Allegato
Autorita' Nazionale Anticorruzione
Piano Nazionale Anticorruzione 2016
PARTE GENERALE 1
Premessa: il nuovo PNA e le recenti modifiche legislative
1. Orientamenti internazionali
2. Esiti della valutazione dei PTPC 2016-2018
3. Soggetti tenuti all'adozione di misure di prevenzione della
corruzione
3.1 Pubbliche amministrazioni
3.2 Enti pubblici economici, ordini professionali, societa' in
controllo pubblico ed altri enti di diritto privato assimilati
3.3 Societa' in partecipazione pubblica ed altri enti di diritto
privato assimilati
4. Ulteriori contenuti dei PTPC alla luce delle recenti modifiche
normative
5. Soggetti interni coinvolti nel processo di predisposizione e
adozione del PTPC
5.1 Organi di indirizzo
5.2 Responsabile della prevenzione della corruzione e della
trasparenza
5.3 Organismi indipendenti di valutazione
6. Gestione del rischio di corruzione
7. Azioni e misure per la prevenzione
7.1 Trasparenza
7.2 Rotazione
7.3 Verifica delle dichiarazioni sulla insussistenza delle cause
di inconferibilita'
7.4 Revisione dei processi di privatizzazione e esternalizzazione
di funzioni, attivita' strumentali e servizi pubblici
7.5 Whistleblowing
PARTE SPECIALE - APPROFONDIMENTI
I - PICCOLI COMUNI
Premessa
1. I "piccoli comuni" nella normativa di prevenzione della corruzione
2. Valutazione dei PTPC dei piccoli comuni
3. Prevenzione della corruzione nelle forme associative tra enti
locali
3.1 Unioni di comuni
3.2 Convenzioni di Comuni
4. Altre semplificazioni per i piccoli comuni
5. Coordinamento fra gli strumenti di programmazione
II - CITTA' METROPOLITANE
Premessa
1. Valutazione dei PTPC delle citta' metropolitane
2. Rapporto citta' metropolitane ed enti territoriali (regione,
comune capoluogo, comuni del territorio)
2.1 Rapporto tra citta' metropolitana e regione per identificare
le funzioni e i relativi processi da mappare nei PTPC
2.2 Rapporto tra citta' metropolitana e comune capoluogo al fine
di favorire forme di coordinamento per la predisposizione dei
rispettivi PTPC
2.3 Rapporto tra citta' metropolitana e piccoli comuni del
territorio, per coordinare e semplificare l'attivita' di elaborazione
dei rispettivi PTPC
3. Individuazione dell'organo di indirizzo che adotta il PTPC
4. Nomina del RPCT
5. Obblighi di trasparenza
6. Coordinamento fra gli strumenti di programmazione
III - ORDINI E COLLEGI PROFESSIONALI
Premessa
1. Responsabile della prevenzione della corruzione e adozione del
PTPC e di misure di prevenzione della corruzione
1.1 Responsabile della Prevenzione della corruzione e della
trasparenza
1.2 Predisposizione del PTPC e delle misure di prevenzione della
corruzione
1.3 Organo che adotta il PTPC o le misure di prevenzione della
corruzione
2. Esemplificazione di aree di rischio specifiche negli ordini e
collegi professionali
2.1 Formazione professionale continua
2.2 Adozione di pareri di congruita' sui corrispettivi per le
prestazioni professionali
2.3 Indicazione di professionisti per lo svolgimento di incarichi
3. Trasparenza ai sensi del d.lgs. 33/2013
IV - ISTITUZIONI SCOLASTICHE
Premessa
1. Precisazioni in merito al RPCT e ai contenuti dei PTPC in
relazione al d.lgs. 97/2016
2. Istituzioni dell'Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica
(AFAM)
V - TUTELA E VALORIZZAZIONE DEI BENI CULTURALI
Premessa
1. Programmazione delle misure di prevenzione e di trasparenza e
nomina del RPCT nel MIBACT
2. Procedimento per la dichiarazione di interesse culturale
3. Circolazione internazionale intracomunitaria dei beni culturali
4. Autorizzazioni paesaggistiche: il ruolo delle Soprintendenze
VI - GOVERNO DEL TERRITORIO
Premessa
1. Pianificazione territoriale regionale, provinciale o metropolitana
2. Processi di pianificazione comunale generale
2.1 Varianti specifiche
2.2 Fase di redazione del piano
2.3 Fase di pubblicazione del piano e raccolta delle osservazioni
2.4 Fase di approvazione del piano
3. Processi di pianificazione attuativa
3.1 Piani attuativi d'iniziativa privata
3.2 Piani attuativi di iniziativa pubblica
3.3 Convenzione urbanistica
3.4 Approvazione del piano attuativo
3.5 Esecuzione delle opere di urbanizzazione
4. Permessi di costruire convenzionati
5. Il processo attinente al rilascio o al controllo dei titoli
abilitativi edilizi
5.1 Assegnazione delle pratiche per l'istruttoria
5.2 Richiesta di integrazioni documentali
5.3 Calcolo del contributo di costruzione
5.4 Controllo dei titoli rilasciati
6. Vigilanza
VII - SANITA'
Introduzione
Ruolo del responsabile della prevenzione della corruzione
Premessa
1. Ambito soggettivo
1.1 Altri soggetti non di diritto pubblico: gli ospedali
classificati e altri soggetti accreditati con il SSN
2. Conoscenze e competenze generali e comuni del RPCT in ambito
sanitario e requisiti soggettivi
2.1 Profili di competenza
2.2 Aspetti organizzativi
3. Criteri di esclusione
4. Criteri di scelta
5. Fattori di rischio/criticita'
6. Struttura di supporto
7. Durata dell'incarico
8. Formazione
Acquisti in ambito sanitario
1. Misure per la gestione dei conflitti di interessi nei processi di
procurement in sanita'
1.1 Possibili ambiti di conflitto di interesse
2. Rafforzamento della trasparenza nel settore degli acquisti
2.1 Altre proposte di misure di trasparenza nel settore degli
acquisti
3. Misure di controllo
4. Sotto-processo di adesione agli strumenti delle centrali di
committenza o dei soggetti aggregatori
5. Rilevazione delle performance gestionali delle aziende sanitarie e
degli enti del SSN in tema di acquisti: strumento operativo
Nomine
Premessa
1. Dirigenza medica e sanitaria
1.1 Incarichi di direzione di struttura complessa
1.2 Incarichi di direzione di struttura semplice
1.3 Incarichi di natura professionale anche di alta
specializzazione, di consulenza, di studio, e ricerca, ispettivi, di
verifica e di controllo
2. Sostituzione della dirigenza medica e sanitaria
3. Altre tipologie di incarichi
3.1 Incarichi conferiti ai sensi dell'art. 15 septies del d.lgs.
502/1992
3.2 Personale proveniente dagli ospedali classificati
Rotazione del personale
Premessa
1. Criticita' ed elementi di valutazione
1.1 Area clinica
1.2 Area tecnica e amministrativa
1.3 Altre professioni sanitarie
2. Indicazioni generali e ulteriori
Rapporti con i soggetti erogatori
Premessa
1. Autorizzazione all'esercizio
1.1 Rafforzamento della trasparenza
1.2 Rafforzamento dei controlli
2. Accreditamento istituzionale
2.1 Rafforzamento della trasparenza
2.2 Rafforzamento dei controlli
2.3 Altre indicazioni
3. Accordi/contratti di attivita'
3.1 Misure specifiche per la fase contrattuale
4. Valutazione del fabbisogno
Ulteriori temi di approfondimento
1. Misure per l'alienazione degli immobili
2. Sperimentazioni cliniche. Proposta di ripartizione dei proventi
derivanti da sperimentazioni cliniche
2.1 Criteri per la ripartizione dei proventi
3. Comodati d'uso/ valutazione "in prova"
4. Ulteriori misure per la trasparenza, il governo e la gestione dei
tempi e delle liste di attesa e dell'attivita' libero professionale
intra moenia
PARTE GENERALE
Premessa: il nuovo PNA e le recenti modifiche legislative
Il presente Piano Nazionale Anticorruzione 2016 (di seguito PNA)
e' il primo predisposto e adottato dall'Autorita' Nazionale
Anticorruzione (di seguito ANAC), ai sensi dell'art. 19 del decreto
legge 24 giugno 2014, n. 90, che ha trasferito interamente
all'Autorita' le competenze in materia di prevenzione della
corruzione e della promozione della trasparenza nelle pubbliche
amministrazioni.
Il PNA e' in linea con le rilevanti modifiche legislative
intervenute recentemente, in molti casi dando attuazione alle nuove
discipline della materia, di cui le amministrazioni dovranno tener
conto nella fase di attuazione del PNA nei loro Piani triennali di
prevenzione della corruzione (di seguito PTPC), in particolare a
partire dalla formazione dei PTPC per il triennio 2017-2019.
Si fa riferimento, in particolare, al decreto legislativo 25
maggio 2016, n. 97, «Recante revisione e semplificazione delle
disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicita'
e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del
decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell'articolo 7
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche» (di seguito d.lgs. 97/2016) e al
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 sul Codice dei contratti
pubblici. Innovazioni rilevanti deriveranno anche dai decreti
delegati in materia di societa' partecipate dalle pubbliche
amministrazioni, dai decreti sulla dirigenza pubblica e dal nuovo
Testo Unico sul lavoro nelle pubbliche amministrazioni.
Le principali novita' del d.lgs. 97/2016 in materia di trasparenza
riguardano il definitivo chiarimento sulla natura, sui contenuti e
sul procedimento di approvazione del PNA e, in materia di
trasparenza, la definitiva delimitazione dell'ambito soggettivo di
applicazione della disciplina, la revisione degli obblighi di
pubblicazione nei siti delle pubbliche amministrazioni unitamente al
nuovo diritto di accesso civico generalizzato ad atti, documenti e
informazioni non oggetto di pubblicazione obbligatoria.
La nuova disciplina chiarisce che il PNA e' atto generale di
indirizzo rivolto a tutte le amministrazioni (e ai soggetti di
diritto privato in controllo pubblico, nei limiti posti dalla legge)
che adottano i PTPC (ovvero le misure di integrazione di quelle
adottate ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231).
Il PNA, in quanto atto di indirizzo, contiene indicazioni che
impegnano le amministrazioni allo svolgimento di attivita' di analisi
della realta' amministrativa e organizzativa nella quale si svolgono
le attivita' di esercizio di funzioni pubbliche e di attivita' di
pubblico interesse esposte a rischi di corruzione e all'adozione di
concrete misure di prevenzione della corruzione. Si tratta di un
modello che contempera l'esigenza di uniformita' nel perseguimento di
effettive misure di prevenzione della corruzione con l'autonomia
organizzativa, spesso costituzionalmente garantita, delle
amministrazioni nel definire esse stesse i caratteri della propria
organizzazione e, all'interno di essa, le misure organizzative
necessarie a prevenire i rischi di corruzione rilevati.
L'ANAC, ai fini dell'attuazione del PNA, e' dotata (art. 1, commi
2 e 3, della legge 6 novembre 2012, n. 190) di poteri di vigilanza
sulla qualita' di Piani adottati dalle pubbliche amministrazioni, che
possono comportare l'emissione di raccomandazioni (ovvero nei casi
piu' gravi l'esercizio del potere di ordine) alle amministrazioni
perche' svolgano le attivita' previste dal Piano medesimo (dalle
attivita' conoscitive alla individuazione di concrete misure di
prevenzione). L'ANAC ha, infine, (art. 19, co. 5, d.l. 90/2014)
poteri di sanzione nei casi di mancata adozione dei PTPC (o di
carenza talmente grave da equivalere alla non adozione).
La nuova disciplina tende a rafforzare il ruolo dei Responsabili
della prevenzione della corruzione (RPC) quali soggetti titolari del
potere di predisposizione e di proposta del PTPC all'organo di
indirizzo. E', inoltre, previsto un maggiore coinvolgimento degli
organi di indirizzo nella formazione e attuazione dei Piani cosi'
come di quello degli organismi indipendenti di valutazione (OIV).
Questi ultimi, in particolare, sono chiamati a rafforzare il raccordo
tra misure anticorruzione e misure di miglioramento della
funzionalita' delle amministrazioni e della performance degli uffici
e dei funzionari pubblici.
La nuova disciplina persegue, inoltre, l'obiettivo di semplificare
le attivita' delle amministrazioni nella materia, ad esempio
unificando in un solo strumento il PTPC e il Programma triennale
della trasparenza e dell'integrita' (PTTI) e prevedendo una possibile
articolazione delle attivita' in rapporto alle caratteristiche
organizzative (soprattutto dimensionali) delle amministrazioni.
In piena aderenza agli obiettivi fissati dalla l. 190/2012 il PNA
ha il compito di promuovere, presso le amministrazioni pubbliche (e
presso i soggetti di diritto privato in controllo pubblico),
l'adozione di misure di prevenzione della corruzione.
Misure di prevenzione oggettiva che mirano, attraverso soluzioni
organizzative, a ridurre ogni spazio possibile all'azione di
interessi particolari volti all'improprio condizionamento delle
decisioni pubbliche.
Misure di prevenzione soggettiva che mirano a garantire la
posizione di imparzialita' del funzionario pubblico che partecipa,
nei diversi modi previsti dall'ordinamento (adozione di atti di
indirizzo, adozione di atti di gestione, compimento di attivita'
istruttorie a favore degli uni e degli altri), ad una decisione
amministrativa.
L'individuazione di tali misure spetta alle singole
amministrazioni, perche' solo esse sono in grado di conoscere la
propria condizione organizzativa, la situazione dei propri
funzionari, il contesto esterno nel quale si trovano ad operare.
Il PNA, dunque, deve guidare le amministrazioni nel percorso che
conduce necessariamente all'adozione di concrete ed effettive misure
di prevenzione della corruzione, senza imporre soluzioni uniformi,
che finirebbero per calarsi in modo innaturale nelle diverse realta'
organizzative compromettendone l'efficacia preventiva dei fenomeni di
corruzione.
L'ANAC gia' con l'Aggiornamento 2015 al PNA (determinazione n. 12
del 28 ottobre 2015) ha dimostrato consapevolezza delle difficolta'
delle amministrazioni a compiere per intero questo percorso, come
rilevato nell'analisi dei PTPC approvati negli anni 2014 e 2015.
L'analisi di un ristretto campione di PTPC adottati nel 2016 (di
cui al successivo § 2) mette in luce che, nonostante alcuni
significativi progressi, le difficolta' delle amministrazioni
permangono e che le stesse non sembrano legate alla specifica
complessita' delle attivita' di prevenzione della corruzione da
compiere, ma ad una piu' generale difficolta' nella autoanalisi
organizzativa, nella conoscenza sistematica dei processi svolti e dei
procedimenti amministrativi di propria competenza, nella
programmazione unitaria di tutti questi processi di riorganizzazione.
Tali criticita' potranno essere progressivamente superate anche
all'esito dei processi di riforma amministrativa introdotti dalla
legge 7 agosto 2015, n. 124 e dai relativi decreti delegati.
Nel campo specifico della lotta alla corruzione l'Autorita'
continua decisamente nell'opera di prevenzione, sottolineando la
centralita' del risultato (le misure di prevenzione) anche rispetto
ai passaggi e al metodo generale per raggiungerlo. Di qui la scelta
nella direzione dell'approfondimento di specifiche realta'
amministrative, per tipologie di amministrazioni o per settori
specifici di attivita'.
Con il presente PNA 2016 la scelta viene confermata e rafforzata.
A una parte generale volta ad affrontare problematiche relative
all'intero comparto delle pubbliche amministrazioni (e dei soggetti
di diritto privato in loro controllo) segue una parte dedicata ad una
piu' ampia serie di approfondimenti specifici. In tal modo
l'Autorita' continua a offrire un supporto progressivo, che verra'
dunque implementato e integrato nel corso dei prossimi anni,
cominciando da alcune delle amministrazioni che in questi primi anni
hanno mostrato maggiori problematiche nell'applicazione della legge e
in alcuni settori particolarmente esposti a fenomeni di corruzione.
Le tipologie di amministrazioni sono i piccoli comuni, le citta'
metropolitane e gli ordini professionali. Sono state, inoltre, svolte
alcune precisazioni in ordine all'applicazione della normativa
anticorruzione nella Istituzioni scolastiche e negli Istituti di Alta
Formazione Artistica Musicale e Coreutica (AFAM) ad integrazione e
aggiornamento della delibera n. 43/2016 «Linee guida
sull'applicazione alle istituzioni scolastiche delle disposizioni di
cui alla legge 6 novembre 2012, n. 190 e al decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33».
Le materie riguardano la tutela e la valorizzazione dei beni
culturali, il governo del territorio e la sanita'.
Un approfondimento specifico e' dedicato alla misura della rotazione
ed alcune indicazioni integrative concernono la tutela del dipendente
pubblico che segnala illeciti, determinazione n. 6/ 2015 «Linee guida
in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti
(c.d. whistleblower)».
Procedimento di predisposizione del PNA
Per tutti questi ambiti di attenzione sono stati costituiti
appositi tavoli tecnici di approfondimento con l'attiva
partecipazione delle amministrazioni direttamente interessate e dei
principali operatori del settore.
In particolare, gli approfondimenti sui piccoli comuni e le citta'
metropolitane hanno formato oggetto di un tavolo di lavoro con ANCI,
UPI, Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, Conferenza
dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle
Province autonome e Ministero dell'Interno.
Al tavolo sugli ordini professionali hanno partecipato: la rete
delle professioni tecniche in rappresentanza di architetti
pianificatori paesaggisti e conservatori, chimici, dottori agronomi e
dottori forestali, geologi, geometri e geometri laureati, ingegneri,
periti agrari e periti agrari laureati, periti industriali e periti
industriali laureati, tecnologi alimentari, il consiglio nazionale
del notariato, il comitato unico delle professioni, il consiglio
nazionale dei consulenti del lavoro, il consiglio nazionale dei
dottori commercialisti e degli esperti contabili, consiglio nazionale
degli architetti pianificatori paesaggisti e conservatori, consiglio
nazionale degli ingegneri.
Sulla tutela e valorizzazione dei beni culturali, il referente e'
stato il Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo
(di seguito MIBACT).
Al tavolo del governo del territorio hanno partecipato ANCI, UPI,
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, Conferenza dei
Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province
autonome.
Le indicazioni relative alla misura della rotazione sono state
oggetto di un confronto con la Presidenza del Consiglio dei Ministri
- Dipartimento della funzione pubblica (di seguito DFP) - in
considerazione delle strette connessioni fra l'applicazione della
misura e la normativa sull'organizzazione delle pubbliche
amministrazioni e del pubblico impiego.
Le parti relative alla sanita' sono state predisposte grazie
all'ausilio di tavoli di lavoro costituiti insieme all'Agenzia
Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali (di seguito AGENAS) e al
Ministero della salute.
Il lavoro svolto ha condotto alla individuazione, sempre con
finalita' di indirizzo piu' che di imposizione di obblighi, di misure
di prevenzione non piu' generali, ma specifiche, calibrate ai
processi rilevati ed emerse dalle esperienze concrete delle
amministrazioni.
Nella definizione dei contenuti si e' tenuto conto anche delle
importanti indicazioni e degli orientamenti che provengono dal
contesto internazionale (cfr. § 1) nonche' degli esiti della
valutazione di un campione di PTPC di amministrazioni centrali e
locali (cfr. § 2).
Ne risulta un quadro di misure sempre piu' articolato e
differenziato, con effetti diversi nei settori esaminati e nella
generalita' delle pubbliche amministrazioni.
Le misure, sia pure suggerite e non imposte, nascono dall'analisi
dei rischi di corruzione che, nelle amministrazioni considerate,
risultano ricorrenti. Nel rispetto del principio di non aggravamento
del procedimento, le amministrazioni interessate potranno anche
adottare diverse misure preventive, sempre che dimostrino la loro
maggiore congruita' in relazione al proprio contesto organizzativo e
a quanto indicato nel PNA.
Nella generalita' delle amministrazioni, le misure di settore
hanno un valore ancora piu' accentuatamente indicativo e
costituiscono pur sempre delle valide indicazioni di misure da
adattare a casi simili. Per fare solo un esempio: se nel settore del
governo del territorio si suggerisce l'introduzione di controlli
successivi a campione sui titoli abilitativi rilasciati o
sull'attivita' di vigilanza edilizia svolta dagli uffici, analoghe
misure potranno essere introdotte per il controllo di analoghe
attivita' dell'amministrazione in settori diversi.
Nei prossimi anni, con gli Aggiornamenti al presente PNA, si
proseguira' con il metodo degli approfondimenti di settore, in
qualche caso dando continuita' ai tavoli gia' insediati (sanita',
beni culturali, piccoli comuni), in altri affrontando settori e
tematiche nuove (l'ambiente, la scuola, gli enti di diritto privato
in controllo pubblico). In questo senso, l'Autorita' propone il PNA
come strumento di indirizzo e sostegno alle amministrazioni orientato
a favorire l'attuazione sostanziale, secondo un principio improntato
allo scopo, non meramente formale e adempitivo, della normativa.
Procedimento di approvazione del PNA
I lavori di predisposizione del PNA sono stati avviati in un fase
in cui la l. 190/2012, art. 1, co. 4, prevedeva che il PNA fosse
approvato «anche secondo linee di indirizzo adottate dal Comitato
interministeriale istituito e disciplinato con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri». Ai sensi del novellato art. 1 della l.
190/2012, da parte dell'art. 41, co. 1, lett. b) del d.lgs. 97/2016,
il PNA e', invece, adottato dall'ANAC, sentiti il Comitato
interministeriale istituito con d.p.c.m. del 16 gennaio 2013 e la
Conferenza unificata di cui all'art. 8, co. 1, del decreto
legislativo. 28 agosto 1997, n. 281.
Nella fase interlocutoria che ha caratterizzato la predisposizione
del presente PNA, l'Autorita' ha, da un lato, formalmente chiesto
alla Presidenza del Consiglio se volesse adottare nuove linee di
indirizzo. Dall'altro, ha predisposto il PNA tenendo conto che, in
base alla normativa vigente, l'adozione di nuove linee di indirizzo
non e' obbligatoria e non impedisce la sua approvazione.
