ALLEGATO A
LINEE GUIDA SUI CRITERI E LE MODALITA' PER LA PUBBLICAZIONE
DEGLI ELENCHI DEGLI ONERI INTRODOTTI ED ELIMINATI
1. Premessa
L'art. 7 della legge 11 novembre 2011, n. 180, recante "Norme per
la tutela della liberta' d'impresa. Statuto delle Imprese" prevede
che "i regolamenti ministeriali o interministeriali, nonche' i
provvedimenti amministrativi a carattere generale adottati dalle
amministrazioni dello Stato, al fine di regolare l'esercizio di
poteri autorizzatori, concessori o certificatori, nonche' l'accesso
ai servizi pubblici ovvero la concessione di benefici, devono recare
in allegato l'elenco di tutti gli oneri informativi gravanti sui
cittadini e le imprese introdotti o eliminati con gli atti medesimi e
sono pubblicati sui siti istituzionali delle amministrazioni.".
L'obbligo di redigere l'elenco degli oneri informativi, di
allegarlo al provvedimento, nonche' di pubblicarlo sul sito web
dell'amministrazione che lo emana, ha una duplice finalita':
a) responsabilizzare le amministrazioni nell'individuazione, per
ciascun atto, degli adempimenti introdotti o eliminati per
cittadini e imprese, in modo da prevenire l'introduzione o il
mantenimento di oneri sproporzionati o non necessari rispetto
alle esigenze di tutela degli interessi pubblici;
b) rendere immediatamente conoscibili ai cittadini e alle imprese
tali adempimenti, in modo da assicurare certezza
sull'interpretazione delle disposizioni adottate e da rendere
verificabile l'operato dell'amministrazione pubblica nell'ambito
della sua azione di semplificazione e di riduzione degli oneri.
Per assicurare effettiva trasparenza agli adempimenti introdotti o
eliminati, e' necessario garantire che gli atti predisposti dalle
amministrazioni rispondano a criteri di chiarezza e omogeneita'. Per
chiarezza si intende anche immediata comprensibilita' da parte di un
pubblico non specializzato. L'omogeneita' tra gli elenchi redatti
dalle diverse amministrazioni e' necessaria per assicurare quella
trasparenza che consente "forme diffuse di controllo del rispetto dei
principi di buon andamento e imparzialita'" (art. 11, del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150).
A tal fine e' stato predisposto uno schema standard da utilizzare
per la redazione dell'elenco contenente la descrizione degli oneri
informativi introdotti o eliminati.
Il presente Allegato, che forma parte integrante del Regolamento,
contiene indicazioni di carattere metodologico e procedurale per la
corretta individuazione degli oneri informativi e per la compilazione
dello schema da allegare all'atto.
L'Ufficio per la semplificazione amministrativa del Dipartimento
della funzione pubblica fornira' supporto e assistenza alle
amministrazioni interessate per tutte le attivita' necessarie al
corretto adempimento della normativa
(ufficiosemplificazione@governo.it). Gli atti e gli elenchi di cui
all'art. 2 del DPCM devono essere pubblicati sul sito web
istituzionale dell'amministrazione competente in una apposita area
denominata "Oneri introdotti ed eliminati", all'interno della sezione
"Come fare per ...".
Ai fini del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150, la stessa
area deve essere raggiungibile dalla sezione "Trasparenza,
valutazione e merito".
Per assicurare la massima fruibilita' delle informazioni, ciascuna
amministrazione avra' cura di consentire sia la visualizzazione
dell'intero documento che quella del solo elenco allegato.
2. Criteri per la predisposizione degli elenchi
Gli oneri informativi introdotti o eliminati con ciascun atto
devono essere resi noti sulla base del seguente modello.
Modello per la predisposizione degli elenchi
Parte di provvedimento in formato grafico
Lo scopo del modello e' duplice: da un lato, esso fornisce ai
soggetti responsabili della stesura degli elenchi una guida operativa
per una corretta individuazione e definizione degli oneri rilevanti;
dall'altro, esso garantisce la necessaria omogeneita' degli elenchi
pubblicati per ciascun atto, in modo da assicurare che le modifiche
apportate agli oneri informativi siano chiaramente individuabili da
parte dei cittadini e delle imprese.
Preliminarmente, pare opportuno evidenziare che gli oneri
interessati sono quelli inseriti o eliminati da regolamenti o
provvedimenti amministrativi generali che:
a) regolano l'esercizio dei poteri autorizzatori, concessori o
certificatori nei confronti di cittadini o imprese;
b) disciplinano l'accesso ai servizi pubblici da parte degli utenti;
c) disciplinano la concessione di benefici a cittadini o imprese
(come quelli fiscali o monetari).
