(Allegato-Piano nazionale ) (parte 1)
                                                             Allegato 
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
                    IV PIANO NAZIONALE DI AZIONE 
                    E DI INTERVENTI PER LA TUTELA 
                    DEI DIRITTI E LO SVILUPPO DEI 
                     SOGGETTI IN ETA' EVOLUTIVA 
 
Indice 
1. Premessa 
2. Metodologia e priorita' d'intervento 
3. Il contesto di riferimento 
4. Riferimenti essenziali e trasversali 
5. Obiettivi tematici e azioni 
5.1 Linee di azione a contrasto della poverta' dei  bambini  e  delle
     famiglie 
Premessa 
Gli obiettivi tematici 
Le Azioni 
5.2. Servizi socio educativi per la prima  infanzia  e  qualita'  del
     sistema scolastico. 
Premessa 
Gli obiettivi tematici 
Le Azioni 
5.3 Strategie e interventi per l'integrazione scolastica e sociale 
Premessa 
Gli obiettivi tematici. 
Le Azioni 
5.4. Sostegno alla genitorialita', sistema integrato  dei  servizi  e
     sistema dell'accoglienza 
Premessa 
Gli obiettivi tematici 
Le Azioni 
6. Le strategie e le tematiche pioritarie della cooperazione italiana 
7. Le risorse 
 
    1. Premessa 
    Il Piano nazionale di azione e di interventi per  la  tutela  dei
diritti e lo sviluppo dei soggetti in eta' evolutiva  (d'ora  in  poi
Piano di Azione) e' uno strumento  di  indirizzo  che  risponde  agli
impegni assunti dall'Italia per dare attuazione  ai  contenuti  della
Convenzione sui diritti del fanciullo, sottoscritta a New York il  20
novembre 1989 e ai suoi Protocolli opzionali. In particolare l'art. 4
della Convenzione, ratificata con la legge n. 176 del 27 maggio 1991,
prevede che gli Stati parte prendano tutte le  iniziative  utili  sul
piano  legislativo  e  amministrativo  per  implementare  i   diritti
stabiliti  nella  Convenzione  e  nei   Protocolli,   questi   ultimi
ratificati con la legge n. 46 del 11 marzo 2002. 
 
    Il Piano di Azione, quale strumento programmatico e di indirizzo,
e  il  suo  monitoraggio,  quale  modalita'  imprescindibile  per  un
controllo efficace dei progressi raggiunti e la verifica dell'impatto
delle politiche adottate a favore dei bambini, si collocano  a  pieno
titolo tra gli adempimenti degli impegni assunti dall'Italia anche  a
livello sovranazionale. I contenuti evidenziati di volta in volta nei
diversi  Piani  di  azione  rimandano  esplicitamente   ai   principi
enunciati  nella  CRC  (Convention  on  the  Rights  of  Child),  che
costituiscono percio' la cornice piu' ampia entro  cui  le  direttive
del Piano si pongono per fissare le priorita' di ogni biennio. Questi
principi vengono spesso riassunti nello schema delle tre  "P",  cioe'
provision, protection e promotion: i provision rights sono quelli che
si riferiscono all'accesso a servizi o beni materiali  e  immateriali
(es.  il  diritto  all'educazione  o  il  diritto  alla  salute);   i
protection rights, diritti che prevedono la protezione da  situazioni
di rischio, danno e pericolo (es. abuso e maltrattamento); e  infine,
i participation (o promotion) rights sono i diritti  che  riconoscono
il ruolo attivo del bambino come agente di cambiamento e portatore di
idee e opinioni che devono essere prese sul serio. Attorno  a  questi
tre principi trasversali si articolano i contenuti del Piano. 
 
    Il Piano di Azione viene predisposto dall'Osservatorio  nazionale
e proposto al Consiglio dei ministri dal Ministro del lavoro e  delle
politiche sociali con delega alle politiche per la  famiglia,  ed  e'
adottato con decreto dal Presidente della Repubblica. 
 
    La costruzione della proposta di Piano di Azione si e' realizzata
in seno all'Osservatorio nazionale, istituito con legge n. 451/1997 e
nuovamente regolamentato con D.P.R. 103/2007, che costituisce la base
istituzionale  e  sociale  in  grado  di  garantire   un   contributo
competente, articolato e partecipato alla definizione dell'azione del
governo nel campo delle politiche per l'infanzia. 
 
    L'Osservatorio si compone di circa 50 membri,  in  rappresentanza
delle diverse  amministrazioni  centrali  competenti  in  materia  di
politiche per l'infanzia, delle Regioni  e  delle  autonomie  locali,
dell'Istat, delle parti sociali, delle istituzioni e degli  organismi
di maggiore rilevanza del settore, nonche'  di  8  associazioni  e  8
esperti di nomina dei Presidenti. 
 
    Inoltre, con l'obiettivo di garantire  forme  di  collaborazione,
sinergie e supporto tra  l'Osservatorio  e  l'Autorita'  Garante  per
l'Infanzia e l'Adolescenza, un invitato permanente e' stato designato
a  partecipare  ai   lavori   dell'Osservatorio   in   rappresentanza
dell'Autorita'. 
 
    L'Osservatorio attualmente vigente  e'  stato  costituito  il  17
giugno 2014 e ha durata biennale. 
 
    In continuita' con l'esperienza di elaborazione del  Terzo  piano
di azione, anche il presente piano e' l'esito di un lavoro coordinato
e partecipato avvenuto all'interno  dell'Osservatorio  nazionale:  la
caratteristica della partecipazione non riguarda solo la  fase  della
costruzione del Piano di Azione, ma impegna tutte le  componenti  del
settore pubblico e della societa' civile anche per la sua attuazione,
prevedendo  uno  specifico   percorso   di   accompagnamento   e   di
monitoraggio, che inizia nella fase dell'elaborazione e  si  completa
nelle fasi di applicazione del Piano. 
 
 
 
    2. Metodologia e priorita' d'intervento 
 
 
    Per il nuovo Piano di azione, il Governo ha inteso valorizzare le
indicazioni derivanti dalle  Osservazioni  conclusive  all'Italia  da
parte  del  Comitato  Onu  sui  diritti  del  fanciullo  - oltre   al
monitoraggio  del  7°  e  8°  report  della  CRC  - gli   esiti   del
monitoraggio del Terzo Piano  di  azione  e  le  priorita'  tematiche
delineatesi nel corso della IV Conferenza nazionale  sull'infanzia  e
l'adolescenza, tenutasi a Bari il 27 e  28  marzo  2014,  le  recenti
Raccomandazioni  della  Commissione   Parlamentare   per   l'infanzia
contenute nel documento conclusivo  dell'indagine  conoscitiva  sulla
poverta' e sul disagio minorile e il piano nazionale di prevenzione e
contrasto dell'abuso e dello sfruttamento sessuale  dei  minori  2015
- 2017. 
 
    Il  percorso  di  stesura  del  Piano  di  Azione  e'  stato   un
laboratorio istituzionale che ha impegnato  le  Amministrazioni,  gli
enti e gli esperti membri dell'Osservatorio. 
 
    In  considerazione   dei   contributi   citati   e   del   quadro
socioeconomico attuale del Paese, per il Quarto Piano  di  azione  le
priorita' tematiche individuate sono le seguenti: 
 
    1. Linee di azione a contrasto della poverta' dei bambini e delle
famiglie 
 
    2. Servizi socio educativi per la prima infanzia e  qualita'  del
sistema scolastico 
 
    3. Strategie e interventi per l'integrazione scolastica e sociale 
 
    4. Sostegno alla genitorialita', sistema integrato dei servizi  e
sistema dell'accoglienza. 
 
    La metodologia di elaborazione e gestione del Piano di Azione  e'
stata  caratterizzata  da  alcune  dimensioni  fondamentali  atte  ad
assicurare che i contenuti trattati riflettessero la  complessita'  e
diversita' di condizioni, punti di vista e forme assunte dai fenomeni
che interessano bambini/e e adolescenti, nonche' la molteplicita'  di
attori istituzionali e  non,  chiamati  a  dare  attuazione  ai  loro
diritti. I principi cui la metodologia  di  lavoro  si  e'  informata
sono:                  coordinamento,                  consultazione,
coprogettazione/corresponsabilita'   e   monitoraggio   e   controllo
partecipato. 
 
    L'aspetto innovativo di  questo  Piano  di  azione  e'  la  forte
integrazione tra Amministrazione centrale, Regioni ed enti locali  ad
un livello sia politico sia tecnico, anche attraverso la costituzione
di  un   Coordinamento   tecnico-scientifico   composto   da   membri
dell'Osservatorio rappresentanti le Regioni, l'Anci e da realta'  non
appartenenti ad Amministrazioni pubbliche. 
 
    Il risultato finale e' un  documento  che  valorizza  le  diverse
prospettive di governo, integra risorse ed esperienze,  e  modula  il
Piano in relazione a obiettivi  verificabili  a  livello  centrale  e
decentrato. 
 
    In seno all'Osservatorio,  i  componenti  si  sono  suddivisi  in
quattro gruppi di lavoro riferiti alle priorita' tematiche, che  sono
state  sviluppate  individuando  obiettivi   generali   e   specifici
riconoscibili,  raggiungibili  e  facilmente  comunicabili,   nonche'
grappoli di interventi distribuiti sui diversi  livelli  di  governo,
centrale e territoriale, coinvolgenti diverse tipologie di  attori  e
rivolti a differenti beneficiari. 
 
    In relazione a ciascuna  priorita'  tematica  sono  stati  quindi
individuati interventi/azioni riconducibili a: 
 
    interventi di tipo  legislativo,  che  impegnano  Amministrazione
centrali, Regioni e  Province  autonome,  ivi  compreso  circolari  e
direttive attuative; 
 
    interventi di tipo amministrativo generale e/o programmatorio, di
competenza delle  Amministrazioni  centrali,  delle  Regioni/Province
autonome e in taluni casi degli Enti locali; 
 
    interventi   di   natura   operativa   (progetti    sperimentali,
costituzione  di  tavoli  di  coordinamento,  ecc.),  che   impegnano
Amministrazioni centrali, Regioni/Province autonome,  Enti  locali  e
anche realta' del terzo settore. 
 
    La declinazione degli obiettivi in azioni/interventi e'  avvenuta
attraverso la compilazione di  una  scheda  articolata  nei  seguenti
elementi : 
 
    - Obiettivo specifico, cui si riferisce la scheda,  espresso  per
quanto possibile in modo preciso e puntuale, non ambiguo. 
 
    - Azione/Intervento, che descrive  l'azione  che  si  propone  di
intraprendere per raggiungere l'obiettivo di riferimento. 
 
    - Soggetti  coinvolti  nel  ruolo  di  promotori  - collaboratori
- destinatari finali. In relazione al  livello  territoriale  cui  si
riferisce  ogni  azione  (nazionale,   regionale,   subregionale)   i
possibili soggetti coinvolti (istituzionali e non) sono diversi. 
 
    - Tipologia  interventi,  sono  gli   interventi   proposti   per
realizzare l'obiettivo specifico. 
 
    - Risorse  - Sono   indicate   le   risorse   disponibili   nella
programmazione  statale  per  la   realizzazione   degli   interventi
individuati. 
 
    L'approvazione, in plenaria, dello schema di Piano di  Azione  da
parte dell'Osservatorio nazionale infanzia e adolescenza  al  Governo
ha costituito l'avvio della seconda fase del percorso  del  Piano  di
Azione in quanto il documento, in base al citato  D.P.R.  103/07,  e'
stato poi proposto in Consiglio dei Ministri per  l'approvazione  dal
Ministro del  lavoro  e  delle  politiche  sociali  con  delega  alle
politiche della famiglia, sentita  la  Commissione  parlamentare  per
l'infanzia di cui all'articolo 1 della legge  23  dicembre  1997,  n.
451, che si esprime  entro  sessanta  giorni  dalla  presentazione  e
l'Autorita' Garante per l'infanzia. Il Piano quindi e' stato adottato
con decreto del Presidente  della  Repubblica,  previo  parere  della
Conferenza unificata. 
 
    Parte integrante del processo attuativo del Piano  d'Azione  sono
il suo monitoraggio e la verifica finale, azioni che vedono coinvolto
nuovamente tutto l'Osservatorio nazionale. 
 
    Gli obiettivi del monitoraggio sono: 
 
    - valorizzare i risultati raggiunti e gli interventi effettuati a
livello nazionale, regionale e locale in relazione ai  bisogni  e  ai
fenomeni emergenti segnalati nel Piano di azione; 
 
    - rilevare dati quantitativi  e  qualitativi  che  permettano  di
avere indicazioni utili per un'analisi delle condizioni dell'infanzia
e dell'adolescenza; 
 
    - identificare  esperienze  significative  e  aree  di   maggiore
criticita'  in  relazione  alla  diversa   tipologia   delle   azioni
individuate nel piano; 
 
    - dare  un  supporto  alle  attivita'  decisionali,  a  qualsiasi
livello le stesse siano collocate. 
 
    L'articolazione del monitoraggio sara' sviluppata su piu' livelli
di    competenza/responsabilita'    istituzionale    (Amministrazioni
centrali, Regioni e Province autonome e un insieme rappresentativo di
aree metropolitane: le 15 citta' riservatarie), verificando anche  il
grado di partecipazione da parte di soggetti terzi quali associazioni
di volontariato, terzo  settore  e  societa'  civile.  L'impostazione
comunque dovra' essere coerente con la struttura  di  responsabilita'
delineata nelle azioni. 
 
    La valutazione in fase di chiusura del periodo di vigenza con  il
supporto tecnico del Centro nazionale del Piano di azione si  basera'
sulla  raccolta  di  informazioni  di  tipo  sia   quantitativo   sia
qualitativo che  consentano  di  tracciare,  da  un  lato,  l'operato
istituzionale e, dall'altro, gli esiti di questo per quanto  previsto
da ciascuna azione. Si  potranno  prevedere  audizioni  e  interventi
complementari alle relazioni dei membri dei gruppi. 
 
 
    3. Il contesto di riferimento 
 
 
    Il Quarto Piano  di  azione  interviene  in  un  momento  storico
contrassegnato da eventi  recessivi  che  hanno  messo  in  crisi  il
rapporto tra cittadini e istituzioni. Gli indicatori macroeconomici e
sociali hanno subito peggioramenti nel corso dell'ultimo quinquennio,
e  il  Paese  deve  fronteggiare  uno  squilibrio  economico  che  ha
caratteri di 
 
    eccezionalita'. E' indubbiamente sfumata la dimensione dell'agio,
del benessere e della sua promozione, a vantaggio di una  piu'  forte
focalizzazione sugli aspetti della vulnerabilita'.La lettura dei dati
disponibili ha determinato la scelta di priorita' tematiche connotate
da due finalita'  predominanti:  la  prevenzione  del  disagio  o  il
contrasto al disagio. 
 
    La demografia di un Paese con sempre meno bambine e bambini. 
 
