Allegato
LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI DEI COLLEGI DEI REVISORI DEI CONTI SUI
RENDICONTI DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME PER L'ESERCIZIO
2018 (ai sensi dell'art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213)
1. Le Linee guida indirizzate agli Organi di revisione
economico-finanziaria istituiti ai sensi dell'art. 14, comma 1,
lettera e), decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 rappresentano un
momento centrale delle verifiche sul rispetto degli obiettivi del
pareggio di bilancio, dei vincoli di finanza pubblica e della
sostenibilita' dell'indebitamento da parte delle Regioni e delle
Province autonome; verifiche che sono state introdotte dall'art. 1,
commi 3 e 4, decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, e che si svolgono
sul modello di quelle previste per gli enti locali ai sensi dell'art.
1, comma 166 e seguenti, legge 23 dicembre 2005, n. 266.
L'emanazione delle Linee guida, da parte della Sezione delle
autonomie, costituisce un profilo importante del coordinamento delle
attivita' delle Sezioni regionali di controllo, competenti ad
eseguire le predette verifiche.
Esse, per giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale,
appartengono alla categoria dei «controlli di legittimità-regolarita'
della Corte dei conti sui bilanci pubblici», in quanto «rigorosamente
ancorati a parametri legali», che hanno assunto progressivamente
caratteri cogenti nei confronti dei destinatari, proprio per
prevenire e contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili
di alterare l'equilibrio di bilancio (articoli 81, 97 e 119 Cost.) e
di riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato delle
amministrazioni pubbliche (cfr. sentenza n. 228 del 2017 e le
sentenze ivi richiamate n. 80 del 2017, n. 39 e n. 40 del 2014 e n.
60 del 2013).
Per l'esigenza di orientare l'attivita' di controllo della Corte
alla valutazione dei risultati, nell'ottica del carattere diffuso del
controllo, si chiedono agli Organi di revisione contabile valutazioni
in ordine all'efficacia delle politiche adottate ed alla qualita' dei
servizi resi, ponendo a raffronto i risultati conseguiti con gli
obiettivi programmatici originariamente fissati.
Allo stesso tempo, si raccomanda agli Organi di revisione
contabile la costante vigilanza sulla corretta attuazione dei
principi contabili sanciti dal decreto legislativo n. 118/2011 e si
richiamano, in proposito, gli indirizzi e le soluzioni interpretative
forniti dalla Sezione delle autonomie in materia di contabilita'
armonizzata con le deliberazioni n. 4/INPR, n. 31/INPR e n. 32/INPR
del 2015, con le deliberazioni n. 3/QMIG, n. 9/INPR, n. 16/QMIG, n.
26/QMIG e n. 31/FRG del 2016 e, da ultimo, con le deliberazioni n.
15/QMIG e n. 28/QMIG del 2017.
Un importante supporto all'interpretazione dei principi contabili
armonizzati e' offerto dalle sentenze costituzionali, tra cui, in
particolare, la n. 274 del 2017, ove la Corte ha ritenuto che le
complesse regole tecniche della legislazione statale concernenti «gli
allegati di bilancio», con conseguente deficit in termini di
chiarezza, devono essere necessariamente compensate - nel testo della
legge di approvazione del rendiconto - da una trasparente, corretta,
univoca, sintetica e inequivocabile indicazione del risultato di
amministrazione e delle relative componenti di legge. In materia,
l'elemento principale della nuova disciplina consiste proprio nella
«separata evidenza per le quote vincolate e accantonate», dato che si
tratta di «risorse che non possono essere assolutamente distratte per
essere diversamente impiegate», con conseguente «indisponibilita'
delle corrispondenti forme di finanziamento». Con precedente sentenza
n. 89 del 2017, era stata esclusa la facolta' di utilizzare
l'anticipazione di liquidita' come componente attiva degli aggregati
che confluiscono nel risultato di amministrazione. Si richiama,
altresi', la sentenza n. 49 del 2018, con la quale e' riaffermata
l'essenzialita', ai fini della dimostrazione della situazione
economico-finanziaria dell'ente, accanto al risultato di
amministrazione ai sensi dell'art. 42, decreto legislativo n.