In tali categorie di atti sono comprese le circolari e gli atti di
indirizzo comunque denominati; sono invece esclusi i bandi relativi
ad appalti pubblici.
I sottoparagrafi che seguono illustrano le fasi da seguire per la
predisposizione di ciascun elenco, articolate come segue:
1. Identificazione e classificazione degli oneri;
2. Descrizione di cosa cambia per i cittadini e le imprese;
3. Compilazione dell'elenco.
Per ciascuna fase sono di seguito indicati i criteri da adottare
per la compilazione del modello.
2.1 L'identificazione degli oneri informativi
In primo luogo occorre individuare gli oneri informativi presenti
nella disciplina vigente oggetto del nuovo atto. Successivamente,
occorre verificare la presenza nel nuovo provvedimento di
disposizioni che introducono o eliminano oneri per i cittadini o per
le imprese, rispetto alla disciplina precedente.
Si consiglia, inoltre, per evitare l'introduzione di oneri
ridondanti e ridurre quelli gia' esistenti, di valutare il nuovo atto
alla luce di una lista di controllo elaborata sulla base
dell'esperienza maturata nella riduzione degli oneri (Appendice 1).
2.1.1 Cosa e' un onere informativo
E' importante innanzitutto chiarire la nozione di onere
informativo. In base alle definizioni riconosciute a livello
internazionale,-per onere informativo si intende l'obbligo giuridico
di fornire informazioni e dati ad autorita' pubbliche.
Un onere informativo si configura quindi ogni qualvolta una norma
imponga a determinate categorie di cittadini o di imprese (o alla
generalita' degli stessi) di raccogliere, produrre, elaborare,
trasmettere o conservare informazioni e documenti. Rappresentano, ad
esempio, oneri informativi le richieste di autorizzazione, la
presentazione di documenti e relazioni, l'effettuazione di
comunicazioni, ecc.
Va notato che per generare un onere informativo non e' necessario
che ai cittadini o alle imprese sia richiesta la trasmissione di
informazioni ad autorita' pubbliche. Talora, infatti, le norme
impongono ai soggetti interessati di raccogliere notizie, dati,
informazioni e documenti da conservare per essere fornite su
richiesta o verificate in caso di ispezione (come, ad esempio, nel
caso della tenuta di registri).
Non rientrano nella definizione di onere informativo ne' gli
obblighi di natura fiscale, ossia quelli che consistono nel
versamento di somme di denaro a titolo di imposte di varia natura,
ne' gli obblighi che discendono dall'adeguamento di comportamenti, di
processi produttivi o di prodotti (quali ad esempio l'adozione di
misure di prevenzione in materia di salute e sicurezza sul lavoro).
In caso di dubbio circa la natura degli oneri introdotti dall'atto
esaminato si suggerisce comunque di contattare l'Ufficio per la
semplificazione amministrativa del Dipartimento della funzione
pubblica (cfr. par. 1).
Quadro 1 - Oneri informativi e obblighi che discendono
dall'adeguamento del processo produttivo
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Esempio
Ai fini della protezione dell'ambiente e della salute, la normativa
impone agli impianti produttivi il rispetto di limiti prefissati alle
sostanze inquinanti emesse in atmosfera. Essa obbliga inoltre le
aziende a tenere, anche ai fini di consentire alle autorita'
pubbliche le opportune verifiche, un registro delle emissioni.
Il rispetto dei limiti alle emissioni fissati dalla normativa e le
attivita' che ne derivano (ad esempio, l'installazione di filtri o la
modifica del processo produttivo) costituiscono un onere che discende
dall'adeguamento del processo o del prodotto, in quanto incidono
direttamente sull'attivita' aziendale.
La predisposizione e la tenuta del registro rappresentano viceversa
tipici esempi di oneri informativi, in quanto riguardano la
produzione e conservazione di informazioni e non implicano, di per se
stessi, una modifica del processo produttivo o dei prodotti
dell'azienda.
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Ciascun onere informativo si compone di un certo numero di
informazioni o documenti. Esso inoltre e' rivolto a una determinata
platea di destinatari (cittadini o imprese) e imposto con una certa
frequenza (in corrispondenza di certi avvenimenti, oppure con cadenza
periodica, ad esempio annuale, mensile, ecc.).