    L'Italia si conferma un Paese a  demografia  debole:  le  nascite
sono in diminuzione con 509mila nati nel 2014 a  fronte  dei  553mila
del 2004, il numero medio di figli per donna in eta'  feconda  e'  di
1,31 per le donne italiane e di 1,97 per le donne straniere  con  una
progressiva diminuzione della fecondita' per entrambe, la percentuale
della popolazione minorile e' del 16,6 e quella dei  minori  di  0-14
anni e' del 13,8% mentre gli ultra65enni sono il  21,7%  del  totale,
per cui vi sono 157,7 ultrasessantacinquenni ogni 100 minori di 0-14.
Questi  conclamati   squilibri   tra   generazioni   certificano   la
rarefazione e  la  perdita  di  peso  demografico  dei  piu'  giovani
cittadini, che implicano non trascurabili rischi sulla  capacita'  di
tenuta e di crescita del sistema Paese, sull'equita' del  sistema  di
welfare, sulle opportunita' di  sviluppo  e  crescita  armoniosa  dei
bambini e adolescenti in un contesto di vita marcatamente adulto - in
cui si cresce e ci si confronta sempre  meno  con  fratelli,  cugini,
pari eta', e in cui lo spazio condiviso con i coetanei e' sempre piu'
circoscritto in orari e luoghi prestabiliti. 
 
    In  contemporanea  al  persistere  della  bassa  fecondita',   il
costante aumento della speranza di vita (80,6 anni per i maschi e  di
85,4 anni per le femmine) ha comportato  uno  squilibrio  strutturale
tra generazioni con un sostanziale rovesciamento della piramide delle
eta' che evidenzia il progressivo  invecchiamento  della  popolazione
italiana. Le linee di tendenza regionali al riguardo sono omogenee  e
convergenti, e le differenze che pur sussistono da regione a  regione
sono riconducibili ai diversi punti di partenza e ai diversi tassi di
velocita' della riduzione. 
 
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
    I bambini e gli  adolescenti  italiani  vivono  in  famiglie  che
attraversano grandi trasformazioni. 
 
    Negli ultimi decenni, numericamente parlando, se  la  popolazione
italiana e' rimasta pressoche' ferma, la  famiglia  italiana  non  ha
fatto altro che correre: in quarant'anni la popolazione e'  cresciuta
del 10,4% mentre il numero delle famiglie  del  47,7.  Nel  lievitare
della famiglia italiana e' insita una profonda trasformazione del suo
profilo   e   della   sua   composizione.   La   trasformazione    e'
contraddistinta  da  processi  di   nuclearizzazione   -   ossia   un
progressivo ridursi delle forme familiari estese e  plurinucleari  -,
di denuclearizzazione - ovvero il venir  meno  dello  stesso  nucleo,
laddove si vive soli - e di polverizzazione - all'aumento del  numero
di famiglie corrisponde una drastica diminuzione del numero medio  di
componenti della famiglia attualmente attestato sul  valore  di  2,5:
erano 3 agli inizi degli anni Novanta. 
 
 
 
 
    Legami familiari in evoluzione e crisi familiari. 
 
    I mutamenti morfologici della famiglia italiana non implicano  di
per se' un peggioramento delle relazioni e dei legami  familiari,  ma
certamente un loro riposizionamento alla ricerca di nuovi  equilibri.
Nel nostro Paese ha sempre piu' senso parlare di  differenti  modelli
di famiglie quali soggetti delle politiche pubbliche per  l'infanzia,
come effetto dei processi prima accennati, della rottura  dei  legami
di  coppia,  ma  anche  dell'emergere  di  nuovi  modelli   familiari
incentrati sulla scelta volontaria della maternita'  single  e  sulla
formazione di nuclei familiari con  figli  a  partire  da  legami  di
coppia omosessuali, le cd famiglie omogenitoriali, oggi una  presenza
sempre meno rarefatta specialmente nei grandi centri urbani. 
 
    Alla formazione delle famiglie italiane concorre anche l'adozione
nazionale  e  internazionale.  L'adozione  puo'  essere   considerata
indicatore e allo stesso tempo generatore della buona  salute  di  un
paese, se applicata in maniera corretta, sussidiaria e residuale, con
competenza ed etica degli attori coinvolti. I  dati  confermano  come
l'Italia continui a rappresentare uno dei Paesi di destinazione  piu'
attivi  nello  scenario   internazionale,   in   grado   di   offrire
un'accoglienza che tenga conto delle  sempre  diverse  e  particolari
esigenze dei bambini stranieri in stato di adottabilita', anche se il
numero delle adozioni risulta in calo sia per l'adozione nazionale  -
916 unita' nel 2013 (fonte  Ministero  della  giustizia)  -  sia  per
l'adozione internazionale - 2.825 nell'anno 2013  (fonte  Commissione
per le adozioni internazionali).  La  diminuzione  del  numero  delle
adozioni  fa  seguito  alla  diminuzione   delle   dichiarazioni   di
disponibilita' delle coppie e dei decreti di idoneita' per l'adozione
internazionale emessi (pervenuti alla CAI) che passano dai 6.237  del
2006 ai 3.803 del 2012. 
 
    Tradizionalmente, poi, nell'ambito delle relazioni  familiari  e'
necessario  tenere  in  considerazione  l'impatto  di  separazioni  e
divorzi: nel 2012  si  contano  88.288  nuove  separazioni  e  51.319
divorzi  (erano  rispettivamente  57.538  e  32.717  nel  1996).   Le
separazioni con figli minorenni  affidati  riguarda  stabilmente  nel
tempo circa una separazione su due e interessa circa un terzo (33,1%)
dei divorzi. Il numero di figli minorenni che sono stati affidati nel
2012 e' stato pari a 65.064 nelle separazioni (di cui il 54,5%  sotto
gli 11 anni) e a 22.653  nei  divorzi  (32,1%  sotto  gli  11  anni).
L'instabilita' coniugale coinvolge anche i cittadini  stranieri:  nel
9,3% dei casi la separazione coinvolge  una  "coppia  mista"  che  in
quasi sette casi su dieci e' composta da marito italiano e moglie  di
origine straniera. 
 
    L'esistenza di relazioni e rapporti disfunzionali puo'  implicare
misure di allontanamento e  di  protezione  del  bambino  dal  nucleo
familiare di origine (1). 
 
    In questa prospettiva, un focus importante e' quello che riguarda
gli  affidamenti  familiari  e  gli  inserimenti  in  comunita'.  Dal
monitoraggio del fenomeno risulta che al 31/12/2012  i  bambini  e  i
ragazzi di 0-17 anni fuori dalla famiglia di  origine  accolti  nelle
famiglie affidatarie e nelle  comunita'  sono  stimabili  in  28.449,
ossia poco meno di tre bambini  ogni  mille  abitanti  0-17,  di  cui
14.194 sono in affidamento familiare (il 46,6% intrafamiliare  ed  il
53,4%  eterofamiliare)  e  altrettanti  (14.255)  sono   accolti   in
comunita' di accoglienza. 
 
    Sulla distribuzione per eta' e  genere  dei  bambini  accolti  in
struttura e in affidamento familiare pesa l'incidenza  dei  minorenni
stranieri - rispettivamente il 30% degli accolti in  struttura  e  il
16%  in  affidamento  familiare  - e  ancor  piu'  dei   minori   non
accompagnati - rispettivamente il 49% degli stranieri  accolti  nelle
strutture e il 16% degli stranieri in  affidamento  familiare  -,  in
larga parte  maschi  e  adolescenti,  accolti  per  due  terzi  nelle
strutture. 
 
    Le piu' alte incidenze di  ricorso  all'accoglienza  nei  servizi
residenziali (oltre il 60%) si registrano nelle fasce estreme di  0-2
anni e di 15-17 anni - Se per i ragazzi piu' grandi, e prossimi  alla
maggiore  eta',  l'accoglienza  in  comunita'  e'  spesso   il   solo
intervento esperibile per rispondere alle problematicita'  del  caso,
per  i  bambini  di  0-2  anni  l'incidenza  riscontata   rappresenta
un'evidenza, se non proprio una criticita', sulla quale riflettere in
riferimento a quanto disposto dalla legge 149/01 - sebbene sia  utile
annotare in questa  sede  che  alcune  regioni  hanno  riservato  una
attenzione mirata  al  tema  che  si  e'  tradotta  nella  piu'  alta
incidenza all'affidamento familiare anche in questa fascia d'eta'. 
 
    Tra i coetanei italiani le due misure di  accoglienza  -  48%  in
affidamento e 52% in comunita'  - risultano  piu'  bilanciate.  Ancor
piu' polarizzata e' l'accoglienza dei minorenni non accompagnati  che
risultano per l'86% dei casi inseriti  nei  servizi  residenziali:  a
livello medio, sulla base dei dati forniti dalle regioni  e  province
autonome,  il  50%  dei  minorenni  stranieri  accolti  nei   servizi
residenziali e' non accompagnato. 
 
    Per  quanto  riguarda  l'accoglienza  residenziale,   pur   nelle
differenziazioni regionali derivanti anche  dalle  diverse  normative
vigenti, tra le Regioni e le Province autonome prevalgono in media le
comunita' socio educative (47%), in primis, seguite  dalle  comunita'
familiari (17%) e dai servizi  di  accoglienza  per  bambino/genitore
(12%). 
 
    Allargando lo sguardo  al  contesto  europeo  per  verificare  la
situazione italiana in un quadro comparativo i dati  a  disposizione,
allineati al periodo 2007-2009,  evidenziano  senza  incertezze  come
l'Italia presenti in assoluto  il  piu'  basso  tasso  di  bambini  e
adolescenti fuori famiglia -  3  bambini  e  adolescenti  ogni  1.000
residenti della stessa eta' - sopravanzando su questo  terreno  Paesi
in cui si scontano ancora oggi  evidenti  e  conclamati  ritardi  nel
rendere effettivamente esigibili i diritti  dei  minorenni  ma  anche
Paesi culturalmente avanzati e in cui il  dibattito  su  questi  temi
risulta sviluppato  almeno  quanto  nel  nostro  Paese:  Spagna  (4,9
bambini e adolescenti ogni 1.000 residenti della stessa  eta'),  Gran
Bretagna (5,9), Francia (8,0), Germania (8,5). 
 
 
    I bambini vittime di violenze 
 
    L'accoglienza in affidamento familiare o  comunita'  residenziale
puo' trarre origine  dalla  necessita'  di  sottrarre  il  bambino  o
l'adolescente  da  una  situazione  di  pregiudizio,   anche   grave.
Purtroppo sul fenomeno del maltrattamento e  dell'abuso  all'infanzia
non si dispone di dati raccolti stabilmente nel quadro di un  sistema
di sorveglianza nazionale, nondimeno alcune informazioni  si  possono
trarre  dalle  statistiche  giudiziarie  e  dalla  recente   indagine
campionaria  nazionale  sul  maltrattamento  dei  bambini   e   degli
adolescenti in Italia promossa dall' Autorita' Garante per l'Infanzia
e realizzata da ISTAT-CISMAI-Terre des hommes (2015). 
 
    I dati relativi alle denunce alle forze  dell'ordine  inerenti  i
minorenni fanno registrare incrementi significativi in questi  ultimi
anni.  Quelli  piu'  immediatamente  riconducibili  a  offese  contro
soggetti minorenni riguardano i reati di tipo  sessuale:  le  denunce
per atti sessuali con minorenne passano dalle 460 del 2006  alle  523
del 2013,  le  denunce  per  pornografia  minorile  e  detenzione  di
materiale pedopornografico passano dalle 333 del 2006  alle  489  del
2013. 
 
    In assenza di un sistema nazionale uniforme di  registrazione,  e
nella consapevolezza che la  violenza  sui  bambini  e'  un  fenomeno
ancora largamente  sommerso,  sulla  base  dell'indagine  campionaria
citata si stima che 457.453 bambini e ragazzi, cioe'  47,7  minorenni
su 1000 residenti, siano seguiti dai servizi sociali territoriali. Di
questi, 91.272 (9,5 minorenni ogni 1.000  minorenni  residenti)  sono
stati  presi  in  carico  per  maltrattamento,  in  particolare   per
trascuratezza  (materiale  e/o  affettiva)  (47,1%),   per   violenza
assistita  (19,4%),  per  maltrattamento  psicologico  (13,7%),   per
patologia delle cure (8,4%), per maltrattamento fisico (6,9%)  e  per
violenza sessuale (4,2%). Aumenta inoltre la percentuale dei  bambini
che hanno assistito ad episodi di violenza sulla propria  madre  (dal
60,3% del 2006 al 65,2% rilevato nel 2014) (2). 
 
    Poverta' ed esclusione sociale 
 
    Nel 2013, in Italia 1 milione 434 mila minorenni risultano poveri
assoluti (3), con un incremento percentuale del 35% rispetto al 2012.
Cio' significa che nel breve volgere di un anno piu' di 370.000 nuovi
bambini sono  arrivati  a  sperimentare  questa  condizione  di  vita
estrema nel  nostro  Paese.  Complessivamente  la  poverta'  assoluta
riguarda in Italia 2 milioni  e  28mila  famiglie  -  il  7,9%  delle
famiglie residenti. Nell'ultimo anno  la  poverta'  assoluta  aumenta
significativamente tra  le  famiglie  con  tre  (dal  6,6  all'8,3%),
quattro (dall'8,3 all'11,8%) e cinque o piu' componenti (dal 17,2  al
22,1%), peggiora nelle coppie con figli  - dal  5,9  al  7,5%  se  il
figlio e' uno solo, dal 7,8 al 10,9% se sono due e dal 16,2 al  21,3%
se i figli sono tre  o  piu'  -  e  se  i  figli  sono  minorenni  il
peggioramento e' ancor piu' evidente - dal 7,1 al 10,2% con un figlio
minorenne, dal 10 al 13,4% con due figli minorenni, dal 17,1 al 21,3%
con tre o piu' figli minorenni -. 
 
    Anche sul  fronte  complementare  della  poverta'  relativa  (4),
peggiora la condizione delle famiglie numerose con quattro - dal 18,1
al 21,7% - e cinque o piu' componenti - dal 30,2 al 34,6%  - e  delle
famiglie con figli al crescere del numero di  figli  -  dal  17,4  al
20,4% con due figli, dal 29,8 al 32,9% con tre o piu'  ;  fattore  di
rischio aggiuntivo risulta la presenza di figli minorenni - dal  15,7
al 16,2% con un figlio minorenne, dal 20,1 al  23,1%  con  due  figli
minorenni, dal 28,5 al  34,3%  con  tre  o  piu'  figli  minorenni  -
soprattutto se hanno meno di 5 anni. 
 
    La crisi economica degli ultimi anni non solo  ha  confermato  il
suo radicamento tra  i  segmenti  della  popolazione  dove  era  gia'
presente, ma e' cresciuta particolarmente in  altri  segmenti,  prima
ritenuti poco vulnerabili. 
 