Il presente PNA, pertanto, e' stato adottato in via preliminare
dal Consiglio dell'Autorita' nella seduta del 18 maggio 2016, ed e'
stato sottoposto a consultazione pubblica aperta, al fine di ricevere
osservazioni e proposte di integrazione. Sono pervenuti
complessivamente 48 contributi da parte di regioni, enti locali, enti
del servizio sanitario nazionale, enti pubblici, societa', ordini
professionali, associazioni, dipendenti pubblici, soggetti privati.
Sono, inoltre, stati coinvolti 52 soggetti istituzionali nazionali
e internazionali (1) attraverso scambi di note. In particolare hanno
fornito suggerimenti o riscontri: l'Avvocatura generale dello Stato,
il Dipartimento della funzione pubblica, il Ministro per le riforme
costituzionali e rapporti con il Parlamento, il Ministro
dell'interno, il Ministro dello Sviluppo Economico, il Ministero
degli affari esteri e della cooperazione internazionale, il Ministro
per gli affari regionali, il Ministro dell'istruzione
dell'universita' e della ricerca, il Ministro dei beni e delle
attivita' culturali e del turismo, la Conferenza delle regioni e
delle province autonome, la Banca d'Italia, l'Unita' di informazione
finanziaria della Banca d'Italia (UIF), il Garante per la protezione
dei dati personali, l'Unione delle province d'Italia (UPI), la CGIL,
l'UGL, la Confindustria, il Consiglio nazionale dei consumatori e
degli utenti (CNCU) presso il Ministero dello sviluppo economico.
Lo schema di PNA e' stato anche oggetto di una specifica sessione
di approfondimento nel corso della Seconda giornata nazionale dei RPC
che si e' svolta il 24 maggio 2016 e nella quale sono emersi
importanti spunti di riflessione.
Le osservazioni e i suggerimenti pervenuti sono stati valutati ai
fini della stesura del testo finale del PNA approvato dall'Autorita'
in data 6 luglio 2016 e inviato per il parere previsto dalla piu'
recente normativa, al Comitato interministeriale e alla Conferenza
unificata Stato, Regioni e Autonomie locali. In data 21 luglio e in
data 28 luglio 2016, rispettivamente, la Conferenza Unificata (2) e
il Comitato interministeriale hanno espresso parere favorevole. La
Conferenza ha riportato anche osservazioni del 9 giugno 2016 valutate
ai fini della versione del PNA licenziata dal Consiglio il 6 luglio
2016.
L'auspicio dell'Autorita' e' che il PNA possa contribuire a
responsabilizzare maggiormente tutti i soggetti che a vario titolo
operano nelle amministrazioni - dagli organi di indirizzo, ai RPC, ai
dirigenti e ai dipendenti tutti - nella consapevolezza che la
prevenzione dei fenomeni corruttivi non possa che essere il frutto di
una necessaria interazione delle risorse, delle competenze e delle
capacita' di ognuno.
Coordinamento con il PNA 2013
Come anticipato, il presente PNA ha un'impostazione diversa
rispetto al precedente del 2013. Sia nella parte generale che nella
parte speciale l'Autorita' ha scelto di svolgere approfondimenti su
temi specifici senza soffermarsi su tutti quelli gia' trattati in
precedenza. Di seguito sono riportate alcune indicazioni sui termini
della modifica o dell'integrazione fra i due documenti.
Alla luce delle recenti modifiche normative, in particolare
dell'art. 2-bis del d.lgs. 33/2013, introdotto dall'art. 3 del d.lgs.
97/2016 e dell'art. 1, co. 2 bis della l. 190/2012, introdotto
dall'art. 41 del d.lgs. 97/2016 (di seguito art. 1, co. 2-bis, l.
190/2012), il PNA 2013 e' da intendersi superato con riferimento
all'identificazione delle pubbliche amministrazioni e degli enti
direttamente destinatari del PNA.
Lo stesso puo' dirsi per la misura della rotazione, che nel
presente PNA trova una piu' compiuta disciplina, e per la tutela del
dipendente che segnala illeciti (cd. whistleblower) su cui
l'Autorita' ha adottato apposite Linee guida a cui si rinvia.
Sulla trasparenza, oggetto di profonde innovazioni apportate dal
d.lgs. 97/2016, vengono forniti alcuni nuovi indirizzi
interpretativi, salvo il rinvio a successive Linee guida.
Sui codici di comportamento e sulle altre misure generali, oggetto
di orientamenti dell'ANAC successivi all'adozione del PNA (es. Linee
guida sui codici di comportamento), l'Autorita', pur confermando
l'impostazione generale, si riserva di intervenire anche ai fini di
un maggior coordinamento.
Resta ferma l'impostazione relativa alla gestione del rischio
elaborata nel PNA 2013, come integrato dall'Aggiornamento 2015 al
PNA, anche con riferimento alla distinzione tra misure organizzative
generali e specifiche e alle loro caratteristiche.
Le amministrazioni e gli enti non sono invece piu' tenuti a
trasmettere ad ANAC i dati che il DFP richiedeva secondo quanto
previsto nel § 4 del PNA 2013.
Quanto gia' indicato nell'Aggiornamento 2015 al PNA, sia per la
parte generale che per quella speciale, e' da intendersi integrativo
del presente PNA.
1. Orientamenti internazionali
I contenuti e le raccomandazioni raccolte nel presente PNA sono
strettamente ancorati ad adempimenti internazionali alla cui
attuazione l'ordinamento italiano e' tenuto. L'Autorita', infatti, e'
chiamata a dare il proprio apporto anche in sede di elaborazione e
esecuzione di norme internazionali entro l'ordinamento italiano in
coerenza di quanto previsto dall'art. 1, co. 2, lett. a) della l.
190/2012 secondo cui l'Autorita' «collabora con i paritetici
organismi stranieri, con le organizzazioni regionali e internazionali
competenti». In questa prospettiva l'ANAC partecipa attivamente alle
attivita' svolte nelle sedi internazionali quali l'ONU, il G20,
l'OCSE, il Consiglio d'Europa e l'Unione europea da cui emergono, a
fianco dell'azione repressiva, importanti orientamenti e leve di tipo
preventivo della corruzione di cui questo PNA fa parte.
Si consideri, anzitutto, l'ambito della cooperazione
intergovernativa che si situa a livello internazionale entro le
Nazioni Unite. Il Report adottato dallo United Nations Office on
Drugs and Crime (di seguito UNODC) nel 2015 al termine del primo
esercizio di peer review, nel sottolineare positivamente il lavoro
svolto dal nostro Paese (a legislazione vigente al termine del 2013),
ha tuttavia indicato taluni punti sui quali occorre introdurre
miglioramenti. In particolare e' evidenziata la necessita' di dare
corretta esecuzione ai procedimenti disciplinari nei confronti di
chi, all'interno della pubblica amministrazione e degli ordini
professionali, venga coinvolto in fatti di corruzione.
Il Global Compact - che opera nel quadro dell'Agenda delle NU 2030
per lo sviluppo sostenibile - incoraggia le aziende che operano in
campo sia pubblicistico che privatistico ad adottare politiche di
impresa socialmente responsabili, in adempimento dell'Obiettivo 16°
dell'Agenda stessa indirizzato alla promozione di una societa'
giusta, pacifica e inclusiva. Il 10° Principio del Global Compact
(2014) indica l'obiettivo di sviluppare politiche e programmi contro
la corruzione con riferimento alle catene di subfornitura
imprenditoriali: evidenti sono i riflessi della tematica sul mondo
degli appalti di opere pubbliche. Il Global Compact ha anche emanato
il Business for the Rule of Law Framework (2015) che impegna il mondo
imprenditoriale socialmente responsabile a iniziative di rilievo per
il rafforzamento della trasparenza e dello stato di diritto, con
diretta attenzione ai diritti umani e agli investimenti sociali.
Nella stessa direzione si situa il Report Ruggie intitolato al
Protect, Respect and Remedy Framework (2008), seguito dal Guiding
Principles on Business and Human Rights (2011): la comunita'
internazionale segnala la diretta responsabilita' dell'attivita' di
impresa nel rispetto di standard minimi di tutela dei diritti
dell'uomo gravemente pregiudicati anche da pratiche di corruzione.
L'enfasi e' posta sul diritto di ciascuna persona a vivere in un
ambiente legale ed integro e sul volano che quest'ultimo rappresenta
per la crescita economica del paese.
Nell'ambito del G20 l'Anti Corruption Working Group (di seguito
ACWG) lavora con l'OCSE e la Banca Mondiale per fornire indirizzi di
policy nella definizione e attuazione delle misure contro la
corruzione: gli High Level Principles sulla governance
dell'anticorruzione mondiale vengono adottati dai Leader nel corso
dei summit che, di volta in volta, concludono l'esercizio
multilaterale annuale.
Tra i documenti piu' recenti, vi sono specifici riferimenti alle
aeree di approfondimento nel presente PNA. Si segnalano, tra gli
altri: gli High Level Principles on Beneficial Ownership Transparency
(2014) sulla (effettiva) trasparenza degli assetti societari, alla
base dell'adozione del Piano nazionale italiano sui beneficial
ownership del 2015 e in linea con la IV Direttiva antiriciclaggio
dell'UE (849/2015) per l'adozione del registro delle imprese. La
Direttiva riguarda, poi, piu' in generale i presidi di prevenzione
antiriciclaggio consistenti in misure di adeguata verifica,
tracciabilita' delle operazioni e di segnalazione di operazioni
sospette. Rilevanti risultano anche gli High Level Principles on
integrity and security in private sector (2015) sulla trasparenza nel
settore privato.
Particolare importanza, in detto contesto, assumono gli High Level
Principles on integrity in Procurement (2015), frutto dello sforzo
comune in ambito G20 di OCSE, Italia e Brasile: essi contengono
sempre specifici riferimenti agli appalti telematici e all'integrita'
e trasparenza delle procedure. Per rimarcare l'importanza di
quest'ultimo documento, e piu' in generale la necessita' di
presidiare efficacemente il settore del Procurement, l'OCSE ha di
recente pubblicato un Report (3) in cui si sottolinea come il tema
sia di rilievo fondamentale, sia per l'intrinseco legame tra settore
pubblico e privato, sia perche' nei Paesi OCSE nel 2013 gli appalti
pubblici hanno rappresentato il 12% del PIL e il 29% della spesa
delle amministrazioni pubbliche.
Il G20, in collaborazione con OCSE, con il Gruppo d'Azione
Finanziaria Internazionale (di seguito GAFI), UNODC e World Bank,
adotta anche un Piano d'Azione biennale che individua, con la tecnica
del risk management, le aree piu' esposte e prioritarie per la lotta
alla corruzione. Le stesse sono censite come segue: ownership
transparency; bribery; private sector transparency and integrity;
international cooperation; public sector transparency and integrity,
extractives, fisheries, forestry, customs e, da ultimo, sport), per
una sempre piu' incisiva lotta alla corruzione nei settori pubblico e
privato, nonche' per la trasparenza nei rapporti tra imprese e
Governi. A completamento si richiamano anche le 40 Raccomandazioni
del GAFI che attribuiscono particolare rilievo al rafforzamento dei
presidi relativi alle persone politicamente esposte (PEP) e dettano
standard stringenti in materia di trasparenza delle societa' e dei
trust, al fine di identificare i titolari effettivi e contrastare
l'utilizzo illecito dei veicoli societari.
Dai tavoli di cooperazione multilaterale instaurati presso l'OCSE
e dalle raccomandazioni e linee guida di orientamento generale in
essi prodotti giungono all'Italia importanti sollecitazioni. L'OCSE
ha infatti da anni attivato gruppi di lavoro e comitati sui temi, tra
gli altri, dell'integrita', della trasparenza, dell'anticorruzione e
degli appalti pubblici, nell'ambito dei quali periodicamente vengono
elaborati con il contributo di tutti i Paesi aderenti e dei delegati
partecipanti, documenti che cristallizzano esperienze di successo e
forniscono indicazioni metodologiche e pratiche per favorire la
convergenza su standard e best practices internazionalmente
riconosciuti.
E' il caso ad esempio della Recommendation on Public Integrity (la
cui adozione e' prevista per l'autunno del 2016) destinata a
sostituire la Recommendation on Improving Ethical Conduct in the
Public Service (1998), sviluppandone ulteriormente i contenuti e
rafforzando il presidio dei temi dell'integrita' e della trasparenza,
portando a frutto le piu' recenti esperienze e lezioni apprese a
livello internazionale nel settore. Nel draft del documento all'esito
della consultazione pubblica si sottolinea l'imprescindibile
necessita' di garantire l'integrita' di tutti i processi e le
attivita' pubbliche dei Paesi OCSE, a tutti i livelli di governo, da
perseguire anche attraverso i principi e le indicazioni contenute
nelle Raccomandazioni. Esse riconoscono la necessita' di prevedere in
ogni contesto nazionale un "sistema di integrita'" generale
nell'ambito del quale sviluppare "sotto-sistemi di integrita'"
specifici.
Si raccomanda inoltre di sviluppare un approccio strategico, che
delinei gli obiettivi e le priorita' nella gestione dei rischi
relativi a irregolarita', corruzione, frodi e illegalita' in
generale. La gestione dei rischi dovrebbe portare in ciascun settore,
e all'interno di esso in particolare per i processi identificati come
critici, alla predisposizione di segnali di avvertimento - le c.d.
red flags - che permettano di monitorarli efficacemente per prevenire
la corruzione e le illegalita'.
Anche la Recommendation on Public Procurement del 2015, sebbene
focalizzata sull'ambito specifico degli appalti pubblici, delinea un
piu' generale approccio in cui viene raccomandato l'utilizzo
dell'analisi dei rischi per orientare le misure di prevenzione della
corruzione e di promozione dell'integrita' per settori e ambiti
specifici dei diversi livelli di governo e amministrazione
territoriale. Insieme alla trasparenza, alla piena accessibilita' ai
dati e alle informazioni sulle attivita' e sull'uso delle risorse
pubbliche, alle procedure e le pratiche promosse per favorire la
partecipazione degli stakeholder, questa misura e' un leit motiv
della produzione documentale in ambito OCSE. Nella stessa prospettiva
si situano gli High Level Principles per l'integrita', la trasparenza
e i controlli efficaci di grandi eventi e delle relative
infrastrutture elaborati da OCSE e ANAC (2015) sulla base della
comune esperienza di lavoro per EXPO Milano 2015: da essi, infatti,
sono state tratte lezioni e principi generali in tema di trasparenza
e accountability, che possono rappresentare un modello a disposizione
della comunita' internazionale e degli attori che operano ai fini
della realizzazione di grandi eventi e delle relative infrastrutture.
Nel documento riferito alle grandi infrastrutture e eventi, ma
mutatis mutandis a ogni ambito di attivita' pubblica, la trasparenza
e' concepita come il principio fondamentale per ottenere la fiducia
pubblica e per assicurare l'accountability delle attivita'.
L'apertura verso il pubblico puo' aiutare a rispondere all'esigenza
di informazione della societa' civile e a ridurre in questo modo
possibili tensioni, oltre a coinvolgere i cittadini in una forma di
controllo sociale diffuso. «L'uso dei siti web, per esempio, si
rivela un mezzo molto utile per veicolare tra gli stakeholders ed i
cittadini informazioni sugli appalti pubblici, sullo stato di
evoluzione dei progetti, sul modello di governance, etc., cosi' da
permettere anche l'interoperabilita' con il mondo accademico o con
altre organizzazioni. Si raccomanda la pubblicazione dei dati in
formato aperto e in sezioni ben evidenziate dei siti web e
strutturate in modo standardizzato, affinche' le informazioni siano
facilmente accessibili e efficacemente riutilizzabili da parte degli
stakeholders».
Anche il Gruppo di lavoro dell'OCSE Working Group on Bribery (di
seguito WGB) - competente sulla corruzione nelle operazioni
economiche internazionali - ha espresso, in sede di Conferenza
Ministeriale (16 marzo 2016) un'importante dichiarazione con
specifici riferimenti alla trasparenza dell'azione amministrativa e
all'integrita' negli appalti pubblici, soprattutto in occasione dei
grandi eventi.
Venendo all'ambito della cooperazione internazionale interessata a
livello europeo, l'Addendum al Rapporto di conformita' sull'Italia
per il primo e secondo ciclo di valutazione congiunti adottato nel
2013 dal Gruppo di Stati contro la Corruzione (GRECO), nell'ambito
del Consiglio d'Europa, affronta in modo specifico il tema della
trasparenza e dell'accesso ai dati e documenti rilevanti dell'azione
amministrativa negli enti locali, raccomandando l'apertura alle
richieste di conoscenza dell'azione amministrativa di cittadini e
portatori di interesse e una maggiore uniformita' nell'applicazione
delle norme in materia di trasparenza e accesso civico negli enti
locali.
Anche dall'ambito dell'Unione europea giungono importanti
sollecitazioni. Nella Relazione della Commissione europea (COM (2014)
38 final, ANNEX 12), si sottolinea la necessita' che l'ordinamento
italiano presidi in modo efficace gli enti locali e i livelli di
governo territoriale attraverso misure per la prevenzione della
corruzione che siano in grado di promuovere la trasparenza e di
contrastare i conflitti di interesse, le infiltrazioni della
criminalita' organizzata, la corruzione e il malaffare, sia nelle
cariche elettive sia nell'apparato amministrativo. Si raccomanda
inoltre di garantire un quadro uniforme per i controlli e la verifica
dell'uso delle risorse pubbliche a livello regionale e locale,
soprattutto in materia di appalti pubblici.
Una particolare enfasi e' posta sul tema della trasparenza ad ogni
livello di governo e per tutte le pubbliche amministrazioni. In
particolare la Commissione si sofferma sull'esigenza di rendere piu'
trasparenti gli appalti pubblici, prima e dopo l'aggiudicazione, come
richiesto peraltro dalle Raccomandazioni del 2013 e del 2014 del
Consiglio europeo sul programma nazionale di riforma dell'Italia
(cfr. COM (2013) 362 final; COM (2014) 413 final), anche attraverso
l'obbligo per le strutture amministrative di pubblicare online i
conti e i bilanci annuali, insieme alla ripartizione dei costi per i
contratti pubblici di opere, forniture e servizi e all'apertura del
mercato dei servizi pubblici locali.
Nel generale capitolo in cui viene effettuata una ricognizione sui
settori maggiormente esposti alla corruzione in tutti gli Stati
Membri, la Relazione ha anche raccomandato l'applicazione sistematica
dell'analisi dei rischi per meglio individuare le aree in cui
concentrare l'attenzione e gli sforzi per prevenire la corruzione e
disegnare strategie specifiche per il contrasto della corruzione. Tra
i settori individuati come particolarmente a rischio di corruzione
sono indicati quello della pianificazione e dello sviluppo urbano e
ambientale nonche' quello della sanita', con riguardo soprattutto
agli appalti e ai rapporti con le industrie farmaceutiche.
2. Esiti della valutazione dei PTPC 2016-2018
Nel corso del 2016 e' stato individuato un campione ristretto di
amministrazioni pubbliche (198) al fine di analizzare i PTPC
2016-2018 adottati. Il primo dato che emerge e' la percentuale
significativa di soggetti che, almeno fino al mese di aprile 2016,
risultavano non aver adottato il PTPC, pari al 31,8% del campione; in
particolare, per i comuni non metropolitani la percentuale si attesta
al 53,8%.
Il successivo ricampionamento per tipologia di amministrazione
(ove possibile) ha permesso di individuare un ulteriore insieme di
186 amministrazioni; i PTPC da queste ultime adottati hanno
costituito l'oggetto dell'analisi, con il duplice obiettivo di
comprendere, alla luce dell'Aggiornamento 2015 al PNA, lo scostamento
rispetto alle indicazioni ivi contenute, nonche' il miglioramento dei
documenti adottati rispetto al precedente monitoraggio.
La metodologia di analisi dei PTPC e' stata improntata a criteri
qualitativi, piuttosto che quantitativi. Emerge un timido
miglioramento dei livelli qualitativi dei PTPC, anche se l'analisi
effettuata lascia intravedere ampi margini di miglioramento.
Si continuano, tra l'altro, a rilevare criticita' in tutte le fasi
del processo di gestione del rischio, cosi' come nella governance
generale del sistema e nella previsione, attuazione e monitoraggio
delle misure, confermando una certa difficolta' nell'applicazione
della normativa.
In particolare, i principali risultati dell'analisi sono i
seguenti:
Adozione del PTPC
Per le amministrazioni del campione (che hanno adottato i PTPC
2016-2018) risulta che il 19,89% ha adottato anche la prima versione
del PTPC 2013-2015; il 67,2% ha adottato la versione del PTPC
2014-2016; l'80,1% ha adottato la versione del PTPC 2015-2017. Da
notare che tali dati si riferiscono non soltanto all'adozione ma
anche alla pubblicazione sul sito istituzionale.
Pertanto, si rileva una diffusa propensione all'aggiornamento dei
PTPC, pur se con livelli qualitativi differenziati, da parte delle
amministrazioni adempienti.
Il coinvolgimento degli stakeholder interni ed esterni
L'Aggiornamento 2015 al PNA sottolineava l'importanza di adottare
i PTPC assicurando il pieno coinvolgimento di tutti i soggetti
dell'amministrazione e degli stakeholder esterni, al fine di
migliorare la strategia complessiva di prevenzione della corruzione
dell'amministrazione.
Sebbene ancora lontani dai livelli ottimali, i dati del
monitoraggio vedono emergere un miglioramento significativo in
termini di maggior coinvolgimento degli organi di indirizzo
politico-amministrativo e/o degli uffici di diretta collaborazione
(lo scorso anno nei PTPC non erano presenti indicazioni di questo
tipo) e degli stakeholder interni ed esterni.
Il ruolo del RPC
Nei PTPC analizzati continuano a permanere alcune criticita'
generalizzate, anche se si sottolinea l'impegno delle amministrazioni
nel tentativo di una migliore declinazione ed interpretazione del
ruolo del RPC rispetto alle peculiarita' di ciascuna amministrazione.
Una buona percentuale di amministrazioni ha meglio esplicitato i
poteri di interlocuzione e di controllo (36,6% dei casi), la
posizione di autonomia e indipendenza organizzativa del RPC e della
struttura di supporto (8,6% dei casi), nonche' l'attribuzione di un
supporto conoscitivo e operativo riconosciuto al RPC (nel 32,3% dei
casi).