118/2011, del quadro riassuntivo della gestione annuale e dello stato
dell'indebitamento e delle eventuali passivita' dell'ente applicate
agli esercizi futuri. Quest'ultimo, in particolare, consente «una
prospettiva di sindacato sia in relazione ai vincoli europei, sia in
relazione all'equita' intergenerazionale, strumento servente alla
determinazione dei costi-benefici afferenti alle generazioni future
con riguardo alle politiche di investimento concretamente adottate».
Attenzione peculiare deve essere dedicata all'analisi della
situazione di cassa, da condurre in parallelo con le verifiche delle
risultanze della gestione di competenza, in quanto, anche se la legge
n. 243/2012 si concentra sugli equilibri di competenza e gli schemi
di bilancio di cui al decreto legislativo n. 118/2011 non includono
la dimostrazione degli equilibri di cassa, i principi della copertura
delle spese e del buon andamento - declinati a livello costituzionale
dagli articoli 81 e 97 - devono trovare applicazione sostanziale con
la verifica delle risorse effettivamente introitate a fronte delle
spese sostenute.
A tal fine, i profili maggiormente considerati nella elaborazione
delle presenti Linee guida sono:
- le situazioni di criticita' finanziaria, con riferimento
all'analisi e alla composizione del disavanzo, tenendo conto delle
diverse tipologie e modalita' di copertura previste dalla legge;
- la ricognizione del grado di puntualita' dei pagamenti e
delle modalita' di gestione di talune entrate proprie degli enti;
- l'analisi della situazione di cassa e la corretta
determinazione del risultato di amministrazione, nella parte
vincolata e accantonata;
- l'adeguatezza degli accantonamenti al Fondo crediti di dubbia
esigibilita' e la corretta costruzione del Fondo pluriennale
vincolato, di parte corrente e di parte capitale;
- la verifica dei rapporti di debito e di credito reciproco con
gli organismi partecipati, tenendo conto anche degli esiti della
revisione periodica delle partecipazioni societarie, a norma
dell'art. 20, decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175;
- in ultima analisi, la valutazione delle corrette modalita' di
classificazione e imputazione della spesa e della complessiva
affidabilita' delle scritture contabili degli enti.
2. Nel fare rinvio a quanto si e' diffusamente riferito in merito
al regime normativo, alla funzione ed alle finalita' delle Linee
guida sui rendiconti regionali (da ultimo, v. deliberazione n.
10/SEZAUT/2018/INPR), si rammenta che le stesse costituiscono, tanto
per i Collegi dei revisori dei conti quanto per le Sezioni regionali
di controllo, uno strumento di efficace interlocuzione e
collaborazione tra organi di controllo interno ed esterno per gli
accertamenti connessi al giudizio di parificazione, nelle cui sedi
potranno svolgersi, ove se ne ravvisi la necessita', gli opportuni
approfondimenti istruttori per i profili che dovessero ritenersi non
esaustivi.
Cio' considerando la centralita' del giudizio di parificazione
nel sistema coordinato degli strumenti di controllo della finanza
regionale previsti sia dal citato decreto-legge n. 174 del 2012 sia
della normativa pregressa (deliberazione n. 9/SEZAUT/2013/INPR).
Al riguardo, si ricorda che l'ausilio offerto dalle Linee guida
si sostanzia, principalmente, nell'anticipazione della relazione del
Collegio dei revisori alla proposta di rendiconto della Giunta
regionale, in quanto la pronuncia della Sezione regionale di
controllo si interpone tra la fase della proposta e la legge di
approvazione del rendiconto.
Ferma restando la necessita' di osservare i termini previsti
dall'art. 18, comma 1, lettera b), decreto legislativo n. 118/2011,
al cui mancato rispetto dei termini sono correlate le sanzioni
indicate nell' art. 9, comma 1-quinquies, decreto-legge n. 113/2016,
il sistema informativo consente alle Amministrazioni regionali di
inviare gli schemi contabili di rendiconto anche nella loro versione
provvisoria non ancora approvata dalla Giunta regionale (cd.
«Preconsuntivo»).
