti, processi e modelli di business. In particolare, gli appalti
pubblici verdi possono rispondere contestualmente sia ai bisogni
contingenti del sistema socio-economico, mantenendo la coesione
sociale sia creare importanti fattori d'innesco di cicli virtuosi
verso i nuovi paradigmi di sviluppo europei contenuti nei documenti
strategici quali EU Green Deal COM (2019) 640 e Next Generation COM
(2020) 442 ossia contribuire alla transizione digitale e verde delle
imprese e della societa' in generale. Inoltre, gli appalti pubblici
possono essere un'ulteriore leva per rafforzare la leadership delle
imprese italiane a scala europea e mondiale, grandi e piccole e medie
(PMI) in materia di tecnologie verdi e pratiche circolari.
Queste linee direttrici sono chiavi per affrontare e trasformare la
ripresa post-pandemica in una triplice sfida della sostenibilita' in
questa fase: il superamento delle difficolta', il rilancio del
sistema Italia e la tutela degli ecosistemi. Il questo contesto gli
investimenti pubblici previsti dal Piano Nazione di Ripresa e
Resilienza (Recovery Fund) si presenta come un'opportunita'
significativa e centrale per l'uso degli appalti verdi cosi' come di
formazione e modernizzazione della Pubblica Amministrazione in
materia di sostenibilita'.
Proprio in quest'ottica, infatti, la stessa Commissione Europea,
subordina al rispetto del principio del "do no significant harm",
vale a dire del "non arrecare nessun danno significativo"
all'ambiente, tutte le linee di intervento previste nell'ambito del
Piano di Ripresa e Resilienza e finanziate con i fondi comunitari. Le
attivita' economiche finanziate, infatti, debbono contribuire alla
mitigazione dei cambiamenti climatici, all'adattamento ai cambiamenti
climatici, favorire un uso sostenibile e la protezione delle risorse
marine ed idriche, la transizione verso un modello di economia
circolare, con riferimento anche alla riduzione e al riciclo dei
rifiuti, nonche' la prevenzione e la riduzione dell'inquinamento
dell'aria, dell'acqua e del suolo ed altresi' debbono contribuire a
proteggere e ripristinare la biodiversita' e la salute degli
ecosistemi, vale a dire agli obiettivi ambientali di cui all'art. 9
del Regolamento (UE) 2020/852 relativo all'istituzione di un quadro
che favorisce gli investimenti sostenibili che, come e' evidente
dalle indicazioni del presente Piano, sono sovrapponibili con gli
obiettivi ambientali del presente Piano e dei Criteri ambientali
minimi.
Per il rispetto di tale principio e per il conseguimento degli
obiettivi ambientali sopra citati nell'ambito degli interventi
finanziati con i fondi del Piano Nazionale per la ripresa e la
resilienza, e' all'uopo previsto che siano introdotti, nel caso di
interventi che prevedano l'esecuzione di determinate attivita'
economiche suscettibili di arrecare danni significativi all'ambiente,
specifici requisiti ambientali piu' o meno sfidanti, rispettivamente
per ascrivere l'attivita' nell'ambito del "Regime 1: Contribuire
sostanzialmente alla mitigazione dei cambiamenti climatici" o
nell'ambito del "Regime 2: Mero rispetto del "do no significant
harm". Tali requisiti ambientali sono riportati in apposite schede
tecniche.
Va inoltre evidenziato che, nella dimensione della sostenibilita',
gia' ad oggi il citato Regolamento (UE) 2020/852 prevede anche il
rispetto di garanzie minime di salvaguardia in relazione ad un
determinato aspetti etico-sociali e che, a livello unionale, e' in
valutazione la definizione di una tassonomia sociale in modo tale da
garantire, parallelamente al rispetto del principio del DNSH, anche
il rispetto di specifici obiettivi sociali ai fini della
classificazione di sostenibilita' delle attivita' economiche. Essendo
dunque prospetticamente attendibile che la dimensione sociale entri a
pieno titolo anche per la gestione delle risorse finanziarie
pubbliche europee, e' evidente l'opportunita' di confermare il
medesimo approccio anche nell'ambito dei Criteri ambientali minimi.
1.1 Considerazioni relative ad eventi con rilevante impatto
socio-economico
L'emergenza sanitaria causata dall'epidemia Covid-19, ha
determinato conseguenze rilevanti sotto il profilo socio-economico,
ma ha al contempo dimostrato, tra le altre cose, che di fronte ad un
evento esogeno dirompente e ad un palese nesso causa-effetto, sono
possibili cambiamenti imponenti.
L'emergenza sanitaria ha determinato uno sconvolgimento dei sistemi
economici e produttivi a livello globale e ne ha messo in luce delle
fragilita'. Analogamente, il conflitto bellico russo-ucraino ha
causato shock economici e finanziari di notevole entita', soprattutto
nei mercati delle materie prime, ha determinato un'impennata dei
prezzi del petrolio, del gas e del grano, un aumento dell'inflazione
globale dei prezzi al consumo e una difficolta' di accesso a materie
prime e componenti essenziali per il nostro sistema economico.
A questi eventi si unisce l'emergenza climatica e la piu' generale
crisi ambientale relativa alla limitata disponibilita' delle risorse.
Emergenze e crisi gia' da tempo note che, pur non avendo l'impatto
drammatico immediato e mediatico della pandemia causata dal COVID 19,
ha impatti che a medio lungo termine avranno ripercussioni
ambientali, sociali ed economiche di gran lunga piu' rilevanti di
quelle che stiamo vivendo.
Gli appalti pubblici verdi sono pertanto uno strumento
irrinunciabile per dare impulso al sistema economico nel nostro Paese
e nell'Unione Europea, e tener conto di tutti gli aspetti
riguardanti, in modo interconnesso, l'ambiente, la salute e gli
aspetti socio - economici.
Anche per tali motivi appare particolarmente utile procedere,
proprio in questo momento storico, ad un rapido aggiornamento del
"Piano d'azione per la sostenibilita' ambientale dei consumi nel
settore della pubblica amministrazione" attualmente vigente, che puo'
essere una base per comprendere come valorizzare i punti di forza e
come superare le fragilita' del nostro sistema produttivo facendolo
diventare piu' resiliente, nonche' per mettere in luce le fragilita'
di sistemi eccessivamente interconnessi, poco flessibili e poco
regolamentati, cio' al fine di fronteggiare eventi che impattano
sull'accessibilita' di materie prime, componenti e fonti energiche,
risorse idriche ed i relativi costi, ivi inclusi gli effetti del
riscaldamento globale.
2 L'EVOLUZIONE DEL CONTESTO POLITICO E NORMATIVO DI RIFERIMENTO E IL
RAFFORZAMENTO DEL RUOLO DEGLI APPALTI PUBBLICI VERDI
2.1 La normativa e gli indirizzi comunitari piu' recenti di
riferimento in materia di appalti verdi
Le direttive sugli appalti pubblici e le concessioni e le iniziative
comunitarie in materia di appalti pubblici verdi
Il quadro di riferimento normativo comunitario e' costituito dalle
Direttive 2014/25/UE, 2014/24/UE e 2014/23/UE, rispettivamente sugli
appalti pubblici nei settori ordinari, speciali e sulle concessioni
che hanno sostituito le Direttive 2004/18/CE e 2004/17/CE con lo
scopo, tra gli altri, di migliorare l'efficienza della spesa pubblica
allocata tramite gli appalti pubblici, di facilitare l'accesso agli
appalti pubblici delle piccole e medie imprese e di promuovere l'uso
strategico degli appalti pubblici come strumento di politica
economica e sociale per favorire l'innovazione tecnologica, la
crescita sostenibile, la tutela dell'ambiente, la tutela dei
lavoratori impiegati nell'esecuzione degli appalti pubblici e
l'impiego di soggetti svantaggiati.
Per quanto riguarda, in particolare, la promozione di uno sviluppo
sostenibile e della tutela ambientale, sono state introdotte norme
che rendono piu' efficienti le modalita' con le quali attuare le
pratiche di appalti verdi. Tra queste, gli artt. 67 e 68 della
Direttiva 2014/24/UE che, consentendo l'aggiudicazione in base ai
minori costi lungo il ciclo di vita, fanno si' che possano essere
aggiudicati gli appalti anche alla luce dei risparmi e dei benefici
per l'economia e la collettivita' nel suo complesso ottenibili a
fronte di una migliore qualita' ambientale lungo il ciclo di vita del
prodotto, del servizio o del lavoro offerto e l'art. 43 della
medesima Direttiva che, consentendo di imporre un'etichettatura
specifica che risponda a determinate caratteristiche come mezzo di
prova per dimostrare la conformita' a specifici requisiti ambientali
o sociali delle forniture, dei servizi e dei lavori, semplifica
notevolmente l'attuazione delle pratiche degli appalti pubblici verdi
e permette di valorizzare al meglio gli operatori economici piu'
virtuosi nell'ambito della tutela ambientale e sociale.
Fatte salve alcune normative settoriali, quali quelle relative
all'efficienza energetica (Direttiva 2012/27/UE), alla prestazione
energetica in edilizia (Direttiva 2010/31/UE) e ai veicoli puliti e a
basso consumo energetico nel trasporto su strada (Direttiva
2009/33/UE), la normativa cogente comunitaria lascia a tutt'oggi alla
discrezionalita' dei singoli Stati membri e, per l'effetto, alle
stazioni appaltanti, la scelta di introdurre dei requisiti ambientali
vincolanti in altri settori e l'individuazione dei requisiti
ambientali settoriali.
La Commissione europea, per diffondere pratiche di appalti verdi
presso gli Stati membri, cura l'attivita' di definizione dei criteri
comuni europei di green public procurement nell'ambito del toolkit di
formazione sugli acquisti verdi della pubblica amministrazione1 su
gruppi di prodotti e servizi "prioritari" selezionati principalmente
sulla base delle possibilita' di miglioramento ambientale, del volume
di spesa pubblica, dell'esistenza di criteri ambientali di
riferimento e della disponibilita' di mercato di beni o di servizi
con tali caratteristiche ambientali.
Tali criteri, che sono il riferimento degli obiettivi in materia di
GPP indicati nella COM (2008) 400 "Appalti pubblici per un ambiente
migliore", sono la principale fonte tecnica per la definizione dei
CAM in linea con quanto indicato nella citata Comunicazione che ha
espressamente invitato gli Stati membri ad includerli nelle proprie
politiche nazionali in materia.
Va citata inoltre la Decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa al programma di azione UE in materia
di ambiente fino al 2020 "Vivere bene entro i limiti del nostro
pianeta". Tale Decisione, oltre a richiamare i requisiti vincolanti
in materia di appalti pubblici verdi per determinate categorie di
prodotti gia' presenti nel quadro normativo esistente, sottolinea che
"la Commissione valutera' la possibilita' di proporre atti
legislativi specifici per settore al fine di stabilire requisiti
vincolanti in materia di appalti pubblici verdi per ulteriori
categorie di prodotti, da monitorare", per trasformare l'Unione
Europea in un'economia a basse emissioni di carbonio, efficiente
nell'impiego delle risorse, verde e competitiva.
__________
1 http://ec.europa.eu/environment/gpp/eu gpp criteria en.htm
Gli appalti pubblici verdi e l'economia circolare
Fra i piu' recenti atti di indirizzo comunitari e' opportuno
richiamare la COM(2015) 614 "L'anello mancante - Piano d'azione
dell'Unione europea per l'economia circolare", emanata nell'ambito di
un pacchetto di misure costituito anche da proposte di direttive a
valle della Comunicazione della Commissione Europea COM (2014) 398
"Verso un'economia circolare: programma per un'Europa a zero
rifiuti", che evidenzia il ruolo degli appalti verdi per la
diffusione di modelli di economia circolare.
La citata Comunicazione recita che "per sviluppare un'economia che
sia sostenibile, rilasci poche emissioni di biossido di carbonio,
utilizzi le risorse in modo efficiente e resti competitiva, e'
indispensabile una transizione verso un'economia piu' circolare, in
cui il valore dei prodotti, dei materiali e delle risorse sia
mantenuto quanto piu' a lungo possibile e la produzione di rifiuti
sia ridotta al minimo".
L'obiettivo di tale piano d'azione europeo e' quello di
massimizzare la produttivita' delle risorse nei processi di
produzione e di consumo, di recuperare e di reimpiegare la materia,
mantenendo nel sistema economico i materiali e i prodotti, in modo
tale da tener conto dei limiti fisici e biologici del sistema
ecologico e non comprometterne l'equilibrio, sempre piu' fragile.
Una delle leve fondamentali per supportare i modelli di economia
circolare sono gli appalti pubblici verdi, poiche' promuovono lo
sviluppo e la diffusione di tutte quelle soluzioni innovative nei
materiali, nella progettazione dei prodotti e dei servizi che
consentono la massima estensione della vita utile dei beni, il loro
reinserimento nei cicli produttivi nella maniera piu' efficiente
possibile, con minori sprechi e le minori esternalita', anche in
relazione alla presenza e alle emissioni di sostanze pericolose e
all'uso di energia. Lo strumento degli appalti pubblici verdi
accompagna efficacemente la transizione verso un modello di economia
circolare, sia a livello microeconomico, sia a livello
macroeconomico, con appalti coerenti e sinergici. Ad esempio, i
criteri ambientali per la raccolta e la gestione di rifiuti
consentono di aumentare la qualita' e la quantita' della raccolta
differenziata rendendo piu' economico il recupero di tale materia.
Parallelamente, criteri ambientali su altre merceologie prescrivono
un contenuto minimo di materia riciclata, valorizzando gli
investimenti di un determinato tipo di raccolta e di gestione dei
rifiuti.
In alcuni casi i criteri ambientali sono veri e propri requisiti di
ecoprogettazione che mirano ad aumentare la vita utile dei beni, in
modo tale da rendere possibile il recupero del prodotto o dei suoi
componenti nell'ambito dello stesso ciclo produttivo o di cicli
produttivi diversi che possono diventare complementari, supportando
la simbiosi industriale. In altri casi, invece, prevedono approcci o
criteri che favoriscono la de-materializzazione dell'economia.
Gli appalti pubblici verdi promuovono dunque l'economia circolare
in ogni fase della catena del valore dalla progettazione, all'uso e
allo smaltimento finale, sono in grado di dare contributi trasversali
in vari settori. A conferma delle forti connessioni che intercorrono
tra le policy in materia di acquisti verdi e quelle ambientali e
industriali di promozione dell'economia economia circolare si parla
anche nello specifico di circular procurement.
I criteri ambientali contenuti nei CAM sono sempre piu' orientati
alla promozione della circolarita' e allo sviluppo dell'economia
circolare a livello locale ed approcciano, ove tecnicamente
possibile, anche gli impatti derivanti dalla logistica, in modo tale
da ridurre la dimensione dell'ambito territoriale nel quale
recuperare e valorizzare la materia.
Le priorita' europee in materia di appalti: appalti pubblici
efficaci in Europa e per l'Europa.
La Comunicazione della Commissione Europea COM(2017)572 "Appalti
pubblici efficaci in Europa e per l'Europa", richiamando la strategia
per il mercato unico del 2015, ha evidenziato la necessita' di
passare da un approccio puramente amministrativo a uno strategico che
affronti le principali sfide, in particolare in materia di creazione
di occupazione e di crescita sostenibile, che favorisca gli
investimenti nell'economia reale e stimoli la domanda per aumentare
la competitivita' basata sull'innovazione.
La prima priorita' strategica individuata e' quella di garantire
una piu' ampia diffusione di appalti pubblici strategici, con
l'integrazione di criteri innovativi, ecologici e sociali, un
maggiore uso della consultazione preliminare di mercato, di
valutazioni qualitative (offerta economicamente piu' vantaggiosa), di
appalti per soluzioni innovative nella fase pre-commerciale. Tali
pratiche richiedono non solo un elevato livello di competenza da
parte dei committenti pubblici, ma soprattutto visione strategica e
titolarita' politica. In tale Comunicazione vengono citati, come
buone pratiche, gli esempi degli Stati che hanno reso obbligatorio
nelle loro procedure di appalto l'aggiudicazione secondo il miglior
rapporto qualita' prezzo ed i criteri ecologici poiche' "per ottenere
risultati ottimali in materia di appalti pubblici e' necessaria
l'applicazione sistematica di criteri strategici". In proposito vale
la pena di ricordare che, nella COM (2018)28 "Strategia europea per
la plastica nell'economia circolare", l'Italia e' citata come buon
esempio poiche' ha reso obbligatoria l'applicazione dei criteri
ambientali gli appalti pubblici.
La seconda priorita' strategica e' quella di professionalizzare gli
acquirenti pubblici, migliorando le capacita' professionali, comprese
le competenze informatiche, in tutte le fasi delle procedure di
appalto. Per un cambiamento di cultura e un maggiore uso degli
appalti pubblici strategici e' necessario un piu' ampio uso di
pratiche flessibili, la conoscenza dei mercati e degli strumenti
innovativi. La professionalizzazione dovra' essere tale da attirare,
formare e sviluppare il talento e le competenze in tutto il panorama
degli appalti pubblici2. . Le strategie di professionalizzazione a
lungo termine a livello nazionale sono fondamentali per disporre
delle persone con le competenze e gli strumenti adeguati al fine di
ottenere i migliori risultati3 .