Il sistema di monitoraggio
Il sistema di monitoraggio sull'implementazione del PTPC continua
a essere una variabile particolarmente critica e un miglioramento di
tale aspetto e' necessario per assicurare l'efficacia del sistema di
prevenzione della corruzione delle singole amministrazioni. Quasi la
meta' delle amministrazioni esaminate non vi fa riferimento (45,2%) e
buona parte delle restanti amministrazioni lo esplicita ma in termini
del tutto generici. Di contro, il 25,8% delle amministrazioni indica
sia tempi che responsabili del monitoraggio e il restante 6% circa si
divide tra quelle amministrazioni che esplicitano i tempi ma non i
responsabili (1,6%) e quelle che indicano i responsabili ma non i
tempi (4,3%).
Analisi del contesto esterno
Si e' riscontrato un indubbio sforzo da parte delle
amministrazioni analizzate nel rispondere positivamente alle
indicazioni dell'Aggiornamento 2015 al PNA. E' cresciuta in modo
significativo la percentuale delle amministrazioni che ha effettuato
l'analisi del contesto esterno. Inoltre, sembrano migliorare anche i
livelli qualitativi di tale analisi. Se e' vero che il 24,7% delle
amministrazioni ha realizzato l'analisi del contesto esterno in
un'ottica di mera compliance e, quindi, con dati poco significativi,
il 19,9% ha realizzato tale analisi dando anche evidenza dell'impatto
dei dati sul rischio corruttivo per la propria organizzazione. Il
restante 9,1%, pur avendo utilizzato dati significativi, non li ha
interpretati alla luce delle dinamiche del rischio corruttivo per la
propria organizzazione.
Analisi del contesto interno
Con riferimento all'analisi del contesto interno, il precedente
monitoraggio poneva l'accento quasi esclusivamente sull'analisi dei
processi organizzativi. A seguito dell'emanazione dell'Aggiornamento
2015 al PNA, si e' ribadita l'importanza di segnalare la complessita'
organizzativa dell'amministrazione in esame, attraverso l'esame della
struttura organizzativa, dei ruoli e delle responsabilita' interne,
cosi' come delle politiche, degli obiettivi e strategie dell'ente,
anche utilizzando dati su eventi o ipotesi di reato verificatesi in
passato o su procedure derivanti dagli esiti del controllo interno.
In tal senso, il monitoraggio 2016 mostra come il 66% circa del
campione di amministrazioni esaminate abbia segnalato nei propri PTPC
2016-2018 informazioni mirate alla comprensione della propria
complessita' organizzativa e l'8% circa ha utilizzato informazioni
concernenti eventi o ipotesi di reato verificatesi in passato o su
procedure derivanti dagli esiti del controllo interno.
Con riferimento all'analisi (mappatura) dei processi
organizzativi, focus del precedente monitoraggio, la situazione
appare tendenzialmente stabile, non evidenziando particolari
scostamenti tra i due monitoraggi. Nei PTPC analizzati,
tendenzialmente, il numero medio di processi censiti per ciascuna
area di rischio non supera le 10 unita', suggerendo un livello di
analiticita' piuttosto basso; a cio' si aggiunge, inoltre, che circa
il 12% del campione ha individuato, per ciascun processo censito, sia
le fasi sia i responsabili dell'attuazione, percentuale che aumenta
al 19% circa, se si considera esclusivamente l'identificazione dei
responsabili.
Analisi e valutazione del rischio
Il precedente rapporto di monitoraggio lasciava emergere un quadro
di sostanziale inadeguatezza anche del cosiddetto risk assessment
(analisi e valutazione del rischio). Il monitoraggio 2016 evidenzia
un significativo miglioramento, con circa il 50% del campione che ha
individuato gli eventi rischiosi per ciascun processo, di cui il 12%
ha realizzato una puntuale analisi del rischio, attraverso
l'identificazione delle loro cause, dato pressoche' assente in
precedenza. Anche con riferimento alla valutazione e ponderazione del
rischio si evince, un seppur lieve, miglioramento. In particolare, si
evidenzia un calo della percentuale di amministrazioni che non hanno
effettuato alcun tipo di analisi, dal 31,5% dello scorso monitoraggio
all'11% circa del monitoraggio 2016.
Misure di prevenzione
Ancora critica, seppure in miglioramento, appare la fase relativa
al trattamento del rischio, sia con riferimento all'individuazione
delle misure sia alla loro programmazione. L'individuazione delle
misure generali risulta prevalente rispetto a quelle specifiche, la
cui presenza nei PTPC delle amministrazioni analizzate oscilla tra
l'88,2% (codice di comportamento) e il 33,3% (sensibilizzazione e
rapporto con la societa' civile).
La programmazione delle misure generali ha registrato un certo
livello di miglioramento, anche se in diversi PTPC risultano solo
elencate e solo in una minoranza sono indicati tempi, responsabili,
indicatori di monitoraggio e viene data evidenza della loro
attuazione. Aumentano le amministrazioni che menzionano le misure
specifiche, anche se e' limitato il loro approfondimento.
Approfondimento - Contratti pubblici
Con riferimento alle indicazioni fornite con l'Aggiornamento 2015
al PNA, nella parte dedicata ai Contratti pubblici, i PTPC analizzati
hanno presentato le maggiori criticita'. In tal senso, la gran parte
delle amministrazioni non ha effettuato l'autoanalisi organizzativa
suggerita dall'Autorita'. Riguardo all'analisi dei processi
organizzativi, l'auspicata considerazione delle diverse fasi della
gara risulta presente in una bassa percentuale di amministrazioni e
oscilla tra il 25,8% (progettazione della gara) e il 18,3%
(rendicontazione). Inoltre, anche la presenza di misure specifiche
per le summenzionate fasi oscilla tra il 18,3% (progettazione della
gara) e l'11,8% (rendicontazione). Appare evidente, quindi, la
difficolta' delle amministrazioni di recepire tali indicazioni e la
necessita' di un periodo di tempo maggiore per l'adeguamento.
Approfondimento - Sanita'
Anche la parte specifica sulla sanita' risulta ancora lontana dal
risultato atteso. Se si considerano le amministrazioni facenti parte
del campione e interessate all'analisi, una bassa percentuale di ASL
e Policlinici universitari hanno censito alcuni dei processi tipici
delle amministrazioni del comparto (tra cui, attivita' libero
professionale e liste di attesa per circa il 35%, attivita'
conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero, per circa il 28%
delle amministrazioni campionate). Anche con riferimento alle misure
specifiche suggerite dall'Aggiornamento 2015 al PNA nel focus sulla
sanita', i livelli di adempimento sono sempre tendenzialmente bassi
(comunque sempre inferiori al 40%).
Dalla valutazione effettuata, l'Autorita' ha tratto alcune
indicazioni per la predisposizione del presente PNA.
In primo luogo, l'effetto tempo e, presumibilmente, anche le
indicazioni contenute nell'Aggiornamento 2015 al PNA sembrano aver
aiutato le amministrazioni a superare almeno alcune delle difficolta?
sperimentate nelle precedenti annualita' in relazione
all'individuazione dei rischi di corruzione e alla capacita' di
collegarli adeguatamente ai processi organizzativi.
Cio' induce a valutare gli effetti della normativa anticorruzione
in una prospettiva temporale ampia. La valenza di innovazione
amministrativa che la normativa anticorruzione comporta e il cambio
culturale ad essa connesso richiedono tempi medio lunghi, continuita'
e stabilita' di scelte di fondo.
In questa prospettiva, il PNA (che si muove sul solco metodologico
gia' introdotto dal PNA 2013 e ripreso nell'Aggiornamento 2015 al
PNA) ribadisce la centralita' dell'analisi del rischio e delle misure
specifiche di prevenzione della corruzione contestualizzate,
fattibili e verificabili nonche' offre ulteriori orientamenti e
indicazioni a supporto delle amministrazioni favorendo anche lo
scambio di buone pratiche.
In secondo luogo, si e' riscontrata una tendenziale difficolta'
delle amministrazioni ad adeguare autonomamente misure e strumenti
previsti nel PNA 2013, con particolare riferimento alle fasi di
ponderazione del rischio.
Cio' evidenzia, ancora una volta, il disagio delle amministrazioni
di uscire da schemi pre-impostati, alla ricerca di soluzioni meglio
rispondenti alle peculiarita' delle stesse e la necessita', quindi,
di offrire strumenti differenziati a seconda del comparto e/o della
complessita' organizzativa.
Il PNA, cercando di superare la logica dell'applicazione uniforme
e formalistica della disciplina, si muove proprio nella direzione di
provare a dare indicazioni e strumenti differenziati, in particolare
con riferimento a possibili semplificazioni organizzative, in caso di
ridotte dimensioni degli enti e con riferimento alla tipologia di
misure di prevenzione della corruzione.
3. Soggetti tenuti all'adozione di misure di prevenzione della
corruzione
Sull'ambito soggettivo di applicazione delle disposizioni in
materia di trasparenza e degli indirizzi in materia di prevenzione
della corruzione dettati dal PNA e' recentemente intervenuto il
d.lgs. 97/2016 che ha introdotto modifiche ed integrazioni sia al
d.lgs. 33/2013 sia alla l. 190/2012.
Le modifiche hanno delineato un ambito di applicazione della
disciplina della trasparenza diverso, e piu' ampio, rispetto a quello
che individua i soggetti tenuti ad applicare le misure di prevenzione
della corruzione. Questi ultimi, inoltre, sono distinti tra soggetti
che adottano il PTPC e quelli che adottano misure di prevenzione
della corruzione integrative di quelle adottate ai sensi del decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 231.
In particolare il d.lgs. 97/2016 inserisce all'interno del d.lgs.
33/2013, specificamente dedicato alla trasparenza, un nuovo articolo,
l'art. 2-bis, rubricato «Ambito soggettivo di applicazione», che
sostituisce l'art. 11 del d.lgs. 33/2013, contestualmente abrogato
dall'art. 43.
Esso individua tre macro categorie di soggetti: le pubbliche
amministrazioni (art. 2-bis, co. 1); altri soggetti tra cui enti
pubblici economici, ordini professionali, societa' in controllo ed
enti di diritto privato (art. 2-bis, co. 2); altre societa' a
partecipazione pubblica ed enti di diritto privato (art. 2-bis, co.
3).
Per quanto riguarda in generale le altre misure di prevenzione
della corruzione in attuazione della l. 190/2012, il co. 1, lett. a)
e b) dell'art. 41 del d.lgs. 97/2016, modificando la l. 190/2012,
specifica che il PNA «costituisce atto di indirizzo per le pubbliche
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai fini dell'adozione dei propri
piani triennali di prevenzione della corruzione, e per gli altri
soggetti di cui all'art. 2-bis, co. 2 del decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33, ai fini dell'adozione di misure di prevenzione
della corruzione integrative di quelle adottate ai sensi del decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 231, anche per assicurare l'attuazione
dei compiti di cui al comma 4, lettera a)».
A tal proposito, si ritiene utile fornire un quadro riassuntivo di
quanto recentemente previsto in relazione alle diverse categorie di
soggetti individuate dalle nuove disposizioni citate al fine di
assicurare coerenza e coordinamento del dettato normativo.
3.1 Pubbliche amministrazioni
La disciplina in materia di trasparenza si applica pienamente alle
pubbliche amministrazioni, intese come «tutte le amministrazioni di
cui all'articolo 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 e successive modificazioni, ivi comprese le autorita' portuali,
nonche' le autorita' amministrative indipendenti di garanzia,
vigilanza e regolazione» (art. 2-bis, co. 1, d.lgs. 33/2013). Con
riguardo alle autorita' amministrative indipendenti la relazione
illustrativa del decreto contiene un'elencazione che ricomprende
l'Autorita' Garante della concorrenza e del mercato, la Commissione
nazionale per le societa' e la borsa, l'Autorita' di regolazione dei
trasporti, l'Autorita' per l'energia elettrica, il gas il sistema
idrico, l'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, il Garante
per la protezione dei dati personali, l'Autorita' nazionale
anticorruzione, la Commissione di vigilanza sui fondi pensione, la
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge sullo sciopero
nei servizi pubblici essenziali, la Banca d'Italia.
Le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, co. 2 del d.lgs.
165/2001 e successive modificazioni, adottano PTPC per i quali il PNA
costituisce atto di indirizzo (art. 1, co. 2-bis, l. 190/2012).
Al fine di assicurare l'applicazione coordinata di tutte le misure
di prevenzione della corruzione, ivi compresa quella della
trasparenza, e considerato che per definire i soggetti tenuti ad
adottare il PTPC o le misure di prevenzione della corruzione
integrative di quelle adottate ai sensi del d.lgs. 231/2001, l'art.
1, co. 2-bis della l. 190/2012 rinvia all'art. 2-bis del d.lgs.
33/2013, tale rinvio non puo' che essere interpretato come riferito
anche a tutti i soggetti ivi richiamati, comprese le Autorita'
portuali e le Autorita' amministrative indipendenti di garanzia,
vigilanza e regolazione, tenute ad adottare un proprio PTPC.
3.2 Enti pubblici economici, ordini professionali, societa' in
controllo pubblico ed altri enti di diritto privato assimilati
Il legislatore ha disciplinato in modo unitario, in via residuale
e speciale, altri soggetti che hanno natura e caratteristiche
organizzative differenti fra loro, ovvero gli enti pubblici
economici, gli ordini professionali, le societa' in controllo
pubblico, le associazioni, le fondazioni e gli enti di diritto
privato comunque denominati.
Per quanto concerne la trasparenza, l'art. 2-bis, co. 2, del
d.lgs. 33/2013, introdotto dal d.lgs. 97/2016, dispone infatti che la
normativa del d.lgs. 33/2013 si applica, in quanto compatibile, anche
a:
a) enti pubblici economici e ordini professionali;
b) societa' in controllo pubblico come definite dallo schema di
decreto legislativo predisposto in attuazione dell'art. 18 della
legge 7 agosto 2015, n. 124, «Testo Unico in materia di societa' a
partecipazione pubblica» (4) (nel prosieguo schema di testo unico);
Sono escluse, invece, le societa' quotate come definite dallo stesso
decreto legislativo emanato in attuazione dell'art. 18 della legge 7
agosto 2015, n. 124. (5)
c) associazioni, fondazioni e enti di diritto privato comunque
denominati, anche privi di personalita' giuridica, con bilancio
superiore a cinquecentomila euro, la cui attivita' sia finanziata in
modo maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi
nell'ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la
totalita' dei titolari o dei componenti dell'organo di
amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche
amministrazioni.
I soggetti di cui alle lettere a) b) c) applicano la medesima
disciplina sulla trasparenza prevista per le pubbliche
amministrazioni, con riguardo sia all'organizzazione sia
all'attivita' svolta, «in quanto compatibile».
Per quanto concerne le altre misure di prevenzione della
corruzione, dall'art. 41 citato si evince che detti soggetti debbano
adottare misure di prevenzione della corruzione integrative di quelle
adottate ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (art.
1, co. 2-bis, l. 190/2012). Essi, pertanto, integrano il modello di
organizzazione e gestione ex d.lgs. n. 231 del 2001 con misure idonee
a prevenire anche i fenomeni di corruzione e di illegalita' in
coerenza con le finalita' della l. 190/2012. Le misure sono
ricondotte in un documento unitario che tiene luogo del PTPC anche ai
fini della valutazione dell'aggiornamento annuale e della vigilanza
dell'ANAC. Se riunite in un unico documento con quelle adottate in
attuazione del d.lgs. n. 231/2001, dette misure sono collocate in una
sezione apposita e dunque chiaramente identificabili, tenuto conto
che ad esse sono correlate forme di gestione e responsabilita'
differenti.
Nei casi in cui ai soggetti di cui alle lettere a) b) c) non si
applichi il d.lgs. 231/2001, o essi ritengano di non fare ricorso al
modello di organizzazione e gestione ivi previsto, al fine di
assicurare lo scopo della norma e in una logica di semplificazione e
non aggravamento, gli stessi adottano un PTPC ai sensi della l.
190/2012 e s.m.i..
3.3 Societa' in partecipazione pubblica ed altri enti di diritto
privato assimilati
Il legislatore ha considerato separatamente, e con solo
riferimento alla disciplina in materia di trasparenza, le societa' a
partecipazione pubblica e altri enti di diritto privato assimilati.
L'art. 2-bis, co. 3, del d.lgs. 33/2013, dispone infatti che alle
societa' in partecipazione come definite dal decreto legislativo
emanato in attuazione dell'articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n.
124 (schema di testo unico) e alle associazioni, alle fondazioni e
agli enti di diritto privato, anche privi di personalita' giuridica,
con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano
funzioni amministrative, attivita' di produzione di beni e servizi a
favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi
pubblici, si applica la medesima disciplina in materia di trasparenza
prevista per le pubbliche amministrazioni «in quanto compatibile» e
«limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all'attivita' di
pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione
europea».
Per i suddetti soggetti, invece, l'art. 1, co. 2-bis, della l.
190/2012 non prevede alcuna espressa disciplina in materia di
adozione di misure di prevenzione della corruzione. In linea con
l'impostazione della determinazione ANAC 8/2015, le amministrazioni
partecipanti o che siano collegate a detti soggetti in relazione alle
funzioni amministrative o ai servizi pubblici da essi svolti ovvero
all'attivita' di produzione di beni e servizi dovrebbero, per le
societa', promuovere l'adozione del modello di organizzazione e
gestione ai sensi del d.lgs. 231/2001, ferma restando la
possibilita', anche su indicazione delle amministrazioni
partecipanti, di programmare misure organizzative ai fini di
prevenzione della corruzione ex l. 190/2012; per gli altri soggetti
indicati al citato co. 3, invece, promuovere l'adozione di protocolli
di legalita' che disciplinino specifici obblighi di prevenzione della
corruzione e, laddove compatibile con la dimensione organizzativa,
l'adozione di modelli come quello previsto nel d.lgs. 231/2001
*****
Al momento della stesura del presente PNA il decreto legislativo
sulle societa' a partecipazione pubblica (schema di testo unico) non
e' stato ancora adottato, circostanza che determina incertezze sulla
definizione dell'ambito soggettivo di applicazione del d.lgs. 33/2013
e della l. 190/2012. Tenuto, inoltre, conto del fatto che l'Autorita'
deve individuare gli obblighi di pubblicazione applicabili a dette
societa' e agli altri enti di diritto privato indicati nell'art.
2-bis secondo il criterio della "compatibilita'", l'Autorita' si
riserva l'approfondimento di tutte queste problematiche e di quelle
collegate all'applicazione della l. 190/2012 a detti soggetti in
apposite Linee guida, di modifica della determinazione n. 8/2015, da
adottare appena in vigore il decreto sopra citato, da considerare
parte integrante del presente PNA.
Giova fin da ora evidenziare che il comma 2 del nuovo art. 2-bis
del d.lgs. 33/2013 esclude le societa' quotate controllate dalla
categoria delle societa' in controllo pubblico, cui si applica, in
quanto compatibile, il regime di trasparenza delle pubbliche
amministrazioni. Le societa' quotate e quelle che emettono strumenti
finanziari in mercati regolamentati non sono, invece, espressamente
escluse dall'applicazione del co. 3 dello stesso articolo, che
prevede un regime di trasparenza per le societa' partecipate da
pubbliche amministrazioni limitato alle attivita' di pubblico
interesse svolte. Sarebbe plausibile, allora, ritenere che, in
considerazione delle peculiarita' delle societa' quotate dovute alla
quotazione delle azioni e alla contendibilita' delle societa' sul
mercato, indice dello svolgimento di attivita' prevalentemente in
regime di libera concorrenza, e valutata l'esistenza di una specifica
regolamentazione di settore, le societa' quotate o che emettono
strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati, siano
considerate, ai fini della trasparenza e della prevenzione della
corruzione, quali societa' partecipate, indipendentemente
dall'esistenza di una situazione di effettivo controllo pubblico o
meno.
4. Ulteriori contenuti dei PTPC alla luce delle recenti modifiche
normative
Le amministrazioni e i soggetti specificamente indicati nell'art.
2-bis, co. 2 del d.lgs. 33/2013, sono tenuti ad adottare il PTPC o le
misure di prevenzione della corruzione integrative di quelle gia'
adottate ai sensi del d.lgs. 231/2001.
Oltre ai contenuti evidenziati nel PNA 2013 e nella determinazione
12/2015, si evidenzia che il d.lgs. 97/2016, nel modificare il d.lgs.
33/2013 e la l. 190/2012, ha fornito ulteriori indicazioni sul
contenuto del PTPC. In particolare, il Piano assume un valore
programmatico ancora piu' incisivo, dovendo necessariamente prevedere
gli obiettivi strategici per il contrasto alla corruzione fissati
dall'organo di indirizzo. L'elaborazione del PTPC presuppone, dunque,
il diretto coinvolgimento del vertice delle p.a. e degli enti in
ordine alla determinazione delle finalita' da perseguire per la
prevenzione della corruzione, decisione che e' elemento essenziale e
indefettibile del Piano stesso e dei documenti di programmazione
strategico-gestionale.
Altro contenuto indefettibile del PTPC riguarda la definizione
delle misure organizzative per l'attuazione effettiva degli obblighi
di trasparenza. La soppressione del riferimento esplicito al
Programma triennale per la trasparenza e l'integrita', per effetto
della nuova disciplina, comporta che l'individuazione delle modalita'
di attuazione della trasparenza non sia oggetto di un separato atto,
ma sia parte integrante del PTPC come "apposita sezione".
Quest'ultima deve contenere, dunque, le soluzioni organizzative
idonee ad assicurare l'adempimento degli obblighi di pubblicazione di
dati e informazioni previsti dalla normativa vigente. In essa devono
anche essere chiaramente identificati i responsabili della
trasmissione e della pubblicazione dei dati, dei documenti e delle
informazioni.
Si raccomanda alle amministrazioni e agli altri enti e soggetti
interessati dall'adozione di misure di prevenzione della corruzione,
di curare la partecipazione degli stakeholder nella elaborazione e
nell'attuazione delle misure di prevenzione della corruzione, anche
attraverso comunicati mirati, in una logica di sensibilizzazione dei
cittadini alla cultura della legalita'.
Le nuove disposizioni normative (art. 1, co. 8, l. 190/2012)
prevedono che il PTPC debba essere trasmesso all'ANAC. Al riguardo si
precisa che, in attesa della predisposizione di un'apposita
piattaforma informatica, in una logica di semplificazione degli
adempimenti, non deve essere trasmesso alcun documento ad ANAC. Tale
adempimento si intende assolto con la pubblicazione del PTPC sul sito
istituzionale, sezione "Amministrazione trasparente/Altri contenuti
Corruzione". I documenti in argomento e le loro modifiche o
aggiornamenti devono rimanere pubblicati sul sito unitamente a quelli
degli anni precedenti.