Nuove disposizioni normative possono quindi introdurre oneri a
carico di cittadini e imprese non solo immettendo nell'ordinamento
nuovi adempimenti, ma anche ampliando la portata di quelli vigenti,
attraverso l'aumento delle informazioni richieste, dei soggetti
obbligati o della frequenza. Similmente, esse possono eliminare oneri
non solo disponendo la completa soppressione di adempimenti, ma anche
riducendo le informazioni richieste, i soggetti obbligati o la
frequenza di oneri preesistenti.
2.1.2 La classificazione degli oneri informativi
Una volta identificati gli oneri informativi introdotti o eliminati
con il provvedimento che si intende adottare, occorre classificarli
in base alle finalita' perseguite e al tipo di interazione previsto
tra destinatari e pubblica amministrazione. Tali categorie sono gia'
indicate nel modello e sara' sufficiente barrare la relativa casella:
A) Comunicazione o dichiarazione alla pubblica amministrazione
B) Domanda alla pubblica amministrazione
C) Documentazione da conservare
Il prospetto 1 riporta alcuni esempi per ciascuna categoria. Se
l'onere non rientra in nessuna delle categorie indicate barrare la
casella altro.
Prospetto 1 - Categorie di oneri informativi
-------------------------------------------------------------------
Categoria | Esempi
--------------------------------------|----------------------------
| Dichiarazione
|----------------------------
A. Comunicazione o dichiarazione alla | Comunicazione di attivita' o
pubblica amministrazione | di evento
|----------------------------
| SCIA
|----------------------------
| Rapporto periodico
--------------------------------------|----------------------------
| Domanda di autorizzazione,
| permesso o nulla osta
|----------------------------
| Domanda di parere
|----------------------------
B. Domanda alla pubblica amministra- | Domanda di iscrizione ad
zione | albo o registro
|----------------------------
| Domanda di sussidio/
| sovvenzione/vantaggi
| economici/esenzioni/accesso
| a servizi
|----------------------------
| Domanda di concessione
--------------------------------------|----------------------------
| Certificazione/Attestazione
| /Dichiarazione
|----------------------------
C. Documentazione da conservare | Documento di trasporto e di
| accompagnamento
|----------------------------
| Registro
-------------------------------------------------------------------
Quadro 2 - Classificazione degli oneri
-------------------------------------------------------------------
Esempio 1
Una nuova circolare del Ministero X impone a tutte le imprese
operanti nel settore Y di comunicare al Ministero stesso, oltre che
alla Provincia, il numero e la tipologia di alcuni impianti. La
stessa circolare prevede che la documentazione comprovante i dati
tecnici comunicati sia conservata per un certo periodo presso la sede
dell'impresa.
Il primo onere sara' classificato come:" Comunicazione o
dichiarazione alla pubblica amministrazione". Il secondo onere come:
" Documentazione da conservare".
Esempio 2
Un nuovo regolamento elimina l'obbligo per una categoria di imprese
di richiedere una autorizzazione all'esercizio dell'attivita' X,
introducendo una semplice comunicazione al Comune.
L'onere informativo eliminato sara' classificato come: " Domanda
alla pubblica amministrazione" e l'onere introdotto sara'
classificato come "comunicazione o dichiarazione alla pubblica
amministrazione".
-------------------------------------------------------------------
2.2 Descrizione di "Che cosa cambia per i cittadini e le imprese"
Per compilare la sezione "Cosa cambia per i cittadini e le imprese"
si consiglia di indicare gli elementi che seguono.
2.2.1 Cosa e' stato modificato
E' opportuno specificare innanzitutto se l'eliminazione o
l'introduzione riguardi l'intero onere o solamente parte della
documentazione richiesta. Tale distinzione rileva in particolare per
le comunicazioni, le dichiarazioni e le domande alla pubblica
amministrazione, in quanto sovente composte da un "documento
principale" (istanza, comunicazione, ecc.) e da una serie di
allegati. Il box 3 contiene, a titolo esemplificativo, una lista di
possibili oggetti delle modifiche da utilizzare per la descrizione di
cosa viene modificato.
Quadro 3 - Cosa e' stato modificato
-------------------------------------------------------------------
A. Intero adempimento: modifiche (introduzioni o eliminazioni)
apportate con riferimento all'unico documento (nel caso di oneri
composti da un solo documento) o a tutta la documentazione (nel caso
di oneri composti da un documento principale e da uno o piu'
allegati) richiesta (ad esempio, riduzione della frequenza di un
rapporto periodico all'autorita' sanitaria).