In ogni caso, le Amministrazioni e i Revisori dei conti presso le
Regioni dovranno fornire tutte le informazioni necessarie per il
giudizio di parificazione coerentemente con la tempistica
normativamente prevista e secondo le indicazioni fornite dalle
Sezioni di controllo territorialmente competenti.
3. Le presenti Linee guida e la relativa relazione-questionario
costituiscono supporto operativo anche per l'attivita' delle Sezioni
di controllo delle Regioni a statuto speciale e delle due Province
autonome, le quali, sulla base dei principi richiamati dalle sentenze
n. 23/2014, n. 39/2014 e n. 40/2014 della Corte costituzionale,
potranno utilizzarle nel rispetto dei regimi di autonomia
differenziata ad esse applicabili. In quest'ambito, potranno
svolgere, ove ne ravvisino la necessita', approfondimenti istruttori
su ulteriori profili contabili e gestionali ritenuti di interesse, in
ordine ai quali le Amministrazioni e gli Organi di revisione
contabile dovranno garantire tutte le informazioni richieste secondo
le indicazioni fornite dalle Sezioni di controllo territorialmente
competenti.
A tal fine, i Revisori dei predetti enti potranno richiamare,
negli appositi quadri riservati ai chiarimenti, la normativa di
settore eventualmente applicata in luogo di quella nazionale citata
nel questionario, dando evidenza degli effetti prodotti da detta
normativa in relazione ai profili di interesse richiamati nello
schema di relazione.
4. Come gia' lo scorso anno, lo schema di relazione-questionario
privilegia la parte recante i «quesiti» rispetto a quella contenente
i «quadri contabili». Cio' in quanto i traguardi raggiunti nel
percorso dell'armonizzazione contabile, nella prospettiva della
razionalizzazione e semplificazione degli oneri di informazione da
tempo perseguita dalla Corte, consentono di utilizzare il flusso
informativo presente nella Banca dati delle pubbliche amministrazioni
(BDAP), operativamente governata dal Ministero dell'economia e delle
finanze attraverso l'applicativo «Bilanci Armonizzati» ma funzionale
a tutte le attivita' di controllo della Corte che necessitano della
conoscenza di dati analitici di rendiconto contenuti nel Piano dei
conti integrato.
I quadri contabili conservati all'interno dell'apposita Sezione
VIII (con la numerazione originaria per esigenze connesse al piu'
rapido sviluppo degli aggiornamenti del sistema informatico) sono
relativi a dati non desumibili direttamente dagli schemi di bilancio
armonizzato ma attinenti a profili di particolare rilievo della
gestione regionale. Trattasi dei quadri contabili relativi a
«Gestione residui attivi e passivi» (8.7), «Indebitamento» (8.10),
«Sanita'» (8.13 e 8.14) e «Fondo di cassa» (8.15), i quali vanno
comunque compilati.
Continua, quindi, l'impegno da parte della Corte dei conti di
alleggerire gli oneri informativi a carico delle Amministrazioni,
gia' avviata negli anni precedenti. Infatti, non sono piu' richiesti
i dati quantitativi del personale (in quanto reperibili tramite il
Sistema conoscitivo del personale dipendente dalle amministrazioni
pubbliche - SICO), ed i dati di natura contabile sugli organismi
partecipati (in quanto reperibili tramite l'applicativo
«Partecipazioni» del Dipartimento del Tesoro).
In ogni caso, le Sezioni regionali di controllo potranno
effettuare tutte le necessarie integrazioni istruttorie, laddove i
canali informativi sopra richiamati non siano adeguatamente
alimentati dagli enti ed ogni qualvolta ne ravvisino la necessita'
per il compiuto esercizio delle proprie funzioni.
5. La possibilita' di soddisfare - per le richiamate esigenze di
semplificazione - gli elementi informativi connessi al sistema di
controllo e referto della finanza territoriale con i dati provenienti
dal sistema gestionale BDAP, non esonera i Revisori dall'onere di
verificare che i canali informativi sopra richiamati siano
adeguatamente alimentati dagli enti, segnalando alla competente
struttura dell'ente la necessita' di inserire le informazioni
mancanti.