Il rinvio alla comunicazione dei PTPC deve intendersi riferito
anche alle misure di prevenzione integrative di quelle adottate ai
sensi del d.lgs. n. 231/2001. Anche queste ultime sono pubblicate sul
sito istituzionale degli enti, analogamente a quanto evidenziato
sopra per i PTPC.
5. Soggetti interni coinvolti nel processo di predisposizione e
adozione del PTPC
L'Autorita' conferma le indicazioni gia' date nell'Aggiornamento
2015 al PNA, cui si rinvia, con riferimento al ruolo e alle
responsabilita' di tutti i soggetti che a vario titolo partecipano
alla programmazione, adozione, attuazione e monitoraggio delle misure
di prevenzione della corruzione.
Si evidenzia che le nuove disposizioni ribadiscono che l'attivita'
di elaborazione dei PTPC, nonche' delle misure di prevenzione della
corruzione integrative di quelle adottate ai sensi del d.lgs.
231/2001, non puo' essere affidata a soggetti estranei
all'amministrazione o ente (art. 1, co. 8, l. 190/2012, come
modificato dall'art. 41, co. 1, lett. g) del d.lgs. 97/2016).
Lo scopo della norma e' quello di considerare la predisposizione
del PTPC un'attivita' che deve essere necessariamente svolta da chi
opera esclusivamente all'interno dell'amministrazione o dell'ente
interessato, sia perche' presuppone una profonda conoscenza della
struttura organizzativa, di come si configurano i processi
decisionali (siano o meno procedimenti amministrativi) e della
possibilita' di conoscere quali profili di rischio siano involti; sia
perche' comporta l'individuazione delle misure di prevenzione che
piu' si attagliano alla fisionomia dell'ente e dei singoli uffici.
Tutte queste attivita', da ricondurre a quelle di gestione del
rischio, trovano il loro logico presupposto nella partecipazione
attiva e nel coinvolgimento di tutti i dirigenti e di coloro che a
vario titolo sono responsabili dell'attivita' delle PA e degli enti.
Sono quindi da escludere affidamenti di incarichi di consulenza
comunque considerati nonche' l'utilizzazione di schemi o di altri
supporti forniti da soggetti esterni. In entrambi i casi, infatti,
non viene soddisfatto lo scopo della norma che e' quello di far
svolgere alle amministrazioni e agli enti un'appropriata ed effettiva
analisi e valutazione dei rischio e di far individuare misure di
prevenzione proporzionate e contestualizzate rispetto alle
caratteristiche della specifica amministrazione o ente.
D'altra parte, la citata disposizione va letta anche alla luce
della clausola di invarianza della spesa che deve guidare p.a. ed
enti nell'attuazione della l. 190/2012 e dei decreti delegati ad essa
collegati.
Di seguito si riportano solamente alcune indicazioni integrative
alla luce di richieste di chiarimenti e delle modifiche normative
intervenute.
5.1 Organi di indirizzo
Gli organi di indirizzo nelle amministrazioni e negli enti
dispongono di competenze rilevanti nel processo di individuazione
delle misure di prevenzione della corruzione ossia la nomina del RPC
e l'adozione del PTPC (art. 41, co. 1, lett. g) del d.lgs. 97/2016).
Per gli enti locali la norma precisa che «il piano e' approvato dalla
giunta».
Per quanto riguarda le Province, la legge 7 aprile 2014, n. 56
«Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni», nel ridefinire la forma di governo
provinciale (cui sono dedicati i commi da 54 a 56) non prevede piu'
la "giunta", a favore di una gestione collegiale di "presidente" e
"consiglio delle funzioni provinciali". Si ritiene, pertanto, che
nelle Province, attesa l'assenza di Giunta, l'adozione del PTPC
debba, di norma, prevedere un doppio passaggio: l'approvazione da
parte del Consiglio provinciale di un documento di carattere generale
sul contenuto del PTPC e l'adozione da parte del Presidente, fatta
salva una diversa previsione statutaria. Ne consegue che la
responsabilita' in caso di "omessa adozione" si configura in capo
all'organo competente all'adozione finale, individuato, salvo diversa
disposizione statutaria, nel Presidente. Resta fermo che per omessa
adozione si intende tutto quanto evidenziato dall'Autorita' nell'art.
1, lett. g) del «Regolamento in materia di esercizio del potere
sanzionatorio dell'Autorita' Nazionale Anticorruzione per l'omessa
adozione dei Piani triennali di prevenzione della corruzione, dei
Programmi triennali di trasparenza, dei Codici di comportamento» del
9 settembre 2014. Quanto previsto sull'organo competente ad adottare
il PTPC e' da intendersi riferito anche all'adozione dei codici di
comportamento.
La medesima indicazione vale altresi' per le citta' metropolitane
come precisato al § 3 dell'approfondimento del presente PNA. Resta
fermo quanto previsto dall'Aggiornamento 2015 al PNA (§ 4.1) per quel
che riguarda gli enti territoriali caratterizzati dalla presenza di
due organi di indirizzo politico, uno generale (Consiglio) ed uno
esecutivo (Giunta) nonche' per quelli dotati di un solo organo di
indirizzo.
Tra i contenuti necessari del PTPC vi sono gli obiettivi
strategici in materia di prevenzione della corruzione e della
trasparenza (art 1, co 8, come novellato dall'art. 41 del d.lgs.
97/2016). Si raccomanda agli organi di indirizzo di prestare
particolare attenzione alla individuazione di detti obiettivi nella
logica di una effettiva e consapevole partecipazione alla costruzione
del sistema di prevenzione. Tra questi gia' l'art. 10, co. 3, del
d.lgs. 33/2013, come novellato dall'art. 10 del d.lgs. 97/2016,
stabilisce che la promozione di maggiori livelli di trasparenza
costituisce obiettivo strategico di ogni amministrazione, che deve
tradursi in obiettivi organizzativi e individuali. In tal caso, ad
esempio, puo' darsi come indicazione quella di pubblicare "dati
ulteriori" in relazione a specifiche aree a rischio. La mancanza di
tali obiettivi puo' configurare un elemento che rileva ai fini della
irrogazione delle sanzioni di cui all'art. 19, co. 5, lett. b) del
d.l. 90/2014.
Sempre nell'ottica di un effettivo coinvolgimento degli organi di
indirizzo nella impostazione della strategia di prevenzione della
corruzione, ad essi spetta anche la decisione in ordine
all'introduzione di modifiche organizzative per assicurare al RPC
funzioni e poteri idonei allo svolgimento del ruolo con autonomia ed
effettivita'. Si ricorda, inoltre, che gli organi di indirizzo
ricevono la relazione annuale del RPC, possono chiamare quest'ultimo
a riferire sull'attivita' e ricevono dallo stesso segnalazioni su
eventuali disfunzioni riscontrate inerenti l'attuazione delle misure
di prevenzione e di trasparenza.
In relazione al coinvolgimenti degli organi di indirizzo, nei
termini sopra evidenziati, l'Autorita' si riserva di poter chiedere
informazioni in merito direttamente agli stessi.
5.2 Responsabile della prevenzione della corruzione e della
trasparenza
La figura del RPC e' stata interessata in modo significativo dalle
modifiche introdotte dal d.lgs. 97/2016. La nuova disciplina e' volta
a unificare in capo ad un solo soggetto l'incarico di Responsabile
della prevenzione della corruzione e della trasparenza e a
rafforzarne il ruolo, prevedendo che ad esso siano riconosciuti
poteri e funzioni idonei a garantire lo svolgimento dell'incarico con
autonomia ed effettivita', eventualmente anche con modifiche
organizzative.
D'ora in avanti, pertanto, il Responsabile viene identificato con
riferimento ad entrambi i ruoli come Responsabile della prevenzione
della corruzione e della trasparenza (RPCT). Si precisa sin da ora
che in attuazione delle nuove disposizioni normative, gli organi di
indirizzo formalizzano con apposito atto l'integrazione dei compiti
in materia di trasparenza agli attuali RPC, avendo cura di indicare
la relativa decorrenza.
Altro elemento di novita' e' quello della interazione fra RPCT e
organismi indipendenti di valutazione.
Si evidenzia, infine, quanto disposto dal decreto del Ministero
dell'interno del 25 settembre 2015 (6) «Determinazione degli
indicatori di anomalia al fine di agevolare l'individuazione di
operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo
da parte degli uffici della pubblica amministrazione» che, all'art.
6, co. 5 prevede che nelle amministrazioni indicate all'art. 1, lett.
h) del decreto, la persona individuata come "gestore" delle
segnalazioni di operazioni sospette puo' coincidere con il
Responsabile della prevenzione della corruzione, in una logica di
continuita' esistente fra i presidi anticorruzione e antiriciclaggio
e l'utilita' delle misure di prevenzione del riciclaggio a fini di
contrasto della corruzione. Le amministrazioni possono quindi
valutare e decidere, motivando congruamente, se affidare l'incarico
di "gestore" al RPCT oppure ad altri soggetti gia' eventualmente
provvisti di idonee competenze e risorse organizzative garantendo, in
tale ipotesi, meccanismi di coordinamento tra RPCT e soggetto
"gestore".
Si ritiene opportuno, pertanto, precisare e modificare, alla luce
del d.lgs. 97/2016 le indicazioni del PNA 2013 e quelle fornite con
l'Aggiornamento 2015 al PNA.
a) Criteri di scelta
Nelle pubbliche amministrazioni
Come anticipato, la recente normativa ha optato per l'unificazione
in capo ad un unico soggetto delle funzioni di Responsabile della
prevenzione della corruzione e della trasparenza, anche in coerenza
alla ormai completa integrazione della definizione organizzativa dei
flussi informativi per la pubblicazione dei dati di cui al d.lgs.
33/2013 all'interno del PTPC e della eliminazione della
predisposizione di un autonomo Programma triennale per la trasparenza
e l'integrita'. In via generale, per declinare i criteri di scelta
del Responsabile e' importante tenere conto dell'estensione
definitiva delle sue competenze anche alla materia della trasparenza.
L'art. 1, co. 7, della l. 190/2012, come novellato, prevede che
«l'organo di indirizzo individua, di norma tra i dirigenti di ruolo
in servizio il responsabile della prevenzione della corruzione e
della trasparenza.» (41, co. 1, lett. f, d.lgs. 97/2016). Viene
superata la precedente disposizione che considerava in via
prioritaria i dirigenti amministrativi di prima fascia quali soggetti
idonei all'incarico. Tale nuovo orientamento, che risponde a esigenze
di amministrazioni con un numero ridotto di dirigenti di vertice, e'
tuttavia opportuno sia letto in relazione alla necessita' che il RPCT
debba poter adeguatamente svolgere il proprio ruolo con effettivita'
e poteri di interlocuzione reali con gli organi di indirizzo e con
l'intera struttura amministrativa. Laddove possibile, pertanto, e'
altamente consigliabile mantenere in capo a dirigenti di prima
fascia, o equiparati, l'incarico di RPCT.
La nomina di un dipendente con qualifica non dirigenziale deve
essere adeguatamente motivata con riferimento alle caratteristiche
dimensionali e organizzative dell'ente. Poiche' il legislatore ha
ribadito che l'incarico di RPCT sia attribuito di norma a un
dirigente di ruolo in servizio, e' da considerare come un'assoluta
eccezione la nomina di un dirigente esterno, con onere di una congrua
e analitica motivazione anche in ordine all'assenza di soggetti
aventi i requisiti previsti dalla legge. Resta quindi ferma la sicura
preferenza per personale dipendente dell'amministrazione, che
assicuri stabilita' ai fini dello svolgimento dei compiti.
Considerata la posizione di autonomia che deve essere assicurata al
RPCT, e il ruolo di garanzia sull'effettivita' del sistema di
prevenzione della corruzione, non appare coerente con i requisiti di
legge la nomina di un dirigente che provenga direttamente da uffici
di diretta collaborazione con l'organo di indirizzo laddove esista un
vincolo fiduciario.
Si evidenzia, inoltre, l'esigenza che il RPCT abbia adeguata
conoscenza dell'organizzazione e del funzionamento
dell'amministrazione, sia dotato della necessaria autonomia
valutativa, che non sia in una posizione che presenti profili di
conflitto di interessi e scelto, di norma, tra i dirigenti non
assegnati ad uffici che svolgano attivita' di gestione e di
amministrazione attiva. In questa ottica va evitato, per quanto
possibile, che il RPCT sia scelto tra i dirigenti assegnati a uffici
che svolgono attivita' nei settori piu' esposti al rischio
corruttivo, come l'ufficio contratti o quello preposto alla gestione
del patrimonio. Per il tipo di funzioni svolte dal RPCT, improntate
alla collaborazione e all'interlocuzione con gli uffici, occorre
valutare con molta attenzione la possibilita' che il RPCT sia il
dirigente che si occupa dell'ufficio procedimenti disciplinari.
Questa soluzione, peraltro, sembra ora preclusa da quanto previsto
nel nuovo co. 7 dell'art. 1, l. 190/2012 secondo cui il Responsabile
della prevenzione della corruzione e della trasparenza indica «agli
uffici competenti all'esercizio dell'azione disciplinare» i
nominativi dei dipendenti che non hanno attuato correttamente le
misure in materia di prevenzione della corruzione e della
trasparenza. A questo riguardo, si ritiene che la comunicazione agli
uffici competenti all'esercizio dell'azione disciplinare debba essere
preceduta, nel rispetto del principio del contraddittorio, da
un'interlocuzione formalizzata con l'interessato.
Parimenti, il RPCT deve essere una persona che abbia sempre
mantenuto una condotta integerrima, escludendo coloro che siano stati
destinatari di provvedimenti giudiziali di condanna o provvedimenti
disciplinari.
Alla luce di quanto sopra e' rimessa agli organi di indirizzo
delle amministrazioni, cui compete la nomina, in relazione alle
caratteristiche strutturali dell'ente e sulla base dell'autonomia
organizzativa, la valutazione in ordine alla scelta del RPCT,
compatibilmente con i vincoli posti dal legislatore in materia di
dotazione organica.
Nella nuova normativa rimane la previsione che negli enti locali,
la scelta ricada, di norma, sul segretario, in continuita' con
l'orientamento delineato nel previgente art. 1, co. 7, della l.
190/2012. Tuttavia, considerate le modifiche normative previste dalla
l. 124/2015 che interessano le figure dei segretari, il d.lgs.
97/2016 ha espressamente contemplato la possibilita' di affidare
l'incarico anche a un dirigente apicale, salva una diversa e motivata
determinazione dell'ente. Per quanto riguarda le unioni di comuni, e'
prevista la possibilita' di nominare un unico responsabile. Al
riguardo si rinvia all'approfondimento del presente PNA riguardante i
piccoli comuni (§ 3.1.2) in cui si da' conto anche delle indicazioni
in questo senso della l. 56/2014 e del d.lgs. 97/2016. In caso di
carenza di posizioni dirigenziali, soprattutto per gli enti di
piccole dimensioni, puo' essere individuato un dipendente con
posizione organizzativa, fermo restando quanto sopra esposto nel caso
di nomina di dipendenti con qualifica non dirigenziale.
Nelle societa' controllate e negli altri soggetti di cui
all'art.2-bis, co. 2, del d.lgs. 33/2013
Per le societa' controllate e gli altri soggetti indicati all'art.
2-bis, co. 2, del d.lgs. 33/2013, si osserva che l'obbligo di
adottare misure di prevenzione integrative del modello organizzativo
e gestionale ex d.lgs. 231/2001, espressamente previsto al co. 2-bis
della l. 190/2012, a seguito del recente intervento di modifica,
risulta del tutto coerente con la linea interpretativa gia' suggerita
dall'Autorita' nella determinazione n. 8 del 2015 a cui si rinvia.
L'Autorita' si riserva di formulare ulteriori indicazioni al
riguardo, a seguito dell'emanazione delle norme attuative dell'art.
18 della l. 124/2015 in materia di societa' pubbliche (schema di
testo unico).
Si rammenta l'obbligo di comunicare all'ANAC i nominativi dei
RPCT, utilizzando il modulo pubblicato sul sito istituzionale
dell'Autorita'.
b) Posizione di indipendenza e di autonomia dall'organo di indirizzo
L'intento principale del legislatore, nelle modifiche apportate
alla l. 190/2012 (art. 41, co. 1 lett. f) d.lgs. 97/2016), e'
chiaramente quello di rafforzare e tutelare il ruolo del RPCT, nel
senso auspicato dall'Autorita' nell'Aggiornamento 2015 al PNA.
Il decreto, infatti, stabilisce che l'organo di indirizzo disponga
eventuali modifiche organizzative necessarie per assicurare che al
RPCT siano attribuiti funzioni e poteri idonei per lo svolgimento
dell'incarico con piena autonomia ed effettivita'.
Inoltre, il medesimo decreto, da un lato, attribuisce al RPCT il
potere di indicare agli uffici della pubblica amministrazione
competenti all'esercizio dell'azione disciplinare i nominativi dei
dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia
di prevenzione della corruzione e di trasparenza. Dall'altro lato,
stabilisce il dovere del RPCT di segnalare all'organo di indirizzo e
all'OIV «le disfunzioni inerenti all'attuazione delle misure in
materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza».
In considerazione dei numerosi compiti direttamente attribuiti al
RPCT nei confronti del personale dell'ente, ed eventualmente per quel
che concerne le disfunzioni anche nei confronti degli organi di
indirizzo, e' indispensabile che tra le misure organizzative da
adottarsi da parte degli organi di indirizzo vi siano anche quelle
dirette ad assicurare che il RPCT svolga il suo delicato compito in
modo imparziale, al riparo da possibili ritorsioni, come gia'
indicato nell'Aggiornamento 2015 al PNA. Si ribadisce l'invito a
tutte le amministrazioni e ai soggetti di cui all'art. 2-bis, co. 2,
del d.lgs. 33/2013 a regolare adeguatamente la materia con atti
organizzativi generali (ad esempio negli enti locali il regolamento
degli Uffici e dei servizi) e comunque nell'atto con il quale
l'organo di indirizzo individua e nomina il RPCT.
A garanzia dello svolgimento delle funzioni del RPCT in condizioni
di autonomia e indipendenza, occorre considerare anche la durata
dell'incarico di RPCT che deve essere fissata tenendo conto della non
esclusivita' della funzione. Il RPCT, infatti, come anticipato, puo'
essere un dirigente che gia' svolge altri incarichi all'interno
dell'amministrazione. La durata dell'incarico di RPCT in questi casi,
dunque, e' correlata alla durata del contratto sottostante
all'incarico dirigenziale gia' svolto. Nelle ipotesi di
riorganizzazione o di modifica del precedente incarico, quello di
RPCT e' opportuno che prosegua fino al termine della naturale
scadenza del contratto legato al precedente incarico (o di quella che
sarebbe dovuta essere la naturale scadenza) e, comunque, in coerenza
di quanto previsto nel PTPC.
Per incrementare le garanzie del ruolo esercitato dal RPCT e'
intervenuta l'estensione generalizzata della previsione di doveri di
segnalazione all'ANAC di eventuali misure discriminatorie - quindi
non piu' solo in caso di revoca - dirette o indirette nei confronti
del RPCT comunque collegate, direttamente o indirettamente, allo
svolgimento delle sue funzioni. In tal caso l'ANAC puo' richiedere
informazioni all'organo di indirizzo e intervenire con i poteri di
cui all'art. 15, co. 3 del decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39
«Disposizioni in materia di inconferibilita' e incompatibilita' di
incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti
privati in controllo pubblico, a norma dell'articolo 1, commi 49 e
50, della legge 6 novembre 2012, n. 190».
Inoltre, sempre a maggiore tutela del RPCT, puo' essere letta la
novella legislativa laddove prevede l'esclusione dall'imputazione di
responsabilita' del RPCT (per omesso controllo, sul piano
disciplinare) nei casi di ripetute violazioni delle misure di
prevenzione previste dal Piano, qualora lo stesso possa provare «di
avere comunicato agli uffici le misure da adottare e le relative
modalita' e di avere vigilato sull'osservanza del Piano» (art. 41,
co. 1, lett. l), d.lgs. 97/2016).
c) Supporto conoscitivo e operativo al RPCT
Al fine di garantire che il RPCT possa svolgere il proprio ruolo
con autonomia ed effettivita', come previsto dall'art. 41 del d.lgs.
97/2016, l'organo di indirizzo dispone «le eventuali modifiche
organizzative necessarie per assicurare funzioni e poteri idonei» al
RPCT.
E', dunque, altamente auspicabile, da una parte, che il RPCT sia
dotato di una struttura organizzativa di supporto adeguata, per
qualita' del personale e per mezzi tecnici, al compito da svolgere.
Dall'altra, che vengano assicurati al RPCT poteri effettivi,
preferibilmente con una specifica formalizzazione nell'atto di
nomina, di interlocuzione nei confronti di tutta la struttura, sia
nella fase della predisposizione del Piano e delle misure sia in
quella del controllo sulle stesse.
Per quanto riguarda gli aspetti organizzativi, ferma restando
l'autonomia di ogni amministrazione o ente, appare necessaria la
costituzione di un apposito ufficio dedicato allo svolgimento delle
funzioni poste in capo al RPCT. Ove cio' non sia possibile, e'
opportuno rafforzare la struttura di supporto mediante appositi atti
organizzativi che consentano al RPCT di avvalersi di personale di
altri uffici. Tale struttura, che potrebbe anche non essere
esclusivamente dedicata a tale scopo, puo', in una necessaria logica
di integrazione delle attivita', essere anche a disposizione di chi
si occupa delle misure di miglioramento della funzionalita'
dell'amministrazione (si pensi, ad esempio, ai controlli interni,
alle strutture di audit, alle strutture che curano la predisposizione
del piano della performance). A tal riguardo, e' opportuno prevedere
un'integrazione di differenti competenze multidisciplinari di
supporto al RPCT. Nel PTPC sono esplicitate le soluzioni
organizzative adottate in tal senso.
La necessita' di rafforzare il ruolo e la struttura organizzativa
a supporto del RPCT e' tanto piu' evidente anche alla luce delle
ulteriori e rilevanti competenze in materia di accesso civico
attribuite al RPCT dal d.lgs. 97/2016. In tale contesto il RPCT,
oltre alla facolta' di chiedere agli uffici della relativa
amministrazione informazioni sull'esito delle istanze, deve
occuparsi, per espressa disposizione normativa (art. 5, co. 7, d.lgs.
