Allegato B
Nota metodologica province e citta' metropolitane
Premessa
La metodologia di seguito esplicitata individua i criteri e le
modalita' di riparto del fondo tra le province e citta'
metropolitane, sulla base degli effetti dell'emergenza COVID-19 sui
fabbisogni di spesa e sulle minori entrate al netto delle minori
spese, tenendo conto delle risorse assegnate a vario titolo dallo
Stato, a ristoro delle minori entrate e delle maggiori spese.
I richiamati criteri e modalita' di riparto sono stati definiti dal
Tavolo ex art. 106, decreto legge n. 34/2020, con il supporto tecnico
di SOSE per quanto attiene la valutazione delle variazioni di spesa.
In particolare, l'individuazione dei richiamati criteri e modalita'
di riparto del fondo non ha potuto prescindere da una preliminare
valutazione complessiva delle stime relative alle perdite di gettito,
nonche' alle minori/maggiori spese attese nel 2020 per effetto
dell'emergenze epidemiologica da virus COVID-19.
Le richiamate valutazioni, che si concretizzano nelle stime di
seguito indicate, si sono basate sulle informazioni attualmente
disponibili, che non possono considerarsi esaustive degli effetti
della crisi innescata dalla pandemia. L'impatto di medio termine sui
settori economici piu' esposti (in particolare, per cio' che qui
rileva, il settore automobilistico) e sugli equilibri finanziari
degli enti potra' essere solo successivamente meglio focalizzato nel
percorso di monitoraggio in itinere ed ex post, sulla base dei dati
di entrata e di spesa via via acquisiti.
A livello metodologico, si e' provveduto quindi ad una:
a) stima della perdita di gettito per le entrate sia tributarie
che extratributarie;
b) stima dei risparmi e/o incrementi di spese su funzioni
fondamentali e non fondamentali;
d) individuazione ristori delle minori entrate gia' finanziati;
e) individuazione ristori delle maggiori spese gia' finanziati.
Nel rinviare al dettaglio contenuto al paragrado "La valutazione
delle variazioni di entrata" ed al paragrafo "La valutazione delle
variazioni di spesa", curato da SOSE, dall'ananlisi preliminare e'
emerso un fabbisogno complessivo per il comparto delle province e
citta' metropolitane per un importo compreso tra 900 milioni e 1.000
milioni. La presente valutazione sara' verificata dal Tavolo tecnico
nel prosieguo dei lavori ed e' pertanto suscettibile di essere
rivista al rialzo ovvero al ribasso.
Il fabbisogno sopra richiamato non tiene conto dei risparmi di
spesa derivanti dalla sospensione mutui CDP-MEF, pari a 20 milioni di
euro (art. 112, decreto legge n. 18/2020) e di eventuali risparmi
derivanti da rinegoziazioni autonome degli enti.
Cio' premesso, nel corso degli esercizi 2020 e 2021, il Tavolo ex
art. 106, decreto legge n. 34/2020, continuera' l'attivita' di
monitoraggio in itinere ed ex post, sulla base degli effettivi
andamenti dei gettiti, in modo da assicurare il ristoro delle
effettive perdite di gettito, al netto delle maggiori/minori spese,
in favore di ciascun ente locale. Nel caso in cui il minor gettito
stimato sia superiore a quello effettivamente realizzato, sono
regolati i reciproci rapporti finanziari, sulla base di apposita
intesa in sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali.
La valutazione delle variazioni di entrata
La valutazione delle perdite di gettito e' stata effettuata sulla
base dei dati di riscossione delle entrate proprie delle Province e
Citta' Metropolitane. In particolare, a livello metodologico, si e'
ritenuto opportuno utilizzare come base di riferimento il SIOPE 2019,
in assenza di fonti esterne (es. F24, ACI o altro). Di conseguenza
per IPT e RC auto, la base di riferimento per l'anno 2019 e' data,
rispettivamente, dai dati ACI ed F24, mentre per tutte le altre
entrate tributarie ed extra tributarie sono stati utilizzati i dati
SIOPE.
Inoltre, per province e citta' metropolitane, a legislazione
vigente, non sono presenti ristori di minori entrate gia' finanziati.
IPT: il gettito riscosso nell'anno 2019 dalle province e citta'
metropolitane delle regioni a statuto ordinario e delle Regioni
Siciliana e Sardegna, e' stato di 1.756 milioni di euro (Fonte ACI).