    Se dai consumi  passiamo  ad  analizzare  quanto  ci  restituisce
l'indagine Eu Silc basata sui redditi e le condizioni di vita - sulla
base della quale l'Unione Europea calcola  gli  indicatori  ufficiali
per la definizione e il  monitoraggio  degli  obiettivi  di  politica
sociale, nel contesto della strategia Europa 2020 -  emerge  che  nel
2013 il 28,4% delle persone residenti in Italia e' a rischio poverta'
o esclusione sociale - era il 29,9%  nel  2012,  intesa  come  misura
combinata del  rischio  di  poverta'  (5)  della  grave  deprivazione
materiale (6) e della  bassa  intensita'  lavorativa  (7).  Anche  su
questo terreno le condizioni  di  massimo  rischio  si  ravvisano  al
crescere  nel  nucleo  familiare  di  figli  minorenni.  Sebbene   in
diminuzione tra il 2012 e il 2013, nel corso di quest'ultimo anno  il
rischio di poverta' o esclusione  sociale  riguarda  il  26,8%  delle
famiglie con un minore, il 30,8% delle famiglie con due  minorenni  e
il 45,4% delle famiglie con tre o piu' minorenni. Osservando nel loro
insieme  le  famiglie  con  almeno  un  figlio  minorenne  e  le  tre
componenti primarie dell'indicatore di poverta' o esclusione  sociale
si rileva nel biennio  2012-2013  un  miglioramento  sul  rischio  di
poverta', un piu' consistente miglioramento sul  fronte  della  grave
deprivazione, e  un  peggioramento  rispetto  alla  bassa  intensita'
lavorativa dei  componenti  familiari  occupati  di  18-59  anni.  Le
disuguaglianze si insinuano, poi, sempre piu' anche nelle  condizioni
di vita e benessere economico delle  diverse  tipologie  di  famiglie
italiane che presentano una iniqua distribuzione della ricchezza;  il
20% piu' ricco delle famiglie residenti in Italia percepisce  il  40%
del reddito totale a fronte del 20% piu'  povero  cui  spetta  appena
l'8%  del  totale.  Ed  infine  e'  tra  i  diversi  segmenti   della
popolazione che si annidano le disuguaglianze, con i  bambini  tra  i
soggetti piu' esposti. Un'ulteriore  conferma  in  tal  senso  arriva
anche dagli ultimi dati ufficiali resi noti dalla AGEA  (8)  (Agenzia
per le Erogazioni Alimentari) che indicano al  gennaio  2013  che  il
numero degli indigenti assistiti  in  Italia  ammontava  a  4.068.250
persone con un incremento del 47% rispetto al 2010. In tale contesto,
tra le categorie piu' fragili da  un  punto  di  vista  anagrafico  e
alimentare sono i bambini di 0-5 anni, pari al 10,5% del totale degli
assistiti - rappresentando un ben piu' modesto 5%  della  popolazione
residente in Italia. 
 
    Anche la dispersione scolastica e' spesso legata alle  condizioni
socio-economiche e culturali della famiglia. In  Italia,  la  maggior
parte delle Regioni sono  molto  lontane  dall'obiettivo  europeo  di
portare il tasso di Early School Leavers (giovani che hanno  lasciato
la scuola con la sola licenza media) sotto il 10% entro il  2020.  In
cinque regioni - Sicilia (25,8%), Sardegna (24,7%), Campania (22,2%),
Puglia (19,9%),  e  Valle  d'Aosta  (19,1%)  - il  fenomeno  riguarda
addirittura tra un quarto e un quinto dei giovani. La dispersione non
e' soltanto un  fenomeno  'meridionale':  la  Provincia  Autonoma  di
Bolzano, ma anche Toscana  e  Piemonte,  e  la  Valle  d'Aosta  hanno
percentuali molto vicine al 20% (9). Occorre comunque riconoscere che
l'impegno profuso per combattere la dispersione  scolastica  ha  dato
dei risultati: in 10 anni, il tasso degli  Early  School  Leavers  e'
calato di quasi 6 punti percentuali, in  maniera  piu'  significativa
nella provincia di Bolzano, in Puglia, Veneto, Campania,  Piemonte  e
Lombardia. 
 
    Il livello  di  competenze  raggiunto  dagli  alunni  quindicenni
italiani in matematica, scienze e  lettura  - misurato  attraverso  i
test PISA (10) - rimane  pero'  tra  i  piu'  bassi  nei  paesi  Ocse
(inferiore alla media  di  quasi  10  punti),  nonostante  il  timido
miglioramento  degli  ultimi  anni  (11),  con  differenze  regionali
notevoli tra nord e sud Italia. 
 
    E c'e' un'intera generazione messa da  parte.  La  recessione  ha
avuto un impatto estremamente pesante sui giovani: il tasso di  NEET,
ovvero la percentuale di giovani tra i 15 e i 24 anni di eta' che non
studia,  non  segue  una  formazione,  ne'   lavora,   e'   aumentato
drammaticamente in molto paesi europei e in Italia  ha  raggiunto  il
22%. 
 
    Bambine e bambini di origine straniera 
 
    La sempre piu' marcata presenza  straniera  e'  la  vera  e  piu'
macroscopica  dinamica  di  mutamento  nello   scenario,   altrimenti
piuttosto statico, della societa' italiana.  L'incremento  registrato
negli ultimi anni, particolarmente intenso nel biennio 2003-2004,  e'
addebitabile in primo luogo ai provvedimenti di regolarizzazione  (L.
189 del 30 luglio 2002 e L. 222 del 9 ottobre 2002). 
 
    In anni di saldo naturale della popolazione negativo, la crescita
della popolazione residente  si  deve  interamente  alla  popolazione
immigrata, la cui incidenza e' comunque relativamente bassa  rispetto
al  panorama  europeo:  al  1°  gennaio  2008  questa  consisteva  di
3.432.651 residenti regolari (il 5,8 dei residenti in Italia)  mentre
all'inizio del 2014 essi sono 4.922.085(8,1% dei residenti totali). 
 
    I minorenni stranieri residenti in Italia  a  gennaio  2014  sono
982.651(Istat), pari al 22,4% degli stranieri residenti e al 9,8% dei
minorenni residenti. L'incidenza piu' alta di bambini  e  adolescenti
sul totale della popolazione straniera si riscontra in Lombardia dove
rappresentano il 25,2% degli  stranieri  e  il  15,6%  dei  minorenni
residenti, mentre e' l'Emilia Romagna  la  regione  con  la  maggiore
incidenza dei minorenni stranieri sul totale dei minorenni residenti,
pari al 16,3%. La regione con la minore presenza e' la  Campania  con
il 16,3% dei minorenni sul totale  degli  stranieri  e  il  2,5%  del
totale dei minorenni residenti. 
 
    Se la percentuale sul totale dei residenti stranieri e' piuttosto
stabile nel tempo (nel 2004 la percentuale era del 20,8% e  dal  2007
si attesta tutti gli anni intorno al  22%),  quella  sul  totale  dei
minorenni e' cresciuta dal 4,2 al 9,8, indizio  del  sempre  maggiore
contributo della popolazione straniera all'equilibrio demografico del
nostro Paese.  Infatti,  l'incidenza  di  bambini  e  di  adolescenti
rispetto al peso complessivo degli  stranieri,  la  fecondita'  delle
donne straniere e l'eta' media di questa popolazione (31 anni, contro
il dato nazionale  di  44)  influiscono  ancora  positivamente  sulle
dinamiche demografiche del nostro paese, rallentando l'invecchiamento
totale e contribuendo ai dati sulla natalita'. La crescita dei  figli
dell'immigrazione mette alla prova i  dispositivi  integratori  della
societa' ospitante, in particolare  le  politiche  sociali,  le  reti
associative e soprattutto la scuola. Secondo il MIUR(12), gli  alunni
con cittadinanza non  italiana  sono  passati  dalle  430.000  unita'
dell'anno  scolastico  2005/2006   alle   circa   800mila   dell'anno
scolastico 2013/2014; di questi, peraltro, poco oltre il 50% e'  nato
in  Italia  pur  non  avendo  la  cittadinanza  italiana.   Nell'anno
scolastico 2013/2014 i bambini di nazionalita' non italiana  sono  il
9% sul totale degli alunni - con  l'incidenza  piu'  alta  in  Emilia
Romagna (15,3% degli alunni) e quella piu' bassa in Campania  (2,1%),
con un'incidenza che  decresce  al  crescere  dell'ordine  scolastico
(11,2% degli iscritti nella scuola dell'infanzia, 7,3%  nella  scuola
secondaria di secondo grado). 
 
    La dispersione scolastica coinvolge  maggiormente  gli  stranieri
rispetto agli italiani con un tasso di dispersione vicino al 45%.  Si
tratta di cifre molto pesanti se si pensa che nel 2010  il  tasso  di
abbandono precoce dell'istruzione in Europa e' stato  del  25,9%  tra
gli alunni stranieri e del 13% tra gli  autoctoni  (dati  OCSE).  Tra
l'altro, anche quando scelgono di proseguire gli studi, se il 43%  di
minorenni italiani si iscrive ad istituti superiori di tipo  liceale,
solo il 19,8% dei minorenni  stranieri  sceglie  questo  percorso  di
studi preferendo, nella maggior parte dei casi, gli istituti  tecnici
o professionali. 
 
    Una riflessione  ad  hoc  merita  la  presenza  di  rom  sinti  e
caminanti in Italia stimati  tra  140mila  e  160mila  individui.  Il
gruppo di insediamento piu' antico e' formato da circa 70.000 persone
(dunque  approssimativamente  il  50%)  con  cittadinanza   italiana,
presenti in Italia da oltre 600  anni  e  originari  soprattutto  dai
Paesi dell'ex Jugoslavia,  dall'Albania  e  dalla  Romania  (13).  La
Commissione per le politiche dell'integrazione degli immigrati (2001)
ha stimato che il 45% della popolazione RSC ha meno di  16  anni,  il
70% ha meno di 30 anni e  solo  il  2/3%  ha  piu'  di  60  anni  con
un'aspettativa di  vita  media  estremamente  bassa  e  un  tasso  di
mortalita' infantile piu' alto rispetto alla media  dell'Italia.  Nel
caso dei bambini Rom le statistiche del  MIUR  evidenziano  il  basso
numero di bambini RSC  iscritti  ai  vari  ordini  (11.657  nell'a.s.
2013/2014 su una stima di piu'  di  30.000  soggetti  in  obbligo  di
frequenza), pur con i problemi di  rilevazione  statistica  del  caso
(dovuti sia allo strumento utilizzato dal MIUR per  la  raccolta  dei
dati, sia al fatto che non sempre le famiglie RSC dichiarano la  loro
appartenenza alle comunita', per paura che i figli siano sottoposti a
pregiudizi e a discriminazioni). Fra il 2007/08  e  il  2013/2014  si
rileva un costante calo degli iscritti che ha investito  ogni  ordine
di scuola, accentuato nella  scuola  dell'infanzia  (-8,4%)  e  nella
scuola primaria (- 9,8%). E' una dinamica che  risulta  purtroppo  in
linea con quanto accade in diversi paesi europei dove sono pochissimi
i ragazzi e le ragazze  che  proseguono  gli  studi  dopo  la  scuola
dell'obbligo,    limitandosi    prevalentemente    alla    formazione
professionale e comunque con alti  tassi  di  dispersione.  In  quasi
tutti i paesi, il numero di rom, sinti e caminanti che si  laurea  e'
estremamente ridotto. 
 
    Una   categoria   di   adolescenti   immigrati    particolarmente
vulnerabile e' quella dei minorenni  non  accompagnati,  arrivati  in
Italia  a  partire  dagli  anni  '90,  con  l'aumento  degli  sbarchi
dall'Albania e delle fughe dai Balcani e dall'Europa dell'Est,  e  di
nuovo in aumento a causa della ripresa delle guerre locali in Africa,
Asia, Medio Oriente e dell'attuale crisi  economica  e  alimentare  .
Compresi in una fascia di eta' che in  genere  va  dai  13  ai  17(ma
talvolta scende anche sotto i 10), arrivano clandestinamente da soli,
non accompagnati da un adulto. 
 
    Secondo gli ultimi dati forniti dal Ministero del Lavoro e  delle
politiche sociali, i  minorenni  non  accompagnati  segnalati  al  30
giugno 2015 sono 8.201, quasi totalmente maschi - oltre  il  95%.  La
maggior parte dei  minorenni  non  accompagnati  segnalati,  pari  al
54,2%, ha 17 anni, mentre irrisoria - 0,5% - e' la quota  di  bambini
di  eta'  compresa  tra  0  e  6  anni;  nel  23,1%  dei  casi  hanno
cittadinanza egiziana. 
 
    A questi vanno aggiunti i circa 5mila minorenni non  accompagnati
che risultano irreperibili e per i  quali  si  rende  necessaria  una
valutazione dell'efficacia dei sistemi di identificazione e presa  in
carico, anche attraverso lo studio  dell'istituzione  di  una  figura
adulta di  riferimento  che  si  offra  di  esercitare  questo  munus
publicum di accompagnamento all'inclusione in  percorsi  formativi  e
lavorativi idonei all'eta' e  alle  inclinazioni  dei  minorenni  non
accompagnati. 
 
    I  dati  disponibili  si   stimano   sottodimensionati   e   poco
rispondenti alla realta' sia dal  punto  di  vista  quantitativo  che
qualitativo, perche', ad esempio, sfuggono le vittime di trafficking,
e tutti quelli che non sono mai entrati in contatto  con  il  sistema
istituzionale di  accoglienza.  Al  contrario,  sarebbe  fondamentale
avere una piu' realistica percezione del fenomeno poiche'  si  tratta
di minorenni che, essendo  privi  di  riferimenti  relazionali  e  di
rappresentanza legale, sono maggiormente esposti a evidenti rischi di
abuso, sfruttamento e violenza. 
 
    Oltre al  tema  dei  minorenni  stranieri,  quando  si  parla  di
integrazione sociale altro aspetto da  considerare  e'  quello  della
diversa abilita'. I dati del Ministero dell'istruzione, universita' e
ricerca indicano che gli alunni con disabilita' nel 2012/2013 sono il
2,5% degli alunni totali - in particolare, 2,7% nelle scuole  statali
e 1,5% nelle scuole non statali. La percentuale piu'  alta,  il  3,7%
(era il 1,9% nel 1989/1990), si riscontra nelle scuole secondarie  di
primo grado, dove la differenza tra scuole  statali  (3,7%  )  e  non
statali (3,4%) si riduce. La distribuzione territoriale evidenzia una
modesta  differenziazione  delle  quattro   ripartizioni   (nord-est;
nord-ovest;  centro;  sud;  isole)  rispetto  al  livello  nazionale,
oscillando tra il 2,4% di incidenza nel sud e il 2,7% nel centro.  Le
regioni dove il peso e' piu' alto sono il Trentino Alto Adige con  il
3,3% (6.4% nelle scuole  secondarie  di  primo  grado),  il  Lazio  e
l'Abruzzo con il 3%  di  alunni  con  disabilita'  sul  totale  degli
alunni. Senza grandi cambiamenti dall'a.s. 1998/1999, gli  insegnanti
di sostegno sono circa 1 ogni  due  alunni  con  disabilita',  mentre
nello stesso periodo la percentuale di docenti di sostegno sul totale
dei docenti e' passata da 7,2 a 13,2%. Le regioni  dove  il  rapporto
insegnanti/alunni e' piu' elevato sono Lazio  e  Lombardia,  entrambe
con un insegnante ogni 2,4 alunni, mentre in Basilicata e  Molise  si
ha un docente per il sostegno ogni 1,6 alunni. 
 