La terza priorita' strategica e' quella di migliorare l'accesso ai
mercati degli appalti alle piccole e medie imprese che si aggiudicano
il 45 % del valore aggregato dei contratti al di sopra delle soglie
dell'UE, direttamente o come offerenti congiunti o subappaltatori. La
Commissione ha anche avviato azioni specifiche volte ad agevolare
l'accesso delle PMI agli appalti, quali i progetti finanziati dal
programma COSME4 . La Commissione intende altresi' promuovere
iniziative per aumentare la fiducia tra gli operatori del mercato e
migliorare l'efficienza e la qualita' dei sistemi di ricorso. Tale
priorita' deve pertanto permeare le decisioni assunte dai singoli
stati in materia di procurement e di green public procurement.
La quarta priorita' strategica consiste nell'incrementare la
trasparenza, nonche' l'integrita' e la qualita' dei dati in materia
di appalti.
Il presente Piano d'azione traccia un percorso che contribuira' a
realizzare le quattro priorita' strategiche sopra indicate.
Ulteriore elemento strategico e' quello di utilizzare gli appalti
pubblici per stimolare l'innovazione: "Le autorita' pubbliche
dovrebbero utilizzare gli appalti pubblici strategicamente nel
miglior modo possibile per stimolare l'innovazione. L'acquisto di
prodotti, lavori e servizi innovativi svolge un ruolo fondamentale
per migliorare l'efficienza e la qualita' dei servizi pubblici e
nello stesso tempo affrontare le principali sfide a valenza sociale.
Cio' contribuisce a ottenere un rapporto piu' vantaggioso
qualita'/prezzo nonche' maggiori benefici economici, ambientali e per
la societa' attraverso la generazione di nuove idee e la loro
traduzione in prodotti e servizi innovativi, promuovendo in tal modo
una crescita economica sostenibile"5 .
La Comunicazione COM (2019) 640 "Il Green Deal europeo", parte
integrante della strategia della Commissione europea per attuare
l'Agenda 2030, ribadisce la volonta' di far si' che l'Europa continui
ad essere un leader mondiale nelle misure per il clima e l'ambiente,
la protezione dei consumatori e i diritti dei lavoratori. Tale atto
definisce una tabella di marcia iniziale delle politiche e misure
principali necessarie per realizzare il Green Deal europeo che sara'
aggiornata in funzione delle necessita' che dovessero emergere e
delle relative risposte strategiche per massimizzare i benefici per
la salute, la qualita' della vita, la resilienza e la competitivita'.
I requisiti ecologici introdotti sistematicamente negli appalti
pubblici si palesano essere una leva essenziale per avviare e dare
concretezza sia dal punto di vista tecnico sia di mercato a diverse
linee di intervento e ai vari obiettivi menzionati nella citata
Comunicazione (UE). I requisiti ambientali vincolanti possono,
infatti, favorire la decarbonizzazione della nostra economia,
l'economia circolare, un ambiente privo di sostanze tossiche, un
sistema alimentare equo, sano e rispettoso dell'ambiente e possono
creare un mercato unico solido e integrato per le materie prime
secondarie e i sottoprodotti, rafforzando la cooperazione tra le
catene del valore ed anticipando in tal modo anche le iniziative
giuridiche della Commissione Europea, che intende adottare requisiti
giuridicamente vincolanti per dare impulso al mercato delle materie
prime secondarie con contenuto riciclato obbligatorio (ad esempio,
per gli imballaggi, i veicoli, i materiali da costruzione e le
batterie).
E' per tale motivo che in tale atto e' previsto che "Le autorita'
pubbliche, comprese le istituzioni dell'UE, dovrebbero dare
l'esempio, assicurandosi che i loro appalti si basino su criteri
ecologici. La Commissione proporra' ulteriori atti legislativi e
documenti orientativi in materia di acquisti pubblici verdi".
Nella piu' recente COM(2020) 21 "Piano di investimenti del Green
Deal europeo" e' prevista la mobilitazione di almeno 1.000 miliardi
di euro nel prossimo decennio, tra fondi erogati dal bilancio dell'UE
e ulteriori investimenti pubblici e privati che il bilancio dell'UE
puo' sbloccare, per sostenere l'economia circolare, l'efficientamento
degli edifici, per trasformare le attivita' di gas ad effetto serra e
perseguire una graduale cessazione delle attivita' connesse ai
combustibili fossili e la decarbonizzazione di processi e prodotti ad
alta intensita' di gas a effetto serra, compresi i trasporti. Anche
in questo atto e' indicato che la Commissione "proporra' criteri o
obiettivi verdi obbligatori minimi per gli appalti pubblici nella
normativa sulle iniziative settoriali, sui finanziamenti UE o su
prodotti specifici. Questi criteri minimi stabiliranno di fatto una
definizione comune degli "acquisti verdi", permettendo di raccogliere
dati comparabili dagli acquirenti pubblici e ponendo le basi per
valutare l'impatto degli appalti pubblici verdi. Si incoraggeranno le
autorita' pubbliche di tutta Europa a integrare i criteri verdi e a
utilizzare i marchi in sede di appalto".
Infine, anche nella recente Comunicazione COM (2020) 98 "Un nuovo
piano d'azione per l'economia circolare. Per un'Europa piu' pulita e
piu' competitiva", la Commissione ribadisce l'intento di proporre
criteri e obiettivi minimi obbligatori in materia di appalti pubblici
verdi (GPP) nella legislazione settoriale e di introdurre
gradualmente un obbligo di comunicazione per monitorare il ricorso
agli appalti pubblici verdi, senza creare oneri amministrativi
ingiustificati per gli acquirenti pubblici. Ancora in tale atto, la
Commissione attesta l'impegno a continuare a favorire lo sviluppo di
capacita' mediante orientamenti, attivita' di formazione e la
diffusione di buone pratiche ed incoraggiando gli acquirenti pubblici
a partecipare all'iniziativa "Acquirenti pubblici per il clima e
l'ambiente", che agevolera' gli scambi tra gli acquirenti che
intendono ricorre agli appalti pubblici verdi.
Questi indirizzi comunitari rendono evidente quanto sia importante
mantenere il ruolo di apripista in tema di appalti verdi ed estendere
il campo di applicazione dei requisiti ambientali a tutti gli
investimenti che, in qualche modo, possano essere influenzati dalle
autorita' pubbliche.
__________
2 Secondo lo studio di Bandiera, Prat, Valletti (2008) la
mancanza di competenze professionali in materia di appalti e' un
problema ancora piu' grave della corruzione: delle risorse sprecate
negli acquisti pubblici, l'83 % e' dovuto alla mancanza di
professionalizzazione e incentivi e solo il 17 % e' dovuto alla
corruzione.
3 La Commissione Europea si e' impegnata ad assistere gli Stati
membri nei loro sforzi volti a ideare e ad attuare tali strategie
attraverso una raccomandazione sulla professionalizzazione adottata
insieme alla presente comunicazione, l'istituzione di un quadro
europeo delle competenze, la creazione di un centro delle competenze
informatiche per le conoscenze in tale ambito e la condivisione delle
buone pratiche e mediante l'assistenza mirata per lo sviluppo di
capacita' e la formazione offerta dagli strumenti di sostegno
specifici per paese disponibili in vari programmi della Commissione.
4 Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio (UE) n.
1287/2013 dell'11 dicembre 2013 che istituisce un programma per la
competitivita' delle imprese e le piccole e le medie imprese (COSME)
(2014 - 2020) e abroga la Decisione n. 1639/2006/CE
5 Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 2014/24/UE
del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici, che abroga la direttiva
2004/18/CE.
Le principali novita' nella normativa nazionale in materia di appalti
pubblici verdi
Come gia' delineato in precedenza si puo' affermare che l'Italia,
nel campo degli appalti pubblici verdi, vanta un quadro tecnico
giuridico all'avanguardia con il quale puo' gettare solide basi per
favorire la transizione ecologica cosi' come delineata nel Green Deal
Europeo e mettendo a disposizione, tramite gli appalti stessi, una
importante leva economica utile a tale transizione.
Il percorso e' iniziato con la legge 28 dicembre 2015, n. 221
recante "Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di
green economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse
naturali" che ha introdotto infatti una nuova disciplina in materia
di green public procurement che ha rappresentato una chiave di volta
per gli appalti pubblici verdi, poiche' ha reso vincolante, nel
codice dei contratti pubblici previgente, l'introduzione dei "Criteri
ambientali Minimi" nella documentazione di gara, nell'ambito di
determinate modalita'.
Successivamente, il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 di
attuazione delle Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti
pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori
dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali,
all'art. 34 rubricato "Criteri di sostenibilita' energetica ed
ambientale", cosi' come modificato dall'art. 23 del decreto
legislativo 19 aprile 2017 n. 56, ha stabilito l'obbligo per le
stazioni appaltanti di inserire, nella documentazione progettuale e
di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole
contrattuali previsti nei CAM adottati con decreto del Ministro
dell'Ambiente e, laddove l'offerta e' aggiudicata sulla base del
miglior rapporto qualita' prezzo (art. 95, comma 6, del citato
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50), di tenere in
considerazione i criteri premianti indicati nei medesimi CAM6 .
L'art. 34 del decreto legislativo n. 50/20167 , nella versione
novellata dal decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56, prevede che
gli obblighi di integrare tutte le specifiche tecniche e le clausole
contrattuali nonche' di tener conto dei criteri premianti dei CAM
quando l'aggiudicazione non avvenga al minor prezzo, siano rispettati
per l'intero valore della fornitura o dell'affidamento, senza alcuna
distinzione fra le diverse categorie di beni, servizi o lavori
oggetto dei CAM e, ai sensi del comma 3, per qualsivoglia procedura
di affidamento a prescindere dal valore. Gli obblighi, infatti, si
applicano per gli affidamenti di "qualunque importo", sia sopra che
sotto la soglia comunitaria, ivi inclusi gli affidamenti diretti di
importo inferiore a €. 40.000,00 per beni e servizi e a €. 150.000,00
per i lavori.
Si e' pertanto resa ancora piu' chiara la volonta' del legislatore
di rendere omogenee le caratteristiche ambientali minime delle
commesse pubbliche e di assicurare un equivalente livello di
protezione ambientale per tutti i destinatari di prodotti acquisiti
tramite gli appalti verdi, a prescindere dal loro valore. Si e'
inoltre superata l'ambiguita' in riferimento all'inclusione degli
affidamenti diretti contemplati nell'obbligo, che avrebbe potuto
pregiudicare l'efficacia dello strumento nelle filiere dei prodotti
generalmente acquisiti all'interno di quelle soglie, tra i quali, per
esempio, la carta, le attrezzature elettriche ed elettroniche per
l'ufficio, le cartucce di toner e a getto di inchiostro, i
detergenti, le derrate alimentari. L'unica eccezione oggettiva
riguarda gli appalti per interventi di ristrutturazione, di
demolizione e ricostruzione degli edifici, per le quali i CAM
pertinenti si applicano in funzione della tipologia di intervento e
della localizzazione delle opere da realizzare, secondo i criteri
stabiliti dal decreto del Ministro dell'Ambiente e della Sicurezza
Energetica 23 giugno 2022 (G.U. 6 agosto 2022, n.183).
Con la previsione dell'obbligo per le stazioni appaltanti di
inserire nella documentazione progettuale e di gara almeno le
specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei CAM, il
presente Piano d'azione potra' dispiegare appieno le proprie
potenzialita' economico-ambientali in quanto attraverso
l'applicazione sistematica ed omogenea dei CAM si determinera'
l'effetto leva sul mercato utile ad indurre gli operatori economici
ad adeguarsi alle richieste della pubblica amministrazione, favorendo
la diffusione delle tecnologie ambientali e di prodotti migliori
sotto il profilo ambientale.
Altra significativa novita' normativa di derivazione comunitaria8
e' l'aggiudicazione ai costi del ciclo di vita, che consente di tener
conto di altri elementi di costo, oltre a quelli di acquisizione,
come "i costi connessi all'utilizzo, quali consumo di energia e di
altre risorse; i costi di manutenzione; i costi relativi al fine
vita, come i costi di raccolta, di smaltimento e di riciclaggio; i
costi imputati a esternalita' ambientali, inclusi i costi delle
emissioni di gas a effetto serra e di altre sostanze inquinanti,
nonche' altri costi legati all'attenuazione dei cambiamenti
climatici".
Si e' affermato nel diritto positivo la possibilita' di aggiudicare
in base ai maggiori risparmi che l'offerta consente di ottenere negli
esercizi futuri, anche a favore di altri centri di spesa pubblica e a
favore dell'economia e della collettivita' nel suo complesso.
Rientrano tra questi risparmi quelli provenienti dalla riduzione dei
costi degli impatti, anche indiretti, che si scaricano sulla
collettivita' e sul tessuto industriale in termini di esternalita'
ambientali, quali ad esempio i costi di riciclaggio, i costi
sanitari, i costi di disinquinamento. Un cambiamento di notevole
portata se si considera che nel 1996 la Comunicazione interpretativa
COM(96)583 "Libro verde: gli appalti pubblici nell'Unione Europea",
par. 5.5.1, riportava che "nella fase di aggiudicazione degli
appalti, gli elementi ambientali potrebbero svolgere un ruolo
nell'individuazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, ma
soltanto nel caso in cui il riferimento a tali elementi permetta di
misurare un vantaggio economico, specifico alla prestazione oggetto
dell'appalto, a beneficio diretto dell'amministrazione aggiudicatrice
o dell'ente aggiudicatore".
Definitivamente superato l'approccio contabilistico degli appalti
pubblici, che legava al solo interesse pubblico di tipo finanziario
il fine che la stazione appaltante era chiamata a perseguire
nell'immediato, si afferma che lo stesso debba essere esteso anche ad
altri interessi pubblici generali meritevoli di tutela, quali la
tutela dell'ambiente e la salute umana. Peraltro, a fronte di un
maggior esborso finanziario al momento dell'acquisto, la migliore
qualita', anche ambientale, consente di ottenere risparmi in ottica
di ciclo di vita. Tali risparmi risulterebbero assai piu' rilevanti,
tanto piu' si fosse in grado di contabilizzare e ponderare
adeguatamente tutti gli effetti sull'ambiente e sulla salute umana
dei prodotti in funzione dei relativi diversi livelli di prestazioni
ambientali.
L'aggiudicazione ai costi del ciclo di vita dimostra che il
legislatore comunitario e' sempre piu' orientato verso la
valorizzazione dell'uso degli appalti a fini strategici, quali la
tutela dell'ambiente, che costituisce peraltro una delle motivazioni
alla base della revisione delle direttive sugli appalti pubblici del
2004.
A dimostrazione dell'importanza assunta dalla tutela ambientale
nell'ordinamento giuridico che regola gli affidamenti di beni,
servizi e lavori in qualunque forma essi siano acquisiti o resi,
vanno altresi' richiamati i riferimenti dettati anche dal nuovo
Codice dei contratti pubblici di cui al D.lgs. n. 36/2023, le cui
disposizioni sono in vigore dal 1° aprile 2023 ma trovano efficacia
dal 1° luglio 2023, che, nel dare attuazione al generale criterio di
delega di cui all'art. 1, comma 2, lett. f) della legge n. 78 del
2022, all'art. 57, comma 2, prevede che "Le stazioni appaltanti e gli
enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi
ambientali previsti dal Piano d'azione per la sostenibilita'
ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione
attraverso l'inserimento, nella documentazione progettuale e di gara,
almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali
contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche
categorie di appalti e concessioni, differenziati, ove tecnicamente
opportuno, anche in base al valore dell'appalto o della concessione
con decreto del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica
e conformemente, in riferimento all'acquisto di prodotti e servizi
nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate
alimentari, anche a quanto specificamente previsto dall'articolo 130.
Tali criteri, in particolare quelli premianti, sono tenuti in
considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per
l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa, ai sensi dell'articolo 108, commi 4 e 5. Le stazioni
appaltanti valorizzano economicamente le procedure di affidamento di
appalti e concessioni conformi ai criteri ambientali minimi. Nel caso
di contratti relativi alle categorie di appalto riferite agli
interventi di ristrutturazione, inclusi quelli comportanti
demolizione e ricostruzione, i criteri ambientali minimi sono tenuti
in considerazione, per quanto possibile, in funzione della tipologia
di intervento e della localizzazione delle opere da realizzare, sulla
base di adeguati criteri definiti dal Ministero dell'ambiente e della
sicurezza energetica".
Il citato comma 2 dell'art. 57, dedicato ai criteri di
sostenibilita' energetica e ambientale, insieme al comma 1 relativo
alle clausole sociali, e' contenuto nel Libro II del nuovo Codice,
"Dell'appalto", nella Parte II dedicata agli istituti e alle clausole
comuni, che hanno quindi natura trasversale rispetto a ogni tipo di
appalto, e si riferisce espressamente non solo agli appalti ma anche
alle concessioni, disciplinate nel Libro V del medesimo Codice.