Nel periodo gennaio-giugno 2020 il gettito riscosso, per i medesimi
enti, e' risultato pari a 591 milioni di euro con una riduzione
rispetto al primo semestre del 2019 (920 milioni di euro) di 329
milioni di euro (-36%).
In particolare, nel periodo piu' strettamente interessato
dall'emergenza COVID-19 (da marzo a giugno 2020) si registra un calo
del gettito del 49% rispetto allo stesso periodo del 2019. Si rileva
pero' che nel mese di giugno (ultimo disponibile) le riscossioni IPT
mostrano un recupero, considerando che rispetto allo stesso periodo
dello scorso anno lo scostamento negativo e' ridotto al 3%. Il
risultato di giugno puo' essere stato influenzato, almeno in parte,
dagli effetti relativi al differimento a tale mese di adempimenti
sospesi fino al 31 maggio 2020 secondo quanto previsto dal D.L. n.
18/2020.
L'andamento del tributo in questione e' correlato al mercato
dell'auto e sconta quindi gli effettie della forte contrazione di
immatricolazione nell'anno in corso a causa della crisi
epidemiologica. Sulla base delle informazioni acquisite dal
Dipartimento del Tesoro circa l'andamento del settore automotive si
stima una potenziale riduzione di gettito IPT del 15% per il secondo
semestre 2020 rispetto al corrispondente periodo del 2019.
Sulla base di tale previsione, in un primo scenario si ipotizza per
il periodo da luglio a dicembre una contrazione di gettito per gli
enti in esame di circa 125 milioni. Tale importo va sommato alla
riduzione gia' registrata nel primo semestre, pari a 329 milioni di
euro, pervenendo a una stima complessiva di minori entrate IPT per
l'anno 2020 di 454,4 milioni di euro.
Nel corso dei lavori del Tavolo tecnico sono stati rappresentati
ulteriori elementi di valutazione che tengono conto anche di elementi
informativi di alcuni degli enti interessati. Sulla base di tali
elementi si puo' definire uno scenario alternativo, piu'
pessimistico, che delinea una riduzione del gettito pari al 30% delle
riscossioni 2019 per un ammontare complessivo di 526,8 milioni di
euro di minori entrate IPT.
Imposta assicurazioni RC Auto: per le province e citta'
metropolitane delle regioni a statuto ordinario e delle Regioni
Siciliana e Sardegna, il gettito complessivo dell'imposta sulle
assicurazioni RC Auto dell'anno 2019 e' risultato pari a 2.095
milioni di euro.
Ai fini della valutazione dell'andamento del gettito rispetto al
corrispondente periodo del 2019 occorre considerare che il termine di
versamento del tributo in esame scade l'ultimo giorno di ciasciun
mese. Pertanto, qualora la predetta scadenza corrisponde a un giorno
non lavorativo, una parte dei versamenti si sposta al mese successivo
poiche' le societa' del comparto assicurazioni possono differire il
versamento al primo giorno feriale del mese successivo.
La quantificazione delle minori entrate e' stata effettuata
attraverso il confronto dei versamenti (dati F24) registrati nei
primi 6 mesi dell'anno 2020 rispetto a quelli del corrispondente
periodo del 2019. Al mese di giugno 2019 sono stati aggiunti i
versamenti del 1° luglio 2019 tenuto conto che il 30 giugno 2019 e'
stato un giorno festivo. Dalle elaborazioni risulta una riduzione
dell'8,6% pari a minori entrate per 94,4 milioni di euro.
Considerando prudenzialmente una riduzione del 15% nei restanti
mesi dell'anno per tenere conto degli effetti correlati
all'applicazione di alcune misure agevolative volte e differire il
termine di rinnovo delle polizze in scadenza in corso d'anno, si
stima una perdita per il secondo semestre pari a 150 milioni di euro
per le province e le citta' metropolitane delle regioni a statuto
ordinario e delle Regioni Siciliana e Sardegna.
Complessivamente la stima delle minori entrate a titolo di imposta
sulle assicurazioni per RC Auto per l'anno 2020 ammonta a 244,4
milioni di euro.