    L'accoglienza dei piu' piccoli: i servizi socio educativi per  la
prima infanzia 
 
    Nel quadro  dei  fenomeni  sociali  illustrati  i  servizi  socio
educativi per la prima  infanzia  assumono  una  funzione  mediatrice
fondamentale in quanto vanno sempre  piu'  affermandosi  nel  proprio
ruolo  di  luoghi  di  prevenzione,  di  integrazione,   nonche'   di
condivisione ed elaborazione di valori e saperi educativi. Per quanto
riguarda l'Italia, le attivita' di monitoraggio del Piano di sviluppo
dei servizi socio-educativi per la prima infanzia  hanno  evidenziato
una crescita consistente del sistema dei servizi con una  percentuale
di copertura che passa dal 14,8% al 21,0% nel quinquennio  2008/2013,
soprattutto  per  quanto  riguarda  i  nidi  la  cui  percentuale  di
copertura si incrementa dal 12,5% al 19,1%. 
 
    Rimane   una   forte   differenziazione    nella    distribuzione
territoriale dell'offerta di servizi educativi per la prima  infanzia
la cui copertura varia dal 23,3% al  26,7%  nel  centro/nord,  mentre
nell'area del Mezzogiorno, che pur  registra  un  aumento,  si  ferma
sulla percentuale di copertura del 10,9%. 
 
    L'analisi degli ultimi dati  a  disposizione  alla  data  del  31
dicembre  2013  rende  possibile,   integrando   le   diverse   fonti
informative disponibili, valutare la percentuale di  copertura  della
rete dei servizi educativi che accolgono bambini  di  0-2  anni,  che
corrisponde alla percentuale del 26,1% (14). 
 
    Le  differenze  nella  distribuzione   territoriale   delle   tre
principali componenti del sistema dell'offerta - cioe'  a  dire  nidi
d'infanzia, servizi integrativi e  scuole  dell'infanzia  accoglienti
bambini anticipatari - discriminano ancora fortemente le opportunita'
di accesso ai servizi da parte di bambini residenti in  diverse  aree
territoriali:  nidi  e  servizi  integrativi  sono  concentrati   nel
centro/nord e molto meno nel sud  e  nelle  isole  dove  peraltro  si
registra la percentuale piu' forte di accessi anticipati alla  scuola
dell'infanzia. 
 
    Le risorse 
 
    Gli interventi per la realizzazione degli  obbiettivi  strategici
nelle politiche per l'infanzia non  possono  prescindere  dal  quadro
delle risorse economico-finanziarie disponibili e ai  trend  ad  esse
collegate. 
 
    Il quadro delle risorse finanziarie messe in campo per il sociale
in Italia ammonta a circa 454,3 miliardi di euro  per  il  2012  e  a
461,8 miliardi di euro per il  2013  ovvero  il  30%  del  PIL,  dato
lievemente superiore alla media europea (29,5%); la  spesa  procapite
ammonta a 7.972 euro collocando l'Italia sopra la media  europea  che
e' di 7.558 euro procapite. Questa cifra, tuttavia,  e'  inferiore  a
quella di altri Paesi quali  come  il  Regno  Unito  8.703  euro,  la
Germania 9.766 euro e la Francia 10.621 euro procapite. 
 
    Questa   spesa   e'   prevalentemente   assorbita   dalla   spesa
pensionistica; infatti, il  dato  complessivo  della  spesa  sociale,
scomposto nelle sue componenti funzionali, mette  in  luce  che,  nel
2012, il 65,1% viene speso per trattamenti pensionistici  (vecchiaia,
superstiti e invalidita') e che la sola  voce  vecchiaia  assorbe  il
50,4% delle risorse, mentre il 24,2% viene speso per  la  salute,  il
6,6 per disoccupazione e esclusione sociale  e  solo  il  4,1%  viene
speso per famiglia, maternita' e infanzia. 
 
    Rispetto al 2007, sono in aumento le  quote  di  spesa  destinate
alle funzioni "disoccupazione" (+1,9 punti percentuali) e "vecchiaia"
(+1,0), mentre registrano una diminuzione le  quote  per  "famiglia",
"superstiti" e "invalidita'" (-0,2),  e  in  particolare  quella  per
"malattia/salute" (-2,3). 
 
 
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
 
    Fonte: Eurostat, European system of integrated social  protection
statistics 
 
    (a) dati provvisori 
 
 
 
    Stante questi dati  la  spesa  sociale  per  l'area  minorenni  e
famiglia si attesta, nel 2012, all'1.3% del PIL. La  quota  di  spesa
sociale riservata a famiglie e minorenni  e'  la  piu'  bassa  fra  i
maggiori Paesi europei, infatti la Germania spende  per  minorenni  e
famiglie l'11.2% della spesa sociale, la Francia il  7,9%,  il  Regno
Unito 6,6% e la Spagna il 5,4%. 
 
    Le crisi finanziaria prima e quella dei debiti sovrani poi  hanno
costretto molti Paesi dell'Unione Europea  a  politiche  di  bilancio
restrittive di cui hanno  subito  le  conseguenze  anche  le  risorse
dedicate al sociale che  hanno  rilevato  una  contrazione  piuttosto
rilevante tanto che, in Italia, la quota del fondo nazionale  per  le
politiche sociali ripartito alle regioni si  e'  bruscamente  ridotta
passando dai 518 milioni di euro del 2009 ai  216  del  2014.  Stessa
sorte ha avuto il fondo  nazionale  per  l'infanzia  e  l'adolescenza
(fondo ex lege 285/97) ripartito  alle  citta'  riservatarie  che  e'
passato dai 41,7 milioni di euro del 2007 ai 30,7 del 2014. 
 
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
 
    Fonte: CNDA 
 
 
    Nel corso degli ultimi anni,  si  e'  registrata  la  tendenza  a
importanti restrizioni delle risorse  disponibili  per  l'azione  dei
governi locali, nonche' ad un definitivo superamento delle misure  di
contenimento  degli  investimenti  locali.   La   restrizione   delle
assegnazioni statali, concentrata nel quinquennio 2011-2015, equivale
al 20% delle entrate correnti comunali del 2010 (circa 46 miliardi di
euro al netto delle entrate da prelievo sui rifiuti). 
 
    Negli  ultimi  anni  il  trend  della  spesa  corrente   comunale
evidenzia una crescita pressoche' nulla, accompagnata da una drastica
contrazione degli  investimenti,  soprattutto  a  causa  dei  vincoli
sempre piu' stringenti imposti dal Patto di Stabilita' Interno. 
 
    La spesa  sociale  dei  comuni,  gestita  in  maniera  singola  o
associata,  nel  2011  ammonta  a  7,0  miliardi  di  euro,  con  una
diminuzione  dell'1,4  per  cento   rispetto   all'anno   precedente,
evidenziando un cambiamento di tendenza, gia' in  parte  avviato  nel
2010, rispetto alla precedente dinamica di crescita: infatti,  mentre
nel periodo compreso fra il  2003  e  il  2009  si  e'  osservato  un
incremento medio annuo del 6%, nel  2010  l'aumento  e'  stato  dello
0,7%. Il valore  medio  per  abitante  delle  risorse  impiegate  nel
welfare territoriale e' pari  a  115,7  euro  all'anno  e  mostra  un
decremento di 2,1 punti percentuali rispetto al 2010. In  percentuale
del Pil  nazionale,  la  spesa  gestita  a  livello  locale  per  gli
interventi e i servizi sociali e' cresciuta dal 2003 (0,39%) al  2009
(0,47%) mentre registra  una  lieve  flessione  nel  2010  (0,46  per
cento), confermata nel 2011, quando il valore si attesta sullo 0,44%. 
 
    La spesa sociale  dei  comuni  italiani  per  l'area  famiglia  e
minorenni (ISTAT 2011) e' di  2,818  miliardi  di  euro  di  cui  732
milioni  di  trasferimenti  in  denaro.  La   spesa   per   strutture
residenziali ammonta a 239 milioni mentre la spesa  per  strutture  a
ciclo diurno e semiresidenziali e' di 1,364 miliardi di euro (di  cui
1,174 miliardi per nidi e servizi integrativi al nido e  126  milioni
di euro per i centri diurni e per le  ludoteche).  La  spesa  per  il
servizio sociale professionale e' di 210 milioni di  euro.  La  spesa
per interventi e servizi sociali dei comuni per  abitante  ammonta  a
115,7 euro con valori superiori alla media per le regioni del nord  e
del centro del Paese (282,5 euro a Trento) e inferiori per  quel  che
riguarda le regioni meridionali (25,6 euro in Calabria) (15). 
 
 
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
 
    Fonte: Istat, Indagine sugli interventi e i servizi  sociali  dei
comuni singoli o associati 
 
 
    Relativamente alla suddivisione della spesa  sociale  dei  comuni
per l'area famiglia e minorenni si segnala una spesa media del  40,1%
del totale  ossia  46,4  euro  per  abitante,  le  regioni  dell'area
nord-ovest hanno una spesa media, in questo ambito, del 39,6%, quelle
del nord-est del 38,2 %, quelle del centro del 43,1% e le regioni del
mezzogiorno del 39,8%. 
 
    Oggi i Comuni trovano oggettive difficolta' per la redazione  dei
bilanci e per garantire la qualita' e la quantita'  dei  servizi  per
l'infanzia a causa di un'evidente condizione  d'incertezza  derivante
dalla riduzione  dei  finanziamenti  statali  e  dalle  modalita'  di
erogazione annuale, con una tendenza al ribasso  delle  risorse,  non
proporzionali all'andamento del numero delle scuole e  delle  sezioni
riconosciute come paritarie. Molti Comuni non solo si stanno  facendo
carico di onerose convenzioni con le scuole paritarie di altri  enti,
destinando rilevanti risorse proprie al fine di garantire il servizio
educativo a tutti i bambini e bambine del  territorio,  ma  destinano
ulteriori risorse proprie  per  qualificare  e  sostenere  le  scuole
statali (completamento sezioni antimeridiane;  prolungamento  orario;
integrazione  dei  progetti  formativi;   coordinamento   pedagogico;
ausiliari; materiale didattico). 
 
    Si riporta di seguito una tabella riepilogativa dei finanziamenti
per la scuola dell'infanzia comunale e privata  paritaria  (ex  legge
62/2000). 
 
 
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
    Gli asili nido comunali rivestono un grande  interesse  pubblico,
sono  servizi  per  l'infanzia  accessibili   e   di   qualita'   che
contribuiscono a  conciliare  in  modo  rilevante  vita  familiare  e
lavorativa favorendo una maggiore partecipazione femminile  al  mondo
del lavoro. 
 
    In base ai dati rilevati dall'ANCI, tra il 2010 e il 2013, vi  e'
stato un aumento del 9% di risorse  impegnate  da  parte  dei  Comuni
destinato ai nidi a gestione diretta ed un 16% per quelli a  gestione
convenzionata, in particolare nei Comuni metropolitani  dal  2010  al
2013 si e' registrato un incremento pari al 20% di risorse per i nidi
a gestione diretta ed un 22%  per  quelli  a  gestione  convenzionata
(16). 
 
 
    4. Riferimenti essenziali e trasversali 
 
 
    Durante i lavori dei quattro gruppi  dell'Osservatorio  nazionale
sono  state  discusse  alcune  questioni  trasversali  attinenti   la
gestione del Piano, criteri di qualita' e indicazioni di  metodo  per
la programmazione  e  attuazione  delle  politiche  finalizzate  alla
promozione dei diritti di bambine e bambini. 
 
    In particolare,  l'Osservatorio  auspica  che  i  criteri  e  gli
obiettivi indicati dal  piano  stesso  possano  poi  orientare  nelle
scelte  di  allocazione  delle  risorse  in  materia  di  infanzia  e
adolescenza da parte dei Ministeri competenti in previsione anche  di
funzioni di monitoraggio e di verifica da parte  di  Istituzioni/Enti
(es. Garante, Istituto degli Innocenti). Sul tema  risorse  e'  stata
ravvisata anche la necessita' di  sottolineare  l'importanza  che  le
risorse trasferite per  le  politiche  territoriali  educative  siano
coordinate dagli Enti Locali affinche' siano efficaci, trasversali  e
sostenibili con continuita'. In un contesto  di  risorse  scarse,  si
richiama  anche  l'esigenza   di   rigore   e   tempestivita'   nella
programmazione, prevedendo una forma di sostegno in caso  di  mancato
utilizzo  dei  finanziamenti:  le   regioni   e   gli   enti   locali
predispongono,  ogni  anno,  una  relazione  sull'utilizzazione   dei
finanziamenti destinati all'infanzia e l'adolescenza  provenienti  da
fondi statali o regionali. La relazione contiene l'indicazione  delle
risorse  impegnate,  dei  risultati   raggiunti   e   delle   risorse
finanziarie non impegnate con  la  specificazione  dei  motivi  della
mancata utilizzazione. In caso di mancato utilizzo, si auspica che il
soggetto finanziatore e l'ente destinatario costituiscano un Comitato
tecnico paritetico per l'analisi  delle  cause  di  mancato  utilizzo
delle risorse disponibili,  per  la  individuazione  delle  possibili
forme  di  accelerazione  dei  programmi  di  intervento  e  per   il
monitoraggio  delle  erogazioni  dei   finanziamenti   sui   progetti
realizzati. 
 
    Inoltre, altri riferimenti comuni agli approfondimenti  nei  vari
gruppi tematici sono stati i seguenti. 
 
 
    Governance complessiva/nazionale 
 
 
    Garantire  in  tutto  il  territorio  nazionale  condizioni   per
l'uguaglianza di accesso alle risorse non solo della salute, ma anche
delle    risorse    sociali,    della    cultura,    dell'educazione,
dell'abitazione   per   abbattere   l'impatto   dell'insieme    delle
ineguaglianze che sono alla base della vulnerabilita' familiare e che
pesano sullo sviluppo del bambino limitandone le potenzialita', anche
attraverso l'adozione di modelli di welfare generativo. 
 
    Contrastare  la  frammentazione  legislativa  e  organizzativa  e
garantire  unitarieta'  del  sistema  di  governance  alle  politiche
minorili e per le famiglie a livello nazionale e regionale al fine di
superare  l'attuale  settorializzazione  delle  competenze  e   degli
interventi e garantire tutte le condizioni organizzative,  economiche
e professionali affinche' le politiche minorili  e  per  le  famiglie
siano  uniformi,  eque  (capaci   di   superare   le   diseguaglianze
territoriali), integrate fra pubblico e privato e inclusive,  in  cui
ai minorenni  e  alle  famiglie  siano  garantite  l'unitarieta'  dei
processi  di  valutazione,  progettazione  e  intervento  e  la  loro
qualita'. 
 