Inoltre, in continuita' con quanto disposto dall'art. 96 del D.lgs.
n. 50/2016 e con la normativa eurounitaria sopra richiamata, il nuovo
Codice disciplina nell'Allegato II.8 il tema dei costi del ciclo di
vita di un prodotto, servizio o lavoro, prevedendo che le stazioni
appaltanti, quando valutano le offerte sulla base di un criterio
quale il costo del ciclo di vita, possono richiedere i dati connessi
al consumo di energia o di altre risorse, i costi di raccolta,
smaltimento e riciclaggio di rifiuti e i costi imputati a
esternalita' ambientali, che possono includere i costi delle
emissioni di gas a effetto serra e di altre sostanze inquinanti,
nonche' altri costi legati all'attenuazione dei cambiamenti
climatici.
__________
6 Altre disposizioni in materia di GPP, su istituti non previsti
dalle direttive comunitarie, sono l'art. 93 "Garanzie fidejussorie" e
l'art. 103 "Garanzia definitiva" che ha esteso le riduzione
dell'importo delle garanzie a favore degli operatori in possesso di
determinate certificazioni ambientali o etichette ambientali;
l'art.72 relativo ai bandi di gara che debbono contenere i
riferimenti ai Criteri ambientali minimi di cui all'art. 34, e alcune
indicazioni contenute nell'art. 95 "Criteri di aggiudicazione
dell'appalto", quali, per esempio, la possibilita' di attribuire un
maggior punteggio all'offerta concernente beni, lavori o servizi che
presentano un minore impatto sulla salute e sull'ambiente inclusi i
beni o prodotti da filiera corta o a chilometro zero.
7 La prima stesura dell'art. 34 "Criteri di sostenibilita'
energetica ed ambientale" del d.lgs. 50/2016, stabiliva
l'applicazione obbligatoria almeno delle specifiche tecniche e delle
clausole contrattuali dei Criteri Ambientali Minimi per l'intero
valore a base d'asta nelle categorie di appalti con le quali e'
possibile conseguire l'efficienza energetica negli usi finali e per
almeno il 50% del valore a base d'asta nelle altre categorie di
appalto. L'obbligo riferito al 50% del valore della base d'asta aveva
creato difficolta' applicative nel caso di appalti di servizi e
lavori, poiche' non era chiaro sulla base di quali elementi di costo
rapportare tale limite nonche', negli appalti di fornitura,
comportava disparita' di trattamento fra destinatari di prodotti piu'
o meno validi sotto il profilo della tutela dell'ambiente e della
salute umana.
8 L'art. 96 d.lgs. n. 50/2016, recante "Costi del ciclo di
vita", che ha recepito l'art. 68 delle direttive 2014/24/UE,
2014/25/UE e 2014/23/UE.
3 IL PIANO D'AZIONE PER LA SOSTENIBILITA' AMBIENTALE DEI CONSUMI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
3.1 Le finalita' del piano
In sintonia con quanto indicato nella COM (2017) 572 "Appalti
pubblici efficaci in Europa e per l'Europa", il presente Piano
d'azione traccia un percorso volto al rafforzamento delle competenze
e delle motivazioni delle professionalita' coinvolte nelle procedure
d'appalto nonche' volto a facilitare lo scambio di informazioni fra
soggetti chiave. L'obbligo normativo di applicare i CAM, insieme alle
azioni e agli indirizzi delineati dal presente Piano, consentiranno
al Piano medesimo di dispiegare pienamente le proprie potenzialita'
economico-ambientali volte a promuovere un modello di sviluppo piu'
evoluto e sostenibile.
Le finalita' del Piano pertanto sono quelle di indicare le azioni
in corso, programmate e da attuare mirate a:
a) garantire una governance della strategia nazionale in materia
di contratti pubblici verdi che coinvolga soggetti strategici,
istituzionali e non, ed esperti, per mettere a fattor comune
proattivamente competenze e funzioni politico-istituzionali utili a
rendere i CAM e le azioni a corollario per la loro definizione ed
attuazione, opportunita' per lo sviluppo di modelli di economia
circolare e sostenibili, nonche' generare nuovi opportunita' di
lavoro green rafforzando la coesione sociale e territoriale;
b) garantire che il Piano possa massimizzare il proprio
potenziale, estendendo il campo di azione a nuovi settori e mirando
al conseguimento anche di obiettivi etico-sociali, in linea con i
paesi che approcciano le politiche in materia di appalti pubblici
nell'ambito della caratteristica tridimensionale della
sostenibilita';
c) garantire assistenza tecnica e scambio di informazioni
capillare con un'ampia platea di soggetti interessati, tra cui
funzionari pubblici, imprenditori, consumatori e categorie
professionali, per facilitare l'applicazione dei CAM;
d) rendere piu' efficiente, piu' partecipato e piu' efficace il
processo di definizione dei CAM;
e) erogare formazione diffusa ed efficace alle stazioni
appaltanti, in coerenza con la strategia professionalizzante in tema
di appalti pubblici, alle imprese, alla associazioni di categoria e
agli ordini professionali, individuando percorsi formativi
strutturati per le professionalita' che svolgono funzioni strategiche
(ad esempio anche coloro che si occupano del programma per le
acquisizioni degli appalti pubblici, i green manager, energy manager,
resource manager), per consolidare e sistematizzare pratiche di
affidamenti e forniture sostenibili nell'ottica del ciclo di vita, in
relazione a tutte le fasi della procedura d'acquisito;
f) assicurare e facilitare lo scambio di buone pratiche in
materia di appalti pubblici verdi e circolari, sia sulle categorie di
appalto gia' oggetto di CAM, sia su altre categorie di appalto, in
modo tale da indirizzare la definizione di nuovi CAM o la loro
revisione;
g) garantire l'attuazione di un efficace ed efficiente
monitoraggio dell'applicazione dei CAM, per ottenere dati
sull'impatto economico e per poter stimare i benefici ambientali,
almeno avendo riguardo le forniture e gli impatti ambientali con
benchmark di piu' agevole individuazione;
h) valutare l'istituzione di un'etichetta ambientale basata sui
CAM, almeno nelle categorie di beni o servizi in cui detta esigenza
si dovesse manifestare piu' evidente, quali i prodotti non oggetto
del marchio di qualita' ecologica comunitario Ecolabel UE;
i) adeguare i CAM vigenti all'evoluzione tecnologica e normativa,
al regime di applicazione obbligatoria e all'obiettivo di favorire
l'economia circolare;
j) monitorare anche i percorsi compiuti su scala territoriale,
avendo riguardo agli effetti sul sistema produttivo oltre che sulla
professionalizzazione delle stazioni appaltanti.
3.2 Obiettivi ed effetti ambientali, sociali ed economici del Piano
I principali obiettivi ambientali del presente Piano d'azione sono
i seguenti:
a) la mitigazione dei cambiamenti climatici, riducendo le
emissioni di gas climalteranti attraverso un aumento dell'efficienza
energetica di prodotti e servizi, la riduzione dell'utilizzo di fonti
energetiche non rinnovabili o emissive, la promozione dei modelli di
economia circolare e la razionalizzazione dei consumi e degli
acquisti;
b) promuovere la transizione verso un modello di economia
circolare, migliorando l'efficienza nell'uso dei materiali e
riducendo i rifiuti prodotti, attraverso una migliore progettazione
di prodotti e servizi, favorendo il riutilizzo dei materiali
provenienti dal riciclo e la simbiosi industriale, estendendo la vita
utile dei prodotti e riducendo gli acquisti di prodotti;
c) prevenzione e riduzione dell'inquinamento dell'aria,
dell'acqua e del suolo, riducendo l'utilizzo e le emissioni di
sostanze pericolose.
Gli obiettivi sopra citati sono sovrapponibili con alcuni di quelli
indicati nell'art. 9 del Regolamento (UE) 2020/852 relativo alla
tassonomia. Dai Criteri ambientali minimi con i quali si conseguono i
principali obiettivi ambientali sopra citati, possono determinarsi
anche effetti positivi sugli ulteriori obiettivi indicati nel citato
Regolamento, vale a dire:
- la protezione ed il ripristino della biodiversita' e della
salute degli ecosistemi;
- favorire un uso sostenibile e la protezione delle risorse
marine ed idriche;
- diffondere misure di adattamento.
Gli effetti piu' o meno marcati su tali ulteriori obiettivi
ambientali sono connessi alle peculiarita' della categoria di appalto
o di concessione approcciata dai Criteri ambientali minimi.
L'attuazione delle indicazioni del Piano e l'utilizzo dei Criteri
Ambientali Minimi contribuiranno anche ad altri obiettivi
socio-economici, in particolare:
a) promuovere la diffusione di consumi sostenibili e rafforzare
la domanda di prodotti, servizi, infrastrutture e processi verdi;
b) accompagnare il processo di transizione verso modelli
economici circolari, accelerando un'adesione consapevole e virtuosa
del tessuto imprenditoriale, incluse le PMI, a tali modelli;
c) promuovere e sostenere l'innovazione tecnologico-ambientale
del sistema produttivo, anche nazionale, favorendo la competitivita'
delle imprese e la nascita di nuove imprese in questo ambito;
d) tutelare gli aspetti etici e sociali critici, inclusi quelli
lungo le filiere produttive;
e) rafforzare l'internalizzazione delle esternalita' negative
della attivita' economiche tradizionali
I principali obiettivi ambientali sopra richiamati, anche alla luce
dei dati ambientali disponibili, sono motivati dalla necessita' di
introdurre urgentemente azioni concrete per conseguirli.
La rilevanza di tali obiettivi dovrebbe assumere un ruolo centrale
nelle agende politico programmatiche, al pari degli obiettivi
economico-finanziari (quali, ad esempio, il rapporto deficit/PIL). In
proposito va ricordato che le spese sostenute per la salvaguardia
ambientale riducono nel medio-lungo periodo i costi che devono essere
affrontati per i danni ambientali, le spese sanitarie, le spese
sociali causate dagli effetti dei cambiamenti climatici e
dell'inquinamento e sono pertanto utili anche a conseguire e
mantenere nel tempo gli impegni sugli obiettivi economico-finanziari9
.
Nella definizione dei CAM si prestera' la necessaria attenzione
anche ad altri aspetti ambientali che, pur non essendo direttamente
connessi agli obiettivi ambientali principali, debbono essere tenuti
in considerazione per la salvaguardia dell'ambiente e della salute
umana (es. inquinamento acustico, inquinamento luminoso, ecc.).
L'applicazione dei Criteri Ambientali Minimi e l'attuazione delle
indicazioni riportate nel presente Piano d'azione, oltre a
contribuire direttamente al raggiungimento degli obiettivi sopra
richiamati, forniranno un concreto supporto al conseguimento delle
finalita' contenute nelle principali normative, strategie e accordi
nazionali, comunitari ed internazionali riguardanti le seguenti
tematiche:
• la lotta ai cambiamenti climatici attraverso politiche di
mitigazione e adattamento;
• la transizione da un'economia lineare ad un'economia circolare;
• la tutela della biodiversita'
Ad esempio, per quanto riguarda la biodiversita', si consideri che
la tutela del capitale naturale e della biodiversita' deve avvenire
anche su scala locale con azioni in grado preservare e mantenere sani
gli ecosistemi, garantendone la funzionalita', la maggiore
adattabilita' e la minore vulnerabilita' ai cambiamenti indotti dalle
crescenti pressioni antropiche. E' necessario dunque creare le
condizioni per favorire una migliore resilienza complessiva dei
territori, anche nell'ottica della mitigazione e adattamento ai
cambiamenti climatici. A tale riguardo, con i CAM che supportano
modelli di produzione agricola con minore uso di fitofarmaci ed altre
sostanze pericolose, utili anche a non compromettere la fertilita'
dei suoli o che salvaguardano gli stock ittici (CAM per la
ristorazione collettiva), che promuovono pratiche di gestione
forestale sostenibile (CAM per l'arredo urbano, gli arredi per
interni, gli edifici, la carta), che contrastano il consumo di suolo
e la frammentazione degli habitat (CAM strade, edifici, verde
pubblico), che migliorano la vivibilita' dell'ambiente urbano (CAM
verde pubblico, CAM illuminazione pubblica) e, in via generale, che
minimizzano l'uso ed emissioni di sostanze pericolose ed il consumo
di prodotti o materie prime ad alto rischio per la deforestazione, si
contribuisce alla tutela della biodiversita' e del capitale naturale.
__________
9 Si veda in proposito lo studio "What are the health cost of
environmental pollution?", Science for Environment Policy, European
Commission, 2018.
3.2.1 Migliorare l'efficienza nell'uso dei materiali e ridurre la
produzione di rifiuti per la promozione di modelli di economia
circolare
Questo obiettivo, che sara' perseguito principalmente promuovendo
una migliore progettazione dei prodotti e dei servizi, favorendo il
riutilizzo dei materiali provenienti dal riciclo ed i sottoprodotti
derivanti da simbiosi industriale, promuovendo l'estensione della
vita utile dei prodotti, costituisce il nocciolo delle piu' recenti
strategie europee sull'"Economia Circolare"10 ed e' fondamentale per
sostenere il progresso socioeconomico in un mondo in cui risorse e
capacita' degli ecosistemi sono limitati.
Tra il 1970 e il 2017 l'estrazione di materiali a livello mondiale
e' triplicata ed e' in continua crescita, costituendo fonte di gravi
rischi a livello globale11 . Circa la meta' delle emissioni totali di
gas a effetto serra e piu' del 90 % della perdita di biodiversita' e
dello stress idrico sono determinati dall'estrazione di risorse e dai
processi di trasformazione di materiali, combustibili e alimenti.
A livello nazionale il consumo di materiale interno pro-capite e'
di 6,9 tonnellate annue12 , i rifiuti urbani conferiti in discarica
sono il 22% del totale; il 29% dei rifiuti solidi urbani e'
riciclato. In particolare, gli imballaggi in cellulosa sono riciclati
al 81,1% mentre l'alluminio al 80,2% e la plastica al 44,5%13 .
Per affrontare in modo efficace tale obiettivo e' determinante un
approccio "Life Cycle Thinking", in cui la fase di progettazione
assume un ruolo predominante per lo sviluppo di prodotti che
rispecchino il piu' possibile i principi dell'economia circolare. In
tale fase e' possibile tenere adeguatamente in considerazione tutti
gli aspetti fondamentali per la circolarizzazione dei prodotti
(durabilita', modularita', riparabilita', riciclabilita', ecc.),
basata su analisi e valutazioni che tengono conto degli impatti
generati lungo tutto l'intero ciclo di vita del prodotto.
Con tale approccio e' possibile spingere l'innovazione tecnologica
nell'intera catena del valore dei prodotti, aumentando il potenziale
dei sottoprodotti e dei materiali riciclati, garantendo al contempo
la conformita' ai necessari requisiti prestazionali e funzionali.
Sia a livello europeo che nazionale14 , al GPP viene ampiamente
riconosciuto un ruolo fondamentale tra gli strumenti in grado di
agire da leva rispetto al conseguimento degli obiettivi previsti per
la transizione da un'economia lineare ad un'economia circolare.
Con l'adozione dei CAM, si mettono in atto misure che promuovono
l'eco-design nella fase di progettazione del prodotto, valorizzando
l'impiego dei sottoprodotti e promuovendo il riciclo dei materiali
provenienti dalla raccolta differenziata, favorendo cosi' un uso piu'
efficiente delle risorse primarie, riducendo gli sprechi e la
produzione dei rifiuti e rendendo piu' competitivo il mercato dei
beni realizzati con materia prima seconda.
Il presente Piano, attraverso l'applicazione dei CAM, contribuira'
dunque anche all'obiettivo a lungo termine (anno 2050), indicato
nella Comunicazione della Commissione europea COM (2011) 571,
"Tabella di marcia verso un'Europa efficiente nell''impiego delle
risorse", che prevede un aumento dell'efficienza nell'uso delle
risorse da 4 a 10 volte, con miglioramenti importanti che dovranno
essere conseguiti gia' nel 2020.
Il Piano promuovera' anche la diffusione di materiali rinnovabili
e, laddove tecnicamente opportuno, prodotti a base biologica in linea
con la strategia nazionale in materia di bioeconomia, che hanno in
via generale, migliori potenzialita' di recupero di materia o,
comunque, che, grazie alla biodegradabilita', sono in grado di
degradare piu' facilmente con naturali processi biologici15 .
__________
10 Comunicazione della Commissione europea COM (2014)398, Verso
un'economia circolare: programma per un'Europa a zero rifiuti;
Comunicazione della Commissione europea COM (2015)614, L'anello
mancante - Piano d'azione dell'Unione europea per l'economia
circolare; Comunicazione della Commissione europea COM (2020) 98, Un
nuovo piano d'azione per l'economia circolare Per un'Europa piu'
pulita e piu' competitiva.