Nel corso dei lavori del Tavolo tecnico sono stati rappresentati
ulteriori elementi di valutazione che tengono conto anche di elementi
informativi di alcuni degli enti interessati, in particolare per cio'
che riguarda gli effetti correlati alle misure contenute
nell'articolo 125 del D.L. n. 18/2020. Sulla base di tali elementi si
puo' definire uno scenario alternativo, piu' pessimistico, che
delinea una riduzione del gettito pari al 15% delle riscossioni 2019
per un ammontare complessivo di 314,2 milioni di euro di minori
entrate a titolo di Imposta sulle assicurazioni RC Auto.
Altre entrate tributarie ed entrate extra tributarie: il gettito
complessivo delle altre entrate per le province e citta'
metropolitane delle regioni a statuto ordinario e delle Regioni
Siciliana e Sardegna dell'anno 2019 e' pari a circa 875 milioni di
euro. Le entrate sono state riclassificate, per omogeneita', in 13
fonti di entrata che raggruppano le voci di 5° livello Siope
(Appendice - Le classificazioni delle fonti di entrata). Alle 13
fonti di entrata sono stati applicate, poi, delle ipotesi di
contrazione, sulla base della seguente impostazione logica:
- entrate che potrebbero subire una influenza indiretta derivante
dallo stato emergenziale (es. rifiuti/ambiente): ipotizzata una
riduzione dell'8%-11% in linea con la contrazione del PIL;
- entrate che potrebbero subire una influenza diretta legata al
lockdown (es. attivita' di sportello, multe, ecc.): ipotizzata una
riduzione del 30%-40%;
- entrate legate al turismo e presenza di persone (es. teatri,
impianti sportivi): ipotizzata una riduzione del 60%.
- entrate residuali: ipotizzata una riduzione del 20%.
A livello di comparto, alla luce delle richiamate valutazioni, la
stima complessiva di perdita di gettito puo' essere stimata per un
importo compreso tra 900 milioni e 1.000 milioni.
Tabella 1 - Valutazione delle variazioni di entrata (anno 2020, dati
in euro) - province e citta' metropolitane
Parte di provvedimento in formato grafico
La valutazione delle variazioni di spesa
Per le province e le citta' metropolitane e' stata effettuata da
SOSE una valutazione analitica sugli impatti della pandemia per
ciascuna funzione svolta dagli enti, tenendo conto anche dei ristori
delle maggiori spese gia' finanziati. Si riportano di seguito le
risultanze di tali analisi e i metodi adottati per la valutazione
delle variazioni di spesa.
Istruzione
Le province e le citta' metropolitane, nell'ambito dell'istruzione,
si occupano direttamente del riscaldamento e della manutenzione degli
edifici scolastici con riferimento alle scuole secondarie di secondo
pari grado. E' assodato che nei mesi di marzo, aprile, maggio e
giugno 2020 le scuole sono rimaste di fatto chiuse, con una
conseguente riduzione dei costi per il riscaldamento degli edifici e
il permanere inalterato degli altri fattori di costo. Al momento
attuale non e' ancora possibile conoscere con certezza quali siano le
condizioni necessarie per la riapertura delle scuole nell'ambito del
nuovo anno scolasico 2020/2021 e ad oggi non vi sono certezze circa
finanziamenti specifici per l'attuazione dei protocolli di sicurezza
e dunque non appare ad oggi possibile calcolare i maggiori oneri che
saranno posti in capo agli enti locali per garantire in sicurezza
l'apertura delle scuole ne mese di settembre.
La valutazione che e' stata compiuta, pertanto, ha riguardato
esclusivamente gli effetti di contrazione della spesa legati alla
chiusura anticipata dell'anno scolastico, che sono stati stimati in
misura lineare per tutti gli enti sulla base di un coefficiente di
riduzione pari al 2% della spesa corrente sostenuta nel corso
dell'annualita' 2018, desunta dai Certificati Consuntivi1 ,
opportunamente depurata della spesa per il personale.
______
1 Per gli enti per cui non era disponibile il Certificato
Consuntivo 2018 le informazioni di bilancio sono state recuperate
dagli anni precedenti.
La riduzione complessiva di spesa stimata ammonta a 10,09 milioni
di euro sul complesso del comparto province e citta' metropolitane.
Territorio
Nell'ambito di questa funzione le province e le citta'
metropolitane hanno in carico la gestione e la manutenzione della
rete stradale di diretta competenza. Non si individuano in tal senso
specifici effetti dovuti alla pandemia, se non un eventuale
spostamento nel tempo di alcune attivita' (sfalci e rifacimento del
manto stradale ad esempio) in anticipo o posticipo rispetto
all'ordinario, cosa che non comporterebbe un aumento o una riduzione
della spesa corrente. In conclusione, per questa funzione si ipotizza
per l'anno 2020 invarianza di spesa.