    Costruire una pianificazione integrata fra il sistema del sociale
e  del  sanitario,  della  Giustizia   minorile,   della   scuola   e
dell'educativo e del sostegno al  reddito  per  garantire  interventi
capaci di rispondere all'unitarieta' dei bisogni dei bambini e  delle
famiglie. 
 
    Individuare e avviare progetti sperimentali in  riferimento  alle
priorita'  definite  a  livello  nazionale,   regionale,   locale   e
contestualmente individuare criteri di valutazione e di durata  della
sperimentazione stessa al fine di prevederne  la  "messa  a  sistema"
laddove gli esiti della sperimentazione siano positivi. 
 
    Colmare il deficit di informazione oggi presente nel sistema  dei
servizi tramite l'implementazione di un sistema informatico  uniforme
(vedasi S.I.N.B.A.)  finalizzato  alla  realizzazione  di  un  flusso
informativo costantemente aggiornato, al fine di rendere  praticabile
un'azione di monitoraggio sistemica e strutturata tale da  assicurare
livelli  ottimali  di  raccordo  e  dialogo  fra  sistemi   (sociale,
sanitario,  della  Giustizia,  della  scuola)  e  servizi,  anche  in
relazione ai debiti informativi  richiesti  da  Istat.  Tale  sistema
sara' in grado di garantire una serie di informazioni: 
 
    - il numero dei minorenni in famiglia e in carico  ai  servizi;il
numero dei minorenni fuori famiglia; 
 
    -  le motivazioni della presa in carico e/o  dell'allontanamento,
i tempi e le caratteristiche del progetto  individuale  di  presa  in
carico e la tipologia dell'accoglienza; 
 
    - Il numero dei minorenni adottabili e sulle  coppie  disponibili
all'adozione; 
 
    - la documentazione su processi di intervento in atto nei diversi
servizi e relativi esiti. 
 
 
    Risorse e livelli essenziali delle prestazioni 
 
 
    Garantire  risorse  economiche  e  professionali  stabilmente   e
strutturalmente adeguate per dare  concreta  attuazione  alle  azioni
individuate  dal  Piano   Nazionale   d'Azione   per   l'Infanzia   e
Adolescenza. 
 
    Approvare i livelli essenziali delle prestazioni  (LEP)  centrate
sui diritti (Art. 117 Costituzione e CRC) a partire dalla discussione
della proposta sui LEP recentemente presentata dal garante  nazionale
infanzia e adolescenza (17). 
 
    Garantire esigibilita' ai LEP attraverso adeguata allocazione  di
risorse strutturali e  continuative  (nella  legge  di  stabilita'  e
attraverso fondi dedicati ). 
 
    Governance regionale 
 
    Attivare in ogni Regione il tavolo di sistema e di  coordinamento
sulle politiche e sugli interventi a favore  dei  minorenni  e  delle
famiglie   che   garantisca   i   raccordi   inter-istituzionali    e
interprofessionali  necessari  a  ricomporre  le  frammentazioni  fra
sistema  sociale,   sanitario,   educativo,   dell'istruzione   della
formazione, ricerca  e  universitario,  della  Giustizia  Minorile  e
ordinaria; fra sistema  di  cura  degli  adulti  (es.  psichiatria  e
dipendenze) e sistema di cura dei bambini (es.  protezione  e  tutela
minorenni); fra servizi del pubblico e del privato sociale. 
 
    Governance  localeGarantire  azioni  di  sistema   e   governance
unitaria attraverso specifico incarico e valorizzazione dei Piani  di
Zona (PdZ), anche attivando il tavolo di sistema e di coordinamento -
costituito da soggetti istituzionali e partecipato  dal  partenariato
sociale - in ogni ambito territoriale, quale  luogo  formale  per  la
programmazione e monitoraggio  delle  politiche  e  degli  interventi
sociali in tutti gli ambiti territoriali e favorire la sottoscrizione
di atti formali/accordi di programma tra i diversi soggetti  pubblici
e del privato sociale coinvolti nelle azioni di sistema definiti  nel
PdZ. 
 
    Formazione ed integrazione dei servizi 
 
    Avviare una strategia di raccordo con le Universita', gli  Ordini
professionali (verificando le elaborazioni condotte dal CNOAS/CROAS e
dagli  altri  Ordini  professionali  o   associazioni   professionali
rappresentative e quelle  del  sistema  ECM  )  e  le  Organizzazioni
sindacali per sviluppare formazioni  continue  inter-istituzionali  e
inter-professionali. 
 
    Promozione di Accordi/Protocollo d'Intesa con  le  Universita'  e
gli Ordini Professionali per promuovere,  diffondere  e  sperimentare
linguaggi e metodologie di intervento comuni. 
 
    Aggiornare ed armonizzare i percorsi di formazione  universitaria
degli   educatori   professionali,   evitando    sovrapposizioni    e
privilegiando  l'integrazione   tra   i   decreti   ministeriali   ed
interministeriali istitutivi le classi di laurea. 
 
    Attivazione e mantenimento della dimensione di  integrazione  tra
operatori sociali,  sanitari  ed  educativi,  gia'  a  partire  dalla
formazione di base e  nella  formazione  continua,  per  favorire  la
dimensione   multidisciplinare   degli   interventi,   anche    nella
prospettiva di percorsi di interazione e collaborazione  tra  servizi
pubblici e Terzo settore attraverso la programmazione  e  attivazione
di cicli di formazione congiunta tra operatori dei servizi pubblici e
del Terzo Settore,  con  particolare  riferimento  alla  Cooperazione
sociale. 
 
 
 
    5. Obiettivi tematici e azioni 
 
 
    In relazione alle priorita' tematiche individuate si declinano di
seguito gli obiettivi tematici e le azioni : 
 
    A. Linee di azione a contrasto della poverta' dei bambini e delle
famiglie 
 
    B. Servizi socio educativi per la prima infanzia e  qualita'  del
sistema scolastico 
 
    C. Strategie e interventi per l'integrazione scolastica e sociale 
 
    D. Sostegno alla genitorialita', sistema integrato dei servizi  e
sistema dell'accoglienza. 
 
 
    5.1 Linee di azione a contrasto  della  poverta'  dei  bambini  e
delle famiglie 
 
    Premessa 
 
    I bambini e gli adolescenti sono i soggetti piu' vulnerabili alle
situazioni  di  poverta'  ed   esclusione   sociale,   fenomeni   che
determinano nel presente e nella vita futura una catena di  svantaggi
a livello individuale in termini di piu' alto  rischio  di  abbandono
scolastico, piu' basso  accesso  agli  studi  superiori  e  al  mondo
lavorativo, e piu' in generale di una bassa qualita' della vita. 
 
    Complessivamente  considerato,  il   crescente   fenomeno   della
poverta' minorile e dell'esclusione sociale, aggravatosi con la crisi
economica che ha attraversato il  Paese,  impone  una  riflessione  e
un'azione  di  Governo   articolata   che   ponga   l'accento   sulla
multidimensionalita'   dello   stesso.   La   raccomandazione   della
Commissione europea Investire nell'infanzia per spezzare  il  circolo
vizioso dello svantaggio sociale (2013/112/UE) e la strategia  Europa
2020 tracciano le coordinate fondamentali per contrastare i  processi
di  graduale  impoverimento  delle  famiglie  e   produrre   maggiore
inclusione  sociale  e  protezione  dei  soggetti  piu'  vulnerabili:
l'obiettivo e'  promuovere  l'intervento  precoce  e  la  prevenzione
attraverso strategie integrate e affrontare il  disagio  sociale  sin
dalla prima infanzia,  con  particolare  attenzione  ai  gruppi  piu'
vulnerabili. 
 
    C'e' oggi un divario da colmare tra la gravita' di cio'  che  sta
avvenendo nella  vita  dei  bambini  e  gli  strumenti  di  contrasto
attualmente  in  campo.  Questo  gap  va  colmato  con  urgenza,  con
provvedimenti  che  siano  commisurati  alla  portata  del  problema,
mettendo  la  questione  della  poverta'  minorile  al  centro  delle
priorita' della azione pubblica, ad ogni livello di  responsabilita',
e con la mobilitazione di tutti i settori strategici in questo ambito
dal sociale  alla  scuola,  dal  mondo  del  lavoro  a  quello  della
promozione e tutela della salute. In particolare,  il  confronto  con
altri Paesi dell'OCSE dimostra come in situazioni di crisi i  governi
abbiano la possibilita' di incidere  sull'impatto  che  la  crisi  ha
sulla poverta'  dei  minorenni.  Vi  e'  quindi  la  possibilita'  di
contrastare efficacemente anche la poverta' assoluta  qualora  questa
sia individuata come una priorita', come questo Piano  di  azione  si
propone  di  fare,  rispondendo   positivamente   alle   Osservazioni
conclusive del Comitato ONU e  alle  sollecitazioni  contenute  nelle
conclusioni dell'Indagine conoscitiva  realizzata  dalla  Commissione
Parlamentare per l'Infanzia (18), che evidenzia l'importanza  che  il
Piano per l'infanzia e l'adolescenza preveda una  concreta  strategia
di contrasto della poverta', quale priorita' dell'azione governativa. 
 
    Si rileva inoltre la necessita' di reperire risorse adeguate  per
l'implementazione delle azioni derivanti dal Piano,  che  era  emersa
chiaramente come una delle criticita' del  precedente  Piano.  Tenuto
conto  della  crisi  economica  diventa  importante  uno  sforzo  per
reindirizzare  le  risorse  correnti  ad  invarianza   di   bilancio,
razionalizzare i fondi messi in campo (compresi i fondi  europei),  e
in alcuni casi reperire risorse aggiuntive. 
 
    L'azione e' tanto piu' urgente  quanto  piu'  si  e'  ridotto  in
Italia il livello di mobilita' intergenerazionale, il benessere e  il
futuro dei bambini e' sempre piu'  condizionato  dallo  status  socio
economico dei loro genitori, dal luogo  in  cui  vivono,  dalla  loro
appartenenza etnica, etc. 
 
    In questo ambito,  gli  obiettivi  generali  da  perseguire  sono
quindi i seguenti: 
 
    - contrastare la poverta' assoluta delle persone di minore  eta',
garantendo condizioni di vita adeguate grazie ad una combinazione  di
prestazioni a partire dalle famiglie con figli di minore eta'; 
 
    - rafforzare l'influenza del sistema educativo per  il  contrasto
del disagio sociale; 
 
    - migliorare la reattivita' dei sistemi sanitari  nel  rispondere
alle esigenze dei minorenni svantaggiati; 
 
    - incoraggiare  la  partecipazione  di  tutti  i   minorenni   ad
attivita' ludiche, ricreative, sportive e culturali; 
 
    - ridurre le disuguaglianze sin dalla piu' tenera eta' investendo
nei servizi di educazione e accoglienza per la prima infanzia.  (tale
obiettivo non e' stato sviluppato in quanto si rimanda all'analisi  e
le azioni elaborate dal gruppo di lavoro Servizi socio-educativi  per
la prima infanzia e qualita' del sistema scolastico). 
 
    Gli obiettivi tematici 
 
    Il contrasto alla poverta' assoluta delle persone di minore  eta'
e' individuato come obiettivo strategico fondamentale  del  Piano,  e
appare evidente che, senza interventi efficaci,  anche  nei  prossimi
anni e' prevista una diffusione della  poverta'  superiore  a  quella
avuta in passato. La lotta alla poverta' assoluta diviene quindi  una
priorita' dell'agenda politica dell'attuale  Governo.  Ad  oggi,  nel
nostro Paese l'aumento della poverta'  minorile  in  tempo  di  crisi
economica e' stato mitigato  da  differenti  misure  di  sostegno  al
reddito anche se l'effetto di tali misure, in termini di uscita dalla
condizione di poverta', non e' facilmente  quantificabile.  La  Carta
acquisti (cd. vecchia social card, introdotta  nel  2008  con  il  DL
112/2008) ha rappresentato per molto tempo l'unico strumento messo in
campo per il sostegno alle situazioni d'indigenza su scala  nazionale
(19). La misura, rivolta agli ultrasessantacinquenni e ai  minori  di
tre anni, e' stata introdotta per integrare i redditi  piu'  bassi  a
fronte dell'aumento dei prezzi dei prodotti alimentari ed energetici,
attraverso l'erogazione su una carta di pagamento elettronica, di  un
contributo pari a  ottanta  euro  a  bimestre.  E'  stata  finanziata
regolarmente con le Leggi di Stabilita' nel corso degli anni,  ed  e'
tutt'ora operativa. Relativamente alla distribuzione territoriale dei
beneficiari, oltre l'85% dei bambini sotto i  3  anni  risiede  nelle
regioni del Mezzogiorno, percentuale che scende  invece  al  60%  nel
caso dei beneficiari anziani. Allo stato  attuale  il  Ministero  del
Lavoro e delle Politiche Sociali ha avviato anche la  sperimentazione
della "Nuova social card" (DL 5/2012) e sta sviluppando  un  percorso
per la  definizione  di  una  misura  universale  di  contrasto  alla
poverta' assoluta rivolta alle famiglie  con  figli  minorenni.  Tale
misura, denominata Sostegno per l'inclusione attiva (SIA),  e'  stata
attuata in forma sperimentale per un anno (a partire da maggio  2014)
nei  12  Comuni  piu'  popolosi  d'Italia  (quelli  con   popolazione
superiore ai 250mila abitanti (20)  ).  Il  SIA  prevede  un  importo
mensile  variabile  a  seconda  dell'ampiezza  del  nucleo  familiare
(Decreto legge "Semplifica Italia", art. 60,  d.l.  5/12).  Sul  tema
delle misure nazionali di contrasto alla poverta', in accordo con  le
Regioni e l'Anci, il Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali ha
istituito un tavolo tecnico per la  definizione  delle  modalita'  di
estensione del SIA entro giugno 2015 e  l'elaborazione  entro  giugno
2016, di un  piu'  complessivo  Piano  nazionale  di  contrasto  alla
poverta'  e  all'esclusione   sociale.   L'analisi   sviluppata   per
l'elaborazione del presente Piano sara' ripresa nel  Piano  nazionale
di contrasto alla poverta' e all'esclusione sociale,  nel  quale  una
specifica attenzione sara' dedicata alle persone di minore  di  eta'.
Circa le misure economiche di contrasto  i  lavori  dell'Osservatorio
hanno dato un contributo  importante  focalizzando  l'attenzione  sui
punti di contatto tra le diverse proposte in campo, individuando  gli
aspetti che si ritiene vadano privilegiati. In particolare si  chiede
l'adozione di una misura cosi' caratterizzata: 
 
    - centrata sul contrasto alla poverta' assoluta; 
 
    - a carattere universale  che  parta  dalle  famiglie  con  figli
minorenni, quale criterio preferenziale; 
 
    - sottoposta alla prova dei mezzi e commisurata alla distanza dei
redditi da una soglia minima; 
 
    - basata sul trasferimento alla famiglia e non all'individuo; 
 
    - concessa in forma condizionale, ovverosia che preveda: 
 
    - l'accompagnamento all'inclusione attiva  del  nucleo  familiare
con misure  di  presa  in  carico  globale  al  fine  di  cogliere  e
supportare le  fragilita'  familiari  in  modo  adeguato  (misure  di
inclusione lavorativa degli  adulti,  di  accompagnamento  educativo,
formativo/lavorativo, in ambito sociale  e  sanitario  dei  minorenni
presenti nel  nucleo,  nonche'  misure  di  sostegno  alle  relazioni
intrafamiliari)  anche  in  considerazione  dei  cicli  vitali  della
famiglia; 
 
    - al  centro  del  progetto  di  presa  in  carico  il  benessere
(educativo, sociale, sanitario,  etc.)  del  bambino  come  interesse
superiore. 
 