11 Rapporto sulle prospettive in materia di risorse a livello
mondiale 2019: risorse naturali per il futuro che vogliamo: gruppo
internazionale per le risorse (International Resource Panel e COM
(2019) 640 "Green Deal Europeo".
12 Dati ISTAT, anno 2015.
13 ISPRA, 2016. Rapporto rifiuti urbani Edizione 2019.
14 Ministero dell'Ambiente della tutela del territorio e del
mare, Ministero Sviluppo Economico, 2017. Documento di inquadramento
e di posizionamento strategico "Verso un modello di economia
circolare per l'Italia".
15 Strategia nazionale per la Bioeconomia, 20 aprile 2017. BIT
La bioeconomia in Italia.
3.2.2 Riduzione delle emissioni di gas climalteranti al fine della
mitigazione ai cambiamenti climatici e adattamento ai cambiamenti
climatici
I cambiamenti climatici ad oggi costituiscono un tema prioritario
da affrontare, con urgenza, a scala sia globale che locale.
L'innalzamento delle temperature e l'aumento della frequenza e
dell'intensita' degli eventi estremi (siccita', ondate di calore,
precipitazioni intense) comportano impatti negativi sull'ambiente,
sulla salute umana e sull'economia. Nel prossimo futuro tali
cambiamenti avranno rilevanti effetti sociali a livello globale
determinando la necessita', per milioni di persone, di abbandonare il
proprio paese (migrazione climatica).
L'approccio per far fronte a questi mutamenti e' quello della
complementarita' tra strategie di mitigazione e di adattamento,
attraverso la programmazione e l'attuazione di azioni sinergiche e
coinvolgendo tutti i settori, che sono chiamati a contribuire alla
transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in
funzione delle rispettive potenzialita' economiche e tecnologiche.
Parallelamente deve essere ridotta la vulnerabilita' dei sistemi
naturali e socio-economici, aumentando la loro resilienza di fronte
agli impatti inevitabili di un clima in evoluzione.
A livello internazionale obiettivi di riduzione dei gas
climalteranti (GHG - GreenHouse Gases), responsabili dell'aumento
dell'effetto serra, sono stati fissati dal Protocollo di Kyoto del
dicembre 1997 e dal piu' recente Accordo di Parigi sul clima (COP21)
del dicembre 2015, ratificato da 180 Paesi sui 197 firmatari ed
entrato in vigore il 4 novembre 2016. In particolare, l'Accordo di
Parigi, che sara' efficace dal 2020, definisce un Piano d'azione
globale per evitare i cambiamenti climatici, mantenere l'aumento
medio della temperatura globale al di sotto dei 2 °C rispetto ai
livelli preindustriali come obiettivo a lungo termine e limitare
l'aumento a 1,5 °C, in quanto questo obiettivo ridurrebbe in misura
significativa i rischi e gli impatti disastrosi dei cambiamenti
climatici, gia' evidenti con l'aumento della temperatura attuale di
un grado16 . Inoltre, la COM(2011) 112 recante "Una tabella di marcia
verso un'economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel
2050", al punto n. 1, nel definire le principali sfide per l'Europa,
ha espressamente stabilito che "per contenere entro i 2° C il
riscaldamento globale prodotto dal cambiamento climatico, il
Consiglio europeo ha riconfermato nel febbraio 2011 l'obiettivo
dell'UE di ridurre le emissioni di gas serra dell'80-95% entro il
2050 rispetto al 1990..." mentre la COM(2019) 640, fissa l'obiettivo
dell'UE di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per il
2030 di almeno il 50-55 % rispetto ai livelli del 1990 e della
neutralita' climatica entro il 2050.
Le principali pubblicazioni scientifiche sulla valutazione degli
impatti e della vulnerabilita' ai cambiamenti climatici, a livello
nazionale, europeo ed internazionale17 , concordano che, nei prossimi
decenni, gli impatti conseguenti ai cambiamenti climatici nell'Europa
mediterranea saranno particolarmente negativi18 . Nel rapporto
speciale dell'Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
presentato alla Conferenza ONU sul clima (COP) 24 tenutosi a dicembre
2018 in Polonia, emerge che agli attuali ritmi di emissioni di gas
climalteranti gia' nel 2030 l'aumento della temperatura media globale
sara' superiore agli 1,5 °C ritenuti la soglia massima di sicurezza
per avere effetti contenuti e gestibili, seppure con grandi spese di
denaro e risorse.
Tali impatti, insieme agli effetti delle pressioni antropiche sulle
risorse naturali, connotano l'area dell'Europa mediterranea tra le
piu' vulnerabili del continente. Al riguardo, il Ministero
dell'Ambiente e della sicurezza energetica, in conformita' alle
principali politiche europee in materia, con decreto direttoriale 16
giugno 2015, n. 86, ha approvato la Strategia Nazionale di
Adattamento ai Cambiamenti Climatici (SNAC) e conseguentemente ha
pubblicato sul sito un Piano Nazionale di adattamento ai cambiamenti
climatici (PNACC). In particolare, la SNAC individua le azioni e gli
indirizzi per ridurre al minimo i rischi derivanti dai cambiamenti
climatici, al fine di proteggere la salute, il benessere e i beni
della popolazione, preservare il patrimonio naturale, mantenere o
migliorare la resilienza e la capacita' di adattamento dei sistemi
naturali, sociali ed economici nonche' trarre vantaggio dalle
eventuali opportunita' che si potranno presentare con le nuove
condizioni climatiche.
Naturalmente, strettamente legate al tema della lotta ai
cambiamenti climatici vi sono tutte le norme e strategie che
riguardano il tema dell'efficienza energetica e della riduzione
dell'uso delle fonti fossili.
Va peraltro sottolineato che la riduzione dei consumi energetici e
l'incentivazione della produzione da fonti rinnovabili non emissive,
oltre a comportare una parallela riduzione delle emissioni di gas
climalteranti, consente di migliorare la qualita' dell'aria, di
ridurre la dipendenza dalle fonti fossili e di supportare la
competitivita' a livello micro e macroeconomico, specie in un'ottica
di lungo periodo poiche' cio' mette al riparo dalla volatilita' dei
prezzi del petrolio e riduce la dipendenza dai paesi produttori di
petrolio.
In tale contesto, attraverso i CAM vengono messe in atto misure
dirette a ridurre significativamente le emissioni climalteranti, cio'
attraverso requisiti minimi di efficienza energetica o di emissioni
di biossido di carbonio (ad esempio CAM sugli edifici, sui veicoli,
sull'illuminazione pubblica, sulle attrezzature elettriche ed
elettroniche), requisiti che prescrivono il divieto di uso di gas con
alto potenziale di riscaldamento globale. Attraverso i CAM puo'
essere inoltre ridotta la pressione sulle risorse naturali, favorendo
cosi' l'adattamento ai cambiamenti climatici (ad esempio con
requisiti per favorire l'efficienza idrica, per evitare il consumo di
suolo, per mantenere la permeabilita' dei suoli).
__________
16 Gli scienziati sostengono che le azioni individuate per
raggiungere tali obiettivi, anche laddove attuate, non sarebbero
sufficienti a mantenere la temperatura al di sotto dei 2 °C e che, in
ogni caso, oltre che con misure piu' drastiche, e' necessario agire
immediatamente.
17 AAVV, 2007. Dossier ENEA per lo studio dei cambiamenti
climatici e dei loro effetti; IPPC, 2013. Climate change 2013: The
physical science basis. Contribution of Working Group 1 to the 5°
Assessment Report of the IPPC; IPPC, 2014. Climate Change 2014:
impacts, adaptions, and Vulnerability. Working Group II Contribution
to the IPPC 5th Assessment Report; European Environmental Agency,
2010. Climate Change, impacts and vulnerability in Europe 2012.
Report n. 12/2012; WHO-APAT. Environment and health risks from
climate change and vulnerability in Italy.
18 Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare, 2015. Decreto direttoriale n.86 del 16 giugno 2015, Strategia
Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici.
3.2.3 Ridurre l'utilizzo e l'emissione di sostanze pericolose per
prevenire e ridurre l'inquinamento
Attraverso la definizione dei CAM si intende sostenere il processo
di sostituzione o riduzione delle sostanze pericolose nei materiali e
nei prodotti finiti con sostanze che comportano meno o nessun rischio
per la salute umana e per l'ambiente.
Gli obiettivi di riduzione dell'uso di sostanze chimiche pericolose
sono perseguiti oramai da tempo a livello europeo in particolar modo
attraverso il Regolamento (CE) n. 1272/2008 relativo alla
classificazione, all'etichettatura e all'imballaggio delle sostanze e
delle miscele (CLP) ed il Regolamento (CE) n. 1907/2006 concernente
la registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione
delle sostanze chimiche (REACH) che contribuiscono alla sicurezza
complessiva nella gestione delle sostanze chimiche. Il Regolamento
europeo CLP, attraverso il processo di classificazione delle sostanze
e delle miscele, identifica la loro pericolosita' mentre il
Regolamento REACH adotta i processi di "autorizzazione" e
"restrizione" quali strumenti di gestione del rischio, nonche'
identifica le SVHC (Substances Very High concern, sostanze
estremamente preoccupanti) e ne promuove la loro sostituzione con
sostanze o tecnologie meno pericolose, qualora esistano alternative
idonee sia dal punto di vista economico che tecnico.
Ulteriori obiettivi ambientali in materia di emissioni inquinanti
in atmosfera, in ambiente confinato e nelle acque sono previsti dal
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 recante "Norme in materia
ambientale", nonche' da altre norme di derivazione unionale quale, ad
esempio, il decreto legislativo 30 maggio 2018, n. 81 di recepimento
della la Direttiva (UE) 2016/2284 concernente la riduzione delle
emissioni nazionali di determinati inquinanti atmosferici, quali il
biossido di zolfo (SO2 ), gli ossidi di azoto (NOx), i composti
organici volatili non metanici (COVNM), l'ammoniaca (NH3 ) e il
particolato fine (PM 2,5).
Si evidenzia inoltre che la riduzione dell'uso delle sostanze
chimiche pericolose nei materiali favorisce la transizione verso un
modello di economia circolare, dal momento che la presenza di queste
ultime ostacola le operazioni di riciclo e riuso dei materiali. Anche
per tali motivi i criteri ambientali mirati a questo obiettivo
ambientale, facilitano il raggiungimento degli obiettivi
dell'economia circolare, cosi' come si evince anche dalla disciplina
in materia di rifiuti, laddove, ad esempio, in recepimento dell'art.
9 della Direttiva 2008/98/CE come modificata dalla Direttiva (UE)
2018/851, l'art. 180, lett. i) del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 introduce, tra le misure del programma nazionale di
prevenzione dei rifiuti, quelle che "promuovono la riduzione del
contenuto di sostanze pericolose in materiali e prodotti, fatti salvi
i requisiti giuridici armonizzati relativi a tali materiali e
prodotti stabiliti a livello dell'Unione".
3.2.4 Migliorare innovativita' e competitivita' delle imprese
nazionali
Lo sviluppo del territorio e delle imprese, con particolare
riguardo alle piccole e medie imprese che costituiscono l'ossatura
portante del nostro sistema manifatturiero, non puo' che passare
attraverso una gestione eco-efficiente delle risorse e dei materiali,
l'implementazione di processi produttivi a basso impatto ambientale e
l'individuazione di percorsi di eco-innovazione verso cui indirizzare
gli investimenti pubblici e privati, attraverso la costituzione di
partenariati pubblico/privati e la creazione di reti.
In un contesto che presenta ancora ritardi significativi nello
sviluppo impiantistico e nel trasferimento tecnologico, soprattutto
al sud, le procedure d'acquisto di beni e servizi delle
amministrazioni pubbliche possono costituire uno strumento di
indirizzo strategico verso modelli di sviluppo piu' evoluti e
sostenibili.
Il tessuto produttivo nazionale, caratterizzato da imprese di
piccole e piccolissime dimensioni spesso organizzate in distretti
produttivi, ha dimostrato di avere significativa capacita' di
ripresa, soprattutto quando sono state affrontate alcune sfide e
l'innovazione tecnologica e' stata coniugata con l'innovazione
ambientale e la qualita' dei prodotti.
Come evidenziato in alcuni studi, le imprese innovative spesso
hanno migliori indicatori economici rispetto a quelle non innovative
(fatturato, occupazione, investimenti) e, in particolare, le aziende
che investono nell'economia verde hanno maggiori esportazioni,
innovano19 e assumono di piu'. Nel 2016, ad esempio, tali aziende
hanno assunto 330 mila dipendenti, pari al 43,9% del totale delle
assunzioni, stagionali e non stagionali, del settore industriale e
terziario. Tra gli assunti nella ricerca e sviluppo, il 66% del
totale e' rappresentato da personale specializzato in materie
ambientali, segni evidenti del saldo legame fra green economy,
innovazione e competitivita20 .
In questo contesto diventa dunque importante promuovere e
valorizzare quei cicli e filiere produttive in grado di rispondere
alle esigenze ambientali, in particolare alla chiusura dei cicli di
materia, in modo che gli scarti di produzione, i materiali ed i
prodotti possano essere reintrodotti possibilmente negli stessi cicli
produttivi che li hanno generati nonche' promuovere e valorizzare la
gestione efficiente delle risorse attraverso ad esempio la
de-materializzazione, l'ottimizzazione della logistica di prodotti e
materiali anche attraverso l'accorpamento territoriale di piu' fasi
produttive, l'adozione di modelli di produzione just in time, la
produzione di output piu' personalizzati, l'offerta di servizi
post-vendita (assistenza tecnica e riparazioni per l'estensione della
durata della vita utile dei prodotti e per potenziare il recupero e
il riuso a fine vita).
Orientando e qualificando la domanda pubblica in ottica ambientale
si favorira' il dinamismo e la competizione tra imprese con ricadute
sulla capacita' delle stesse di ampliare il proprio mercato e di
efficientare la gestione e l'utilizzo delle risorse.
L'offerta di innovazione green, infatti, e' gia' presente sul
mercato e l'applicazione dei CAM ne potra' rafforzare la diffusione e
l'emersione, laddove latente, nonche' generarne di nuova.
L'applicazione dei CAM, che mirano a tali obiettivi, sara' dunque una
misura sinergica anche al Piano d'azione verde per le PMI di cui alla
COM(2014) 440 "Aiutare le PMI a trasformare le sfide ambientali in
opportunita' di business", che definisce una serie di obiettivi ed
elenca le iniziative da attuare a livello europeo nell'ambito del
Quadro finanziario pluriennale 2014-2020 per supportare il passaggio
verso un'economia verde ed accedere quindi a mercati internazionali,
affinche' le PMI gestiscano piu' efficientemente le risorse,
prevengano i danni ambientali e riducano le emissioni di carbonio,
diffondano e promuovano la ri-fabbricazione, la riparazione, la
manutenzione, il riciclaggio e l'ecodesign.
__________
19 Il 22,2% ha introdotto innovazioni di prodotto nel 2015,
contro l'11,4% delle non investitrici. Rapporto GreenItaly, anno
2016.
20 Fondazione Symbola, 2017. L'Italia in 10 selfie.
3.2.5 Tutelare gli aspetti etici e sociali anche lungo le filiere
produttive
Tale obiettivo sara' perseguito attraverso la definizione di
specifici criteri sociali volti a favorire la trasparenza e la
tracciabilita' lungo l'intera filiera produttiva per verificare e
migliorare le condizioni dei lavoratori, l'inclusione sociale, gli
impatti sociali delle produzioni sui territori o altri aspetti
etico-sociali, sulla base di una valutazione di opportunita' a
seconda delle categorie di beni, servizi o lavori di riferimento.
Cio' e' infatti in perfetta sintonia con i piu' recenti atti di
indirizzo unionali e le normative da questi discendenti.
Sullo sfondo delle crescenti disuguaglianze nelle nostre societa',
ulteriormente aggravate dalle crisi climatiche, sanitarie e belliche,
in sede comunitaria, e' in valutazione, peraltro, l'introduzione
della tassonomia sociale a completamento della tassonomia ambientale
che assume i seguenti obiettivi:
- la promozione del lavoro dignitoso in tutta la catena di
valore;
- la diffusione di standard di vita adeguati e del benessere di
comunita';
- la creazione di societa' inclusive e sostenibili.
Specifici criteri etico-sociali ad essi ispirati, attendibilmente
condizioneranno l'erogazione di fondi europei destinati
all'attuazione di piani e attivita' progettuali.
Tali obiettivi sociali possono essere assunti anche nel presente
piano d'azione.
In Italia, il "Piano di Azione Nazionale Impresa e Diritti Umani
(2016-2021)" presentato a dicembre 2016 in attuazione del "Guiding
Principles on Business and Human Rights" adottato dal Consiglio dei
Diritti Umani delle Nazioni Unite nel 2011 prevede, oltre alla tutela
dei diritti umani, azioni volte alla razionalizzazione del quadro
giuridico interno e finalizzate alla sensibilizzazione delle imprese
ed al contrasto ad ogni forma di sfruttamento dei lavoratori21 .