33/2013, come novellato dal d.lgs. 97/2016), dei casi di riesame (sia
che l'accesso riguardi dati a pubblicazione obbligatoria o meno).
d) Poteri di interlocuzione e controllo
Come gia' evidenziato nell'Aggiornamento 2015 al PNA, nella l.
190/2012 sono stati succintamente definiti i poteri del RPCT nella
sua interlocuzione con gli altri soggetti interni alle
amministrazioni o enti, nonche' nella sua attivita' di vigilanza
sull'attuazione delle misure di prevenzione della corruzione.
All'art. 1, co. 9, lett. c) e' disposto che il PTPC preveda
«obblighi di informazione nei confronti del RPC chiamato a vigilare
sul funzionamento e sull'osservanza del Piano». Tali obblighi
informativi ricadono su tutti i soggetti coinvolti, gia' nella fase
di formazione del Piano e, poi, nelle fasi di verifica del suo
funzionamento e dell'attuazione delle misure adottate. L'atto di
nomina del RPCT dovrebbe essere accompagnato da un comunicato con cui
si invitano tutti i dirigenti e il personale a dare allo stesso la
necessaria collaborazione. Al riguardo si rammenta che l'art. 8 del
d.p.r. 62/2013 prevede un dovere di collaborazione dei dipendenti nei
confronti del RPCT, dovere la cui violazione e' sanzionabile
disciplinarmente e da valutare con particolare rigore. E'
imprescindibile, dunque, un forte coinvolgimento dell'intera
struttura in tutte le fasi di predisposizione e di attuazione delle
misure anticorruzione. Per la fase di elaborazione del PTPC e dei
relativi aggiornamenti, lo stesso PTPC e' necessario contenga regole
procedurali fondate sulla responsabilizzazione degli uffici alla
partecipazione attiva, sotto il coordinamento del RPCT. Ove
necessario, il PTPC puo' rinviare la definizione di tali regole a
specifici atti organizzativi interni.
Nelle modifiche apportate dal d.lgs. 97/2016 risulta evidente
l'intento di rafforzare i poteri di interlocuzione e di controllo del
RPCT nei confronti di tutta la struttura. Emerge piu' chiaramente che
il RPCT deve avere la possibilita' di incidere effettivamente
all'interno dell'amministrazione o dell'ente e che alla
responsabilita' del RPCT si affiancano con maggiore decisione quelle
dei soggetti che, in base alla programmazione del PTPC, sono
responsabili dell'attuazione delle misure di prevenzione. Lo stesso
d.lgs. 165/2001 all'art. 16, co. 1 lett. l-bis) l-ter) e l-quater),
prevede, d'altra parte, tra i compiti dei dirigenti di uffici
dirigenziali generali quello di concorrere alla definizione di misure
idonee a prevenire e a contrastare i fenomeni di corruzione fornendo
anche informazioni necessarie per l'individuazione delle attivita'
nelle quali e' piu' elevato il rischio corruttivo e provvedendo al
loro monitoraggio.
Un modello a rete, quindi, in cui il RPCT possa effettivamente
esercitare poteri di programmazione, impulso e coordinamento e la cui
funzionalita' dipende dal coinvolgimento e dalla responsabilizzazione
di tutti coloro che, a vario titolo, partecipano dell'adozione e
dell'attuazione delle misure di prevenzione.
Dal d.lgs. 97/2016 risulta anche l'intento di creare maggiore
comunicazione tra le attivita' del RPCT e in particolare quelle
dell'OIV, come specificato al § 5.3. Cio' al fine di sviluppare una
sinergia tra gli obiettivi di performance organizzativa e
l'attuazione delle misure di prevenzione. In tal senso, si prevede,
da un lato, la facolta' all'OIV di richiedere al RPCT informazioni e
documenti necessari per lo svolgimento dell'attivita' di controllo di
sua competenza (art. 41, co. 1 lett. h), d.lgs. 97/2016). Dall'altro
lato, si prevede che la relazione annuale del RPCT, recante i
risultati dell'attivita' svolta da pubblicare nel sito web
dell'amministrazione, venga trasmessa oltre che all'organo di
indirizzo dell'amministrazione anche all'OIV (art. 41, co. 1, lett.
l), d.lgs. 97/2016).
e) Responsabilita'
Le modifiche apportate dal d.lgs. 97/2016 precisano che in caso di
ripetute violazioni del PTPC sussiste la responsabilita' dirigenziale
e per omesso controllo, sul piano disciplinare, se il RPCT non prova
di aver comunicato agli uffici le misure da adottare e le relative
modalita' e di aver vigilato sull'osservanza del Piano. I dirigenti,
pertanto, rispondono della mancata attuazione delle misure di
prevenzione della corruzione, ove il RPCT dimostri di avere
effettuato le dovute comunicazioni agli uffici e di avere vigilato
sull'osservanza del Piano.
Resta immutata, in capo al RPCT, la responsabilita' di tipo
dirigenziale, disciplinare, per danno erariale e all'immagine della
pubblica amministrazione, prevista all'art. 1, co. 12, della l.
190/2012, in caso di commissione di un reato di corruzione, accertato
con sentenza passata in giudicato, all'interno dell'amministrazione.
Il RPCT puo' andare esente dalla responsabilita' ove dimostri di
avere proposto un PTPC con misure adeguate e di aver vigilato sul
funzionamento e sull'osservanza dello stesso.
f) RPCT e RASA
Al fine di assicurare l'effettivo inserimento dei dati
nell'Anagrafe unica delle stazioni appaltanti (AUSA) (7), il RPCT e'
tenuto a sollecitare l'individuazione del soggetto preposto
all'iscrizione e all'aggiornamento dei dati e a indicarne il nome
all'interno del PTPC.
Occorre considerare, infatti, che ogni stazione appaltante e'
tenuta a nominare il soggetto responsabile (RASA) dell'inserimento e
dell'aggiornamento annuale degli elementi identificativi della
stazione appaltante stessa. Si evidenzia, al riguardo, che tale
obbligo informativo - consistente nella implementazione della BDNCP
presso l'ANAC dei dati relativi all'anagrafica della s.a., della
classificazione della stessa e dell'articolazione in centri di costo
- sussiste fino alla data di entrata in vigore del sistema di
qualificazione delle stazioni appaltanti previsto dall'art. 38 del
nuovo Codice dei contratti pubblici (cfr. la disciplina transitoria
di cui all'art. 216, co. 10, del d.lgs. 50/2016). L'individuazione
del RASA e' intesa come misura organizzativa di trasparenza in
funzione di prevenzione della corruzione.
In caso di mancata indicazione nel PTPC del nominativo del RASA,
previa richiesta di chiarimenti al RPCT, l'Autorita' si riserva di
esercitare il potere di ordine ai sensi dell'art. 1, co. 3, della l.
190/2012, nei confronti dell'organo amministrativo di vertice, che,
nel silenzio del legislatore, si ritiene il soggetto piu' idoneo a
rispondere dell'eventuale mancata nomina del RASA. Nel caso di
omissione da parte del RPCT, il potere di ordine viene esercitato nei
confronti di quest'ultimo.
Resta salva la facolta' delle amministrazioni, nell'ambito della
propria autonomia organizzativa, di valutare l'opportunita' di
attribuire a un unico soggetto entrambi i ruoli (RASA e RPCT) con le
diverse funzioni previste, rispettivamente, dal d.l. 179/2012 e dalla
normativa sulla trasparenza, in relazione alle dimensioni e alla
complessita' della propria struttura.
g) Eventuali "referenti"
Come gia' chiarito nell'Aggiornamento 2015 al PNA, eventuali
"referenti" del RPCT devono essere individuati nel PTPC. I referenti
possono rivelarsi utili nelle organizzazioni particolarmente
complesse, quali, ad esempio, un Ministero dotato di una rete di
uffici periferici. Fermo restando il regime delle responsabilita' in
capo al RPCT, i referenti possono svolgere attivita' informativa nei
confronti del responsabile, affinche' questi abbia elementi e
riscontri per la formazione e il monitoraggio del PTPC e
sull'attuazione delle misure. La stessa soluzione non e' opportuna,
invece, nelle strutture meno complesse nelle quali il successo del
PTPC e delle sue misure e' affidato alla diretta interlocuzione tra
RPCT e responsabili degli uffici.
Nelle Linee guida di cui alla determinazione n. 8/2015 sugli enti
di diritto privato, e' stata prevista la possibilita' di nominare
referenti del RPCT nelle societa' di ridotte dimensioni appartenenti
ad un gruppo societario, laddove sia stato predisposta un'unica
programmazione delle misure di prevenzione ex l. 190/2012 da parte
del RPCT della capogruppo.
5.3 Organismi indipendenti di valutazione
Gli Organismi indipendenti di valutazione (OIV) rivestono un ruolo
importante nel sistema di gestione della performance e della
trasparenza nelle pubbliche amministrazioni, svolgendo i compiti
previsti dall'art. 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.
150. Al riguardo si rinvia al d.p.r. del 9 maggio 2016, n. 105
«Regolamento di disciplina delle funzioni del Dipartimento della
funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri in
materia di misurazione e valutazione della performance delle
amministrazioni pubbliche» e, in particolare all'art. 6. Gli OIV
validano la relazione sulle performance, di cui all'art. 10 del
d.lgs. 150/2009, dove sono riportati i risultati raggiunti rispetto a
quelli programmati e alle risorse; propongono all'organo di indirizzo
la valutazione dei dirigenti; promuovono e attestano l'assolvimento
degli obblighi di trasparenza (art. 14, co. 1, lett. g), d.lgs.
150/2009).
La connessione fra gli obiettivi di performance e le misure di
trasparenza ha trovato conferma nel d.lgs. 33/2013, ove si e'
affermato che la promozione di maggiori livelli di trasparenza
costituisce un obiettivo strategico di ogni amministrazione (art.
10). Gli OIV sono tenuti a verificare la coerenza tra gli obiettivi
di trasparenza e quelli indicati nel piano della performance,
utilizzando altresi' i dati relativi all'attuazione degli obblighi di
trasparenza ai fini della valutazione delle performance (art. 44).
L'attivita' di controllo sull'adempimento degli obblighi di
pubblicazione, posta in capo al RPCT, e' svolta con il coinvolgimento
dell'OIV, al quale il RPCT segnala i casi di mancato o ritardato
adempimento (art. 43). Resta fermo il compito degli OIV concernente
l'attestazione dell'assolvimento degli obblighi di trasparenza,
previsto dal d.lgs. 150/2009.
L'OIV, inoltre, esprime parere obbligatorio sul codice di
comportamento che ogni amministrazione adotta ai sensi dell'art. 54,
co. 5, d.lgs. 165/2001.
Le modifiche che il d.lgs. 97/2016 ha apportato alla l. 190/2012
rafforzano le funzioni gia' affidate agli OIV in materia di
prevenzione della corruzione e trasparenza dal d.lgs. 33/2013, anche
in una logica di coordinamento con il RPCT e di relazione con l'ANAC.
In linea con quanto gia' disposto dall'art. 44 del d.lgs. 33/2013,
detti organismi, anche ai fini della validazione della relazione
sulla performance, verificano che i PTPC siano coerenti con gli
obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione
strategico-gestionale e, altresi', che nella misurazione e
valutazione delle performance si tenga conto degli obiettivi connessi
all'anticorruzione e alla trasparenza.
In rapporto agli obiettivi inerenti la prevenzione della
corruzione e la trasparenza l'OIV verifica i contenuti della
relazione recante i risultati dell'attivita' svolta che il RPCT
predispone e trasmette all'OIV, oltre che all'organo di indirizzo, ai
sensi dell'art. 1, co. 14, della l. 190/2012. Nell'ambito di tale
verifica l'OIV ha la possibilita' di chiedere al RPCT informazioni e
documenti che ritiene necessari ed effettuare audizioni di dipendenti
(art. 1, co. 8-bis, l. 190/2012).
Nell'ambito dei poteri di vigilanza e controllo attribuiti
all'ANAC, l'Autorita' si riserva di chiedere informazioni tanto
all'OIV quanto al RPCT in merito allo stato di attuazione delle
misure di prevenzione della corruzione e trasparenza (art. 1, co.
8-bis, l. 190/2012), anche tenuto conto che l'OIV riceve dal RPCT le
segnalazioni riguardanti eventuali disfunzioni inerenti l'attuazione
dei PTPC (art. 1, co. 7, l. 190/2012).
Cio' in linea di continuita' con quanto gia' disposto dall'art.
45, co. 2, del d.lgs. 33/2013, ove e' prevista la possibilita' per
l'ANAC di coinvolgere l'OIV per acquisire ulteriori informazioni sul
controllo dell'esatto adempimento degli obblighi di trasparenza.
Ulteriori indicazioni sull'attivita' degli OIV in materia di
prevenzione della corruzione e di trasparenza potranno essere oggetto
di atti di regolamentazione da valutarsi congiuntamente al
Dipartimento della funzione pubblica.
6. Gestione del rischio di corruzione
Partendo dalla considerazione che gli strumenti previsti dalla
normativa anticorruzione richiedono un impegno costante anche in
termini di comprensione effettiva della loro portata da parte delle
amministrazioni per produrre gli effetti sperati, l'Autorita' in
questa fase ha deciso di confermare le indicazione gia' date con il
PNA 2013 e con l'Aggiornamento 2015 al PNA per quel che concerne la
metodologia di analisi e valutazione dei rischi. Sono indicazioni
centrali per la corretta progettazione di misure di prevenzione
contestualizzate rispetto all'ente di riferimento.
In particolare l'Autorita' ribadisce quanto gia' precisato a
proposito delle caratteristiche delle misure di prevenzione della
corruzione che devono essere adeguatamente progettate, sostenibili e
verificabili. E' inoltre necessario che siano individuati i soggetti
attuatori, le modalita' di attuazione di monitoraggio e i relativi
termini.
Alcune semplificazioni, per i comuni di piccole dimensioni, sono
possibili grazie al supporto tecnico e informativo delle Prefetture
in termini di analisi dei dati del contesto esterno.
Fermo restando che, come anche specificato nel PNA 2013 (All. 1,
p. 24) e nell'Aggiornamento 2015 al PNA, le indicazioni metodologiche
non sono vincolanti, con successive linee guida l'Autorita' si
riserva di apportare le modifiche necessarie al sistema di
misurazione.
7. Azioni e misure per la prevenzione
Fermo restando quanto gia' riportato nel PNA 2013 e
nell'Aggiornamento 2015 al PNA, l'Autorita' ha inteso, in questa
sede, dare alcune indicazioni piu' specifiche sulla misura della
trasparenza, in relazione alle modifiche apportate al d.lgs. 33/2013
dal d.lgs. 97/2016, sulla rotazione del personale nonche' sulle
misure di revisione dei processi di privatizzazione e
esternalizzazione di funzioni, attivita' strumentali e servizi
pubblici. In materia di inconferibilita' e incompatibilita' degli
incarichi, in considerazione dei problemi applicativi registrati, e
sulla tutela del dipendente pubblico che sagnala illeciti (c.d.
whistleblowing), l'Autorita' ha adottato apposite Linee guida a cui
viene fatto rinvio.
Per quel che concerne i codici di comportamento, si richiama
quanto gia' previsto nell'Aggiornamento 2015 al PNA circa i loro
contenuti e la loro valenza. In particolare si ribadisce che gli enti
sono tenuti all'adozione di codici che contengano norme e doveri di
comportamento destinati a durare nel tempo, da calibrare in relazione
alla peculiarita' delle finalita' istituzionali perseguite dalle
singole amministrazioni: non quindi una generica ripetizione dei
contenuti del codice di cui al d.p.r. 62/2013, ma una disciplina che,
a partire da quella generale, diversifichi i doveri dei dipendenti e
di coloro che vi entrino in relazione, in funzione delle specificita'
di ciascuna amministrazione.
Al riguardo l'Autorita' si riserva di adottare linee guida di
carattere generale, ove ritenuto necessario procedere a modifiche
della delibera n. 75 del 24 ottobre 2013, e linee guida per tipologia
di amministrazioni e enti.
In questa ottica e' stato gia' avviato un tavolo di lavoro
«Conflitto di interessi e Codici di comportamento» con AGENAS e
Ministero della salute volto ad esaminare il livello di
implementazione dei codici di comportamento negli enti del SSN
destinatari del presente PNA e a fornire indicazioni migliorative. Il
tavolo di lavoro ha operato un'analisi su un campione di 60 aziende
ed enti del SSN rappresentativo per area geografica e per tipologia
di aziende/enti. Lo studio ha messo in rilievo, a fronte di
differenziazioni tra aziende nell'applicazione del d.p.r. 62/2013,
anche la presenza di buone prassi trasferibili quali esempi di
implementazione delle previsioni contenute nella normativa di settore
in maniera da incidere sulle tipicita' dell'organizzazione dell'ente
di riferimento.
7.1 Trasparenza
La trasparenza e' una misura di estremo rilievo e fondamentale per
la prevenzione della corruzione. Essa e' posta al centro di molte
indicazioni e orientamenti internazionali (cfr. § 1) in quanto
strumentale alla promozione dell'integrita', allo sviluppo della
cultura della legalita' in ogni ambito dell'attivita' pubblica.
L'Autorita' raccomanda, quindi, alle amministrazioni e a tutti gli
altri soggetti destinatari del presente PNA di rafforzare tale misura
nei propri PTPC anche oltre al rispetto di specifici obblighi di
pubblicazione gia' contenuti in disposizioni vigenti.
All'attuale quadro normativo in materia di trasparenza il d.lgs.
97/2016 ha apportato rilevanti innovazioni.
Un nuovo ambito soggettivo di applicazione degli obblighi e delle
misure in materia di trasparenza e' definito all'art. 2-bis rubricato
«Ambito soggettivo di applicazione», che sostituisce l'art. 11 del
d.lgs. 33/2013. Si rinvia in merito ai contenuti del § 3.
Il decreto persegue, inoltre, l'importante obiettivo di
razionalizzare gli obblighi di pubblicazione vigenti mediante la
concentrazione e la riduzione degli oneri gravanti sulle
amministrazioni pubbliche.
In questa direzione vanno interpretate le due misure di
semplificazione introdotte all'art. 3 del d.lgs. 33/2013. La prima
(co. 1-bis) prevede la possibilita' di pubblicare informazioni
riassuntive, elaborate per aggregazione, in sostituzione della
pubblicazione integrale, conferendo all'ANAC il compito di
individuare i dati oggetto di pubblicazione riassuntiva con propria
delibera da adottare previa consultazione pubblica e sentito il
Garante per la protezione dei dati personali, qualora siano coinvolti
dati personali. Cio' in conformita' con i principi di
proporzionalita' e di semplificazione e all'esclusivo fine di ridurre
gli oneri gravanti sui soggetti tenuti a osservare le disposizioni
del d.lgs. 33/2013.
La seconda (co. l-ter) consente all'ANAC, in sede di adozione del
PNA, di modulare gli obblighi di pubblicazione e le relative
modalita' di attuazione in relazione alla natura dei soggetti, alla
loro dimensione organizzativa e alle attivita' svolte prevedendo, in
particolare, modalita' semplificate per i comuni con popolazione
inferiore a 15.000 abitanti, per gli ordini e collegi professionali.
Si consideri, inoltre, quanto previsto all'art. 9-bis del d.lgs.
33/2013, introdotto dal d.lgs. 97/2016, in base al quale qualora i
dati che le amministrazioni e gli enti sono tenute a pubblicare ai
sensi del d.lgs. 33/2013 corrispondano a quelli gia' presenti nelle
banche dati indicate nell'allegato B) del d.lgs. 33/2013, le
amministrazioni e gli enti assolvono agli obblighi di pubblicazione
mediante la comunicazione dei dati, delle informazioni e dei
documenti dagli stessi detenuti all'amministrazione titolare della
corrispondente banca dati. Nella sezione "Amministrazione
trasparente" dei rispettivi siti istituzionali e' inserito un mero
collegamento ipertestuale alle banche dati contenenti i dati, le
informazioni e i documenti oggetto di pubblicazione.
A fronte della rimodulazione della trasparenza on line
obbligatoria, l'art. 6, nel novellare l'art. 5 del d.lgs. 33/2013, ha
disciplinato anche un nuovo accesso civico, molto piu' ampio di
quello previsto dalla precedente formulazione, riconoscendo a
chiunque, indipendentemente dalla titolarita' di situazioni
giuridicamente rilevanti, l'accesso ai dati e ai documenti detenuti
dalle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei limiti relativi
alla tutela di interessi pubblici e privati, e salvi i casi di
segreto o di divieto di divulgazione previsti dall'ordinamento.
Alla luce di quanto sopra, l'Autorita' si riserva di intervenire
con appositi atti di regolazione. Oltre alle specifiche Linee guida
dedicate alle societa' e agli altri enti di diritto privato
partecipati, destinate alla modifica della determinazione n. 8 del
2015, questa Autorita' adottera' Linee guida, sempre integrative del
PNA, con le quali operare una generale ricognizione dell'ambito
soggettivo e oggettivo degli obblighi di trasparenza delle p.a., in
sostituzione delle Linee guida di cui alla delibera CIVIT n. 50/2013
(8). Con riguardo al c.d. "accesso civico generalizzato", l'Autorita'
e' stata investita, d'intesa con il Garante per la protezione dei
dati personali e sentita la Conferenza Unificata Stato, Regioni
Autonomie locali di cui all'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281,
della regolazione attraverso l'adozione di specifiche Linee guida
recanti indicazioni operative. Dette Linee guida e' previsto siano
adottate entro dicembre 2016.
Si precisa sin da ora che le disposizioni transitorie dettate al
co. 1 dell'art. 42 del d.lgs. 97/2016 prevedono che i soggetti di cui
all'art. 2-bis del d.lgs. 33/2013 si adeguino alle modifiche allo
stesso decreto legislativo, introdotte dal d.lgs. n. 97/2016, entro
sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto correttivo
medesimo (23 dicembre 2016), sia con riferimento agli obblighi di
trasparenza sia all'accesso civico generalizzato. L'Autorita', come
precisato sopra, si propone di supportare tali soggetti con Linee
guida di generale ricognizione degli obblighi di pubblicazione.
Fino al 23 dicembre 2016 resta ferma la disciplina vigente e
l'attivita' di vigilanza dell'ANAC avra' a oggetto gli obblighi di
trasparenza non modificati dal d.lgs. 97/2016. Invece, sui nuovi
obblighi e su quelli oggetto di modifica da parte del d.lgs. 97/2016,
l'attivita' di vigilanza sara' svolta nella fase immediatamente
successiva al termine del periodo di adeguamento. Non sono
considerati modificati gli obblighi di cui all'art. 14, del d.lgs.