    La scuola puo' dare la possibilita' di spezzare  la  spirale  che
porta i ragazzi provenienti dalle  famiglie  che  spesso  sono  anche
culturalmente piu' povere ad abbandonare precocemente  gli  studi  ed
essere privati delle competenze necessarie a  vivere  in  un  sistema
socio-economico  sempre   piu'   caratterizzato   dalla   conoscenza,
perpetuando la condizione di emarginazione sociale vissuta dalla loro
famiglia, una  situazione  che  colpisce  l'Italia  in  misura  molto
maggiore rispetto ad altri paesi UE.  Per  questo  e'  necessario  un
ulteriore passo in avanti nelle strategie per combattere gli  effetti
delle diseguaglianze sociali attraverso  interventi  che  coinvolgono
attivamente la scuola e il mondo della formazione. 
 
    E' di tutta evidenza quanto nelle strategie per il contrasto alla
poverta' la scuola, soprattutto nel  primo  ciclo  dell'istruzione  e
nella  scuola  dell'infanzia,  svolga  un  ruolo  molto   importante,
offrendo sostegno materiale attraverso la somministrazione  di  pasti
adeguati ai fabbisogni per le diverse fasce di  eta',  la  permanenza
per parte della giornata in ambienti piu' salubri di  quelli  in  cui
spesso  i  bambini  sono  costretti  a  vivere,  la  possibilita'  di
socializzazione, la migliore possibilita' di usufruire  di  eventuali
servizi di assistenza e sostegno degli enti locali o  delle  ASL.  Il
Piano promuove quindi una scuola aperta al territorio, che  significa
non solo estendere l'offerta formativa, ma trasformare la  scuola  in
un luogo di riferimento  per  l'aggregazione  sociale,  un  luogo  di
scambio tra studenti, realta' associative e famiglie. La scuola  deve
diventare luogo dell'emancipazione: una scuola che 'include'  e'  una
scuola  che  pensa  e  che  progetta  respirando  nel   contesto   di
appartenenza. 
 
    Pertanto, occorre un'azione piu'  incisiva  rispetto  al  passato
che, partendo dal  riconoscimento  della  necessita'  di  ridurre  la
dispersione scolastica  esistente  e  le  diverse  forme  di  disagio
giovanile presenti  sul  territorio,  induca  le  scuole  ad  aprirsi
maggiormente alle istanze della societa' civile e al contempo stimoli
il  Terzo  settore  a  offrirsi  come  partner  adeguato   all'azione
formativa, come gia' indicato in  questa  prospettiva  dal  programma
'Istruzione e formazione 2020'. 
 
    Si tratta di avviare  un  processo  innovativo  implementando  la
cultura del  rinnovamento:  valorizzare  l'esistente,  potenziare  la
ragione educativa e orientarla  nella  direzione  di  un  sistema  di
ricerca  permanente  le  cui  parole  chiave  sono   sviluppo   delle
competenze, inclusione sociale e dialogo interculturale. 
 
    Quindi, occorre ripensare la scuola come nodo di una rete sociale
che deve essere letta, interpretata e agita in  termini  di  capitale
sociale, primario (familiare e comunitario) e secondario (associativo
e generalizzato o civico). 
 
    Inoltre, rispetto  al  fenomeno  dell'abbandono  scolastico,  che
comprende le situazioni contraddistinte da retroterra socio-culturali
relativamente  svantaggiati,  l'origine  straniera  e  l'accumulo  di
ritardi rispetto ad una carriera scolastica  standard,  il  Piano  si
propone di contribuire all'adozione di strategie per  la  prevenzione
del fenomeno consistenti nella focalizzazione dei soggetti a rischio,
nell'individuazione delle  carenze  formative  e  motivazionali,  nel
rafforzamento delle competenze di base e nel recupero dei  divari  di
apprendimento, anche  attraverso  modelli  organizzativi  e  percorsi
didattici innovativi. 
 
    La finalita' e' quella di affrontare in  maniera  "sinergica"  il
problema della dispersione scolastica e dell'integrazione scolastica,
mettendo  in  piedi  una  serie  di  iniziative  di  diversa  natura:
attivita'      di       orientamento       e/o       ri-orientamento,
aggregative-socializzanti, ludico-ricreative, di rafforzamento  della
motivazione   e    delle    competenze,    nonche'    attivita'    di
sensibilizzazione sui temi legati al disagio rivolte  alle  famiglie,
nonche' attivita'  di  formazione  dei  docenti.  L'obiettivo  e'  la
realizzazione di un sistema integrato di  orientamento  basato  sulla
persona e sui suoi bisogni, con l'intento di prevenire e  contrastare
il  disagio  giovanile   e   favorire   la   massima   occupabilita',
l'inclusione sociale e il dialogo interculturale. Nella  Riforma  del
sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino
delle disposizioni legislative vigenti, (c.d.«La buona scuola»)  (21)
sono previste diverse azioni per contrastare e ridurre la dispersione
scolastica, al fine di garantire agli alunni e  agli  studenti  delle
scuole  di  ogni  ordine  e  grado  il  raggiungimento  del  successo
formativo e la garanzia delle pari opportunita'.  La  Riforma  sembra
quindi delineare una serie di scenari e prospettive con i quali  sono
in sintonia le proposte che il Piano Infanzia sostiene. 
 
    Il  pieno  accesso  alle  opportunita'  formative   passa   anche
attraverso l'offerta  di  servizi  che  consentano  il  prolungamento
dell'orario di apertura delle strutture scolastiche. La mensa  assume
rilievo  fondamentale  soprattutto  in  scuole  situate  in  contesti
territoriali fortemente deprivati sia economicamente che socialmente,
cosi' da consentire, da una lato, l'apertura pomeridiana delle scuole
per le attivita' socio-educative e,  dall'altro,  di  contrastare  la
poverta' alimentare dei bambini e dei  ragazzi.  L'ambito  scolastico
assume  importanza   quindi   anche   rispetto   al   garantire   una
alimentazione corretta a tutti i bambini, almeno una volta al giorno,
e una opportunita' di educazione alimentare. 
 
    L'accesso ad una mensa di qualita' nelle scuole e' uno  strumento
fondamentale di contrasto alla poverta' minorile,  a  condizione  che
esso sia una opportunita' per tutti i bambini, soprattutto quelli che
vivono nelle famiglie piu' deprivate e a rischio di disagio sociale. 
 
    Le evidenze disponibili sulla realta' del nostro Paese richiamano
pertanto ad un'azione forte e decisa che anche sul piano della  lotta
alla  poverta'  alimentare  intraprenda  un  percorso  che  porti   a
considerare il servizio di mensa scolastica come  livello  essenziale
delle prestazioni sociali, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione e in attuazione della Convenzione  ONU
sui diritti del fanciullo, garantendo standard di elevata qualita'. 
 
    Oggi e' riconosciuto dalla Carta Costituzionale che la salute  e'
fondamentale diritto dell'individuo e interesse della  collettivita'.
Un minore benessere della popolazione  comporta  ricadute  economiche
sugli individui e le loro famiglie, costi sempre piu' elevati per  il
settore sanitario e perdita di benessere e produttivita' per tutta la
societa'. E' un bene che va curato  e  coltivato  fin  da  prima  del
concepimento e gia' nei primi mesi di vita del minorenne per  restare
integro e vitale lungo l'intero arco della nostra esistenza 
 
    La salute e' il risultato di una moltitudine di determinanti  che
la influenzano positivamente o negativamente. Questi comprendono  sia
fattori non modificabili  (es.  sesso,  eta'  genetica)  sia  fattori
sociali, economici e legati allo stile di  vita  che  possono  essere
influenzati  da  decisioni   politiche,   commerciali,   individuali.
Programmare strategie di promozione della salute e prevenzione  delle
patologie croniche piu' diffuse richiede una  azione  mirata  proprio
sui determinanti economici e sociali. Il Piano assume  la  necessita'
di strategie che coinvolgano altri settori, secondo i principi  della
"Salute in tutte le politiche", che delinea la  necessita'  di  nuove
alleanze, per promuovere  lo  sviluppo  umano,  la  sostenibilita'  e
l'equita', nonche' per migliorare la salute.  Una  delle  sfide  piu'
impegnative e' proprio quella di mettere in atto idonei interventi  e
politiche per ridurre le disuguaglianze causate, in particolare,  dai
determinanti sociali, ovvero condizioni sociali ed economiche in  cui
vivono determinati strati della popolazione e  che  possono  influire
sullo stato di salute. 
 
    Questo richiede un nuovo approccio nella "governance" in  cui  vi
sia una leadership condivisa tra tutti  i  settori  e  i  livelli  di
governo, per affrontare i fattori di rischio, attraverso l'impegno  e
la partecipazione attiva di settori non sanitari, come l' istruzione,
l'agricoltura, l'industria, il commercio,  l'economia.  Si  richiede,
inoltre, l'intervento del settore privato e della societa' civile. 
 
    Gli interventi e i servizi di prevenzione, cosi'  come  affermato
dalle piu' importanti agenzie sanitarie del mondo, devono sempre piu'
adottare  metodologie  per  il   superamento   delle   disuguaglianze
nell'accesso (offerta attiva,  recupero  dei  contatti,  monitoraggio
socio-sanitario,  a  livello  centrale   e   delle   piccole   aree).
Fondamentale  e'  anche  adottare  strategie  operative  integrate  e
trasversali tra sistemi sanitario,  sociale,  educativo,  ambientale,
urbanistico, tenendo conto, anche  nell'ambito  della  prevenzione  e
promozione  della  salute,  dei  determinanti  primari  della  salute
(psico-sociali, biologici, ambientali). Altra opzione  strategica  e'
la precocita' degli interventi nella vita dei  bambini,  al  fine  di
ottenere risultati positivi a  breve,  medio  e  lungo  termine,  che
solitamente si raggiungono, infatti, entro i primi  mille  giorni  di
vita, dal concepimento al 2° anno di  vita.  La  tempestivita'  delle
azioni  di  prevenzione  e  promozione   della   salute   in   ambito
materno-infantile rappresenta un fattore strategico nelle  azioni  di
salute pubblica per la proiezione esponenziale di  danni  e  benefici
nel corso della vita dei singoli e della comunita', in linea con  gli
obiettivi del nuovo Piano Nazionale di Prevenzione. 
 
    Si rileva come vi siano forti differenze a livello regionale  per
quanto riguarda l'integrazione degli  interventi  sanitari  e  quelli
piu'  strettamente  sociali  di  sostegno  alla  genitorialita',   di
assistenza postpartum, di orientamento delle neomamme. 
 
 
    La Raccomandazione dell'Unione  Europa  "Investire  nell'infanzia
per spezzare il circolo vizioso dello svantaggio sociale" dedica  una
particolare attenzione al diritto dei minorenni  a  partecipare  alla
vita sociale quale modalita'  per  contrastare  la  loro  esclusione.
Nella Raccomandazione, la prima indicazione in questo  ambito  e'  la
necessita' di incoraggiare la partecipazione di tutti i minorenni  ad
attivita'  ludiche,  ricreative,  sportive  e  culturali.  Siamo  qui
nell'ambito dell'apprendimento informale, e per garantire parita'  di
accesso viene raccomandato di eliminare gli ostacoli legati al costo,
o alle differenze culturali, incoraggiando le  scuole,  ma  anche  le
autorita' locali, a prevedere attivita' e servizi parascolastici  per
tutti, a prescindere dalle possibilita' economiche delle famiglie  di
appartenenza dei minorenni. 
 
    L'approccio multidimensionale alla poverta'  ci  insegna  che  la
dimensione  economica  da  sola  non  basta  a  rendere  ragione  del
fenomeno, soprattutto quando  la  poverta'  colpisce  i  bambini.  La
privazione  da  parte  dei  bambini   e   degli   adolescenti   della
possibilita' di apprendere, sperimentare, sviluppare  e  far  fiorire
liberamente capacita',  talenti  e  aspirazioni  significa  anche  la
limitazione dell'opportunita' di crescere dal punto di vista emotivo,
delle relazioni con gli altri, della scoperta  di  se  stessi  e  del
mondo. 
 
    In Italia sono molti i bambini e gli adolescenti che non hanno la
possibilita' di crescere attraverso lo  sport,  il  contatto  con  la
bellezza e la cultura. Occorre tener presente che  le  differenze  di
reddito dei genitori incidono sull'opportunita' di fruire di  diversi
tipo di intrattenimento, o praticare  sport,  utilizzare  internet  e
leggere libri. 
 
    Se le cause di disagio e di  esclusione  sono  molteplici  in  un
contesto sociale  complesso  come  quello  contemporaneo  altrettanto
multidimensionale deve essere la risposta  della  societa'  civile  e
delle istituzioni,  a  salvaguardia  di  un  principio  di  benessere
allargato a un'intera comunita' e non solo al singolo individuo. 
 
    Le poverta' educative  si  riferiscono  anche  alla  mancanza  di
opportunita' di apprendere nello spazio dove  i  bambini  crescono  e
vivono. La partecipazione o meno dei  minorenni  italiani  ad  alcune
attivita' culturali misurate dall'Istat - quali le visite ai musei  e
ai siti archeologici, o la frequentazione di  concerti  o  spettacoli
teatrali,  rappresenta  un  indicatore  importante  per  valutare  il
livello di opportunita'/poverta' educative di una regione. 
 
    L'avere un teatro, un museo, un sito  archeologico  vicino  casa,
oppure   un   concerto,   non   rappresenta   quindi   di   per   se'
un'opportunita'. E' la possibilita' concreta, per tutti i bambini,  a
prescindere dalla loro condizione sociale ed economica, di  accedervi
ed usufruirne,  il  vero  investimento  per  combattere  le  poverta'
educative. Le opportunita' educative al di fuori  della  scuola  sono
spesso negate a causa della mancanza di iniziative - da  parte  della
scuola, dei comuni, o  altro  - che  favoriscano  l'accesso  anche  a
coloro i quali non hanno  in  famiglia  i  mezzi  economici  e/o  gli
strumenti culturali  per  fare  della  partecipazione  culturale  una
pratica normale e  diffusa.  Diventa  pertanto  importante  anche  la
sensibilizzazione delle  famiglie,  affinche'  possano  supportare  e
incoraggiare  i  propri  figli  in  tali  attivita',  sia  in  ambito
scolastico che extrascolastico.  Per  i  bambini  e  gli  adolescenti
occorre  quindi  valorizzare  l'educazione  motoria   e   l'attivita'
sportiva,  promuovere  l'espressivita'  artsistica  e  musicale  come
strumento  di  inclusione  sociale  sin  dalla  primissima  infanzia,
prevedere   facilitazioni   per   l'accesso   a   monumenti,   musei,
rappresentazioni coreutiche, musicali e teatrali,  siti  archeologici
ed altre attivita' culturali; promuovere la lettura a  partire  dalla
piu' tenera eta'; garantire ai "nativi digitali" la  fruizione  delle
tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC). 
 