Il presente Piano d'azione vuole concorrere all'attuazione delle
azioni ivi previste, ricomprese nella piu' ampia pianificazione
strategica nazionale in tema di sostenibilita'.
Attraverso i CAM e le relative azioni di supporto attivate
nell'ambito del presente Piano d'azione, si intende prioritariamente
favorire l'approvvigionamento di beni e prodotti nel pieno rispetto
dei diritti umani e dei lavoratori, con cio' promuovendo l'attuazione
di pratiche che consentano di far emergere la qualita' intrinseca ed
invisibile dei prodotti che e' celata all'interno del prezzo di
mercato.
La tracciabilita' delle filiere che si determina attraverso
l'approccio del ciclo di vita nell'ambito del quale si indagano le
caratteristiche ambientali dei prodotti, puo' essere utilizzata anche
per verificare il rispetto di determinati diritti che riguardano i
lavoratori, la loro retribuzione, la loro sicurezza, ed altri aspetti
riguardanti le condizioni di lavoro.
Pertanto, sara' promossa, almeno nei settori a rischio di
violazione di tali diritti, la realizzazione di un monitoraggio lungo
le catene di fornitura al fine di:
- far emergere e contrastare i fenomeni di gravi violazioni dei
diritti umani e di sfruttamento dei lavoratori;
- evitare il dumping sociale che determina una perdita di
competitivita' delle imprese piu' attente o dei sistemi economici
piu' avanzati nel riconoscimento dei diritti dei lavoratori;
- penalizzare le imprese che agiscono in violazione dei diritti
basilari e determinanti per la dignita' umana, della tutela e
sicurezza sociale del lavoratore e valorizzare, dunque, le imprese
piu' virtuose;
- migliorare le condizioni di lavoro.
La Commissione Europea ha pubblicato la seconda edizione della
Linea guida "Acquisti sociali. Una guida alla considerazione degli
aspetti sociali negli appalti pubblici" (2021/C 237/01), che fornisce
ulteriori spunti in materia di definizione e verifiche dei criteri
sociali.
Sulla base di tale Linea guida potra' essere inoltre aggiornata la
"Guida per l'integrazione degli aspetti sociali negli appalti
pubblici" adottata con Decreto del Ministro dell'Ambiente del 6
giugno 201222 che prende in considerazione diversi aspetti sociali
afferenti all'ampia definizione di "appalti pubblici socialmente
responsabili" (SRPP), promuove l'applicazione di standard minimi
relativi alle condizioni di lavoro lungo le catene di fornitura e
fornisce indicazioni operative al fine di tener conto degli aspetti
sociali per l'acquisto di beni e per l'esecuzione di servizi e
lavori.
L'applicazione delle indicazioni contenute nella suddetta Guida e'
consigliata per le stazioni appaltanti che possono piu' efficacemente
realizzare tali pratiche, quali, ad esempio, i soggetti aggregatori e
gli enti chiamati a bandire gare di somministrazione di importo
significativo nei settori a rischio. Di particolare interesse sono, a
tale riguardo, le esperienze di alcuni paesi nordeuropei nell'ambito
delle quali il "dialogo strutturato" lungo le catene di sub-fornitura
e un'attivita' di verifica specializzata in loco, attivata grazie ad
apposite clausole contrattuali durante l'esecuzione di appalti di
somministrazione di prodotti di settori a rischio, ha consentito un
miglioramento documentato delle condizioni dei lavoratori.
Tali iniziative contribuiscono al processo di internalizzazione dei
costi sociali, che consente un maggiore equilibrio concorrenziale a
favore delle imprese che garantiscono occupazione stabile e
qualitativamente idonea per remunerazioni e condizioni di lavoro.
Il presente Piano, oltre che attraverso la definizione di criteri
mirati e di iniziative per promuoverne l'utilizzo da parte delle
stazioni appaltanti, potra' consolidare gli obiettivi di tutela
sociale attraverso una collaborazione con il Punto di Contatto
Nazionale del Ministero dello Sviluppo Economico e con il
coinvolgimento di altri esperti e altri parti interessate
sviluppando, ad esempio, iniziative multistakeholder a livello
nazionale, o approfondendo altri aspetti critici. Le iniziative
saranno fortemente interconnesse con quelle da attuare nell'ambito
dell'emanando Piano per la produzione e consumo sostenibili di cui
all'art. 21, comma 4, legge n. 221/2015.
Attraverso i CAM e le attivita' di supporto previste nel presente
Piano, si intende, oltre che promuovere una remunerazione equa dei
lavoratori coinvolti nelle commesse pubbliche e migliori condizioni
di lavoro sotto il profilo della sicurezza e della qualita'
dell'occupazione prevedendo verifiche ad hoc anche lungo la catena
dei subappalti ivi compreso il settore della logistica e promuovendo
una maggiore trasparenza in merito al costo del lavoro23 .
Si menziona, in tale sede, l'art. 47 del D.L. 31 maggio 2021, n.77,
che stabilisce, ad esempio, per i contratti pubblici finanziati in
tutto o in parte con le risorse del Piano Nazionale per la ripresa e
la resilienza e del Piano nazionale di investimenti complementari, il
rispetto di specifici requisiti per garantire pari opportunita',
generazionali e di genere.
__________
21 Con il fine di analizzare specifiche caratteristiche proprie
del contesto italiano, il PAN si focalizza su sei priorita' che
costituiscono le principali aree d'azione:
- promozione di processi di human rights due diligence, volta
ad identificare, prevenire e mitigare i potenziali rischi, con
particolare attenzione alle piccole e medie imprese;
- contrasto al caporalato (soprattutto nel settore agricolo e
delle costruzioni) ed alle forme di sfruttamento, lavoro forzato,
lavoro minorile, schiavitu' e lavoro irregolare, con particolare
attenzione ai migranti e alle vittime di tratta;
- promozione dei diritti fondamentali del lavoro nel processo
di internazionalizzazione d'impresa, con particolare riferimento ai
processi produttivi globali;
- rafforzamento del ruolo dell'Italia nel quadro di una
cooperazione internazionale per lo sviluppo basata sui diritti umani;
- contrasto alla discriminazione ed all'ineguaglianza e la
promozione delle pari opportunita';
- promozione della protezione e della sostenibilita'
ambientale.
22 GURI n. 159 del 10 luglio 2012.
3.2.6 Effetti economici del Piano
Attraverso l'eco-progettazione di processo e di prodotto, le
innovazioni gestionali di sistema e l'applicazione di tecnologie
ambientali che gli appalti pubblici verdi e circolari promuovono, si
concorre al miglioramento della competitivita' delle imprese e della
qualita' dei prodotti.
La circolarita' dei modelli produttivi rende le imprese piu'
autosufficienti e le innovazioni ambientali le mettono al riparo
dalla scarsita' delle risorse, anche energetiche, e dalle
fluttuazioni dei relativi prezzi.
Il prodotto o il servizio fornito da tali imprese, sara' sempre
piu' apprezzato in un contesto culturale progressivamente piu'
attento alla qualita' ambientale, alla sicurezza e alla salubrita' in
fase di utilizzo e consumo. E' evidente che la competitivita' non
puo' essere perseguita, nel medio-lungo periodo, continuando a
ridurre la qualita' dei prodotti, i loro costi e, di conseguenza, il
costo del lavoro che deprime la capacita' di spendere e di
acquistare. Sin dalle commesse pubbliche si deve tornare a
valorizzare la qualita' e ad assicurare prezzi equi affinche' tale
qualita' possa essere effettivamente garantita.
Gli appalti pubblici verdi e circolari hanno riflessi positivi
anche a livello occupazionale, in particolare nell'ambito della green
economy "(green jobs)", ovvero a favore dei lavoratori occupati "nei
settori dell'agricoltura, del manifatturiero, nell'ambito della
ricerca e sviluppo, dell'amministrazione e dei servizi che
contribuiscono in maniera incisiva a preservare o restaurare la
qualita' ambientale24 " nonche' a livello di occupazione giovanile25
, in quanto l'alta formazione in campo ambientale e' stata in maggior
misura usufruita dalle generazioni piu' recenti. L'applicazione di
criteri ambientali e sociali fa emergere i cosiddetti "prezzi ombra",
internalizzando i costi ambientali e sociali nel prezzo finale e
rendendo accessibili prodotti e servizi di migliore qualita', non in
funzione del loro minor prezzo, ma in funzione del loro "giusto
prezzo" rispetto alle caratteristiche qualitative, anche intrinseche
ed invisibili, quali quelle ambientali e sociali, laddove siano
dimostrate in maniera affidabile.
Gli appalti pubblici verdi e il presente Piano d'azione
contribuiscono a razionalizzare la spesa pubblica, soprattutto nel
medio-lungo periodo, promuovendo azioni per razionalizzare i
fabbisogni ed i consumi all'interno delle pubbliche amministrazioni.
In taluni casi potrebbero aumentare i costi di acquisto per alcuni
beni o servizi, ma tali maggiori esborsi sono compensati, talora
ampiamente, dalla diminuzione delle spese per i consumi energetici,
dei costi sanitari, delle spese per ulteriori acquisti o per altri
ripristini ambientali, potendo pertanto sotto il profilo concettuale,
classificare le spese sostenute per l'acquisto di beni e servizi di
elevata qualita', anche ambientale, o almeno parte di esse, piuttosto
come investimenti per azioni di prevenzione legate alla difesa
idrogeologica, alla riduzione dei rifiuti, all'efficienza energetica,
alla riduzione degli inquinamenti, all'adattamento ai cambiamenti
climatici.
Fermi restando i molteplici effetti economici positivi derivanti da
una piu' incisiva attuazione del green public procurement, occorre
richiamare che ad ogni trasformazione dei modelli economici e
produttivi si accompagnano importanti sfide sociali. In questo senso,
la transizione sara' pienamente sostenibile nella misura in cui sara'
anche giusta ed inclusiva, accompagnando e reindirizzando imprese e
lavoratori dei settori i cui prodotti, servizi e lavori entreranno in
sofferenza e tenderanno a fuoriuscire dal mercato.
__________
24 Definizione UNEP. Includono pertanto attivita' volte alla
tutela degli ecosistemi e della biodiversita', alla riduzione del
consumo di energia, risorse e acqua, e a minimizzare o evitare la
creazione di qualsiasi forma di spreco o inquinamento, agli occupato
dell'eco-industria in senso stretto, ossia all'industria dei beni e
dei servizi ambientali finalizzati a misurare, limitare, minimizzare
o correggere i danni ambientali recati all'acqua, all'aria, al suolo,
o relativi a problemi legati ai rifiuti, all'inquinamento acustico e
ai danni recati agli ecosistemi e a quei comparti che generano posti
di lavoro connessi all'ambiente come l'agricoltura biologica, la
silvicoltura sostenibile e il turismo ecologico, settori che possono
essere strategici per una valorizzazione del made in Italy e
soprattutto dei prodotti tipici.
25 L. 7 agosto 2012, n. 134, art. 57. Misure per lo sviluppo
dell'occupazione giovanile nel settore della green economy (vedi
anche il fondo per l'occupazione giovanile nell'ambito della green
economy istituito dal MATTM nel 2013.
3.3 La definizione di appalto verde alla luce dell'evoluzione
normativa
I "Criteri Ambientali Minimi" (CAM) rappresentano le "misure volte
all'integrazione delle esigenze di sostenibilita' ambientale nelle
procedure d'acquisto di beni e servizi delle amministrazioni
competenti" previste dall'articolo 1, comma 1126, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, e sono le prescrizioni tecniche del presente
Piano d'azione.
I CAM sono le "indicazioni tecniche" del PAN GPP, vale a dire i
requisiti per garantire la tutela ambientale e, quando possibile,
etico-sociale, tenendo conto dell'approccio lungo il ciclo di vita,
collegati alle varie fasi che caratterizzano le procedure di
affidamento: la definizione dell'oggetto dell'affidamento; la
selezione dei candidati, laddove sia necessario o opportuno
selezionare gli offerenti in base alla loro capacita' tecnica ad
assicurare migliori prestazioni ambientali durante l'esecuzione del
contratto; le specifiche tecniche alle quali le forniture, i servizi
o i lavori devono conformarsi; i criteri premianti per valutare le
offerte che offrono prestazioni o soluzioni tecniche piu' avanzate
rispetto alle caratteristiche gia' previste; le clausole
contrattuali, vale a dire le modalita' di esecuzione del contratto.
I documenti recanti i CAM, allegati tecnici dei Decreti di
adozione, includono una premessa che descrive l'approccio utilizzato
per ridurre gli impatti ambientali piu' significativi della categoria
di affidamento affrontata e, ove appropriato, raccomandazioni alle
stazioni appaltanti per la razionalizzazione degli acquisti e dei
consumi, per mettere in pratica appalti pubblici "circolari", con
indirizzi per scegliere l'oggetto dell'appalto piu' adeguato per
soddisfare i fabbisogni con il minore impatto sull'ambiente. Tali
indicazioni possono altresi' contenere suggerimenti per prevenire
criticita' in fase attuativa o per massimizzare i benefici ambientali
attraverso altre azioni legate all'oggetto dell'affidamento.
L'appalto e' definito "verde" quando, cosi' come previsto dall'art.
57, comma 2 del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, sono
introdotte nella documentazione progettuale e di gara tutte le
specifiche tecniche e le clausole contrattuali dei CAM e, quando
l'aggiudicazione e' prevista con l'applicazione del criterio
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa ai sensi dell'art. 108,
commi 4 e 5, sulla base del miglior rapporto qualita' prezzo o sulla
base dell'elemento relativo al costo, laddove si tenga conto dei
criteri premianti riportati nella corrispondente sezione dei medesimi
CAM, vale a dire laddove si utilizzino uno o piu' di detti criteri
premianti.
I criteri individuati nell'ambito del presente Piano d'azione,
ancorche' divenuti obbligatori, non pregiudicano la possibilita' di
introdurre ulteriori o piu' avanzati criteri ambientali a valle di
adeguate valutazioni tecniche e di mercato, ne' di adottare soluzioni
alternative per soddisfare i fabbisogni approcciati dai CAM, se da
tali soluzioni alternative risultino maggiori benefici ambientali,
ne' e' pregiudicata la possibilita' di applicare criteri ambientali
su categorie di appalto non ancora oggetto di CAM.
In tali ipotesi, le stazioni appaltanti sono invitate a comunicare
alla Direzione competente del Ministero dell'Ambiente e della
sicurezza energetica, all'apposita casella GPP@mite.gov.it, le
migliori pratiche di appalti verdi ed eventualmente "circolari", in
modo tale che possano essere pubblicate sul sito nella pagina
dedicata ed utilizzate per indirizzare l'attivita' di definizione o
revisione dei CAM.
3.4 I CAM: fonti tecniche e le prospettive
Fonti per la definizione dei CAM
Dal punto di vista tecnico, l'attivita' di definizione dei CAM e'
basata essenzialmente sulle seguenti fonti:
• le etichettature ambientali conformi alla UNI EN ISO 14024 e,
in particolare, il marchio europeo di qualita' ecologica comunitario
Ecolabel (UE). Viene individuata l'opportunita' tecnica e di mercato
di imporre delle etichettature specifiche per definire le
caratteristiche ambientali dei prodotti, nei limiti di quanto ivi
previsto;
• i "comprehensive criteria" pertinenti del Toolkit Europeo sul
GPP;
• le buone pratiche segnalate a livello nazionale o comunitario;
• le metodologie di valutazione del ciclo di vita (L.C.A. Life
Cycle Assessment,) e analisi dei costi del ciclo di vita (L.C.C. Life
Cycle Costing);
• le norme, anche tecniche pertinenti, laddove dall'applicazione
di tali norme o attraverso indicazioni specifiche supplementari
collegate a tali norme, possano derivare benefici ambientali diretti
o indiretti.
Per quanto riguarda altri strumenti connessi agli appalti verdi,
potra' considerarsi anche lo schema nazionale volontario per la
valutazione e la comunicazione dell'impronta ambientale dei prodotti
"Made Green in Italy" istituito con DM 21 marzo 2018, n. 56, ai sensi
dell'art. 21 della legge 28 dicembre 2015, n. 221 recante
"Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green
economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse
naturali". Tale schema, cosi' come indicato al comma 1 del citato
articolo, adotta la metodologia per la determinazione dell'impronta
ambientale dei prodotti (PEF), come definita nella raccomandazione
2013/179/UE della Commissione Europea del 9 aprile 2013 relativa
all'uso di metodologie comuni per misurare e comunicare le
prestazioni ambientali nel corso del ciclo di vita dei prodotti e
delle organizzazioni26 ed e' finalizzato a promuovere, con la
collaborazione dei soggetti interessati, l'adozione di tecnologie e
disciplinari di produzione innovativi che garantiscano la riduzione
degli impatti ambientali che i prodotti hanno durante il loro ciclo
di vita anche in relazione alle prestazioni ambientali previste dai
CAM.
L'utilizzo di tale schema nell'ambito dei CAM sara' stabilito sulla
scia delle indicazioni che verranno fornite dalla DG Ambiente della
Commissione Europea relative all'utilizzo della PEF nel green public
procurement e, se del caso, a seguito di quanto emergera' dai gruppi
di lavoro e dall'iter di definizione dei CAM stabilito dal presente
Piano d'azione.