B. Singoli documenti richiesti all'interno dell'adempimento:
modifiche apportate con riferimento a parte soltanto della
documentazione richiesta (ad esempio, eliminazione di un dato
allegato a una richiesta di autorizzazione). Si citano a puro titolo
di esempio:
- dichiarazione sostitutiva
- attestazione tecnica: documento a firma di un tecnico
abilitato.
- planimetria, stralci cartografici, mappe catastali
- relazione tecnica descrittiva dell'attivita', del processo
produttivo, degli impianti o dell'opera
- relazione attestante il rispetto di specifiche soglie o
standard
- titolo di proprieta'
-------------------------------------------------------------------
2.2.2 Come e' stato modificato
Se l'onere e' introdotto ex novo o eliminato completamente non
occorre aggiungere altro. Se invece e' introdotto o eliminato solo
parzialmente e' utile indicare come e' stato modificato, sulla base
del confronto con la situazione preesistente.
A titolo esemplificativo viene indicata una casistica utile a
descrivere tali modifiche (cfr. quadro 4):
• sono mutati i soggetti obbligati, ossia categorie di cittadini
o di imprese destinatari dell'imposizione;
• e' cambiata la frequenza dell'adempimento, ossia eventi
rilevanti (nascita o trasferimento dell'impresa, cambio di domicilio,
ecc.) nel caso di adempimenti una tantum e tipo di cadenza (mensile,
semestrale, annuale, ecc.) nel caso di adempimenti periodici;
• sono cambiate le informazioni richieste, ossia dati e notizie
di cui e' richiesta la produzione e, eventualmente, la trasmissione;
• sono cambiate le modalita' di adempimento (numero di copie,
modalita' di acquisizione dell'eventuale modulistica, di
conservazione e di trasmissione della documentazione).
Quadro 4 - Come e' stato modificato - oneri introdotti/oneri
eliminati
-------------------------------------------------------------------
A. Aumento/riduzione del numero dei soggetti obbligati: modifiche
che ampliano/riducono le tipologie dei soggetti obbligati a
effettuare l'adempimento (ad esempio, aggiunta di nuovi settori di
attivita' economica rilevanti per l'individuazione delle imprese
obbligate a effettuare una data notifica, riduzione della fascia di
eta' dei soggetti obbligati a effettuare una data comunicazione)
B. Aumento/riduzione della frequenza: modifiche che determinano un
aumento/una riduzione del numero di volte in cui ciascun soggetto
obbligato e' tenuto a realizzare l'adempimento, (ad esempio,
effettuazione di una data comunicazione per ogni variazione
dell'attivita', oltre che all'avvio; passaggio della periodicita'
della cadenza prevista da annuale a semestrale)
C. Modifica delle modalita' di acquisizione della modulistica:
modifiche alle modalita' di reperimento dell'eventuale modulistica
che comportano un maggiore/minore onere per i destinatari (ad
esempio, passaggio da un'acquisizione online a un'acquisizione a
sportello)
D. Aumento/ riduzione delle informazioni richieste: modifiche alle
informazioni richieste sotto il profilo quantitativo e/o qualitativo
(informazioni piu' complesse o piu' semplici da reperire o da
produrre)
E. Aumento/riduzione del numero di copie: aumento del numero delle
eventuali copie richieste, oltre all'originale
F. Modifica delle modalita' di tenuta o trasmissione: modifiche
alle modalita' di tenuta o trasmissione della documentazione che
comportano un maggiore/minore onere per i destinatari (ad esempio,
passaggio dall'invio telematico di una comunicazione alla
presentazione a sportello, riduzione del numero di amministrazioni a
cui e' necessario inviare una certa notifica)
-------------------------------------------------------------------
2.3 Compilazione dell'elenco
Si ricapitolano di seguito, sulla base delle indicazioni fornite
nei paragrafi precedenti, i passaggi necessari per la compilazione
dell'elenco degli oneri introdotti o eliminati. Il modello, riportato
nel paragrafo 2, prevede quattro campi da compilare per ogni onere
informativo.
1) Denominazione
Il primo campo riguarda la denominazione che l'amministrazione
intende dare all'onere informativo introdotto o eliminato. Al
riguardo, sebbene, soprattutto nel caso di atti normativi, sia
inevitabile il ricorso a termini che richiamino quelli utilizzati nel
testo del provvedimento, e' preferibile scegliere denominazioni
sintetiche e facilmente comprensibili per i destinatari degli
adempimenti.