In questo ambito pero' andranno valutate le maggiori spese
correlate all'attuazione dei protocolli di sicurezza dei cantieri,
che dovranno essere finanziate a carico degli enti e stazioni
appaltanti.
Ambiente
Nell'ambito di questa funzione le province e le citta'
metropolitane hanno il compito di tutelare e valorizzare l'ambiente.
Le competenze specifiche degli enti in tal senso variano moltissimo
da una regione all'altra, perche' in alcuni casi a seguito del
riordino previsto dalla L. 56/2014 le regioni hanno ascritto a se'
molte delle competenze in materia ambientale, mentre in altri le
hanno lasciate in delega agli enti di secondo livello territoriale.
In ogni caso non si individuano in questa materia specifici effetti
dovuti alla pandemia, se non nell'ambito dello smaltimento dei
rifiuti speciali legati ai casi di contagio che si stimano pero'
essere di principale aggravio per i comuni, seppure anche in questo
caso compensati dal minor carico di raccolta per effetto della
chiusura delle attivita'. In conclusione, per questa funzione si
ipotizza per l'anno 2020 invarianza di spesa.
Funzioni generali
Le funzioni generali sono caratterizzate da attivita' a principale
valenza amministrativa e organizzativa che potrebbero avere in parte
risentito in maniera indiretta degli effetti della pandemia, con un
maggiore aggravio soprattutto in riferimento ai compiti di
coordinamento e programmazione. Le spese sostenute da province e
citta' metropolitane in questa funzione sono tuttavia costituite per
la maggior parte da spese per il personale e si apprende da diverse
fonti che non e' stata prevista una maggiore retribuzione di
eventuali straordinari effettuati dal personale impiegato. Al fine di
cogliere gli effetti della riduzione degli oneri dovuti alla
possibile riduzione di straordinari e buoni pasto per effetto dello
smart-working, nonche' alla parziale contrazione dei costi di
struttura e' stata stimata una riduzione lineare per tutti gli enti,
in misura pari al 2,40% rispetto alla spesa corrente per il personale
impegnata nell'annualita' 2018, desunta dai Certificati Consuntivi.
La percentuale di riduzione e' stata determinata valutando il peso
delle spese per "straordinario personale", "buoni pasto", "acqua",
"gas" e "utenze e canoni per altri servizi nac" sul totale della
spesa corrente relativa alla voce "Redditi da lavoro dipendente" da
fonte SIOPE. Per l'annualita' 2019 tale peso e' risultato pari al
22,19%. Considerato che il lockdown ha determinato il blocco delle
attivita' per due mesi e che lo smartworking e' stato largamente
adottato dalle pubbliche amministrazioni e realisticamente si
protrarra' fino a cessata emergenza, si sarebbe dovuta ipotizzare una
riduzione del 4,81% per effetto del riproporzionamento del suddetto
peso sui 4 mesi di parziale chiusura (stimando per i primi 2 mesi un
effetto dell'80% e per i restanti 2 un impatto del 50%). Considerato
che le province e citta' metropolitane possono ascrivere a questa
voce di spesa elementi relativi a funzioni delegate dalle regioni e'
stato stabilito di dimezzare il sopraindicato peso, arrivando quindi
ad applicare una riduzione del 2,40%.
La riduzione complessiva di spesa stimata per il comparto province
e citta' metropolitane ammonta a 13,02 milioni di euro.
Trasporti
Nell'ambito di questa funzione le province e le citta'
metropolitane svolgono attivita' di tipo amministrativo con
riferimento specifico al trasporto privato. Si tratta di attivita' di
vigilanza, di consulenza e di rilascio autorizzazioni (autotrasporto,
autoriparazione, autoscuole e scuole nautiche) che si ipotizza non
abbiano subito alcun effetto a causa della pandemia, se non un
eventuale rallentamento nello svolgimento delle pratiche con ricadute
su cittadini e imprese ma non sul bilancio dell'ente. In conclusione,
per questa funzione si ipotizza per l'anno 2020 invarianza di spesa.