33/2013 riferiti allo Stato, alle Regioni e agli enti locali e quelli
di cui all'art. 22, co. 2, del medesimo decreto.
Sempre in un'ottica di semplificazione e coordinamento degli
strumenti di programmazione in materia di prevenzione della
corruzione possono interpretarsi le modifiche all'art. 10 del d.lgs.
33/2013. In base a queste ultime il PTPC contiene, in una apposita
sezione, l'individuazione dei responsabili della trasmissione e della
pubblicazione dei documenti, delle informazioni e dei dati ai sensi
del d.lgs. 33/2013. Si e' cosi' disposta la confluenza dei contenuti
del PTTI all'interno del PTPC. Non per questo l'organizzata
programmazione della trasparenza perde il suo peso: anzi, chiaramente
le nuove disposizioni normative stabiliscono che devono essere
indicati i soggetti cui compete la trasmissione e la pubblicazione
dei dati, in un'ottica di responsabilizzazione maggiore delle
strutture interne delle amministrazioni ai fini dell'effettiva
realizzazione di elevati standard di trasparenza.
Si ricorda, infine, che oltre alla trasparenza intesa come misura
generale quale adeguamento agli obblighi di pubblicazione previsti
dal d.lgs. 33/2013 e dalla normativa vigente, le amministrazioni e
gli enti possono pubblicare i c.d. "dati ulteriori", come
espressamente previsto dalla l. 190/2012, art. 1, co. 9, lett. f) e
dall'art. 7-bis, co. 3 del d.lgs. 33/2013. L'ostensione di questi
dati on line deve avvenire nel rispetto della normativa sulla tutela
della riservatezza e procedendo all'anonimizzazione di dati personali
eventualmente presenti. Negli approfondimenti del presente PNA sono
esemplificate numerose ulteriori misure specifiche di trasparenza in
funzione di prevenzione della corruzione.
7.2 Rotazione
Nell'ambito del PNA la rotazione del personale e' considerata
quale misura organizzativa preventiva finalizzata a limitare il
consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie
nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo
di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione. L'alternanza
riduce il rischio che un dipendente pubblico, occupandosi per lungo
tempo dello stesso tipo di attivita', servizi, procedimenti e
instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere
sottoposto a pressioni esterne o possa instaurare rapporti
potenzialmente in grado di attivare dinamiche inadeguate.
In generale la rotazione rappresenta anche un criterio
organizzativo che puo' contribuire alla formazione del personale,
accrescendo le conoscenze e la preparazione professionale del
lavoratore. In tale direzione va anche l'esperienza del settore
privato dove, a fronte di un mondo del lavoro sempre piu' flessibile
e di rapido cambiamento delle competenze richieste, il livello di
professionalita' si fonda non tanto o, non solo, sulle capacita'
acquisite e dimostrate, ma anche su quelle potenziali e future.
La rotazione e' una tra le diverse misure che le amministrazioni
hanno a disposizione in materia di prevenzione della corruzione. Il
ricorso alla rotazione deve, infatti, essere considerato in una
logica di necessaria complementarieta' con le altre misure di
prevenzione della corruzione specie laddove possano presentarsi
difficolta' applicative sul piano organizzativo. In particolare
occorre considerare che detta misura deve essere impiegata
correttamente in un quadro di elevazione delle capacita'
professionali complessive dell'amministrazione senza determinare
inefficienze e malfunzionamenti. Per le considerazioni di cui sopra,
essa va vista prioritariamente come strumento ordinario di
organizzazione e utilizzo ottimale delle risorse umane da non
assumere in via emergenziale o con valenza punitiva e, come tale, va
accompagnata e sostenuta anche da percorsi di formazione che
consentano una riqualificazione professionale. Ove, pertanto, non sia
possibile utilizzare la rotazione come misura di prevenzione contro
la corruzione, le amministrazioni sono tenute a operare scelte
organizzative, nonche' ad adottare altre misure di natura preventiva
che possono avere effetti analoghi, quali a titolo esemplificativo,
la previsione da parte del dirigente di modalita' operative che
favoriscono una maggiore condivisione delle attivita' fra gli
operatori, evitando cosi' l'isolamento di certe mansioni, avendo cura
di favorire la trasparenza "interna" delle attivita' o ancora
l'articolazione delle competenze, c.d. "segregazione delle funzioni".
Restano, naturalmente, ferme le discipline speciali di rotazione
previste per particolari categorie di personale non
contrattualizzato.
7.2.1 Inquadramento normativo: rotazione ordinaria e straordinaria
La rotazione del personale all'interno delle pubbliche
amministrazioni nelle aree a piu' elevato rischio di corruzione e'
stata introdotta come misura di prevenzione della corruzione
dall'art. 1, co. 5, lett. b) della l. 190/2012, ai sensi del quale le
pubbliche amministrazioni devono definire e trasmettere all'ANAC
«procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione
con la Scuola superiore della pubblica amministrazione, i dipendenti
chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla
corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di
dirigenti e funzionari». Inoltre, secondo quanto disposto dall'art.
1, co. 10, lett. b) della l. 190/2012, il RPCT deve verificare,
d'intesa con il dirigente competente, «l'effettiva rotazione degli
incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attivita' nel
cui ambito e' piu' elevato il rischio che siano commessi reati di
corruzione». Questo tipo di rotazione, c.d. "ordinaria" (si veda
infra § 7.2.2) e' stata, quindi, inserita dal legislatore come una
delle misure organizzative generali a efficacia preventiva che puo'
essere utilizzata nei confronti di coloro che operano in settori
particolarmente esposti alla corruzione.
L'istituto della rotazione era stato gia' previsto dal d.lgs. 30
marzo 2001 n. 165, c.d. Testo Unico sul pubblico impiego, dall'art.
16, co. 1, lett. l-quater) (lettera aggiunta dall'art. 1, co. 24,
d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla l. 7
agosto 2012, n. 135), sia pure come misura di carattere successivo al
verificarsi di fenomeni corruttivi. La norma citata prevede, infatti,
la rotazione «del personale nei casi di avvio di procedimenti penali
o disciplinari per condotte di natura corruttiva». Di tale misura,
c.d. rotazione straordinaria, che solo nominalmente puo' associarsi
all'istituto generale della rotazione, si trattera' nel § 7.2.3.
7.2.2 Rotazione ordinaria
La rotazione ordinaria del personale e' espressamente richiamata
nelle Linee guida adottate dal Comitato interministeriale, istituito
con d.p.c.m. 16 gennaio 2013, come misura da valorizzare nella
predisposizione del Piano Nazionale Anticorruzione. L'art. 1, co. 4,
lett. e) della l. 190/2012, dispone che spetta all'ANAC definire i
criteri che le amministrazioni devono seguire per assicurare la
rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla
corruzione.
Si ricorda, infatti, che l'art. 19, co. 15, del d.l. 90/2014 ha
previsto che «Le funzioni del Dipartimento della funzione pubblica
della Presidenza del Consiglio dei Ministri in materia di trasparenza
e prevenzione della corruzione di cui all'articolo 1, commi 4, 5 e 8,
della legge 6 novembre 2012 n. 190, e le funzioni di cui all'articolo
48 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, sono trasferite
all'Autorita' nazionale anticorruzione».
L'ambito soggettivo di applicazione della rotazione va
identificato con riguardo sia alle organizzazioni alle quali essa si
applica, sia ai soggetti interessati dalla misura. Con riferimento
alle organizzazioni, ai sensi dell'art. 1, co. 59, della l. 190/2012,
si deve trattare delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1,
co. 2, del d.lgs. 165/2001.
Pur in mancanza di una specifica previsione normativa relativa
alla rotazione negli enti di diritto privato a controllo pubblico e
negli enti pubblici economici, l'Autorita' ritiene opportuno che le
amministrazioni controllanti e vigilanti promuovano l'adozione da
parte dei suddetti enti di misure di rotazione come gia', peraltro,
indicato nelle Linee guida di cui alla determinazione n. 8 del 17
giugno 2015. In tale sede, sono inoltre state suggerite, in
combinazione o in alternativa alla rotazione, misure quali quella
della articolazione delle competenze (c.d. "segregazione delle
funzioni") con cui sono attribuiti a soggetti diversi i compiti
relativi a: a) svolgimento di istruttorie e accertamenti; b) adozione
di decisioni; c) attuazione delle decisioni prese; d) effettuazione
delle verifiche.
Per quanto concerne l'individuazione specifica di quali siano i
dipendenti pubblici interessati dalla misura, la lettura sistematica
delle disposizioni normative, (co. 4, lett. e), e co. 5, lett. b)
dell'art. 1 della l. 190/2012), tenuto anche conto della finalita'
sostanziale della misura e dello scopo della norma e, peraltro, in
continuita' con le indicazioni gia' fornite nel PNA 2013, inducono a
ritenere che l'ambito soggettivo sia riferito a tutti i pubblici
dipendenti.
Vincoli alla rotazione
Le condizioni in cui e' possibile realizzare la rotazione sono
strettamente connesse a vincoli di natura soggettiva attinenti al
rapporto di lavoro e a vincoli di natura oggettiva, connessi
all'assetto organizzativo dell'amministrazione.
• Vincoli soggettivi
Le amministrazioni sono tenute ad adottare misure di rotazione
compatibili con eventuali diritti individuali dei dipendenti
interessati soprattutto laddove le misure si riflettono sulla sede di
servizio del dipendente. Si fa riferimento a titolo esemplificativo
ai diritti sindacali, alla legge 5 febbraio 1992 n. 104 (tra gli
altri il permesso di assistere un familiare con disabilita') e al
d.lgs. 26 marzo 2001, n. 151 (congedo parentale).
Con riferimento all'applicabilita' della misura della rotazione,
se attuata tra sedi di lavoro differenti, nei confronti del personale
dipendente che riveste il ruolo di dirigente sindacale, si ritiene
necessaria, in conformita' con recenti orientamenti
giurisprudenziali, una preventiva informativa da indirizzarsi
all'Organizzazione sindacale con lo scopo di consentire a
quest'ultima di formulare in tempi brevi osservazioni e proposte in
ragione dei singoli casi.
• Vincoli oggettivi
La rotazione va correlata all'esigenza di assicurare il buon
andamento e la continuita' dell'azione amministrativa e di garantire
la qualita' delle competenze professionali necessarie per lo
svolgimento di talune attivita' specifiche, con particolare riguardo
a quelle con elevato contenuto tecnico. Si tratta di esigenze gia'
evidenziate dall'ANAC nella propria delibera n. 13 del 4 febbraio
2015, per l'attuazione dell'art. 1, co. 60 e 61, della l. 190/2012,
ove si esclude che la rotazione possa implicare il conferimento di
incarichi a soggetti privi delle competenze necessarie per assicurare
la continuita' dell'azione amministrativa.
Tra i condizionamenti all'applicazione della rotazione vi puo'
essere quello della cosiddetta infungibilita' derivante
dall'appartenenza a categorie o professionalita' specifiche, anche
tenuto conto di ordinamenti peculiari di settore o di particolari
requisiti di reclutamento.
Occorre tenere presente, inoltre, che sussistono alcune ipotesi in
cui e' la stessa legge che stabilisce espressamente la specifica
qualifica professionale che devono possedere alcuni soggetti che
lavorano in determinati uffici, qualifica direttamente correlata alle
funzioni attribuite a detti uffici; cio' avviene di norma nei casi in
cui lo svolgimento di una prestazione e' direttamente correlato al
possesso di un'abilitazione professionale e all'iscrizione nel
relativo albo.
Nel caso in cui si tratti di categorie professionali omogenee non
si puo' invocare il concetto di infungibilita'. Rimane sempre
rilevante, anche ai fini della rotazione, la valutazione delle
attitudini e delle capacita' professionali del singolo.
Proprio per prevenire situazioni come questa, in cui la rotazione
sembrerebbe esclusa da circostanze dovute esclusivamente alla elevata
preparazione di determinati dipendenti, le amministrazioni dovrebbero
programmare adeguate attivita' di affiancamento propedeutiche alla
rotazione.
Rotazione e formazione
La formazione e' una misura fondamentale per garantire che sia
acquisita dai dipendenti la qualita' delle competenze professionali e
trasversali necessarie per dare luogo alla rotazione. Una formazione
di buon livello in una pluralita' di ambiti operativi puo'
contribuire a rendere il personale piu' flessibile e impiegabile in
diverse attivita'. Si tratta, complessivamente, attraverso la
valorizzazione della formazione, dell'analisi dei carichi di lavoro e
di altre misure complementari, di instaurare un processo di
pianificazione volto a rendere fungibili le competenze, che possano
porre le basi per agevolare, nel lungo periodo, il processo di
rotazione.
In una logica di formazione dovrebbe essere privilegiata una
organizzazione del lavoro che preveda periodi di affiancamento del
responsabile di una certa attivita', con un altro operatore che nel
tempo potrebbe sostituirlo. Cosi' come dovrebbe essere privilegiata
la circolarita' delle informazioni attraverso la cura della
trasparenza interna delle attivita', che, aumentando la condivisione
delle conoscenze professionali per l'esercizio di determinate
attivita', conseguentemente aumenta le possibilita' di impiegare per
esse personale diverso.
Misure alternative in caso di impossibilita' di rotazione
Non sempre la rotazione e' misura che si puo' realizzare, specie
all'interno di amministrazioni di piccole dimensioni. In casi del
genere e' necessario che le amministrazioni motivino adeguatamente
nel PTPC le ragioni della mancata applicazione dell'istituto. In
questi casi le amministrazioni sono comunque tenute ad adottare
misure per evitare che il soggetto non sottoposto a rotazione abbia
il controllo esclusivo dei processi, specie di quelli piu' esposti al
rischio di corruzione. In particolare dovrebbero essere sviluppate
altre misure organizzative di prevenzione che sortiscano un effetto
analogo a quello della rotazione, a cominciare, ad esempio, da quelle
di trasparenza.
A titolo esemplificativo potrebbero essere previste dal dirigente
modalita' operative che favoriscano una maggiore compartecipazione
del personale alle attivita' del proprio ufficio. Inoltre, perlomeno
nelle aree identificate come piu' a rischio e per le istruttorie piu'
delicate, potrebbero essere promossi meccanismi di condivisione delle
fasi procedimentali, prevedendo di affiancare al funzionario
istruttore un altro funzionario, in modo che, ferma restando
l'unitarieta' della responsabilita' del procedimento a fini di
interlocuzione esterna, piu' soggetti condividano le valutazioni
degli elementi rilevanti per la decisione finale dell'istruttoria.
Altro criterio che potrebbe essere adottato, in luogo della
rotazione, e' quello di attuare una corretta articolazione dei
compiti e delle competenze. Infatti, la concentrazione di piu'
mansioni e piu' responsabilita' in capo ad un unico soggetto puo'
esporre l'amministrazione a rischi come quello che il medesimo
soggetto possa compiere errori o tenere comportamenti scorretti senza
che questi vengano alla luce. Sarebbe auspicabile, quindi, che nelle
aree a rischio le varie fasi procedimentali siano affidate a piu'
persone, avendo cura in particolare che la responsabilita' del
procedimento sia sempre assegnata ad un soggetto diverso dal
dirigente, cui compete l'adozione del provvedimento finale.
Attuazione della rotazione
Per l'attuazione della misura e' necessario che l'amministrazione
nel proprio PTPC chiarisca i criteri, individui la fonte di
disciplina e sviluppi un'adeguata programmazione della rotazione.
Tali contenuti sono mirati ad evitare che la rotazione sia impiegata
al di fuori di un programma predeterminato e possa essere intesa o
effettivamente utilizzata in maniera non funzionale alle esigenze di
prevenzione di fenomeni di cattiva amministrazione e corruzione.
- Criteri della rotazione e informativa sindacale
Il PTPC deve indicare i criteri della rotazione. Tra i criteri vi
sono, ad esempio: a) quello dell'individuazione degli uffici da
sottoporre a rotazione; b) la fissazione della periodicita' della
rotazione; c) le caratteristiche della rotazione, se funzionale o
territoriale.
Sui criteri di rotazione declinati nel PTPC le amministrazioni
devono dare preventiva e adeguata informazione alle organizzazioni
sindacali, cio' al fine di consentire a queste ultime di presentare
proprie osservazione e proposte. Cio' non comporta l'apertura di una
fase di negoziazione in materia.
- Fonti della disciplina in materia di rotazione
Se e' necessario che il PTPC di ogni amministrazione contenga i
criteri di rotazione, lo stesso, invece, puo' rinviare la disciplina
della rotazione a ulteriori atti organizzativi. A tal fine possono
essere utili i regolamenti di organizzazione sul personale o altri
provvedimenti di carattere generale gia' adottati. Il PTPC e'
necessario chiarisca sempre qual e' l'atto a cui si rinvia.
Per quanto riguarda la rotazione dei dirigenti, il PTPC potra'
rinviare alla disciplina piu' specifica quale la "direttiva
incarichi" o atti equivalenti.
- Programmazione pluriennale della rotazione
E' fondamentale che la rotazione sia programmata su base
pluriennale, tenendo in considerazione i vincoli soggettivi e
oggettivi come sopra descritti, dopo che sono state individuate le
aree a rischio corruzione e al loro interno gli uffici maggiormente
esposti a fenomeni corruttivi. Cio' consente di rendere trasparente
il processo di rotazione e di stabilirne i nessi con le altre misure
di prevenzione della corruzione. La programmazione della rotazione
richiede non solo il coordinamento del RPCT, ma anche e soprattutto
il forte coinvolgimento di tutti i dirigenti e dei referenti del
RPCT, se presenti all'interno della struttura. Come ogni misura
specifica, la rotazione deve essere calibrata in relazione alle
caratteristiche peculiari di ogni struttura (dimensione e relativa
dotazione organica, qualita' del personale addetto, modalita' di
funzionamento degli uffici, distribuzione del lavoro e delle
mansioni).
- Gradualita' della rotazione
Tenuto conto dell'impatto che la rotazione ha sull'intera
struttura organizzativa, e' consigliabile programmare la stessa
secondo un criterio di gradualita' per mitigare l'eventuale
rallentamento dell'attivita' ordinaria. A tal fine dovranno essere
considerati, innanzitutto, gli uffici piu' esposti al rischio di
corruzione, per poi considerare gli uffici con un livello di
esposizione al rischio piu' basso.
Con specifico riferimento al personale non dirigenziale, il
criterio della gradualita' implica, ad esempio, che le misure di
rotazione riguardino in primo luogo i responsabili dei procedimenti
nelle aree a piu' elevato rischio di corruzione e il personale
addetto a funzioni e compiti a diretto contatto con il pubblico.
Allo scopo di evitare che la rotazione determini un repentino
depauperamento delle conoscenze e delle competenze complessive dei
singoli uffici interessati, potrebbe risultare utile programmare in
tempi diversi, e quindi non simultanei, la rotazione dell'incarico
dirigenziale e del personale non dirigenziale all'interno di un
medesimo ufficio.
- Monitoraggio e verifica
Nel PTPC e' necessario siano indicate le modalita' attraverso cui
il RPCT effettua il monitoraggio riguardo all'attuazione delle misure
di rotazione previste e al loro coordinamento con le misure di
formazione. In ogni caso, tanto gli organi di indirizzo politico
amministrativo che i dirigenti generali, con riferimento
rispettivamente agli incarichi dirigenziali di livello generale e al
personale dirigenziale, sono tenuti a mettere a disposizione del RPCT
ogni informazione utile per comprendere come la misura venga
progressivamente applicata e quali siano le eventuali difficolta'
riscontrate. Analogamente, il dirigente con responsabilita' in
materia di formazione rende disponibile al RPCT ogni informazione
richiesta da quest'ultimo sull'attuazione delle misure di formazione
coordinate con quelle di rotazione.
Nella relazione annuale il RPCT espone il livello di attuazione
delle misure di rotazione e delle relative misure di formazione,
motivando gli eventuali scostamenti tra misure pianificate e
realizzate. Quest'ultima, insieme alle segnalazioni comunque
pervenute all'Autorita', costituira' una base informativa di grande
rilievo da cui muovera' l'azione di vigilanza di ANAC.
Rotazione del personale dirigenziale
Per quanto riguarda i dirigenti la rotazione ordinaria e'
opportuno venga programmata e sia prevista nell'ambito dell'atto
generale approvato dall'organo di indirizzo politico, contenente i
criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali che devono
essere chiari e oggettivi.
Il PTPC di ogni amministrazione deve fare riferimento a tale atto
generale (come, ad esempio, la Direttiva ministeriale che disciplina
gli incarichi dirigenziali) ove vengono descritti i criteri e le
modalita' per la rotazione dirigenziale. Cio' anche per evitare che
la rotazione possa essere impiegata in modo poco trasparente,
limitando l'indipendenza della dirigenza.
Per il personale dirigenziale, la disciplina e' applicabile ai
dirigenti di prima e di seconda fascia, o equiparati.
Negli uffici individuati come a piu' elevato rischio di
corruzione, sarebbe preferibile che la durata dell'incarico fosse
fissata al limite minimo legale. Alla scadenza, la responsabilita'
dell'ufficio o del servizio dovrebbe essere di regola affidata ad
altro dirigente, a prescindere dall'esito della valutazione riportata
dal dirigente uscente. Invero, l'istituto della rotazione
dirigenziale, specie in determinate aree a rischio, dovrebbe essere
una prassi "fisiologica", mai assumendo carattere punitivo e/o
sanzionatorio.
Essendo la rotazione una misura che ha effetti su tutta
l'organizzazione di un'amministrazione, progressivamente la rotazione
dovrebbe essere applicata anche a quei dirigenti che non operano
nelle aree a rischio. Cio' tra l'altro sarebbe funzionale anche a
evitare che nelle aree di rischio ruotino sempre gli stessi
dirigenti. La mancata attuazione della rotazione deve essere
congruamente motivata da parte del soggetto tenuto all'attuazione
della misura.
- In prospettiva: rotazione del personale dirigenziale in relazione
alla legge 7 agosto 2015 n. 124 (c.d. Legge Madia)
Le questioni organizzative che si pongono a proposito della
rotazione della dirigenza sono di diverso tenore. Una decisa
influenza su di esse avra' l'effettiva adozione del decreto
legislativo di attuazione di quanto disposto dall'art. 11 della l.