Il riferimento nell'applicazione dei CAM a certificazioni
accreditate, standard, ecc. puo' agevolare la valutazione
dell'effettiva rispondenza di prodotti, servizi e lavori ai parametri
ambientali e contribuire ad accrescere il clima di fiducia verso lo
strumento, potenziandone l'efficacia. Ulteriori riferimenti utili
all'applicazione dei CAM possono essere rinvenuti nella
classificazione UE delle attivita' economiche ecosostenibili, cd.
tassonomia, regolamento (UE) 2020/852 e negli atti delegati che la
Commissione adottera' contenenti specifici criteri tecnici per
integrare i principi sanciti nel regolamento.
__________
26 Tale raccomandazione discende dalla Comunicazione della
Commissione Europea COM(2013)196 "Costruire il mercato unico dei
prodotti verdi - migliorare le informazioni sulle prestazioni
ambientali dei prodotti e delle organizzazioni" emanata allo scopo di
incoraggiare adeguatamente i cittadini e le autorita' pubbliche a
scegliere i prodotti piu' efficienti dal punto di vista delle risorse
e meno dannosi per l'ambiente nel loro intero ciclo di vita,
dall'estrazione delle materie prime, alla produzione, alla
distribuzione, all'uso, fino alla fine del ciclo di vita rispetto ad
altri prodotti o a prodotti simili della stessa categoria. Tale
Raccomandazione fornisce indicazioni per regolamentare il calcolo, la
valutazione, la convalida di parte terza e la comunicazione a tutti
gli stakeholder dell'impronta ambientale dei prodotti e dei servizi
(Product Environmental Footprint). La metodologia fornisce agli
interessati gli orientamenti tecnici piu' dettagliati possibile per
l'effettuazione dello studio di impronta ambientale, in modo tale da
aumentare la comparabilita' degli studi e risultati fatti da analisti
diversi su prodotti dello stesso tipo ed e' finalizzata
all'elaborazione di regole per specifiche categorie di prodotti con
le quali, individuando alcuni indicatori ambientali relativi alle
principali categorie di impatto ambientale (emissioni di gas ad
effetto serra, efficienza nell'uso delle risorse, impronta idrica,
etc.), possano essere realizzati degli studi di impronta ambientale
che diano risultati delle prestazioni ambientali ripetibili e
oggettivi. Tali indicatori ambientali, se inferiori a determinati
benchmark calcolati sulle prestazioni ambientali del mercato europeo
di riferimento, possono identificare i prodotti verdi.
Dopo la fase pilota, terminata nel 2016 e comunque non prima del
2019, la Commissione europea sara' in grado di determinare degli
orientamenti in merito alla Impronta ambientale di prodotto anche in
relazione alle pratiche di appalti pubblici verdi .
Evoluzione dei CAM
Alla luce del pacchetto di misure europeo sull'economia circolare e
del citato documento di inquadramento e di posizionamento strategico
"Verso un modello di economia circolare per l'Italia", si intende far
si' che i CAM supportino lo sviluppo e la diffusione di modelli di
economia circolare, sviluppando e consolidando il mercato delle
materie prime seconde e dei sottoprodotti derivanti da "simbiosi
industriale", promuovendo l'acquisto di prodotti preparati per il
riutilizzo, la riparazione dei prodotti, l'eco-progettazione che
garantisce la maggior durata della vita utile dei beni e l'efficienza
nell'uso delle risorse, contrastando l'obsolescenza tecnica
programmata e le pratiche che impediscono lo sviluppo di un'economia
pulita e circolare, promuovendo la transizione verso materiali piu'
sostenibili, a scapito di quelli ad alta intensita' di carbonio e dei
prodotti o materiali meno durevoli.
A tal fine, tali criteri verranno opportunamente segnalati
affinche' le stazioni appaltanti che ne facciano un completo utilizzo
e riescano ad aggiudicare le gare con i criteri premianti mirati o
che modifichino ad hoc l'oggetto dell'affidamento, siano consapevoli
di attuare appalti "circolari", ovvero in grado di contribuire alla
chiusura dei cicli dell'energia e della materia nell'ambito delle
catene di fornitura, parallelamente minimizzando o, nei migliori
casi, evitando gli impatti ambientali negativi e la creazione di
rifiuti lungo l'intero ciclo di vita27 . In tal eventualita',
l'appalto pubblico, o l'affidamento potra' qualificarsi come
"circolare".
I CAM, come menzionato nel paragrafo 3.2.5 "Tutelare gli aspetti
etici e sociali lungo le filiere produttive" includono anche appositi
criteri sociali, ispirati per lo piu' alla finalita' della citata
Linea guida di cui al decreto del Ministro dell'Ambiente della tutela
del territorio e del mare 6 giugno 2012. I CAM sono infatti uno degli
strumenti piu' efficaci per considerare anche gli aspetti sociali,
tenuto conto che l'approccio di analisi lungo il ciclo di vita che e'
alla base della gestione di alcuni aspetti ambientali puo' essere
utilizzato per la gestione di determinati aspetti etico-sociali da
verificare "lungo la catena di fornitura". Nelle prossime edizioni
dei CAM si intende continuare ad affrontare anche gli aspetti sociali
critici e specifici per la categoria di affidamento o fornitura di
cui sono oggetto, definendo criteri ad hoc e promuovendone
l'utilizzo, confermando l'indirizzo gia' assunto anche dal Piano
d'azione per la sostenibilita' ambientale dei consumi della pubblica
amministrazione revisionato dal Decreto del Ministro dell'Ambiente
della tutela del territorio e del mare del 4 aprile 2013.
Nei CAM, inoltre, dovranno essere definiti in modo tale da tener
conto della proporzionalita' degli oneri per l'accesso a seconda del
valore posto alla base d'asta e in modo tale da non ostacolare le
micro, piccole e medie imprese.
I CAM sono aggiornati periodicamente in funzione dell'evoluzione
del mercato e dei progressi scientifici e tecnologici, nonche' delle
modifiche del contesto normativo. Per facilitare l'implementazione di
ulteriori criteri o di performance ambientali piu' avanzate e per
fornire indicazioni sui criteri ambientali che si prevede di
introdurre nelle versioni successive, possono essere incluse alcune
indicazioni a riguardo nei CAM stessi o nella relativa relazione
tecnico illustrativa accessibile sul sito del Ministero dell'Ambiente
e della Sicurezza Energetica, nella pagina dedicata ai CAM. La
relazione tecnico-illustrativa, oltre ai contenuti tecnici, riporta
l'elenco degli enti e dei soggetti coinvolti nei gruppi di lavoro.
__________
27 Public procurement for a circular economy - good pactice and
guidance, Commissione Europea 2017.
3.5 Le categorie di prodotti, servizi e lavori oggetto dei CAM
Nell'ambito delle attivita' attuative del presente piano d'azione
si colloca in via prioritaria la definizione dei Criteri Ambientali
Minimi.
I CAM sono definiti per diverse categorie di prodotti, servizi o
lavori selezionate sulla base di quelle che sono oggetto dei criteri
di green public procurement europei28 e di altre etichette ambientali
conformi alla UNI EN ISO 14024 nazionali, europee o internazionali, e
tenendo conto del volume di spesa pubblica, delle potenzialita' di
miglioramento ambientale, delle innovazioni ambientali settoriali,
della possibilita' che il settore di riferimento possa conseguire
miglioramenti ambientali basati su requisiti oggettivi, ripetibili e
verificabili.
__________
28 Per maggiori informazioni
http://ec.europa.eu/environment/gpp/gpp_criteria_wp.htm.
3.6 Il Comitato di Gestione del Piano d'azione: compiti e struttura
La necessita' di individuare una struttura che governi il Piano, in
grado di metterne in atto le indicazioni, di coordinare le competenze
ed i ruoli dei principali soggetti pubblici interessati alle
tematiche affrontate dal piano stesso, e' stata rilevata sin dal
momento in cui l'articolo 1, commi 1 e 2, del decreto del Ministro
dell'Ambiente e della tutela del territorio e del mare n. 185 del 18
ottobre 2007 ha istituito il "Comitato di Gestione per l'attuazione
del Piano d'azione sulla sostenibilita' ambientale dei consumi nel
settore della Pubblica Amministrazione e per lo sviluppo della
Strategia nazionale sulla politica integrata dei prodotti",
coordinato da un rappresentante esperto della competente direzione
del Ministero dell'Ambiente, con composizione e compiti nel tempo
modificati da successivi decreti ministeriali29 .
I compiti attribuiti al "Comitato di gestione" dall'articolo 2 del
DM n. 247 del 21 settembre 2016, in vigore al momento
dell'elaborazione del presente Piano, sono i seguenti:
a) formulare le proposte di Criteri Ambientali Minimi e degli
obiettivi di sostenibilita' per determinate categorie di acquisti da
sottoporre ad approvazione del Ministro dell'Ambiente e della
Sicurezza Energetica, nonche' i relativi aggiornamenti;
b) assicurare la programmazione delle attivita' previste dal PAN
GPP relative alla comunicazione, alla formazione ed al monitoraggio
dell'applicazione del Piano stesso;
c) supportare il Comitato di cui all'art. 1, comma 1128 della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, ove costituito.
La necessita' di tale struttura e' confermata, sebbene la relativa
composizione ed i compiti debbano essere adeguati in funzione del
rinnovato contesto giuridico e dei progressi compiuti a livello
nazionale nella politica e nelle pratiche sugli appalti verdi.
A tale riguardo al Comitato, che sara' composto da rappresentanti
esperti dei diversi Ministeri, istituzioni ed enti strategici per la
gestione del Piano, si intende assegnare un piu' robusto ruolo di
supporto alle azioni di governance, rispetto al ruolo tecnico. Al
Comitato in questione, sara' dunque attribuita una funzione di
indirizzo e supporto per l'implementazione delle azioni previste dal
presente Piano d'azione, al quale ciascun componente designato
concorrera' in relazione alle funzioni di competenza. In particolare,
poiche' ciascun componente del Comitato svolge una funzione connessa
sia alle competenze professionali, sia alle competenze dell'ente di
appartenenza, dovranno far parte del Comitato esperti stabilmente
operanti presso l'ente nominante in grado di interloquire attivamente
con la propria struttura di appartenenza.
Per garantire l'efficacia delle funzioni svolte da tale organismo e
fare in modo che tutti i singoli componenti svolgano azioni utili e
complementari, se ne regolamentera' dunque piu' dettagliatamente il
funzionamento e se ne rendera' piu' flessibile e funzionale la
relativa composizione. La definizione puntuale dei compiti e della
composizione del Comitato sara' delineata da un apposito decreto del
Ministro dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica che sostituira'
il citato DM n. 247 del 21 settembre 2016.
Tale organismo, coordinato da un esperto rappresentante della
competente direzione del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza
Energetica, assolvera' anche la funzione di collettore delle
informazioni sulle innovazioni ambientali e sulle attivita',
normative, e sulle strategie connesse agli appalti pubblici verdi, di
propulsore ed attuatore di iniziative utili allo sviluppo di filiere
verdi e di modelli di economia circolare sul territorio e alla
corretta e completa applicazione dei Criteri ambientali minimi,
compresi gli indirizzi ivi contenuti.
Il Comitato di Gestione dovrebbe essere costituito dai
rappresentanti dei principali Ministeri interessati, della Conferenza
delle Regioni e delle Province Autonome, del Sistema Nazionale
Protezione Ambiente (SNPA), dei soggetti aggregatori, dell'ANAC e da
esperti degli enti di ricerca, tra cui il Consiglio Nazionale delle
Ricerche.
Al Comitato di Gestione puo' essere attribuito il compito di
definire una procedura per la definizione dei CAM, che tenga conto
degli elementi nel seguito richiamati.
__________
29 DM n. 33/2009; DM n.77/2012; DM n. 361/2013; DM n. 188/2014 e
DM n. 247/2016.
3.7 Elementi guida per la procedura di definizione dei CAM
La procedura di definizione dei Criteri Ambientali Minimi deve
essere orientata a:
- garantire la diffusione delle informazioni sull'avvio
dell'attivita' di definizione o revisione dei CAM sulle specifiche
categorie di prodotti, servizi o lavori, al fine di acquisire dati,
studi aggiornati, contributi, nonche' al fine di ricevere le
manifestazioni di interesse per la partecipazione al tavolo di lavoro
da istituire per la definizione del CAM;
- assicurare che i tavoli di lavoro a cui e' attribuito il
compito di definire la proposta dei CAM da sottoporre al Ministro
dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica in allegato al Decreto di
adozione, siano coordinati da esperti rappresentanti del Ministero
dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e prevedano la presenza
dei rappresentanti istituzionali con competenze significative
nell'ambito della categoria di prodotto, servizio o lavoro oggetto
del CAM da definire, anche eventualmente nell'ambito di ITACA;
- garantire la massima e tempestiva diffusione ai soggetti
interessati delle informazioni sui CAM in corso di adozione o di
pubblicazione in Gazzetta Ufficiale affinche' il mercato abbia la
possibilita' di rispondere senza particolari difficolta' a quelle che
saranno le caratteristiche ambientali delle successive commesse
pubbliche.
Nell'attivita' di definizione dei CAM e' favorita la piu' ampia e
razionale partecipazione di parti interessate ed esperti per
intercettare le innovazioni del mercato, per comprendere il livello
di selettivita' adeguato alle caratteristiche ambientali e
socio-economiche del settore e degli appalti pubblici di riferimento
e per evitare criticita' in fase applicativa dei CAM. La trasparenza
e' garantita attraverso la redazione di resoconti delle riunioni dei
Tavoli di lavoro nonche' delle riunioni tecniche e dei seminari
funzionali alla definizione dei medesimi CAM, laddove siano coinvolte
le parti interessate.
Il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica,
nell'ambito delle funzioni di coordinamento svolte in seno al
Comitato di Gestione ed in condivisione con lo stesso, redigera' un
piano di lavoro annuale per la definizione o l'aggiornamento dei CAM.
Come previsto dal cronoprogramma della Strategia nazionale in materia
di economia circolare (SEC) adottata con D.M. 24 giugno 2022, la
programmazione annuale dei Decreti recanti i Criteri Ambientali
Minimi e' condivisa nell'ambito del tavolo permanente con le Regioni
istituito dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza energetica e
adottata con Decreto Direttoriale della competente Direzione Generale
per l'Economia Circolare del Ministero dell'Ambiente e della
Sicurezza Energetica. Il programma annuale di definizione o di
aggiornamento dei CAM sara' pubblicato sul sito del Ministero
dell'Ambiente e della Sicurezza energetica entro marzo dell'anno di
riferimento.
4 AZIONI PRIORITARIE PER L'IMPLEMENTAZIONE DEGLI APPALTI PUBBLICI
VERDI
4.1 Azioni specifiche per le stazioni appaltanti
Per garantire l'applicazione corretta e completa degli appalti
sostenibili e circolari, e' necessario che gli uffici apicali delle
stazioni appaltanti attuino le iniziative piu' appropriate rispetto
alle dimensioni e alla struttura organizzativa dell'ente e al volume
degli acquisti gestiti in proprio, ad esempio nel campo della
formazione e della sensibilizzazione, nonche' azioni di tipo
organizzativo - gestionale, procedurale e amministrativo-contabile,
mirate a soddisfare i fabbisogni legati alle attivita' interne ed
esterne dell'ente stesso nel rispetto dei principi dell'economia
circolare e della decarbonizzazione, attraverso la
dematerializzazione, l'eliminazione degli sprechi, la riduzione del
consumo di risorse.
Prioritariamente e' opportuno realizzare iniziative mirate al
rafforzamento delle competenze in materia di appalti sostenibili,
specializzando le risorse professionali coinvolte nelle diverse fasi
della procedura di acquisto.
L'intera organizzazione va infatti coinvolta in un percorso di
sviluppo culturale, prospetticamente utile a liberare risorse
finanziarie e a migliorare l'allocazione di tali risorse verso beni,
servizi ed opere utili, durevoli, riparabili, qualitativamente validi
sotto il profilo prestazionale, funzionale, ambientale ed etico
sociale. Di notevole interesse e', da tale punto di vista,
l'esperienza di alcuni paesi nordeuropei che, per determinate opere
pubbliche e per l'ottimizzazione di alcuni servizi, che prevede la
consultazione della cittadinanza preliminarmente alla fase di
programmazione degli appalti, in modo tale che il processo
decisionale condiviso possa portare a realizzare opere e servizi piu'
utili e funzionali per l'utenza, senza produrre impatti ambientali
evitabili e sprechi di risorse finanziarie.
Dall'analisi dei modelli di attuazione della pratica degli acquisti
verdi in Italia emerge quale fattore di criticita' l'organizzazione
interna, ovvero la rete di funzioni strategiche e di processi interni
all'ente che consentono di adempiere agli obblighi normativi previsti
dal codice dei contratti pubblici nell'ambito di una piu' ampia
strategia di consumo sostenibile. Risulta opportuno che ciascun ente
adotti un modello organizzativo che coinvolga non solo i responsabili
unici del procedimento e gli altri addetti alle attivita' di gare e
contratti ma l'intera organizzazione dell'ente30 .