Funzioni fondamentali per le sole Citta' metropolitane (L. 56/2014,
co. 44)
Le funzioni definite come fondamentali per le sole citta'
metropolitane dal co. 44 della L. 56/2014 consistono principalmente
in attivita' di pianificazione e programmazione per quello che
riguarda l'assetto urbanistico del territorio metropolitano, nonche'
di promozione dello sviluppo economico e dei sistemi di
informatizzazione e digitalizzazione. A una prima evidenza non sembra
possano esserci impatti specifici dovuti alla pandemia, se non
eventualmente connessi a un rallentamento delle attivita' dovuto al
blocco piu' generale vissuto dal Paese. In conclusione, per queste
funzioni si ipotizza per l'anno 2020 invarianza di spesa.
Funzioni fondamentali per le sole province montane (L. 56/2014, co.
86)
Le funzioni definite come fondamentali per le sole province montane
dal co. 86 della L. 56/2014 consistono principalmente in attivita' di
cura dello sviluppo strategico del territorio e delle relazioni
istituzionali con gli enti confinanti. A una prima evidenza non
sembra possano esserci impatti specifici dovuti alla pandemia, se non
eventualmente connessi a un rallentamento e talvolta e
un'interruzione delle attivita' dovuti al blocco piu' generale
vissuto dal Paese. In conclusione, per queste funzioni si ipotizza
per l'anno 2020 invarianza di spesa.
Funzioni non fondamentali
Per quanto riguarda le funzioni non fondamentali diverse dalla
formazione professionale, analizzate seppure non previsto dalla
versione a legislazione vigente dell'art. 106, non sono stati
individuati possibili impatti del fenomeno pandemico e dei suoi
risvolti economici rilevanti ai fini della spesa sostenuta da
province e citta' metropolitane. Pertanto, e' stata ipotizzata
invarianza di spesa.
Nella tabella seguente vengono riportate in sintesi le valutazioni
delle variazioni di spesa, per le diverse funzioni in capo agli enti,
distinte per il comparto province e citta' metropolitane.
Tabella 2 - Valutazione delle variazioni di spesa (anno 2020, dati in
euro)2
Parte di provvedimento in formato grafico
______
2 Per le province di Caserta e Vibo-Valentia in dissesto da
diversi anni e conseguentemente inadempienti nella redazione del
bilancio consuntivo e' stata valutata una riduzione di spesa lineare,
determinata sulla base della media nazionale di riduzione della spesa
corrente stimata (pari allo 0,6%), e applicata alla spesa corrente da
fonte SIOPE, al netto dei trasferimenti ai ministeri, relativa
all'annualita' 2019.
Criteri e modalita' di riparto 500 milioni
Alla luce dell'analisi sopra riportata, ai fini del riparto delle
risorse disponibili (500 milioni), si ritiene opportuno per il
comparto delle province e citta' metropolitane considerare
esclusivamente l'andamento dei primi 6 mesi dell'anno 2020.
1° step: calcolo della variazione di entrata per ciascuna provincia e
citta' metropolitana
Per RC auto e IPT e' considerata la differenza del gettito reale
tra 1° semestre 2020 e 1° semestre 2019.
Per tutte le altre entrate, riclassificate, per omogeneita', in 13
fonti di entrata che raggruppano le voci di 5° livello Siope
(Appendice - Le classificazioni delle fonti di entrata), si applicano
le percentuali stimate di minor gettito, di cui al paragrafo "La
valutazione delle variazioni di entrata", dividendo per due (6 mesi)
per rapportare la stima alla meta' dell'esercizio 2020.
Di seguito il dettaglio della metodologia per ciascun
raggruppamento di entrata:
Parte di provvedimento in formato grafico
2° step: calcolo della variazione di spesa per ciascuna provincia e
citta' metropolitana.
Sono considerate le variazioni di spesa di cui al paragrafo "La
valutazione delle variazioni di spesa", dividendo per due (6 mesi)
per rapportare la stima alla meta' dell'esercizio 2020.
Nel caso in cui la differenza tra la variazione di entrata di cui
al 1° step e la variazione di spesa di cui al 2° step presenti un
valore, a livello di comparto, superiore alle risorse disponibili, si
procede alla ripartizione dei 500 milioni sulla base della differenza
tra variazione entrata (1° step) e variazione di spesa (2° step) del
singolo ente, rapportata alla medesima variazione a livello di
comparto.