2) Riferimento normativo interno (in caso di atti complessi)
Nel caso di atti normativi, soprattutto quando e' articolato e
complesso, e' necessario indicare il riferimento alla specifica
disposizione che introduce o elimina un onere. Cio' ne facilita
l'individuazione all'interno del testo del provvedimento e ne
consente, dunque, un piu' immediato esame anche da parte dei
destinatari.
3) Categoria dell'onere
In corrispondenza di questa voce e' necessario indicare, barrando
la relativa casella, in quale categoria, tra quelle illustrate nel
par. 2.1.2 rientra l'onere informativo introdotto o eliminato. Nel
caso in cui l'onere introdotto o eliminato non rientri in alcuna
delle categorie suggerite, si indichera' una diversa categoria
ritenuta adeguata al caso specifico.
4) Cosa cambia per il cittadino e/o l'impresa
L'ultimo campo deve contenere una descrizione della variazione
intervenuta negli oneri informativi, sulla base dei criteri e della
casistica illustrati nel par. 2.2 (cosa e' stato oggetto di modifiche
e come e' stato modificato). L'impresa o il cittadino devono essere
messi in grado di comprendere quali effetti il nuovo provvedimento
produrra' a loro beneficio (o a loro carico) rispetto alla situazione
previgente. La descrizione deve, quindi, essere quanto piu' possibile
chiara e, dunque, svolta con un linguaggio comprensibile per i
destinatari del provvedimento.
APPENDICE 1
LISTA DI CONTROLLO PER LA VALUTAZIONE DEGLI ATTI DI CUI
ALL'ARTICOLO 1, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO
1. Gli oneri informativi sono ridondanti?
| | Ci sono oneri informativi derivanti da disposizioni superate
dalla disciplina in vigore e non espressamente abrogate o
comunque ridondanti rispetto alle disposizioni vigenti?
| | Ci sono sovrapposizioni o duplicazioni con adempimenti imposti
da altri soggetti pubblici che possono essere eliminate?
| | Ci sono adempimenti ulteriori rispetto a quelli imposti dalla
normativa comunitaria?
| | Sono richiesti dati e documenti gia' in possesso della stessa o
di altre amministrazioni pubbliche?
2. Gli oneri informativi sono proporzionali alla tutela
dell'interesse pubblico?
| | Gli oneri informativi sono effettivamente necessari per la
tutela degli interessi pubblici?
| | È possibile ridurre la platea delle imprese o dei cittadini
obbligati all'adempimento degli oneri informativi in relazione
alla dimensione, al settore di attivita' dell'impresa o alle
esigenze di tutela degli interessi pubblici?
| | È possibile differenziare le modalita' di adempimento in
relazione alla dimensione, al settore di attivita' dell'impresa o
alle esigenze di tutela degli interessi pubblici per cittadini e
imprese?
3. Gli oneri informativi sono eccessivamente costosi?
| | Puo' essere ridotta la frequenza della richiesta di informazioni?
| | Possono essere unificate le scadenze?
| | Puo' essere informatizzata la presentazione delle istanze e delle
comunicazioni attraverso la compilazione on-line?
| | La modulistica puo' essere semplificata e resa accessibile
online?
| | La modulistica puo' essere standardizzata su tutto il territorio
nazionale?
| | Possono essere adottate linee guida ed altri strumenti per
eliminare incertezze interpretative?
Parte di provvedimento in formato grafico
APPENDICE 2
CHE COSA CAMBIA PER I CITTADINI E LE IMPRESE
COSA CAMBIA
A. E' Stato eliminato l'intero adempimento
B. Sono stati eliminati i singoli documenti richiesti all'interno
dell'adempimento
- dichiarazione sostitutiva
- Attestazione tecnica
- Planimetria, stralci cartografici, mappe catastali
- Relazione attestante il rispetto di specifiche soglie o
standard
- Titolo di proprieta'
- Altro documento (da indicare)
COME CAMBIA
A. L'adempimento e' stato introdotto o eliminato in modo parziale
- E' aumentato/ridotto il numero dei soggetti obbligati ad
ottemperare
- E' aumentata/ridotta la frequenza (n. di volte in cui e'
richiesto l'adempimento)
- E' stata modificata la modalita' con la quale l'utente
acquisisce o compila la modulistica
- E' stato aumentato/ridotto il numero delle informazioni
richieste
- E' stato aumentato/ridotto il numero il numero di copie da
presentare o conservare
- Sono state modificate le modalita' di tenuta o trasmissione
- Altro adempimento modificato (da indicare)