Fra le azioni di supporto all'implementazione di una politica di
appalti sostenibili possono essere incluse:
- iniziative o progetti, anche di formazione e sensibilizzazione
del personale o degli utenti, sulle tematiche rilevanti per
razionalizzare i consumi e prevenire gli sprechi di risorse, incluse
le risorse idriche e alimentari;
- la definizione di procedure e l'attuazione di soluzioni, anche
organizzative, che consentano di evitare sprechi di risorse naturali
e finanziarie nella gestione complessiva dell'ente, utili anche a
razionalizzare gli acquisti di beni o di servizi, tra cui, ad
esempio: l'adozione del lavoro agile; l'installazione di dispenser o
rubinetti esterni ai locali sanitari per la distribuzione di acqua di
rete; l'adozione di misure per promuovere la mobilita' sostenibile
del personale; la gestione sostenibile di eventi e trasferte e l'uso
di videoconferenze; le misure per gestione responsabile dei
dispositivi che consumano energia e la relativa formazione; la
digitalizzazione dei documenti, le misure per evitare i beni monouso
ecc.;
- la realizzazione delle analisi dei fabbisogni valutando quali
forniture possono essere dematerializzate ovvero, ad esempio, quali
beni, invece di essere sostituiti, possono essere riparati, preparati
per il riutilizzo, riutilizzati o quali soluzioni possono essere
proposte per soddisfare le esigenze con minor carico ambientale, in
modo tale da definire l'oggetto dell'appalto nel modo piu' efficace
al fine di ottenere il migliore risultato ambientale. A tale
riguardo, e' opportuno, ove si abbiano le competenze tecniche o la
possibilita' di usare metodologie standardizzate per calcolarli,
tener conto dei costi lungo il ciclo di vita per valutare la migliore
fra le opzioni alternative con le quali soddisfare i fabbisogni (ad
esempio comparando i prodotti monouso con i prodotti riutilizzabili o
per scegliere tra una fornitura e un servizio), in modo di adottare
nella maniera piu' appropriata possibile, anche sotto il profilo
ambientale, gli appalti, le concessioni, gli affidamenti diretti
anche nell'ambito del programma delle acquisizioni ovvero nella
programmazione triennale dei lavori e degli acquisti di beni e
servizi, di cui all'art. 37 del decreto legislativo n. 36/2023, ed
allocare, prospetticamente, piu' appropriatamente le risorse
finanziarie fra i diversi capitoli di spesa;
- azioni di supporto tecnico-formativo per introdurre ulteriori
criteri ambientali, anche nelle categorie non oggetto dei CAM stessi
e per effettuare appalti circolari anche sulla base dell'analisi di
buone pratiche;
- la quantificazione annuale, ad esempio, dei consumi energetici
dell'ente, dei rifiuti prodotti, del volume di acquisti di
determinati beni ed il relativo andamento nel tempo;
- la valutazione dei casi in cui possa essere utile attuare le
consultazioni preliminari di mercato, previste dall'art. 77 del
decreto legislativo n. 36/2023 per le categorie di beni e servizi o
per i lavori non oggetto di CAM, in caso di gare rilevanti sotto il
profilo economico ed ambientale, al fine di individuare le migliori e
piu' innovative soluzioni dal punto di vista ambientale;
- basare sistematicamente la competizione sulla legalita', anche
garantendo lo svolgimento sistematico delle verifiche di conformita'
in fase di esecuzione contrattuale;
- la verifica dell'assolvimento dell'onere di comunicazione
relativa all'applicazione dei CAM nell'ambito della procedura di
rilevazione telematica di riferimento, laddove adottata dall'ANAC. In
via generale, e' inoltre opportuno realizzare misure per assicurare
congrui corrispettivi nelle commesse pubbliche, al fine di attrarre i
migliori operatori economici, ottenere i migliori servizi o lavori e
non ostacolare i percorsi di qualificazione delle imprese che operano
stabilmente con il settore pubblico.
Pertanto, tenuto conto dei prezzi di mercato e dei prezziari
regionali per determinare gli importi a base d'asta piu' appropriati
in funzione dell'oggetto dell'appalto, e' opportuno applicare le
formule di aggiudicazione e un numero di criteri premianti utili a
far si' che la competizione si svolga effettivamente sulla base di
caratteristiche qualitative oggettive e affidabilmente verificabili.
A tal proposito si dovrebbe diffondere la modalita' di aggiudicazione
al prezzo o costo fisso, come ai sensi dell'art. 37 del decreto
legislativo 31 marzo 2023 n. 36.
Le stazioni appaltanti sono inoltre tenute ad erogare i
corrispettivi entro i termini di pagamento stabiliti dal decreto
legislativo del 9 novembre 2012, n. 192, anche per non incorrere nel
pagamento degli interessi moratori.
__________
30 Si segnalano le "Le linee guida Green Public Procurement
(GPP) del Sistema Agenziale " SNPA ed. 2017 che forniscono un modello
operativo di organizzazione interna degli enti adatto a qualunque
amministrazione pubblica e finalizzato alla sistematica introduzione
degli aspetti ambientali nel processo di acquisto
https://www.snpambiente.it/2017/01/24/linee-guida-green-publicprocure
ment-gpp-del-sistema-agenziale.
4.2 Azioni per i soggetti aggregatori gestori di mercati elettronici
L'articolo 9 del decreto legge n. 66 del 2014 recante "Misure
urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale", convertito,
con modificazioni, con legge 23 giugno 2014 n. 89, ha introdotto la
nuova figura dei "soggetti aggregatori" per l'acquisizione di beni e
servizi, al fine di acquistare, oltre a determinate soglie, i
beni/servizi che appartengono a determinate categorie merceologiche,
individuate annualmente con un apposito Decreto della Presidenza del
Consiglio dei Ministri.
Nell'elenco dei soggetti aggregatori fanno parte, tra gli altri, la
CONSIP ed altre centrali di committenza costituite gia' ai sensi
dell'articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che
gestiscono, rispettivamente, il Mercato elettronico della Pubblica
Amministrazione (MePA) ed altri mercati elettronici.
Al MePA e ad altri eventuali mercati elettronici istituiti ai sensi
dell'art. 1, comma 450 della Legge n. 296/2006, cosi' come modificato
dall'art. 1, comma 130 della legge 30 dicembre 2018, n. 145 le
amministrazioni centrali e periferiche, le amministrazioni pubbliche
di cui all'articolo 1, comma 2 del decreto legislativo n. 165/2001
nonche' le autorita' indipendenti, sono obbligate a ricorrere per gli
acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 5.000 euro e
al di sotto della soglia di rilievo comunitario.
Alla luce di tali disposizioni, per facilitare l'applicazione dei
Criteri Ambientali Minimi anche agli acquisti effettuati attraverso
questi strumenti, la Consip ed altri soggetti aggregatori che
gestiscono rispettivamente il MEPA ed altri mercati elettronici, si
attivano affinche':
- siano facilitati gli acquisti conformi ai CAM sia per gli
ordini diretti che per le richieste d'offerta, anche attraverso la
possibilita' di selezionare i prodotti con le etichette ambientali, i
prodotti la cui conformita' ai CAM e' dimostrata per mezzo di altra
documentazione probatoria, attraverso i cataloghi dei fornitori e le
funzionalita' della piattaforma;
- nei bandi di abilitazione dei fornitori delle categorie di beni
e servizi oggetto dei CAM, sia menzionata la necessita' che i
prodotti e i servizi iscritti a catalogo siano conformi alle
specifiche tecniche e alle clausole contrattuali dei CAM pertinenti
vigenti ed in possesso della documentazione di verifica di
conformita' ivi prevista.
5 LE AZIONI DI SUPPORTO ALL'ATTUAZIONE DEL PIANO D'AZIONE
5.1 Il ruolo delle Regioni, delle Province autonome, del Sistema
Nazionale Protezione Ambiente, delle citta' metropolitane e del
tavolo delle stazioni appaltanti.
Diverse sono le Regioni e gli enti locali che, anche tenendo conto
degli indirizzi contenuti nel Piano d'azione del 2008, hanno
legiferato in materia di appalti sostenibili. Specie grazie ad alcuni
Piani d'azione regionali, si sono diffuse pratiche di appalti
pubblici verdi ed altre azioni virtuose a livello territoriale, che
dovrebbero essere replicate in maniera uniforme nel territorio
nazionale o ulteriormente implementate.
L'applicazione obbligatoria dei CAM, li ha resi indubbiamente piu'
efficaci nell'obiettivo di diffondere l'innovazione tecnologica, la
nascita e lo sviluppo di imprese verdi e la moltiplicazione dei
"lavori verdi", ma per veicolare questi obiettivi a livello locale,
e' necessario un impegno supplementare da parte degli attori
istituzionali.
Per assicurare un maggiore coordinamento interistituzionale e per
mettere a sistema e trasferire le migliori pratiche fra Regioni,
anche in relazione alle attivita' svolte presso il settore
imprenditoriale, in data 2 ottobre 2017 e' stato sottoscritto un
Protocollo di intesa fra Ministero dell'Ambiente e la Conferenza
delle Regioni e Province autonome, in corso di rinnovo. Il
protocollo, che prevede il coinvolgimento del Sistema Nazionale
Protezione Ambiente e di ITACA quale organo tecnico della Conferenza
Stato-Regioni, impegna altresi' tali attori ad attivarsi per la
realizzazione di un monitoraggio efficiente ed omogeneo delle
iniziative intraprese, con il coinvolgimento della Rete degli
Osservatori dei contratti pubblici, nonche' per l'aggiornamento dei
prezziari regionali e mira ad assicurare un confronto piu'
strutturato durante l'attivita' di definizione dei CAM, cosi' come
dovra' essere recepito nella relativa procedura.
A supporto degli obiettivi del presente Piano d'azione e del citato
Protocollo di intesa, sarebbe utile che le Regioni e le Province
autonome redigessero un Piano territoriale per l'attuazione del GPP
che preveda, a titolo esemplificativo, le seguenti azioni:
- la realizzazione e l'implementazione di reti a livello locale
di organizzazioni pubbliche e private per facilitare la diffusione di
buone pratiche, per agevolare la risoluzione di criticita' emergenti
nel processo di attuazione del GPP, per confrontare le soluzioni
migliori per lo sviluppo del mercato green e per dare informazioni o
suggerire proposte ai referenti regionali in seno al Comitato di
Gestione, per migliorare la diffusione dei CAM e per renderli piu'
efficaci, con ulteriori o differenti requisiti ambientali e sociali,
o per definirli su nuove categorie di appalto o concessioni;
- la realizzazione di campagne informative per le aziende
operanti nei settori coinvolti dai CAM e la creazione di eventuali
sportelli per le imprese per dare informazioni e facilitare l'accesso
alle commesse pubbliche conformi ai CAM, con l'eventuale
collaborazione delle Camere di commercio locali;
- la mappatura, nei settori in cui operano i CAM e nelle relative
filiere, dei punti di debolezza che impediscono a livello locale o
interregionale la diffusione di modelli di economia circolare, delle
filiere verdi, delle simbiosi industriali promosse dai CAM e
l'identificazione delle azioni e delle risorse da mettere a
disposizione per superare tali criticita' (ad esempio, la creazione
di Reti Regionali di sottoprodotti, che supportino, sul lato
dell'offerta, la mappatura ed il monitoraggio delle tipologie di
sottoprodotti attuali e potenziali, nelle varie filiere produttive
regionali, anche eventualmente mettendo in evidenza costi e benefici
dei possibili percorsi alternativi e, sul lato domanda,
l'individuazione dei potenziali utilizzatori, azioni per migliorare
la valorizzazione del ciclo dei rifiuti, per sviluppare modelli
agro-alimentare a minori impatti ambientali, diffondere tecnologie o
soluzioni per ridurre l'inquinamento idrico o atmosferico, per
tutelare la biodiversita', anche a livello della fauna ittica etc. );
- l'attuazione di azioni mirate a far sviluppare capacita'
imprenditoriali, a migliorare le infrastrutture, a creare reti fra
aziende, a sostenere nuovi investimenti, che consentano la diffusione
dei modelli di economia circolare o delle filiere verdi promosse dai
CAM o che possano trovare opportuna valorizzazione grazie ai CAM
stessi, anche su nuove categorie di appalti o concessioni;
- azioni di supporto agli uffici regionali, alle stazioni
appaltanti e alle imprese per la diffusione degli appalti pubblici
verdi e delle iniziative per dematerializzare i fabbisogni, anche in
considerazione con le misure e gli obiettivi previsti dai PR FERS
2021-2027 e le strategie regionali di sviluppo sostenibile;
- il monitoraggio sull'organizzazione delle principali stazioni
appaltanti regionali, per verificare il rispetto delle indicazioni
operativo-gestionali previste nel paragrafo 4.1 "Azioni specifiche
per le stazioni appaltanti";
- la redazione di report annuali sulle azioni intraprese, da
condividere nell'ambito dei tavoli previsti dal Protocollo di intesa.
Al fine di consentire l'attuazione delle azioni individuate in
detti Piani nelle tempistiche ivi previste, nei medesimi piani
dovrebbero essere allocate apposite risorse finanziarie.
In ordine agli obiettivi del presente Piano, le Regioni e Province
autonome, inoltre, attivano le seguenti azioni:
- il coinvolgimento della Rete degli Osservatori regionali dei
contratti pubblici, costituita dalla Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome, per l'attivazione del monitoraggio
sull'applicazione dei CAM, d'intesa con ANAC;
- l'aggiornamento dei prezzari regionali che devono comprendere
anche prodotti e materiali conformi ai CAM in funzione della
disponibilita' degli stessi sul mercato".
Le Regioni hanno anche un'ulteriore ruolo, discendente dal
cronoprogramma della Strategia nazionale in materia di economia
circolare (SEC) adottato con D.M. 19 settembre 2022, che prevede che,
nell'ambito del tavolo permanente con le Regioni istituito dal
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza energetica, sia condiviso
un Decreto Direttoriale della competente Direzione Generale del
citato Ministero, con la programmazione annuale dei Decreti recanti i
Criteri Ambientali Minimi, entro il primo trimestre di ciascun anno
durante il triennio 2023-2025.
Analogamente le Citta' metropolitane, alcune delle quali
sottoscrittrici di un Protocollo di intesa volto a favorire
l'applicazione dei CAM, sono invitate a condividere le loro
esperienze e a mettere a fattor comune le relative migliori pratiche,
affinche' vi sia un progressivo miglioramento dei risultati
ambientali e sociali, e a comunicare anche alla competente Direzione
del Ministero dell'Ambiente i progressi compiuti.
Altresi' si evidenzia l'importanza del ruolo del Sistema Nazionale
di Protezione Ambiente in merito alle attivita' di supporto tecnico
agli enti territoriali in termini di iniziative di comunicazione, di
sensibilizzazione e di formazione, di redazione di studi finalizzati
alla valutazione dei benefici ambientali derivanti dall'applicazione
dei CAM e di eventuali altri criteri ambientali introdotti dalle
stazioni appaltanti, di esecuzione di studi di Life Cycle Assessment,
nonche' per sperimentare o mettere a punto metodologie di analisi dei
costi lungo il ciclo di vita ambientale su determinate categorie di
prodotti o servizi o come supporto tecnico alle stazioni appaltanti
in fase di esecuzione contrattuale per la verifica del rispetto dei
CAM.
Al fine di ottenere informazioni in ordine alle esperienze
attuative dei Criteri ambientali minimi, all'efficacia delle
iniziative condotte al fine di facilitarne l'attuazione, agli esempi
virtuosi in materia di appalti pubblici verdi, sostenibili,
circolari, incluse eventuali esperienze relative alla valutazione
degli effetti ambientali e sociali di tali pratiche, nonche' al fine
di ottenere suggerimenti per migliorare le azioni condotte a livello
centrale o periferico, sono costituiti tavoli o occasioni di
confronto con stazioni appaltanti, ad esempio anche tramite
rilevazioni su campioni rappresentativi di stazioni appaltanti o
dedicando giornate ad hoc nell'ambito degli "Open day sul Piano
d'azione nazionale sulla sostenibilita' ambientale dei consumi nel
settore della Pubblica amministrazione", di cui al successivo
paragrafo 5.3 "Azioni di comunicazione e formazione".
5.2 Il ruolo delle associazioni di categoria e delle Camere di
commercio
Il ruolo delle associazioni di categoria e delle Camere di
commercio e' strategico nella fase di definizione dei CAM e nella
fase applicativa.
L'utilita' di tali soggetti risiede nella possibilita' di
interfacciarsi con le imprese e diffondere le informazioni relative
ai CAM in modo tale da migliorare l'accesso delle imprese alla fase
di definizione dei CAM nonche' far si' che tali imprese ricevano
informazioni con sufficiente anticipo sui CAM in corso di adozione.