 
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
    5.2. Servizi socio educativi per la prima infanzia e qualita' del
sistema scolastico. 
 
 
 
    Premessa 
 
    I servizi socio educativi per la prima infanzia vanno sempre piu'
affermandosi nel proprio ruolo di  luoghi  di  aumento  del  successo
formativo e scolastico, di condivisione ed elaborazione di  valori  e
saperi educativi. 
 
    Negli ultimi anni, l'importanza di  un'educazione  per  la  prima
infanzia di alta qualita' e' stata al  centro  di  riflessioni  sulle
politiche e su possibili interventi a favore dello sviluppo di questi
servizi,  sia  a  livello  nazionale  sia   soprattutto   a   livello
internazionale, favorendo una intensa circolazione  di  idee  che  ha
contribuito a focalizzare l'attenzione  su  questi  servizi  e  sulla
necessita' di promuovere  attente  politiche  di  sviluppo  non  solo
quantitativo, ma anche qualitativo. 
 
    E' stato rilevato come l'investimento  sui  servizi  all'infanzia
non riguardi solo le politiche familiari  o  la  questione  rilevante
della tutela dei diritti dei piccoli cittadini, ma e'  questione  che
riguarda la possibilita' del nostro Paese di tornare a crescere e  di
pensarsi al futuro. I dati internazionali  confermano  come  i  primi
anni  di  vita  siano  un  passaggio  tanto  cruciale  al  punto   da
determinare il percorso di ciascuno  nella  vita  adulta.  In  questa
prospettiva, gli studi di Heckman - premio Nobel  Economia  nel  2000
- hanno dimostrato come  i  benefici  dell'investimento  in  capitale
umano diminuiscano al  crescere  dell'eta'  e  come  investimenti  di
ottima  qualita'  nella  prima  infanzia  abbiano  effetti   duraturi
portando ad un ritorno anche di  carattere  economico.  L'indicazione
che ne deriva e' pertanto di investire sui bambini/e  e  sui  servizi
educativi  loro  dedicati  per  creare  generazioni  future   capaci,
competenti e di valore. Anche  perche'  e'  soprattutto  nella  prima
infanzia - dove la famiglia gioca un ruolo chiave - che si formano le
abilita' cognitive e le competenze per un adeguato sviluppo economico
e una crescita della societa'. E in una logica di  pari  opportunita'
diventa  quindi  cruciale  l'investimento  nel  capitale  umano   nei
primissimi anni di vita, per compensare - dando maggiori opportunita'
a  bambini/e  provenienti  da  contesti  svantaggiati  -   le   forti
disuguaglianze  che  si  osservano  tra  i  bambini/e  nei  risultati
cognitivi, per diversi livelli di reddito e background familiare. 
 
    E' proprio nella fascia di eta' 0/6 che si avvia  la  costruzione
delle pari opportunita', determinante per lo sviluppo della persona. 
 
    Da diversi  anni  l'Unione  Europea  (UE)  presta  una  crescente
attenzione nei confronti dei servizi  per  l'infanzia,  non  solo  in
ragione  del  proprio  impegno  per  la  realizzazione   delle   pari
opportunita' per gli uomini e le donne nel  mercato  del  lavoro.  In
Europa - come in Italia - i servizi per la prima infanzia sono  stati
considerati in  origine  soprattutto  come  luoghi  per  favorire  la
conciliazione e quindi l'occupazione  femminile,  secondo  un  quadro
interpretativo  che  si  e'  fortemente   evoluto   verso   un'ottica
multifunzionale, conducendo alla  condivisione,  a  livello  europeo,
delle piu' ampie finalita', in primo luogo educative, dei servizi per
la prima infanzia. Questo  crescente  interesse  si  e'  tradotto  in
numerose "linee di indirizzo e orientamento" da parte  delle  diverse
istituzioni   dell'UE   concretizzatesi   attraverso   Comunicazioni,
Raccomandazioni, Risoluzioni nelle quali si passa dal  riconoscimento
dei servizi educativi per la prima infanzia  alla  riflessione  sulla
qualita' degli stessi. 
 
    Ed e' proprio  sul  tema  della  qualita'  che  l'Unione  Europea
orienta i propri indirizzi: se gia' nel 1991 ribadisce l'esigenza  di
garantire l'accesso a "servizi locali di buona qualita'", e' nel 1992
che viene  discusso  un  documento,  "La  qualita'  nei  servizi  per
l'infanzia"23, in cui si  sottolinea  la  necessita'  di  servizi  di
qualita',  definendo  in  tale  prospettiva  alcuni  indicatori.   In
particolare, si chiede che la qualita' di questi servizi sia mirata a
fare avere ai bambini  (24):  «una  vita  sana,  la  possibilita'  di
esprimersi spontaneamente,  la  considerazione  di  se'  stessi  come
individui, la dignita' e l'autonomia, la fiducia in se' stessi  e  il
piacere di imparare, un apprendimento costante e un ambiente  attento
alle loro esigenze, la socialita', l'amicizia e la collaborazione con
gli altri, pari opportunita' senza discriminazioni dovute  al  sesso,
alla  razza  o  ad  handicap,  la  valorizzazione  della   diversita'
culturale, il sostegno in quanto membri di  una  famiglia  e  di  una
comunita', la felicita'». 
 
    Nel 1996 si riaccendono i  riflettori  sul  tema:  attraverso  la
condivisione dei "Quaranta obiettivi di qualita' per  i  servizi  per
l'infanzia", la Rete della Commissione Europea per l'infanzia  e  gli
interventi   per   conciliare   le   responsabilita'   familiari    e
professionali  tra  uomini  e  donne  ribadiscono   alcuni   principi
fondamentali per la qualita' dei  servizi  educativi,  suddividendone
gli obiettivi in dieci diverse aree. 
 
    Nel Consiglio Europeo di Lisbona del 2000 prima, e poi in  quello
di Barcellona del 2002, la Commissione europea si pone l'obiettivo di
garantire, entro il 2010, l'accesso a  strutture  educative  a  tempo
pieno ad almeno il 90% dei bambini/e in eta' compresa tra i 3 anni  e
5 anni, e ad almeno il 33% dei bambini/e al  di  sotto  dei  3  anni,
obiettivo quest'ultimo raggiunto in Italia  solo  da  poche  Regioni.
L'educazione  e  la  cura  della  prima  infanzia  (Early   Childhood
Education and Care - ECEC) costituisce la base essenziale per il buon
esito dell'apprendimento permanente, dell'integrazione sociale, dello
sviluppo personale e della successiva occupabilita' come ribadito con
la Comunicazione della Commissione Europea (2011) 66 del 17  febbraio
2011. 
 
    La Comunicazione rileva l'importanza  di  garantire  nella  prima
infanzia a tutti i bambini/e l'accesso a servizi di educazione  e  di
cura inclusivi e di alta  qualita',  affinche'  le  differenze  nello
status socioeconomico e culturale delle famiglie  non  si  riflettano
nelle esperienze dei bambini/e nei primi fondamentali anni di vita: i
servizi per la prima infanzia favoriscono particolarmente i bambini/e
disagiati, provenienti da un contesto migratorio ed a basso  reddito,
contribuendo alla inclusione  sociale  dei  bambini/e  e  delle  loro
famiglie e ricorda come l'ECEC e' in grado  di  favorire  soprattutto
per i  soggetti  appartenenti  a  gruppi  svantaggiati  piu'  elevati
livelli di apprendimento. 
 
    Il tema dei servizi come strumenti  di  contrasto  all'esclusione
sociale e di garanzia di pari opportunita' nel corso di vita  ritorna
anche nella recente Raccomandazione della Commissione del 20 febbraio
2013 - "Investire nell'infanzia per spezzare il circolo vizioso dello
svantaggio sociale" (2013/112/UE) in cui si  ribadisce  con  maggiore
forza l'importanza di  avere  servizi  di  qualita'  quali  strumenti
imprescindibili per ridurre le disuguaglianze fin dalla  piu'  tenera
eta'.  Anche  ne  La  strategia  - Europa   2020   presentata   dalla
Commissione  Europea  nel  2010,  per  una   crescita   intelligente,
sostenibile e inclusiva, nell'ambito dei cinque ambiziosi obiettivi -
in materia  di  occupazione,  innovazione,  istruzione,  integrazione
sociale e clima/energia - da raggiungere entro il 2020, i servizi per
l'infanzia  da  0  a  3  anni  rivestono  un  ruolo  essenziale   per
l'innalzamento dei livelli di istruzione e l'inclusione sociale. 
 
    Il  presente  Piano  di  Azione  tiene  conto  sia   del   quadro
sovranazionale di indirizzi sia degli esiti di azioni che  riguardano
in via esclusiva il nostro Paese. In particolare, le azioni  proposte
intendono rispondere anche alle sollecitazioni del Comitato  Onu  che
ha raccomandato all'Italia di porre speciale attenzione per garantire
il diritto di tutti i bambini/e ad  un  pieno  sviluppo  del  proprio
potenziale e  per  assicurare  ad  ogni  bambino  il  miglior  inizio
possibile. E' necessaria pero' una governance  sistematizzata  e  non
sporadica su queste politiche, che veda un coordinamento forte tra le
varie responsabilita',  sia  a  livello  nazionale  tra  Ministeri  e
Dipartimenti, sia a livello  territoriale  tra  Regioni,  Province  e
Comuni. L'efficacia dell'azione pubblica, infatti, non  solo  dipende
dall'attivita' tipicamente politico-amministrativa, ma  deriva  anche
dalla sinergia tra attori istituzionali e attori sociali e dalla loro
capacita' di condividere obiettivi e cooperare per raggiungerli. 
 
    A seguito della presa di coscienza del valore educativo di questi
servizi, anche l'Italia si e' mossa per incrementarne lo  sviluppo  e
la diffusione attraverso interventi mirati, quali: 
 
    Il Piano straordinario per lo sviluppo del sistema integrato  dei
servizi socio educativi per la prima infanzia approvato nel 2007, che
costituisce il piu'  importante  intervento  realizzato  nel  settore
negli ultimi anni a livello  nazionale.  Il  Piano  ha  affermato  la
multifunzionalita'  di  tali  servizi,  individuando  tre  principali
finalita', ovvero la promozione del benessere e  dello  sviluppo  dei
bambini/e,  il  sostegno  del  ruolo  educativo  dei  genitori  e  la
conciliazione dei tempi di lavoro e di cura. 
 
    le Sezioni Primavera introdotte con l'art.  1,  comma  630  della
legge n. 296/2006 (Finanziaria 2007) che ha disposto la realizzazione
sull'intero  territorio  nazionale  dell'offerta   di   un   servizio
educativo sperimentale per bambini/e di eta' compresa tra i 24 e i 36
mesi  da  intendersi  come   servizio   socio-educativo   integrativo
aggregato alle attuali strutture della  scuola  dell'infanzia  e  dei
nidi d'infanzia. 
 
    il Piano di Assistenza tecnica alle Regioni del Sud, che in  modo
complementare al Piano straordinario  per  lo  sviluppo  dei  servizi
socio-educativi per la prima infanzia, ha destinato maggiori  risorse
alle  Regioni  del  Sud   che   presentano   livelli   di   copertura
particolarmente bassi; 
 
    il Piano d'azione Coesione - Servizi di cura all'infanzia e  agli
anziani non autosufficienti 2013 - 2015, che ha  messo  in  campo  un
intervento aggiuntivo rispetto  alle  risorse  gia'  disponibili  per
potenziare  nei  territori  ricompresi  nelle  4   regioni   (Regioni
obiettivo convergenza: Puglia, Campania, Calabria, Sicilia) l'offerta
dei servizi all'infanzia (0-3 anni)  cui  sono  stati  destinati  400
milioni di euro. I risultati attesi per i servizi all'infanzia sono i
seguenti: a) aumento strutturale dell'offerta di servizi (asili  nido
pubblici o  convenzionati;  servizi  integrativi  e  innovativi);  b)
estensione della copertura  territoriale  e  sostegno  alla  gestione
delle  strutture;  c)   sostegno   alla   domanda   e   accelerazione
dell'entrata in funzione  delle  nuove  strutture;  d)  miglioramento
della qualita' e della gestione dei servizi socio educativi. 
 
    Dal confronto con quanto gia' emerso dai precedenti lavori per il
monitoraggio del III  Piano  nazionale  e  dalla  recente  Conferenza
nazionale  di  Bari  sull'infanzia  e  l'adolescenza  le   principali
prospettive devono tener presenti i seguenti obiettivi: 
 
    - rafforzare i sistemi  di  governance  dell'offerta  pubblica  e
privata di servizi  educativi  per  la  prima  infanzia  al  fine  di
garantire livelli essenziali e  standard  di  qualita'  omogenei  per
qualita'  professionale,  strutturale  e  dei  contenuti   educativi,
nonche' costi di gestione compatibili con la necessita' di  garantire
qualita', efficacia, efficienza e accessibilita'; 
 
    - la necessita' di potenziare su tutto il territorio nazionale  i
servizi educativi per  la  prima  infanzia  (0-3)  - con  particolare
riferimento  ai  nidi  d'infanzia  - aumentando  la  percentuale   di
copertura tra utenza potenziale e iscritti; 
 
    - la necessita'  di  garantire  equita'  di  accesso  a  tutti  i
bambini/e; 
 
    - l'importanza di Linee guida nazionali  per  i  servizi  per  la
prima infanzia (0-3) al fine di costruire  una  visione  complessiva,
articolata e realistica dell'offerta, dei contenuti educativi e delle
aree di esperienza che i servizi devono offrire; 
 
    - la necessita' di implementare per le sezioni primavera adeguate
azioni di controllo e qualificazione. 
 
    - l'utilita'  di   generalizzare   la   frequenza   alla   scuola
dell'infanzia. 
 
    La  riforma  "La  buona  scuola",  recentemente   approvata   dal
Parlamento, deve essere utilizzata per realizzare un deciso cambio di
passo nella cultura dei servizi per l'infanzia in Italia  in  termini
di definizione di elevati standard di qualita' educativa e gestionale
omogenei in tutto il  Paese  e  di  effettive  pari  opportunita'  di
accesso delle bambine e dei  bambini,  e  delle  famiglie,  a  queste
opportunita'    educative    indipendentemente    dalle    condizioni
socio-economiche,  e  in  termini  del  corrispondente  e  necessario
investimento di quelle risorse che fino ad oggi e' stato  palesemente
insufficiente allo scopo,  e  lasciato  all'iniziativa  di  Comuni  e
Regioni che ne hanno  sostenuto  il  peso  politico  e  di  bilancio.
L'auspicio e' che il contenuto della Legge Delega sullo 0/6 rispecchi
in modo fedele il contenuto  della  proposta  di  legge,  ex  DDL1260
successivamente ritirato, che e' il risultato di un largo e complesso
processo di partecipazione attorno al quale  attori  istituzionali  e
stakeholders  hanno  trovato  una  convergenza  di  intenti   e   una
mediazione sui contenuti. 
 