124/2015, che prevede la costituzione di ruoli unici per la dirigenza
e soprattutto modalita' di affidamento degli incarichi dirigenziali
attraverso un "interpello" al quale possono rispondere tutti i
dirigenti appartenenti ai ruoli. Tutto questo, in prospettiva, potra'
favorire la rotazione dei dirigenti fino a rendere probabilmente
ininfluente l'elemento della limitata disponibilita' di dirigenti
nelle amministrazioni di piccole e medie dimensioni, potendo queste
contare su un mercato delle professionalita' dirigenziali reso piu'
ampio.
Rotazione del personale non dirigenziale
La rotazione ordinaria del personale non dirigenziale puo' essere
effettuata o all'interno dello stesso ufficio o tra uffici diversi
nell'ambito della stessa amministrazione. La rotazione e' applicabile
anche ai titolari di posizione organizzativa, nei casi in cui
nell'amministrazione il personale dirigenziale sia carente o del
tutto assente.
Puo' essere citato, quale esempio di best practice, quello messo
in atto da un Comune del nord Italia che ha favorito la rotazione tra
i propri funzionari, attraverso una procedura di interpello per
individuare candidature a ricoprire ruoli di posizione organizzativa
e alta professionalita', nonche' prevedendo la non rinnovabilita'
dello stesso incarico per quanto riguarda i titolari delle posizioni
organizzative (9).
- Rotazione nell'ambito dello stesso ufficio
Il personale potrebbe essere fatto ruotare nello stesso ufficio
periodicamente, con la rotazione c.d. "funzionale", ossia con
un'organizzazione del lavoro basata su una modifica periodica dei
compiti e delle responsabilita' affidati ai dipendenti. Cio' puo'
avvenire, ad esempio, facendo ruotare periodicamente i responsabili
dei procedimenti o delle relative istruttorie; applicando anche la
rotazione dei funzionari che facciano parte di commissioni interne
all'ufficio o all'amministrazione. Ancora, a titolo esemplificativo,
nel caso di uffici a diretto contatto con il pubblico che hanno anche
competenze di back office, si potrebbe prevedere l'alternanza di chi
opera a diretto contatto con il pubblico, in alcuni uffici (es.
Soprintendenze) potrebbe essere opportuno modificare periodicamente
l'ambito delle competenze territoriali affidate a ciascun
funzionario.
- Rotazione nella stessa amministrazione tra uffici diversi
Nell'ambito della programmazione della rotazione, puo' essere
prevista una rotazione funzionale tra uffici diversi. La durata di
permanenza nell'ufficio deve essere prefissata da ciascuna
amministrazione secondo criteri di ragionevolezza, tenuto conto anche
delle esigenze organizzative.
In altro modo, nelle strutture complesse o con articolazioni
territoriali, la rotazione puo' avere carattere di "rotazione
territoriale", nel rispetto delle garanzie accordate dalla legge in
caso di spostamenti di questo tipo. Sull'argomento l'ANAC e'
intervenuta evidenziando come la rotazione territoriale possa essere
scelta dall'amministrazione ove la stessa sia piu' funzionale
all'attivita' di prevenzione e non si ponga in contrasto con il buon
andamento e la continuita' dell'attivita' amministrativa, a
condizione che i criteri di rotazione siano previsti nel PTPC o nei
successivi atti attuativi e le scelte effettuate siano congruamente
motivate (10).
- In prospettiva: rotazione tra amministrazioni diverse
Attualmente non vi sono le condizioni normative per realizzare la
rotazione fra amministrazioni diverse. L'art. 30, co. 1, del d.lgs.
165/2001, come novellato dal d.l. 90/2014, ha previsto che le
amministrazioni possono ricoprire i posti vacanti in organico
mediante passaggio diretto di dipendenti.
Il medesimo art. 30, co. 2, dispone che i dipendenti possono
essere trasferiti, previo accordo tra le amministrazioni interessate,
in altra amministrazione, in sedi collocate nel territorio dello
stesso comune ovvero a distanza non superiore a cinquanta chilometri
dalla sede cui sono adibiti. Mobilita' e rotazione, pero', in tal
caso, rispondono, tuttavia, a finalita' diverse. La mobilita' di
personale puo' favorire il crearsi delle condizioni che rendono
possibile la rotazione, specie laddove esistono carenze di organico.
In prospettiva, l'Autorita' auspica modifiche legislative che
possano consentire la rotazione tra amministrazioni, valorizzando
forme aggregative attraverso convenzioni fra enti territoriali
limitrofi e uniformi (comuni, aziende sanitarie, zone sociali) o
unioni di comuni. Al riguardo, l'Autorita' si riserva di fare
un'apposita segnalazione al Governo e al Parlamento.
7.2.3 Rotazione straordinaria nel caso di avvio di procedimenti
penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva
Come gia' sopra richiamato, l'art. 16, co. 1, lett. l-quater) del
d.lgs. 165/2001 dispone che i dirigenti degli uffici dirigenziali
generali «provvedono al monitoraggio delle attivita' nell'ambito
delle quali e' piu' elevato il rischio corruzione svolte nell'ufficio
a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la
rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o
disciplinari per condotte di natura corruttiva» (11), senza ulteriori
specificazioni. Naturalmente restano ferme le altre misure previste
in relazione alle varie forme di responsabilita'.
Certamente dalla stessa si desume l'obbligo per l'amministrazione
di assegnare il personale sospettato di condotte di natura
corruttiva, che abbiano o meno rilevanza penale, ad altro servizio.
Si tratta, quindi, di una misura di carattere eventuale e cautelare
tesa a garantire che nell'area ove si sono verificati i fatti oggetto
del procedimento penale o disciplinare siano attivate idonee misure
di prevenzione del rischio corruttivo.
Per quanto attiene all'ambito soggettivo di applicazione, dal
testo normativo sembra evincersi che detta forma di rotazione in
quanto applicabile al "personale" sia da intendersi riferibile sia al
personale dirigenziale, sia non dirigenziale. Ulteriore elemento che
avvalora la tesi prospettata deriva dalla lettura sistematica della
norma che e' collocata nel Capo II, Dirigenza e, pertanto, la
rotazione potrebbe essere ipotizzata almeno nei confronti dei
dirigenti di seconda fascia, che potrebbero essere fatti ruotare con
decisione del direttore generale.
Mentre per il personale non dirigenziale la rotazione si traduce
in una assegnazione del dipendente ad altro ufficio o servizio, nel
caso di personale dirigenziale, ha modalita' applicative differenti
comportando la revoca dell'incarico dirigenziale e, se del caso, la
riattribuzione di altro incarico.
Per quanto attiene all'ambito oggettivo, e dunque alle fattispecie
di illecito che l'amministrazione e' chiamata a tenere in conto ai
fini della decisione di far scattare o meno la misura della rotazione
straordinaria, vista l'atipicita' del contenuto della condotta
corruttiva indicata dalla norma e, in attesa di chiarimenti da parte
del legislatore, si riterrebbe di poter considerare potenzialmente
integranti le condotte corruttive anche i reati contro la Pubblica
amministrazione e, in particolare, almeno quelli richiamati dal
d.lgs. 39/2013 che fanno riferimento al Titolo II, Capo I «Dei
delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica amministrazione»,
nonche' quelli indicati nel d.lgs. 31 dicembre 2012 , n. 235 (12).
Oltre ai citati riferimenti, piu' in generale, l'amministrazione
potra' porre a fondamento della decisione di far ruotare il personale
la riconduzione del comportamento posto in essere a condotta di
natura corruttiva e dunque potranno conseguentemente essere
considerate anche altre fattispecie di reato.
In ogni caso, l'elemento di particolare rilevanza da considerare
ai fini dell'applicazione della norma, e' quello della motivazione
adeguata del provvedimento con cui viene disposto lo spostamento.
Si evidenzia, infine, che il Presidente dell'ANAC e' destinatario
delle informative del pubblico ministero quando esercita l'azione
penale per i delitti di cui agli articoli 317, 318, 319, 319-bis,
319-ter, 319-quater, 320, 321, 322, 322-bis, 346-bis, 353 e 353-bis
del codice penale, ai sensi dell'art. 129, co. 3, delle norme di
attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura
penale, di cui al d.lgs. 28 luglio 1989 n. 271, come modificato dalla
legge 27 maggio 2015 n. 69. In tal modo l'Autorita', informata
dell'esistenza di fatti corruttivi, potra' esercitare i poteri
previsti ai sensi dell'art. 1, co. 3, l. 190/2012, chiedendo
all'amministrazione pubblica coinvolta nel processo penale
l'attuazione della misura della rotazione.
7.3 Verifica delle dichiarazioni sulla insussistenza delle cause di
inconferibilita'
Tra le misure da programmare nel PTPC vi sono quelle relative alle
modalita' di attuazione delle disposizioni del d.lgs. 39/2013, con
particolare riferimento alle verifiche e ai controlli
dell'insussistenza di cause di inconferibilita' e di incompatibilita'
di incarichi.
L'Autorita' si e' piu' volta pronunciata su tale materia e sta
adottando linee guida relative al ruolo e funzioni del RPCT nel
procedimento di accertamento delle inconferibilita' e delle
incompatibilita', cui si rinvia.
7.4 Revisione dei processi di privatizzazione e esternalizzazione di
funzioni, attivita' strumentali e servizi pubblici
La costituzione di enti di diritto privato (societa',
associazioni, fondazioni) partecipate o controllate da pubbliche
amministrazioni e' un fenomeno molto esteso, che negli ultimi tempi
e' stato oggetto di attenzione da parte del legislatore, sia sotto il
profilo della moltiplicazione della spesa pubblica (spending review),
sia sotto il profilo dell'inefficienza della gestione.
Il fenomeno comprende la costituzione di soggetti o totalmente
partecipati dall'amministrazione, ovvero controllati per via di una
partecipazione maggioritaria al capitale sociale, ovvero solo
partecipati in via minoritaria. In totale, secondo la relazione ISTAT
2015, si tratterebbe di 7.757 enti.
A tali soggetti vengono sempre piu' spesso affidate, con procedure
diverse, che vanno dall'affidamento diretto, anche previa procedura
comparativa per la scelta del socio privato, fino all'affidamento in
applicazione del codice dei contratti pubblici, attivita' di pubblico
interesse, che possono consistere: a) nello svolgimento di vere e
proprie funzioni pubbliche; b) nell'erogazione, a favore
dell'amministrazione affidante, di attivita' strumentali (circa 3.000
societa' strumentali, sempre secondo la stessa fonte); c)
nell'erogazione, a favore delle collettivita' di cittadini, di
servizi pubblici (nella duplice accezione, di derivazione
comunitaria, di "servizi di interesse generale" e di "servizi di
interesse economico generale" (circa 1.700 societa').
Molti di questi soggetti hanno caratteri, quanto al numero di
addetti o al valore della produzione, del tutto inadeguati al
perseguimento dei fini istituzionali, ovvero svolgono attivita' di
pubblico interesse che si sovrappongono a quelle svolte dalle
pubbliche amministrazioni.
Per questi motivi il legislatore si e' posto l'obiettivo di
rivedere l'intera politica di costituzione di tali enti di diritto
privato, al fine di evitare di costituire nel futuro enti destinati
allo spreco di risorse pubbliche e di ridurre in modo consistente la
partecipazione pubblica in tali soggetti, anche attraverso la
soppressione di enti e attraverso processi di "reinternalizzazione"
(cioe' di riconduzione di compiti alla competenza di uffici delle
stesse amministrazioni) delle attivita' di pubblico interesse.
In questa prospettiva si e' posta la l. 124/2015, in particolare
all'art. 18, nel delegare il Governo alla adozione di un decreto
legislativo, vero e proprio Testo Unico, «per il riordino della
disciplina in materia di partecipazioni societarie delle
amministrazioni pubbliche».
In attuazione della delega il Governo ha adottato in via
preliminare, il 20 gennaio 2016, uno schema di decreto, cui si e'
fatto riferimento nei precedenti paragrafi in merito alla definizione
delle societa' controllate, partecipate e quotate, che ha a oggetto
«la costituzione di societa' da parte di amministrazioni pubbliche
nonche' l'acquisto, il mantenimento e la gestione di partecipazioni
da parte di tali amministrazioni in societa' a totale o parziale
partecipazione pubblica, diretta o indiretta». La nuova disciplina
riguarda, quindi, gli enti in forma di societa' (per azioni o a
responsabilita' limitata), ma non gli enti in forma associativa e di
fondazione (art. 1, co. 4).
La nuova disciplina, al fine di perseguire gli scopi della
riconduzione delle partecipazioni al perseguimento dei fini
istituzionali dell'amministrazione e del massimo risparmio di risorse
pubbliche, detta regole piu' stringenti sulle procedure di scelta
quanto alla costituzione di nuove societa' o al mantenimento di
partecipazioni in atto, che devono essere oggetto di "analitica
motivazione" (art. 5) e di una annuale analisi dell'assetto delle
societa' di cui detengono partecipazione, anche attraverso un "piano
di riassetto" o di "razionalizzazione" (art. 20).
Sono, poi, dettate norme sulle finalita' perseguibili con la
partecipazione in societa' (art. 4), sull'organizzazione e gestione
delle societa' a controllo pubblico, quali l'adozione di contabilita'
separate per la distinzione tra attivita' di pubblico interesse e
attivita' "svolte in regime di economia di mercato", la valutazione
del rischio aziendale, l'adozione di piu' qualificati strumenti di
"governo societario" (art. 6), la gestione del personale secondo
regole sul reclutamento che avvicinino tali societa' al regime del
lavoro con le pubbliche amministrazioni (art. 19).
Il legislatore persegue, quindi, in materia di societa'
partecipate, un obiettivo di razionalizzazione e di piu' netta
distinzione tra attivita' di pubblico interesse, che possono
giustificare il mantenimento di societa' in controllo o di
partecipazioni minoritarie, e attivita' economiche di mercato, da
lasciare a soggetti privati non partecipati, soprattutto al fine di
garantire la libera concorrenza e la riduzione degli sprechi di
risorse pubbliche.
Considerato dal punto di vista della prevenzione della corruzione
e della trasparenza il fenomeno qui esaminato (tenendo conto quindi
anche degli enti di diritto privato diversi dalle societa') presenta
specifiche criticita' che l'Autorita' ha potuto rilevare anche nello
svolgimento della sua attivita' di vigilanza, quali:
a) la minore garanzia di imparzialita' di coloro che operano presso
gli enti, sia per quanto riguarda gli amministratori sia per quanto
riguarda i funzionari, soprattutto quando gli enti siano chiamati a
svolgere attivita' di pubblico interesse di particolare rilievo (si
pensi allo svolgimento di funzioni pubbliche affidate, ovvero allo
svolgimento di attivita' strumentali strettamente connesse con le
funzioni pubbliche principali dell'amministrazione). Per gli
amministratori valgono norme attenuate quanto ai requisiti di nomina
e norme solo civilistiche di responsabilita'. Per i dipendenti (con
qualifica dirigenziale o meno) non viene applicato il principio del
pubblico concorso;
b) la maggiore distanza tra l'amministrazione affidante e il soggetto
privato affidatario, con maggiori difficolta' nel controllo delle
attivita' di pubblico interesse affidate; il problema e' aggravato
dal fatto che in molti casi l'esternalizzazione delle attivita' e'
motivata proprio dall'assenza, nell'amministrazione, di competenze
professionali adeguate; in questi casi l'attivita' e' svolta
dall'ente privato e l'amministrazione si puo' trovare nella
difficolta' di controllarne l'operato perche' non e' nelle condizioni
di costituire adeguati uffici allo scopo;
c) il moltiplicarsi di situazioni di conflitto di interessi in capo
ad amministratori che siano titolari anche di interessi in altre
societa' e enti di diritto privato;
d) la maggiore esposizione delle attivita' di pubblico interesse
affidate agli enti privati alle pressioni di interessi particolari,
spesso dovuta al fatto obiettivo dello svolgimento di compiti
rilevanti connessi all'esercizio di funzioni pubbliche (si pensi ad
attivita' istruttorie svolte a favore degli uffici
dell'amministrazioni) senza le garanzie di imparzialita' e di
partecipazione della legge sul procedimento amministrativo.
Nella prospettiva della prevenzione della corruzione, pertanto, il
presente PNA ritiene di indicare alle amministrazioni pubbliche,
titolari di partecipazioni, soprattutto di controllo, in enti di
diritto privato, ivi comprese quindi le associazioni e le fondazioni,
una serie di misure, coerenti con il processo di revisione delle
partecipazioni avviato con il testo unico di attuazione dell'art. 18
della l. 124/2015, ma mirate in modo specifico alla maggiore
imparzialita' e alla trasparenza, con particolare riguardo per le
attivita' di pubblico interesse affidate agli enti partecipati.
• E' opportuno che le amministrazioni considerino i profili della
prevenzione della corruzione tra quelli da tenere in conto nei piani
di riassetto e razionalizzazione delle partecipazioni. In questa
prospettiva le amministrazioni valutano, ai fini dell'analitica
motivazione per la costituzione di nuovi enti o del mantenimento di
partecipazione in essere, se la forma privatistica sia adeguata alla
garanzia dell'imparzialita' e della trasparenza delle funzioni
affidate, considerando, a tal fine, ipotesi di "reinternalizzazione"
dei compiti affidati.
• Le amministrazioni valutano se sia necessario limitare
l'esternalizzazione dei compiti di interesse pubblico. Cio' vale in
particolare con riferimento alle attivita' strumentali; le
amministrazioni dovrebbero vigilare perche' siano affidate agli enti
privati partecipati le sole attivita' strumentali piu' "lontane" dal
diretto svolgimento di funzioni amministrative. Ad esempio, se
possono essere utilmente esternalizzate attivita' di manutenzione o
di pulizia, maggiore attenzione dovrebbe porsi per attivita' quali lo
svolgimento di accertamenti istruttori relativi a procedimenti
amministrativi o le stesse attivita' di informatizzazione di
procedure amministrative.
• Laddove si ritenga utile costituire una societa' mista secondo la
vigente normativa in materia, le amministrazioni individuano il socio
privato con procedure concorrenziali, vigilando attentamente sul
possesso, da parte dei privati concorrenti, di requisiti non solo
economici e professionali, ma anche di quelli attinenti la moralita'
e onorabilita'.
• Le amministrazioni sottopongono gli enti partecipati a piu'
stringenti e frequenti controlli sugli assetti societari e sullo
svolgimento delle attivita' di pubblico interesse affidate. In
particolare, occorre avere riguardo alle procedure di affidamento di
lavori, servizi e forniture, alle procedure di espropriazione di
pubblico interesse, all'erogazione di servizi di interesse generale e
di interesse economico generale. L'esternalizzazione puo', infatti,
giustificarsi in termini di maggiore efficienza, efficacia e
economicita', ma non in termini di attenuazione delle garanzie di
imparzialita'. Nella valutazione di scelte organizzative tra
esternalizzazione o reinternalizzazione va considerato anche il
profilo della capacita' dell'amministrazione di svolgere adeguati
controlli.
• Sempre qualora si ritenga di mantenere in vita enti di diritto
privato a controllo pubblico destinati allo svolgimento di attivita'
di pubblico interesse, le amministrazioni promuovono negli statuti di
questi enti, la separazione, anche dal punto di vista organizzativo,
di tali attivita' da quelle svolte in regime di concorrenza e di
mercato. Qualora la separazione organizzativa sia complessa, e'
necessario adottare il criterio della separazione contabile tra le
due tipologie di attivita'.
• Occorre promuovere l'introduzione negli enti di diritto privato a
controllo pubblico (cosi' come definiti dal testo unico attuativo
dell'art. 18 della l. 124/2015), quanto alla disciplina del
personale, di regole che avvicinino tale personale a quello delle
pubbliche amministrazioni, ai fini della garanzia dell'imparzialita'.
Cio' comporta, nel rispetto dei principi richiamati dall'art. 19, co.
3, dello schema di testo unico, l'adozione di procedure concorsuali
per il reclutamento, sottratte alla diretta scelta degli
amministratori degli enti, nonche' procedure di affidamento di
incarichi equivalenti agli incarichi dirigenziali nelle pubbliche
amministrazioni che diano analoghe garanzie di imparzialita',
soprattutto qualora tali incarichi siano relativi ad uffici cui sono
affidate le attivita' di pubblico interesse (nella misura in cui e'
stato possibile separare organizzativamente tali uffici). Comporta
altresi' il riconoscimento in capo ai responsabili di tali uffici
(comunque delle attivita' di pubblico interesse) di garanzie di
autonomia gestionale comparabili con quelle riconosciute ai dirigenti
delle pubbliche amministrazioni. Comporta, poi, l'applicazione a
questo personale delle regole sulla trasparenza secondo quanto
previsto dal d.lgs. 33/2013.
Le amministrazioni promuovono, infine, l'applicazione al personale
degli enti a controllo pubblico dei codici di comportamento,
vigilando anche sugli effetti giuridici, in termini di
responsabilita' disciplinare, della violazione dei doveri previsti
nei codici, in piena analogia con quanto e' disposto per il personale
delle pubbliche amministrazioni.
7.5 Whistleblowing
La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti e' stata
introdotta nel nostro ordinamento quale misura di prevenzione della
corruzione, imponendo peraltro alle amministrazioni di individuare
una procedura finalizzata a garantire tale tutela e a stimolare le
segnalazioni da parte del dipendente. Quale misura di prevenzione
della corruzione, il whistleblowing deve trovare posto e disciplina
in ogni PTPC. A tal proposito e' visto con favore da parte di questa
Autorita' l'inserimento di misure che vadano nella prospettiva di
riforma dell'istituto di seguito elencate.
Per colmare le lacune della norma e indirizzare le amministrazioni
nell'utilizzo di tale strumento di prevenzione della corruzione
l'Autorita' ha adottato la determinazione n. 6 del 28 aprile 2015
«Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala
illeciti» da ritenersi integralmente qui recepita.
Si sottolinea la necessita' che la segnalazione, ovvero la
denuncia, sia "in buona fede": la segnalazione e' effettuata
nell'interesse dell'integrita' della pubblica amministrazione;
l'istituto, quindi, non deve essere utilizzato per esigenze
individuali, ma finalizzato a promuovere l'etica e l'integrita' nella
pubblica amministrazione.
Particolare attenzione deve essere posta dai vertici
dell'amministrazione e dal RPCT affinche' non si radichino, in
conseguenza dell'attivita' svolta dal RPCT, comportamenti
discriminatori.