E' opportuno sottolineare l'importanza della correttezza e della
tempestivita' dei flussi informativi nella BDAP e nelle altre banche
dati pubbliche. Non si tratta, infatti, di meri adempimenti a fini
statistici. Tali banche dati - per la realizzazione e la manutenzione
delle quali si impiegano ingenti risorse - sono strumenti di
monitoraggio e controllo ai fini del coordinamento della finanza
pubblica e le informazioni ivi presenti sono alla base delle
decisioni di politica finanziaria. Nella prospettiva
dell'amministrazione digitale, poi, l'obiettivo cui si deve tendere
e' la piena conformita' dei dati inseriti con i documenti prodotti
dai software gestionali dei singoli enti che sono oggetto di
approvazione da parte degli organi di governo e consiliari.
In capo ai Revisori degli enti rimane, altresi', l'onere di
verificare la coerenza dei dati presenti nel sistema BDAP - Bilanci
Armonizzati - con quanto risultante dai documenti contabili tenuti
e/o approvati dall'ente, almeno per quanto riguarda i contenuti del
Quadro generale riassuntivo, del Prospetto degli equilibri di
bilancio e del prospetto del risultato di amministrazione, nonche'
gli errori e le incongruenze segnalate dalla BDAP, ove non risolte.
Parimenti dovranno continuare a controllare la coerenza delle
informazioni sugli organismi partecipati inserite dagli enti nella
banca dati del Dipartimento del Tesoro con quelle rilevabili da altra
documentazione oggetto di verifica. Anche in queste ipotesi di errata
o incompleta comunicazione dei dati, i Revisori dovranno segnalare
alle Amministrazioni la necessita' di operare le
rettifiche/integrazioni necessarie.
A tal fine, per poter accedere in visualizzazione a tutti i
documenti contabili dell'ente di competenza presenti in BDAP (Schemi
di bilancio, Piano dei conti integrato - con i relativi dati
contabili analitici - e Piano degli indicatori e risultati attesi), i
Revisori regionali - ove non gia' accreditati - dovranno registrarsi
presso il sistema gestionale selezionando il link «Nuova
Registrazione» presente nell'area riservata della Home page di BDAP:
http://www.bdap.tesoro.it/Pagine/default.aspx. Per qualsiasi supporto
di tipo tecnico alla registrazione e all'utilizzo del sistema e'
possibile selezionare la voce «Supporto» all'interno della Home page.
6. Il nuovo schema di relazione sui consuntivi regionali per
l'esercizio 2018 e', dunque, strutturato in un questionario a
risposta sintetica da compilare on line mediante l'applicativo Con.
Te. (all'occorrenza utilizzabile anche da parte dei responsabili
degli Uffici regionali), organizzato in dieci sezioni di quesiti e
quadri contabili compilabili mediante fogli di lavoro dedicati,
indifferentemente, sia alle informazioni gestionali di carattere
testuale sia all'acquisizione di dati numerici non desumibili
direttamente dagli schemi di bilancio armonizzato:
- la prima sezione (Domande preliminari) mira a realizzare una
ricognizione dei principali adempimenti di carattere contabile e
finanziario;
- la seconda sezione (Regolarita' della gestione amministrativa
e contabile) e' volta ad intercettare la presenza di eventuali
problematiche in materia di gestione del personale o di non corretta
rappresentazione contabile delle effettive risultanze della gestione
finanziaria;
- la terza sezione (Gestione contabile) contiene domande
correlate a profili di carattere eminentemente contabile, quali la
congruita' e la conformita' a legge delle quote vincolate e
accantonate del risultato di amministrazione, la corretta
determinazione del fondo pluriennale vincolato e del fondo crediti di
dubbia esigibilita', oltre a uno schema sulla composizione del
disavanzo e un focus sulla gestione della tassa automobilistica
regionale;
- la quarta sezione (Sostenibilita' dell'indebitamento e
rispetto dei vincoli) e' intesa a ricostruire lo stock del debito e
ad analizzarne la composizione, con particolare attenzione al
rispetto dei vincoli di indebitamento;
- la quinta sezione (Organismi partecipati) mira a verificare
il rispetto delle prescrizioni normative in materia di
esternalizzazione dei servizi in organismi e societa' partecipate,
con riferimento anche al processo di razionalizzazione delle
partecipazioni;
- la sesta sezione (Verifica dei saldi di finanza pubblica)
contiene domande dirette a verificare l'effettivo rispetto degli
obblighi e degli obiettivi di saldo 2018, alla luce delle modifiche
introdotte dalla legge di bilancio per il 2018;
- la settima sezione (Servizio sanitario regionale) e' diretta
ad evidenziare la presenza di eventuali criticita' nel finanziamento
del Servizio sanitario regionale e nella relativa gestione;
- l'ottava sezione (Quadri contabili) analizza particolari
profili contabili che richiedono approfondimenti specifici;
- la nona sezione (Analisi fondi per eventi sismici del 2016)
e' riservata alle quattro Regioni interessate dagli eventi sismici
del 2016 (Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria) e mira a una prima analisi
della gestione dei fondi destinati ai relativi interventi;
- la decima sezione (Note) e' dedicata ai chiarimenti necessari
per la miglior comprensione delle informazioni e/o all'inserimento di
informazioni integrative.