Tali soggetti possono supportare le imprese fornendo assistenza per
favorire l'accesso alle commesse pubbliche verdi e per la creazione
di filiere verdi a livello locale.
I rappresentanti di tali enti dovranno farsi parte attiva nel
percorso di qualificazione ambientale delle commesse pubbliche
delineato dalle indicazioni del presente Piano d'azione e dai CAM e
mettere in evidenza eventuali difficolta' che verranno segnalate alla
competente Direzione generale del Ministero dell'Ambiente e della
Sicurezza energetica e, eventualmente, condivise nel Comitato di
Gestione affinche', attraverso appropriate azioni di governance,
possano essere risolte.
Tra tali azioni di governance si evidenzia l'opportunita' che la
citata Direzione generale si attivi, ad esempio, stipulando
Protocolli di intesa dedicati alla formazione di specifici referenti
dei CAM presso tali organizzazioni, che possano garantire a loro
volta una qualita' adeguata della formazione a livello nazionale, sia
a favore di operatori economici che delle stazioni appaltanti.
Per le finalita' sopra richiamate sarebbe inoltre opportuno che
presso le Camere di Commercio fossero istituiti sportelli informativi
rivolti ai produttori delle varie categorie merceologiche oggetto dei
CAM, per supportare i produttori nei piani di miglioramento dei
propri prodotti e servizi, nonche' dei propri processi produttivi e
gestionali.
5.3 Azioni di comunicazione e formazione
Comunicazione
Per migliorare l'efficacia del Piano d'azione e dei CAM, e'
opportuno garantire un flusso di informazioni costante tra Ministero
e i soggetti interessati, durante la definizione e durante la fase
applicativa dei CAM stessi.
Un maggiore scambio di informazioni durante l'attivita' di
definizione dei CAM sara' garantito dalla rinnovata procedura e
avverra' principalmente per il tramite del principale canale
informativo del Piano d'azione, ovvero il portale del Ministero
dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica ed altri eventuali
strumenti (notiziari, newsletter ecc.). In particolare, nella sezione
dedicata agli appalti verdi, sono comunicate le principali notizie
concernenti i CAM.
La Direzione competente del Ministero dell'Ambiente e della
Sicurezza energetica si attivera' al fine di rendere il tessuto
imprenditoriale piu' preparato a rispondere ai futuri standard
ambientali delle commesse pubbliche e a definire CAM il piu'
possibile adeguati alla soddisfazione delle diverse esigenze delle
stazioni appaltanti, trovando un punto di equilibrio tra vincoli ed
esigenze di diversa natura, attraverso apposita comunicazione, con la
reti di soggetti pubblici e privati e, per lo scambio di informazioni
con gli operatori economici, eventuali nuovi accordi di
collaborazione, anche eventualmente con il sistema camerale.
Al fine di dare la possibilita' alla piu' ampia platea di soggetti
di fare segnalazioni, proposte o quesiti, potranno essere organizzate
inoltre delle giornate "Open day sul Piano d'azione nazionale sulla
sostenibilita' ambientale dei consumi nel settore della Pubblica
amministrazione", eventualmente su settori specifici, di accesso
libero agli stakeholders, quale ulteriore occasione di confronto e
dialogo con i referenti tecnici presso il MASE che si occupano della
definizione dei CAM.
Formazione e assistenza tecnica
A supporto del Piano d'azione, nell'ambito del Progetto CReIAMO PA,
che durera' sino al 202331 , e' stata predisposta una apposita scheda
progettuale (la Linea di Intervento/Work Package: MATT L1 WP1 -
"Formazione e diffusione del Green Public Procurement").
Questa Linea di attivita', rivolta principalmente alle stazioni
appaltanti, ha previsto azioni formative in materia di appalti
pubblici sostenibili attraverso diversi strumenti: formazione a
distanza (FAD e webinar), workshop e attivita' di accompagnamento
("affiancamenti on the job") sui CAM e su altre buone pratiche
relative all'implementazione di strategie di appalti pubblici verdi.
Il corso di formazione a distanza (FAD) sul tema del GPP prevede
l'erogazione di 15 moduli formativi, sette inerenti agli aspetti
generali del GPP e otto sui singoli CAM in relazione alle diverse
categorie merceologiche e alle procedure per rendere "sostenibili"
gli appalti della PA. I Webinar prevedono momenti formativi a
distanza su singoli CAM o singole tematiche.
Gli affiancamenti on the job, erogati in base a manifestazioni di
interesse avanzate dalle Regioni, hanno lo scopo di fornire
assistenza tecnica per delineare ed attuare policy in materia di
appalti pubblici verdi e per supportare gli enti e le stazioni
appaltanti nella stesura della documentazione di gara.
Per realizzare i percorsi di e-learning e per facilitare
l'interscambio di informazioni e la creazione di network e' stata
realizzata una piattaforma web dedicata al Progetto, per usufruire,
previa iscrizione, dei materiali formativi, aggiornati tenendo conto
degli aggiornamenti dei Criteri Ambientali Minimi e dell'adozione di
nuovi CAM.
Tali attivita' sono interconnesse con alcune delle azioni previste
nell'ambito del Protocollo di intesa tra Ministero della Transizione
Ecologica, gia' Ministero dell'Ambiente della tutela del territorio e
del mare e la Conferenza delle Regioni e Province autonome, in fase
di rinnovo, che ha fra i principali obiettivi quello di far
accrescere e armonizzare le competenze in materia di appalti pubblici
verdi a livello territoriale a favore sia di stazioni appaltanti che
di operatori economici, con il coinvolgimento del Sistema Nazionale
Protezione Ambiente che, attraverso la piattaforma e-learning di
ISPRA, ha attivato a sua volta un programma di formazione interno e
di ITACA.
A supporto di questa attivita' di formazione il Ministero si avvale
della collaborazione anche della rete delle Citta' Metropolitane.
Altresi', per rafforzare ed ampliare l'offerta formativa, la
competente direzione del Ministero, la Direzione Generale per
l'Economia Circolare, ha stipulato, in data 25 marzo 2021, una
apposita convenzione con Invitalia di durata triennale, che prevede
attivita' formativa a distanza nonche' l'implementazione di una
piattaforma telematica progettata per facilitare il processo di
definizione dei CAM secondo i principi guida cui deve attenersi la
relativa procedura.
La Scuola Nazionale dell'Amministrazione, nell'ambito del corso per
la gestione sostenibile degli appalti di lavori, forniture e servizi
e per il rilascio del diploma in esperto in management della
sostenibilita', ha altresi' previsto formazione specifica dedicata,
con focus su vari temi utili a comprendere le potenzialita' e la
necessita' di utilizzare in modo strategico gli appalti pubblici e
facilitare l'attuazione dei Criteri Ambientali Minimi.
Altre iniziative formative sono state sviluppate e dovranno
continuare ad essere sviluppate nell'ambito degli ordini
professionali (architetti, ingegneri, settore medico-ospedaliero,
avvocati) e con gruppi di soggetti chiave (Accredia - organismi di
valutazione della conformita', UNI), cosi' come nei master e nei
corsi universitari. E' evidente, infatti, il ruolo chiave che possono
assumere a tale riguardo gli ordini professionali e la Rete delle
Professioni Tecniche, le Universita', i Politecnici, gli Istituti
Tecnico-professionali specializzati nell'edilizia in riferimento alle
azioni di formazione e informazione in materia di CAM, quale
attivita' strategica anche per trasferire know how e modelli virtuosi
nel settore privato.
In particolare, gli enti che hanno lo scopo o le competenze per
erogare attivita' formativa nel settore edile, dovrebbero includere
un adeguato numero di ore formative o corsi specialistici sui CAM
settoriali, il life cycle costing, il life cycle assessment e le
pratiche di appalti circolari in modo tale da formare professionisti
in grado di assicurare l'efficientamento e la riduzione degli impatti
ambientali del patrimonio edilizio nazionale sia pubblico che
privato.
Anche la formazione in materia di appalti pubblici erogata da altri
enti, quale quella obbligatoria prevista nell'ambito del Piano
triennale per la prevenzione della corruzione prevista dalla legge 6
novembre 2012 n. 190 e non soggetta al tetto di spesa definito
dall'art. 6, comma 13, del decreto-legge n. 78/2010, dovrebbe
prevedere appositi moduli dedicati agli appalti sostenibili.
Altre iniziative per fornire indirizzi in materia di appalti
pubblici verdi potranno essere assunte anche nell'ambito del
protocollo di intesa tra Ministro dell'Ambiente e della Sicurezza
Energetica e l'Autorita' Nazionale Anticorruzione (ANAC),
sottoscritto il 29 ottobre 2021, che prevede, fra le linee di
attivita', la condivisione di atti di indirizzo, linee guida,
clausole-tipo per bandi e capitolati, al fine di fornire ausilio alle
stazioni appaltanti garantendo uniformita' di indirizzi e una
corretta applicazione delle disposizioni relative ai Criteri
Ambientali Minimi e l'attivita' di formazione in materia di appalti
pubblici verdi.
Con riferimento alle diverse iniziative sopra descritte, visto il
Piano nazionale di formazione per la professionalizzazione delle
stazioni appaltanti e delle centrali di committenza (PNF) realizzato
dal Ministero delle infrastrutture e trasporti in collaborazione con
ITACA, quale (organo tecnico della Conferenza delle Regioni), IFEL
(Fondazione Anci) e Scuola Nazionale dell'Amministrazione, in
attuazione dell'art.7 comma 7bis della legge 11 settembre 2020 n. 120
"Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 16 luglio
2020, n. 76, recante «Misure urgenti per la semplificazione e
l'innovazione digitali», e' necessario attivare un coordinamento
operativo per rafforzare ed ampliare le diverse linee di azione del
PNF anche in materia di appalti pubblici verdi.
__________
31 Tali attivita' saranno svolte nell'ambito del progetto
CReIAMO PA - PON GOV 2014-2020
Osservatorio del percorso attuativo del Piano d'Azione
Grazie a tali programmi formativi ed informativi, alle attivita'
legate ai protocolli di intesa e alle informazioni raccolte durante
la fase applicativa dei CAM, si provvedera' alla redazione di
pubblicazioni e rapporti, con informazioni sulle attivita' attuative
del Piano d'azione, sui dati del monitoraggio e sui punti di forza e
di debolezza emersi, utili ad individuare le iniziative per
massimizzare l'efficacia del Piano per promuovere uno sviluppo
sostenibile.
5.4 Il monitoraggio
Nella COM (2008)400 "Appalti verdi per un ambiente migliore" e'
richiamata l'importanza di monitorare l'applicazione degli appalti
pubblici verdi per conoscere il grado di diffusione del GPP nei
diversi Stati membri e per verificare il rispetto dell'obiettivo
fissato dalla Commissione Europea di conseguire, entro il 2010, il
50% di gare di appalto "verdi" ovvero conformi ai criteri "di base"
di GPP europei, da calcolare tanto per il numero di contratti quanto
per il loro valore, rispetto al numero e al valore totali dei
contratti conclusi nei settori nei quali sono stati individuati detti
criteri.
A livello nazionale, analogamente, un monitoraggio e' necessario
sia ai fini del controllo del rispetto della normativa sia per
stimare i benefici economici ed ambientali derivanti
dall'applicazione dei CAM.
L'art. 213, comma 9, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
alla luce del decreto correttivo del 19 aprile 2017, n. 56, ha
assegnato ulteriori funzioni dell'Autorita' Nazionale Anticorruzione
nel settore dei contratti pubblici, attribuendo all'autorita' il
compito di monitorare "l'applicazione dei criteri ambientali minimi
di cui al decreto di cui all'articolo 34 comma 1 ed il raggiungimento
degli obiettivi prefissati dal Piano d'azione per la sostenibilita'
dei consumi nel settore della pubblica amministrazione" attraverso la
sezione centrale dell'Osservatorio dei contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture, composto da una sezione centrale e da
sezioni regionali aventi sede presso le Regioni e le Province
Autonome ed organizzato secondo l'apposito protocollo d'intesa
sottoscritto da ANAC, Conferenza delle Regioni e delle Province
Autonome e dalle stesse Regioni e delle Province Autonome"32 . Tale
compito, non e' stato confermato nell'ambito della disciplina dei
contratti pubblici riformata con il decreto legislativo 31 marzo
2023, n. 36, ma rimane efficace fino alla relativa scadenza il citato
Protocollo di intesa tra Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza
Energetica e l'ANAC sottoscritto in data 29 ottobre 2021 di durata
triennale che pone, come prima attivita' ambito della collaborazione,
quella relativa al monitoraggio e alla vigilanza sull'applicazione
dei Criteri Ambientali Minimi.
La prima fase sperimentale di detto monitoraggio e' condotta su
base campionaria, con il coinvolgimento tecnico-scientifico del
Consiglio Nazionale delle Ricerche, Istituto Inquinamento
Atmosferico. Tali rilevazioni saranno affiancate da indagini condotte
nei settori produttivi interessati dai Criteri ambientali minimi,
quale ulteriore attivita' prevista nell'ambito di un Accordo di
collaborazione tra la Direzione generale per l'Economia circolare ed
il citato Istituto del CNR sottoscritto in data 21 dicembre 2022, al
fine di ottenere una rappresentazione dell'effetto leva nei mercati
di riferimento rispetto al livello di attuazione degli obblighi
previsti dal codice dei contratti pubblici legati all'introduzione
dei CAM nella documentazione progettuale e di gara.
I risultati dei monitoraggi annuali sono utili per orientare al
meglio la strategia degli appalti pubblici verdi e saranno diffusi
attraverso gli strumenti di comunicazione all'uopo dedicati che
verranno messi a diposizione dal Ministero dell'Ambiente e della
Sicurezza Energetica.
I dati sul valore economico e sul numero di contratti conformi ai
CAM potranno essere utilizzati anche come indicatori nell'Agenda 2030
delle Nazioni Unite per lo Sviluppo Sostenibile, nell'ambito delle
rilevazioni sull'obiettivo 12 "assicurare produzioni e consumi
sostenibili", che e' accompagnato da un sotto-obiettivo sugli appalti
pubblici verdi nonche' per monitorare i progressi nazionali compiuti
nell'ambito del Piano d'azione dell'Unione Europea sull'economia
circolare di cui alla COM (2020) 98, oltre che per fornire riscontro
alle future richieste della Commissione Europea, previste dall'art.
83 della Direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici e dall'art. 99
della Direttiva 2014/25/UE sulle procedure di appalto per gli enti
erogatori dei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei
servizi postali. Tali Direttive stabiliscono infatti che la
Commissione Europea debba richiedere agli Stati Membri, al massimo
ogni tre anni, informazioni sull'applicazione pratica delle politiche
strategiche nazionali in materia di appalti strategici.
__________
32 Tale competenza era stata attribuita anche dall'art. 19 della
legge 28 dicembre 2015, n. 221 "Disposizioni in materia ambientale
per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso
eccessivo di risorse naturali", novellando il codice dei contratti
pubblici previgente.
5.5 Prospettive in merito alle verifiche di conformita' ai CAM
Per facilitare le verifiche di conformita' ai Criteri Ambientali
Minimi nonche' per fornire l'opportunita' di rendere pubbliche e
affidabili le informazioni relative alla conformita' ai CAM stessi,
potra' essere promossa l'istituzione di uno strumento di verifica,
quale un'etichettatura con le caratteristiche previste dall'art. 69
del decreto legislativo n. 50/2016 e confermate nell'allegato II.5 ai
sensi dell'art. 80 del decreto legislativo n. 36/2023, basato su
rapporti di prova e certificazioni rilasciate da Organismi della
valutazione della conformita' competenti accreditati a norma del
Regolamento (UE) n. 765/2008 e su periodiche verifiche di
sorveglianza in situ.
Tale strumento, appropriato per i prodotti e servizi non rientranti
nel campo di applicazione del marchio di qualita' ecologica Ecolabel
UE, quali, ad esempio, le cartucce di toner e a getto di inchiostro
nonche' per i prodotti per i quali le prestazioni ambientali del
marchio di qualita' ecologica Ecolabel europeo sono troppo selettive
per il mercato degli appalti pubblici ed, eventualmente, per i
settori produttivi che, per caratteristiche strutturali, non possono
accedere al marchio Made green in Italy, istituito ai sensi
dell'articolo 21, comma 1, della legge 28 dicembre 2015, n. 221, con
Decreto del Ministro dell'Ambiente della tutela del territorio e del
mare 21 marzo 2018, n. 56, porrebbe l'Italia in linea con molti
paesi, anche al di fuori dell'Unione Europea, che hanno istituto da
tempo un marchio ecologico nazionale elaborato conformemente alla
norma tecnica UNI EN ISO 14024 per supportare l'esigenza di cambiare
i propri modelli di produzione e consumo e che su di esso basano
anche le proprie politiche nazionali di appalti pubblici sostenibili.
Tale etichetta potrebbe annettere anche i criteri sociali,
analogamente all'evoluzione in corso nell'ambito del marchio di
qualita' ecologica Ecolabel UE e dei Criteri Ambientali Minimi.