Si richiamano, infine, le pubbliche amministrazioni al rispetto
dell'art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 e, in particolar modo, si
evidenzia che non vi e' una gerarchia fra i canali di segnalazioni
previsti dal legislatore, non dovendosi, quindi, sanzionare
(disciplinarmente) il dipendente che non si rivolge all'interno della
propria amministrazione per denunciare situazioni di
maladministration.
Si ricorda che l'Autorita' si sta dotando di una piattaforma Open
Source basata su componenti tecnologiche stabili e ampiamente
diffuse: si tratta di un sistema in grado di garantire, attraverso
l'utilizzazione di tecnologie di crittografia moderne e standard, la
tutela della confidenzialita' dei questionari e degli allegati,
nonche' la riservatezza dell'identita' dei segnalanti. La piattaforma
sara' messa a disposizione delle amministrazioni, consentendo cosi'
da parte di ciascuna di esse un risparmio di risorse umane e
finanziarie nel dotarsi della tecnologia necessaria per adempiere al
disposto normativo.
PARTE SPECIALE - APPROFONDIMENTI
I - PICCOLI COMUNI
Premessa
Le indicazioni fornite in questo approfondimento del PNA sono
rivolte ai piccoli comuni, enti locali di dimensioni organizzative
ridotte, che, anche dall'esame dei PTPC dall'Autorita', presentano
difficolta' nell'applicazione della normativa anticorruzione e
trasparenza, spesso a causa dell'esiguita' di risorse umane e
finanziarie a disposizione. Lo stesso legislatore, nella novellata
disciplina in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza,
ha rivolto particolare attenzione a tali enti al fine di agevolare
l'applicazione della normativa, individuando modalita' organizzative
e attuative semplificate.
1. I "piccoli comuni" nella normativa di prevenzione della corruzione
Per delimitare l'ambito di applicazione delle indicazioni relative ai
piccoli comuni, occorre identificare un criterio idoneo ad assicurare
chiarezza nell'applicazione della disciplina in tema di prevenzione
della corruzione. Si ritiene che tale criterio possa essere
rappresentato dal numero di abitanti, facendo rientrare nel novero
dei piccoli comuni quelli con popolazione inferiore a 15.000
abitanti.
Tale criterio riprende quello utilizzato dagli artt. 71 e 73 del
decreto legislativo 8 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico degli Enti
Locali, di seguito TUEL) per disciplinare i differenti sistemi
elettorali vigenti negli enti locali. Esso distingue i comuni in due
categorie a seconda che il numero di abitanti sia inferiore o
superiore a 15.000 riconoscendo, per quelli rientranti nella prima
categoria, rilevanti semplificazioni.
L'Autorita', inoltre, ha tenuto conto di quanto previsto nell'art.
3, co. 1-ter, del d.lgs. 33/2013, introdotto dal d.lgs. 97/2016, che
dispone che «L'Autorita' nazionale anticorruzione puo', con il Piano
Nazionale Anticorruzione, nel rispetto delle disposizioni del
presente decreto, precisare gli obblighi di pubblicazione e le
relative modalita' di attuazione, in relazione alla natura dei
soggetti, alla loro dimensione organizzativa e alle attivita' svolte,
prevedendo in particolare modalita' semplificate per i comuni con
popolazione inferiore a 15.000 abitanti, per gli ordini e collegi
professionali».
E' stata altresi' seguita un'indicazione di fondo sul favore per
forme associative al fine della predisposizione dei PTPC espressa
nell'art. 1, co. 6, della l. 190/2012, come sostituito dal d.lgs.
97/2016, secondo cui «i comuni con popolazione inferiore a 15.000
abitanti possono aggregarsi per definire in comune, tramite accordi
ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, il piano
triennale per la prevenzione della corruzione, secondo le indicazioni
contenute nel Piano nazionale anticorruzione».
2. Valutazione dei PTPC dei piccoli comuni
Dall'analisi del campione di PTPC 2016 di piccoli comuni (13)
svolta dall'Autorita' si e' rafforzata la convinzione della
necessita' di interventi di semplificazione dell'attuazione della
normativa per gli enti di piccoli dimensioni, in una logica di
ausilio e sostegno e non derogatoria della normativa. Cio' al fine di
fornire ai piccoli comuni un supporto per evitare che le attivita' di
individuazione e attuazione delle misure organizzative di prevenzione
della corruzione siano intese come un mero adempimento burocratico,
piuttosto che come un processo costante e sinergico finalizzato alla
ricerca di maggiore funzionalita' e - di conseguenza - alla
prevenzione di fenomeni di maladministration.
Gli esiti della valutazione hanno evidenziato in particolare,
rispetto a quanto gia' riportato nel § 2 della parte generale, le
seguenti criticita':
- difficolta' di individuare eventi rischiosi e di effettuare la
gestione del rischio;
- carente analisi del contesto esterno ed interno in oltre la meta'
dei PTPC analizzati e la quasi totale assenza di un sistema di
monitoraggio sull'implementazione del PTPC;
- genericita' delle misure individuate, presentate per lo piu' in
forma di elenco e prevalentemente limitate a quelle relative alla
formazione, al whistleblowing e al codice di comportamento;
- insufficienti o generiche indicazioni delle prerogative attribuite
al RPCT per lo svolgimento dei propri compiti.
3. Prevenzione della corruzione nelle forme associative tra enti
locali
Alla luce delle valutazioni riportate sopra, si ritiene che
l'esigua dimensione organizzativa, la proiezione esclusivamente
locale delle scelte amministrative e la conseguente frammentazione
della strategia di contrasto alla corruzione tra le molteplici
realta' locali rappresentino gravi ostacoli a un efficace contrasto
alla corruzione.
Le indicazioni che seguono, pertanto, sono principalmente
indirizzate a favorire forme di aggregazione tra i comuni che
consentano, da un lato, di garantire idoneita' di risorse e mezzi e
dall'altro di assicurare una risposta alla corruzione non solo locale
ma piu' propriamente territoriale e unitaria.
A questo scopo, alcune delle semplificazioni e degli adattamenti
proposti si rivolgono esclusivamente ai comuni che abbiano deciso di
operare in forma associata, mediante le unioni di comuni, le
convenzioni e gli accordi, come previsto dall'art. 41, co. 1, lett.
e) del d.lgs. 97/2016. Altre semplificazioni, di carattere generale,
destinate tanto alle unioni e alle convenzioni quanto ai singoli
comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, sono invece
analizzate nel § 4.
Il favor per l'associazione delle funzioni sembra in linea con
l'attuale processo legislativo di riorganizzazione degli enti locali
di piccole dimensioni. Ci si riferisce, in particolare, a quanto
previsto dall'art. 14, co. 31 ter, del decreto legge 31 maggio 2010,
n. 78 (convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122) «Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica» che introduce, per i comuni con popolazione inferiore a
5.000 abitanti, l'obbligo della gestione associata delle funzioni
fondamentali tramite unione o convenzione da attuare, a seguito di
proroghe successive, entro il 31 dicembre 2016.
Con riferimento al tema delle funzioni fondamentali, si ritiene
opportuno precisare fin da ora che, ad avviso dell'Autorita', le
attivita' in tema di anticorruzione e trasparenza, per le
implicazioni gestionali e operative che comportano, dovrebbero essere
considerate all'interno della funzione di organizzazione generale
dell'amministrazione, a sua volta annoverata tra quelle fondamentali
dall'art. 14, co. 27, del gia' citato d.l. 78/2010.
In base alle considerazioni esposte, si ritiene di dover far leva
sul ricorso a unioni di comuni e a convenzioni, oltre che ad accordi,
come previsto dal d.lgs. 97/2016, per stabilire modalita' operative
semplificate, sia per la predisposizione del PTPC sia per la nomina
del RPCT.
Si precisa che l'applicabilita' delle indicazioni del presente
paragrafo prescinde dal numero complessivo di abitanti dei comuni che
fanno parte dell'unione o della convenzione. Il ricordato favor del
legislatore verso le forme di esercizio associato delle funzioni
fondamentali comporta che le semplificazioni qui proposte riguardino
forme associative tra piccoli comuni, ma anche forme associative tra
piccoli comuni e comuni medio-grandi, con le quali si raggiungono
dimensioni organizzative dell'amministrazione comunale piu' adeguate,
tanto in termini di funzionalita' generale quanto in termini di
prevenzione della corruzione.
3.1 Unioni di comuni
Dall'esame condotto sui PTPC e' emerso che le unioni di comuni
istituite ai sensi dell'art. 32 del TUEL (enti locali con autonoma
personalita' giuridica di diritto pubblico rispetto ai comuni
aggregati (14) ), hanno gia' svolto un ruolo di coordinamento
nell'azione di prevenzione della corruzione.
In alcuni casi le unioni, infatti, non solo hanno approvato un
proprio PTPC con riferimento alle funzioni trasferite dai comuni
aderenti e per le relative aree di rischio ma hanno, al contempo,
coordinato la formazione finalizzata alla stesura dei PTPC dei
singoli comuni, essendo questi ultimi, comunque, obbligati ad
adottare un Piano con riferimento alle funzioni non trasferite. Il
coordinamento nell'elaborazione dei PTPC ha consentito di
semplificare l'attivita' dei singoli comuni coinvolti mediante la
condivisione del processo di individuazione delle aree di rischio e
dei criteri di valutazione dello stesso, ma soprattutto attraverso
l'analisi del contesto esterno che ha considerato l'intero territorio
dell'unione.
Di seguito sono indicati gli adattamenti della disciplina in tema
di prevenzione della corruzione sia con riferimento alla
predisposizione, adozione e attuazione del PTPC, sia con riferimento
alla nomina e alle funzioni del RPCT. Le indicazioni che seguono
trovano applicazione:
- per le unioni istituite per l'esercizio obbligatorio delle funzioni
fondamentali;
- per le unioni istituite per l'esercizio associato facoltativo di
specifiche funzioni.
3.1.1 Il Piano triennale di prevenzione della corruzione
In caso di unione di comuni, si puo' prevedere la predisposizione
di un unico PTPC distinguendo, in applicazione del criterio
dell'esercizio della funzione, a seconda se ci si riferisca a:
- funzioni svolte direttamente dall'unione;
- funzioni rimaste in capo ai singoli comuni.
Rientrano tra le competenze dell'unione la predisposizione,
l'adozione e l'attuazione del PTPC e delle misure organizzative in
esso contenute, relativamente alle funzioni trasferite all'unione.
Cio' in coerenza con il principio secondo cui spetta all'ente che
svolge direttamente le funzioni la mappatura dei processi,
l'individuazione delle aree di rischio e la programmazione delle
misure di prevenzione a esse riferite.
Con riferimento alle altre funzioni, che restano in capo ai
singoli comuni in quanto non svolte in forma associata:
- qualora lo statuto dell'unione preveda l'associazione della
funzione di prevenzione della corruzione, da sola o a seguito
dell'associazione della funzione fondamentale di «organizzazione
generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e
controllo», a seguito di un idoneo coordinamento, l'unico PTPC
dell'unione puo' contenere anche le misure relative alle funzioni non
associate, svolte autonomamente dai singoli comuni. Qualora si opti
per questa modalita' operativa semplificata, resta ferma la
responsabilita' diretta per l'attuazione delle misure di prevenzione
in capo ai singoli comuni e, in particolare, ai soggetti incaricati
dell'attuazione;
- in alternativa, ciascun ente puo' continuare a predisporre il
proprio PTPC, mutuando o rinviando al PTPC dell'unione per quelle
parti del PTPC comuni all'unione, con particolare riferimento
all'analisi del contesto esterno.
3.1.2 Responsabile della prevenzione della corruzione
La legge 7 aprile 2014, n. 56 «Disposizioni sulle citta'
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni»,
all'art. 1, co. 110, prevede che alcune attivita' possano essere
svolte dalle unioni di comuni in forma associata anche per i comuni
che le costituiscono, con particolare riferimento alle funzioni di
responsabile anticorruzione, svolte da un funzionario nominato dal
presidente dell'unione tra i funzionari dell'unione e dei comuni che
la compongono. Nella stessa direzione si muove la l. 190/2012, art.
1, co. 7, come sostituito dal d.lgs. 97/2016, che prevede che nelle
unioni di comuni puo' essere nominato un unico responsabile della
prevenzione della corruzione e della trasparenza.
Le funzioni di RPCT dell'unione sono pertanto attribuite dal
Presidente della Giunta al segretario comunale dell'unione o di uno
dei comuni aderenti o a un dirigente apicale, salvo espresse e
motivate eccezioni, in coerenza con quanto previsto all'art.1, co. 7,
della l. 190/2012, come modificato dal d.lgs. 97/2016. In
alternativa, laddove ricorrano valide ragioni, da indicare
analiticamente nel provvedimento di nomina, l'incarico puo' essere
assegnato ad altro funzionario dell'unione o dei comuni aderenti,
identificato con figure dirigenziali, o titolari di posizione
organizzativa. In ogni caso non puo' trattarsi di un soggetto esterno
all'amministrazione, cioe' esterno a uno dei comuni facenti parte
dell'unione (15).
- Qualora i comuni abbiano associato anche la funzione di prevenzione
della corruzione, attribuendo all'unione la competenza a redigere un
unico PTPC anche per le funzioni non trasferite, il RPCT dell'unione
svolge le proprie funzioni anche per i comuni associati. In questo
caso, tuttavia, data la difficolta' di assicurare un capillare
controllo anche all'interno di questi ultimi, per le funzioni non
trasferite all'unione occorre che ciascun comune nomini al proprio
interno un referente chiamato a verificare, dandone conto al RPCT,
l'effettiva attuazione delle misure nel proprio ente, a proporre
l'adozione di possibili ulteriori o diverse misure, ad assicurare un
costante flusso informativo nei confronti del RPCT. Come gia'
precisato (Aggiornamento 2015 al PNA, parte generale, § 4.2) i
referenti svolgono attivita' informativa nei confronti del RPCT
affinche' questi abbia elementi e riscontri sia per la formazione e
il monitoraggio del PTPC sia sull'attuazione delle misure.
In questa prospettiva, al fine di rafforzare le possibilita' di
intervento del RPCT e garantire autonomia ed effettivita'
dell'incarico mediante espressa previsione statutaria, e' necessario
attribuire al RPCT dell'unione:
- responsabilita' di proporre e sovrintendere all'attuazione del PTPC
unico;
- poteri di coordinamento anche all'interno dei comuni, avvalendosi
dei referenti nominati e dei soggetti che svolgono funzioni
dirigenziali. I poteri di coordinamento e' necessario contemplino,
tra l'altro, la possibilita' di organizzare al meglio i flussi
informativi tra gli uffici degli enti aderenti, referenti e RPCT;
- poteri di vigilanza sull'attuazione delle misure di prevenzione. I
poteri di vigilanza comprendono, tra l'altro, la possibilita' di
approntare sistemi di verifica e controllo dell'efficace attuazione
delle misure con la necessaria collaborazione dei soggetti che
svolgono funzioni dirigenziali e in generale dei dipendenti dei
comuni aderenti all'unione;
- adeguati poteri di interlocuzione con i referenti, con gli altri
funzionari e con gli organi di controllo dei comuni coinvolti e
conseguente previsione di doveri professionali dei dirigenti e dei
referenti di rispondere al RPCT.
In questa ottica e' opportuno sottolineare il ruolo di coordinamento
generale del RPCT a fronte di precise responsabilita' di attuazione
delle misure che spettano ai soggetti che, in ciascun comune,
svolgono ruoli di responsabilita' tecnico amministrativa (dirigenti,
titolari di posizione organizzativa, funzionari).
- Qualora gli enti facenti parte dell'unione non abbiano associato
anche la funzione di prevenzione della corruzione e continuino a
redigere autonomi PTPC per le funzioni non trasferite, ciascuno di
essi e' tenuto a nominare il proprio RPCT. Questi svolge la funzione
di referente del RPCT dell'unione per le funzioni ad essa attribuite
garantendo, in particolare, la regolare corrispondenza dei flussi
informativi.
Sia che i comuni abbiano deciso di avvalersi della facolta' di
redigere un solo PTPC, associando la funzione di prevenzione della
corruzione (da sola o tramite l'associazione dell'«organizzazione
generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e
controllo») sia che adottino Piani separati per le funzioni non
trasferite, puo' essere, comunque, opportuno attribuire al RPCT
dell'unione un ruolo di coordinamento nei riguardi di tutti gli enti
e soggetti coinvolti nell'azione di prevenzione della corruzione che
puo' riguardare, in particolare:
- la formazione del personale di tutti i comuni dell'unione;
- l'analisi del contesto esterno per la predisposizione dei PTPC.
Essa potra' svilupparsi in modo unitario considerando come
riferimento l'intero territorio dell'unione ed essere svolta anche
con il supporto tecnico e informativo della Prefettura competente,
oltre che della provincia, in quanto ente territoriale di area vasta
che esercita funzioni di assistenza tecnico-amministrativa agli enti
locali, ai sensi dell'art.1, commi 85, lett. d), e 88, l. 56/2014.
Nel caso di comuni ricadenti in citta' metropolitane, tali enti
potranno fornire il necessario ausilio con riguardo alla costituzione
di "zone omogenee" previste dalla l. 56/2014, art. 1, co. 11, lett.
c). In merito si rinvia all'approfondimento II sulle citta'
metropolitane, § 2.3.
3.2 Convenzioni di Comuni
La convenzione ai sensi dell'art. 30 del TUEL - l'altra modalita'
operativa indicata dalla disciplina sulle gestione aggregate
obbligatorie - e' attualmente la forma associativa piu' diffusa tra i
comuni, trattandosi di quella certamente piu' flessibile, anche se
l'ordinamento sembra manifestare un minor favore verso questo modello
rispetto a quello dell'unione.
Anche per le convenzioni sono di seguito individuati alcuni
possibili adattamenti della disciplina in tema di prevenzione della
corruzione, con particolare riferimento al PTPC e al ruolo del RPCT.
3.2.1 Piano triennale di prevenzione della corruzione
Per i PTPC dei comuni che abbiano stipulato una convenzione ai
sensi dell'art. 30 del TUEL occorre distinguere le funzioni associate
dalle funzioni che i comuni convenzionati continuano a svolgere
autonomamente.
Con riferimento alle funzioni associate, e' il comune capofila (o
l'ufficio appositamente istituito) a dover elaborare la parte di
Piano concernente tali funzioni, programmando, nel proprio PTPC, le
misure di prevenzione, le modalita' di attuazione, i tempi e i
soggetti responsabili. Per assicurare il necessario coordinamento con
gli altri comuni, occorre che questi ultimi, all'interno dei propri
PTPC, recepiscano la mappatura dei processi relativi a dette
funzioni.
Con riferimento alle funzioni non associate, ciascun comune che
aderisce alla convenzione deve redigere il proprio PTPC.
A differenza di quanto previsto per le unioni, non si ritiene
ammissibile per le convenzioni la possibilita' di redigere un solo
PTPC, anche quando i comuni abbiano associato la funzione di
prevenzione della corruzione o quando alla convenzione sia demandata
la funzione fondamentale di «organizzazione generale
dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo».
A differenza dell'unione, infatti, la convenzione non da' vita a un
nuovo ente locale, dotato di una propria organizzazione e di propri
organi e rappresenta una forma meno stabile di cooperazione.
In ogni caso, sia per le funzioni associate sia per tutte le altre
e' opportuno assicurare un necessario coordinamento delle attivita'
legate alla gestione del rischio di corruzione. Il coordinamento fra
i comuni convenzionati - come per le unioni - puo' riguardare:
- iniziative per la formazione in materia di anticorruzione;
- elaborazione di documenti condivisi per la predisposizione dei
rispettivi PTPC, in particolare per l'analisi del contesto esterno e
per le misure di prevenzione relative alle funzioni aggregate.
La previsione di queste forme di coordinamento nonche'
l'attribuzione al RPCT del comune capofila dei necessari poteri di
organizzazione e gestione delle conseguenti iniziative e dei flussi
informativi sono disciplinate nelle convenzioni con le quali si
delibera l'associazione delle funzioni.
Ulteriore ipotesi configurabile per i comuni con popolazione
inferiore ai 15.000 abitanti e' quella della stipula di una
convenzione ex art. 30 del TUEL o di un accordo ai sensi dell'art. 15
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (art. 1, co. 6, l. 190/2012, come
modificato dal d.lgs. 97/2016), unicamente allo scopo di definire in
comune i PTPC di ogni singolo ente.
Il coordinamento nella definizione in comune del PTPC consente di
semplificare l'attivita' dei singoli comuni coinvolti, attraverso la
condivisione delle attivita' di formazione, dell'analisi del contesto
esterno, del processo di individuazione delle aree di rischio e dei
criteri di valutazione delle stesse. Resta fermo che ciascun comune
che aderisce alla convenzione o all'accordo, sulla base dei documenti
e delle attivita' condivise, adotta il proprio PTPC e nomina il
proprio RPCT.
3.2.2. Responsabile della prevenzione della corruzione
In virtu' delle considerazioni sopra espresse, i comuni aderenti
alla convenzione nominano ciascuno un proprio RPCT anche qualora,
tramite la convenzione, decidano di aggregare la funzione di
prevenzione della corruzione, o quella di «organizzazione generale
dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo».
I compiti di coordinamento possono essere svolti nelle forme
ritenute piu' adeguate, in base all'assetto prescelto per la gestione
associata delle funzioni prevedendo, mediante espressa disciplina
della convenzione:
- ove sia stato indicato un comune capofila, che il RPCT di
questo ente possa espletare le funzioni di coordinamento;
- ove la convenzione preveda l'istituzione di un ufficio comune
per l'esercizio delle funzioni aggregate, che uno dei RPCT - scelto
tra quelli dei comuni convenzionati - svolga le descritte funzioni di
coordinamento.
Il coordinamento delle attivita' finalizzate alla predisposizione
dei PTPC nell'ambito della convenzione puo' essere esteso anche alle
funzioni che restano di competenza dei singoli comuni; cio', al fine
di garantire anche per queste parti dei rispettivi Piani
l'applicazione di criteri omogenei per la mappatura dei procedimenti,
l'individuazione delle aree di rischio e delle misure di prevenzione.
Resta ferma sia la responsabilita' diretta dei RPCT di ogni comune in
ordine alla predisposizione del PTPC dell'ente locale, sia quella dei
dirigenti per l'attuazione delle misure di prevenzione previste.