7. Per procedere alla compilazione della relazione-questionario
occorre entrare nel sito della Corte dei conti, area Servizi on line,
selezionare il link «Controllo e Referto» e, successivamente,
selezionare il sistema FITNET per poi accedere al sistema Con. Te.
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso al Con. Te.
sara' necessario eseguire prima la registrazione sul Portale «SOLE»
per il profilo di pertinenza (Presidente del Collegio dei Revisori -
PCR; Collaboratore del Collegio dei Revisori - CCR; Responsabile
Ragioneria/Servizi Finanziari della Regione - RSFR; Responsabile Dati
Regione - RDR) e ottenere, via e-mail, user-id e password. Al
riguardo, si sottolinea che per i citati profili RSFR e RDR
l'individuazione del responsabile da parte dell'ente prescinde da una
diretta corrispondenza con i profili professionali contemplati
dall'assetto organizzativo dell'ente stesso.
All'interno del sistema Con. Te. saranno fornite le indicazioni
necessarie per ottenere supporto ed assistenza tecnica sull'utilizzo
del sistema.
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LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI DEI REVISORI DEI CONTI SUI RENDICONTI
DELLE REGIONI PER L'ANNO 2018, SECONDO LE PROCEDURE DI CUI ALL'ART.
1, COMMI 166 E SEGUENTI, L. 23 DICEMBRE 2005, N. 266, RICHIAMATO
DALL'ART. 1, COMMA 3, D.L. 10 OTTOBRE 2012, N. 174, CONVERTITO, CON
MODIFICAZIONI, DALLA L. 7 DICEMBRE 2012, N. 213.
INDICE GENERALE
Parte di provvedimento in formato grafico
SCHEDA ANAGRAFICA
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SEZIONE I - DOMANDE PRELIMINARI
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SEZIONE II - REGOLARITA' DELLA GESTIONE AMMINISTRATIVA E CONTABILE
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SEZIONE III - GESTIONE CONTABILE (1-19)
Parte di provvedimento in formato grafico
SEZIONE III - GESTIONE CONTABILE (segue)
Parte di provvedimento in formato grafico
SEZIONE IV - SOSTENIBILITA' DELL'INDEBITAMENTO E RISPETTO DEI VINCOLI
Parte di provvedimento in formato grafico
SEZIONE V - ORGANISMI PARTECIPATI
Parte di provvedimento in formato grafico
SEZIONE VI - VERIFICA DEI SALDI DI FINANZA PUBBLICA
Parte di provvedimento in formato grafico
SEZIONE VII - SERVIZIO SANITARIO REGIONALE
Parte di provvedimento in formato grafico
SEZIONE VIII - DATI CONTABILI
Parte di provvedimento in formato grafico
SEZIONE IX - ANALISI FONDI PER EVENTI SISMICI DEL 2016
Parte di provvedimento in formato grafico
SEZIONE X NOTE
Parte di provvedimento in formato grafico