    Per quanto riguarda i percorsi educativi e formativi  in  genere,
temi  di  grande  rilevanza   sono   quelli   della   dispersione   e
dell'abbandono scolastico, fenomeni in crescita in alcune  parti  del
Paese e sui quali e' necessario delineare strategie efficaci  atte  e
contrastarne l'aumento. Essi sono espressione di una costellazione di
condizioni molto differenziate in termini di vulnerabilita' e rischio
di marginalita' sociale dei bambini/e e degli adolescenti  coinvolti,
e interrogano il sistema scolastico e formativo anche in  termini  di
qualita', di capacita' di garantire livelli reali di opportunita' per
tutti e  di  rispondere  adeguatamente  alla  domanda  di  competenze
espresse dai mutamenti economici e sociali. 
 
 
    Gli obiettivi tematici 
 
    L' accesso ai servizi educativi per la prima  infanzia  favorisce
l'attivazione di fattori protettivi per lo sviluppo del bambino e per
il benessere della famiglia: il sostegno alle potenzialita' educative
rivolto  ai  genitori  e  l'attenzione  posta  alla  comprensione  ed
all'interpretazione dei bisogni e delle propensioni  da  parte  delle
famiglie promuove virtuosi meccanismi  preventivi  che  rappresentano
significative opportunita'  di  crescita  per  bambini/e  e  famiglie
coinvolte. I servizi socio educativi  e  quelli  integrativi  per  la
prima infanzia concretizzano, infatti, dimensioni  all'interno  delle
quali vengono sostenute le  responsabilita'  educative,  attivate  le
risorse e supportata la crescita psicologica, emotiva  e  relazionale
di bambine e bambini/e. 
 
    Nonostante gli  imponenti  sforzi  attivati  negli  ultimi  anni,
nell'ambito di tali servizi,  in  particolare  dei  nidi,  persistono
disparita' territoriali (grafico 1) e liste  di  attesa  che  rendono
tuttora disomogeneo l'accesso e cio' appare particolarmente rilevante
se si considera che ad una maggiore domanda (con conseguenti liste di
attesa piu' consistenti) corrisponde un crescente radicamento ed  una
piu' estesa presenza dei servizi. 
 
 
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
    (fonte: Rapporto  di  monitoraggio  del  piano  di  sviluppo  dei
servizi socio-educativi per la prima infanzia al 31 dicembre  2013  -
Dipartimento per le Politiche della Famiglia -  Centro  Nazionale  di
Documentazione e Analisi per l'Infanzia e  l'Adolescenza  -  Istituto
degli Innocenti) 
 
 
    Pari opportunita'  di  partenza  contemplano  inevitabilmente  un
incremento del numero di accessi di bambini/e e famiglie  ai  servizi
socio educativi per la prima infanzia che si realizza  attraverso  lo
sforzo  di  rendere  piu'  omogenea  l'offerta  nelle  diverse   aree
territoriali  ma  anche  attraverso   una   efficace   e   efficiente
determinazione  dei   costi   dei   servizi   e   di   una   adeguata
compartecipazione che sia sostenibile per le famiglie e non  precluda
l'accesso ai servizi. Negli ultimi anni si e'  registrato  in  alcune
zone del Paese un calo  della  domanda,  che  puo'  essere  letto  in
relazione alla dimensione demografica (calo delle nascite)  ed  anche
in rapporto  a  scenari  di  crisi  economica  che  hanno  comportato
difficolta' da parte delle famiglie  a  farsi  carico  del  pagamento
della  retta  per  la  frequenza   del   servizio.   Occorre   dunque
intraprendere specifiche azioni positive, a partire da una  rinnovata
e  corretta  informazione  sul  valore  dei  servizi  educativi   per
l'infanzia, volte a favorire la consapevolezza delle  famiglie  e  la
propensione ad entrare in  contatto  con  l'offerta  territoriale  di
servizi di qualita'. 
 
    L'aumento della spesa dei comuni (dagli 850 milioni del  2004  ai
1.259 milioni del 2012) che accompagna l'incremento dei  servizi,  ha
avviato in questi anni la riflessione sui temi legati  alla  qualita'
ed alla sostenibilita' dei costi di gestione dei servizi.  I  fattori
che principalmente  determinano  strutturalmente  la  variazione  del
costo sono il costo  del  lavoro  e  lo  standard  organizzativo  (in
particolare il rapporto numerico  fra  educatori  e  bambini/e).  Per
conciliare  «qualita'»  e  «economicita'»   occorre   integrare   con
equilibrio sia nel pubblico che nel privato fattori quali le garanzie
sulla qualita' e continuita' del lavoro educativo, l'accoglienza  dei
bambini/e piu' piccoli e minorenni con disabilita',  l'organizzazione
(calendario e turni) maggiormente flessibile. In questa  prospettiva,
il tema della qualita'  dei  servizi  ha  una  particolare  rilevanza
perche' contribuisce alla attuazione concreta delle politiche di pari
opportunita' per i bambini/e dell'intero territorio italiano. I  nidi
e i servizi integrativi per l'infanzia da 0 a 3 anni non hanno e  non
devono piu' avere un carattere assistenziale, ma  essere  considerati
come  luoghi  dove  i  piu'   piccoli   possano   vivere   esperienze
significative dal punto di vista educativo e relazionale, elaborate e
realizzate da personale qualificato in ambienti funzionali alla  loro
crescita.  Infatti,  le  numerose   indagini   condotte   a   livello
internazionale e nazionale evidenziano come dei servizi cosi'  intesi
abbiano ricadute positive non solo sulla crescita e lo  sviluppo  dei
bambini/e, ma anche sulle famiglie che trovano in essi  oltre  ad  un
aiuto nella conciliazione dei tempi di cura e di lavoro,  uno  spazio
di  incontro,  confronto  e   crescita   della   propria   dimensione
genitoriale. 
 
    Le  tematiche  sopra   sviluppate   dovrebbero   essere   inoltre
considerate  in  una  piu'   ampia   prospettiva   finalizzata   alla
definizione  di  livelli  essenziali  di  prestazione   dei   servizi
educativi e delle scuole dell'infanzia per i bambini/e da zero a  sei
anni, che risponde al riconoscimento del  diritto  all'educazione  di
cui  ogni  cittadino   e'   titolare   dalla   nascita   e   supporta
contestualmente le famiglie nello scegliere come costruire il proprio
equilibrio interno tra tempi di vita e di lavoro. 
 
    In questa prospettiva sono da sottolineare i seguenti aspetti: 
 
    - il sistema educativo integrato zero-sei non  puo'  piu'  essere
considerato un servizio a domanda  individuale,  anche  nel  segmento
iniziale zero-tre 
 
    - i  livelli  essenziali  di  prestazione  sono   finalizzati   a
garantire un'offerta formativa di qualita',  indipendentemente  dalla
provenienza socio-culturale e territoriale di ogni bambino 
 
    - l'essenzialita' dei livelli di prestazione da  assicurare  deve
tendenzialmente  riferirsi  a  tutti  gli  aspetti  determinanti   la
qualita' dell'offerta formativa: ambienti educativi,  qualita'  della
progettazione    educativa    e    dell'organizzazione     didattica,
dimensionamento e rapporti numerici, professionalita' degli operatori
(formazione iniziale e in servizio), rapporto di lavoro ( stabilita',
profili educativi specifici, orari), i  processi  di  valutazione  di
sistema 
 
    - a  tutti  i  territori  devono  essere  assicurate  le  risorse
pubbliche necessarie a garantire i livelli essenziali di prestazione 
 
    - occorre riprendere una seria valutazione critica  del  fenomeno
degli  "anticipi"  delle  iscrizioni  alla  scuola  dell'infanzia,  a
partire dall'analisi delle condizioni di qualita'  effettive  in  cui
tale fenomeno concretamente si realizza, in termini di formazione del
personale, rapporti  educativi,  adeguatezza  degli  spazi,  rispetto
delle fasi di sviluppo dei bambini 
 
    Al tema della  qualita'  si  collega  anche  la  riflessione  sui
fenomeni   della   dispersione   e   dell'abbandono   scolastico   ed
universitario, che sono in crescita in alcune parti del Paese  e  sui
quali sono stati fatti investimenti importanti  in  alcune  aree  del
Mezzogiorno. Si tratta di situazioni che  e'  utile  osservare  nella
loro complessita' perche' sono espressione di  una  costellazione  di
condizioni molto differenziate in termini di vulnerabilita' e rischio
di marginalita'  sociale  dei  bambini/e,  degli  adolescenti  e  dei
giovani coinvolti. La dispersione e l'abbandono scolastico -  o  piu'
propriamente  il  disagio  scolastico  di  cui   la   dispersione   e
l'abbandono sono un effetto - sono  oggi  anche  espressione  di  una
societa'  moderna  che  prolunga,  di  per  se',   il   processo   di
apprendimento dei giovani e richiede mezzi  piu'  complessi  e  tempi
maggiori per maturare tutte le capacita'  necessarie  ad  entrare  in
societa' a pieno titolo. 
 
    La risposta a questi fenomeni richiede l'integrazione fra sistemi
scolastici  e  sistemi  territoriali,   a   partire   da   interventi
specialistici e competenze diversificate. Esistono diversi livelli di
disagio scolastico che si differenziano anche in base all'eta':  piu'
il disagio diventa  complesso  piu'  gli  interventi  richiesti  sono
interventi di sistema integrato. Un aspetto di fragilita' del sistema
deriva dal fatto che le regioni - nonostante le  rilevazioni  annuali
del MIUR - non dispongono  in  tempo  utile  dei  dati  sulle  scuole
dell'infanzia, leggibili e intellegibili. Disporre dei dati personali
degli   studenti   e'   invece   un   elemento   fondamentale   nella
programmazione nell'ottica della riduzione del rischio di  insuccesso
e/o abbandono scolastico. Attualmente per le scuole dell'infanzia non
c'e' l'anagrafe degli studenti in quanto tali scuole non rientrano in
obbligo di  istruzione.  Al  contrario  un'anagrafe  nazionale  degli
studenti aiuterebbe, attraverso  l'interoperabilita'  delle  anagrafi
- formazione e istruzione - a ricostruire l'adempimento dell'obbligo.
Inoltre, al fine di promuovere azioni di contrasto alla dispersione e
all'abbandono  scolastico,  si  ritiene   possa   essere   importante
intervenire in modo  sistemico  e  con  un  approccio  integrato  sui
cosiddetti segnali deboli - assenze saltuarie,  discontinuita'  negli
apprendimenti - che sin dalla prima eta' evidenziano la demotivazione
alla scuola, spesso per cause esogene. Nella lotta alla  dispersione,
si ritiene  opportuno  puntare  sul  coinvolgimento  della  comunita'
educante attraverso una concertazione preventiva e la  partecipazione
di tutti i soggetti/attori  che  incidono  nel  contesto  scolastico:
genitori, docenti, gruppo dei  pari,  privato  sociale,  ente  locale
-servizi educativi  e  sociali  - e  altre  realta'  di  aggregazione
presenti sul territorio.  A  tal  fine  puo'  risultare  efficace  la
definizione di accordi di rete tra  le  scuole  e  finalizzazione  di
tutte le  risorse  economiche  messe  a  disposizione  dalle  diverse
istituzioni (Miur, ente locale- servizi sociali e educativi - agenzie
sociosanitarie, etc) alla costruzione di progetti di empowerment  che
coinvolgano i peer sia dei bambini/e che degli adulti, puntando sulla
rete e sul protagonismo nella vita scolastica da parte delle famiglie
le  cui  condizioni  di  deprivazione  socioeconomica  e/o  culturale
possano agire sulla demotivazione. 
 
    La qualificazione dell'offerta educativa  per  la  valorizzazione
delle differenze - ed in modo particolare della differenza di  genere
-  e'  un  percorso  di  cambiamento  culturale  piu'  che  di   mero
riconoscimento  di  diritti,  che  occorre  promuovere  e  sviluppare
partendo dalle scuole. L'educazione  affettiva  e  l'educazione  alla
differenza di genere sono necessarie  per  innescare  un  cambiamento
culturale che porti al riconoscimento e al rispetto della  differenza
dell'altro.  L'obiettivo  generale  qui  sviluppato  mira   anche   a
valorizzare l'apporto che alla crescita e allo sviluppo  cognitivo  e
psicosociale dei bambini/e  puo'  derivare  da  una  formazione  piu'
attenta al pensiero scientifico.  La  qualita'  dell'offerta  dipende
anche dalla qualita' degli ambienti; il  piano  sollecita  quindi  la
promozione di  interventi  di  miglioramento  degli  spazi  destinati
all'apprendimento/insegnamento in condizioni di sicurezza. 
 
 
    Operando nella cornice del contesto di riferimento e tenuto conto
degli indirizzi delle istituzioni nazionali  ed  internazionali  sono
stati individuati alcuni obiettivi tematici generali che per il  loro
valore e la loro specificita' si ritengono prioritari e  che  debbano
essere assunti quali obiettivi generali  da  perseguire.  Gli  stessi
sono  stati  poi  declinati  in  obiettivi  specifici,  come   meglio
dettagliato di seguito: 
 
 
 
    A. Promuovere la qualita' dei servizi educativi per l'infanzia 
 
 
    1. condividere livelli  essenziali,  omogenei  e  di  qualita'  a
livello nazionale sullo 0/3, nel rispetto delle competenze regionali; 
 
    2.  omogeneizzare  il  titolo  di  studio  per   l'accesso   alla
professione  di  educatrice/educatore  (0/3),  individuando  adeguati
percorsi di livello universitario, e armonizzare i percorsi di studio
per  l'accesso  alla  professione   di   insegnante   della   scuola,
all'interno del sistema 0-6; 
 
    3. garantire formazione e aggiornamento  continuo  del  personale
educativo quale elemento  di  garanzia  della  qualita'  dei  servizi
secondo gli orientamenti della continuita' verticale; 
 
    4. attuare le  funzioni  di  regolazione,  promozione,  misura  e
controllo della  qualita'  nel  sistema  territoriale  integrato  dei
servizi educativi 0/6; 
 
    5. sostenere interventi per il mantenimento  e  lo  sviluppo  del
sistema dei servizi 0/6. 
 
 
 
    B. Contrastare la dispersione scolastica fin dalla prima infanzia 
 
 
    6. estendere l'anagrafe degli studenti ai bambini/e  frequentanti
la scuola dell'infanzia; 
 
    7. promuovere il successo educativo a contrasto della dispersione
scolastica attraverso il sostegno alla ricerca didattica; 
 
    8. ottimizzare l'impatto delle risorse sul  sistema  educativo  e
scolastico; 
 
    9. promuovere  il  successo  educativo  e  prevenire  il  disagio
scolastico attraverso il potenziamento della collaborazione educativa
in una logica di rete. 
 
    10. rafforzare i servizi di ascolto  e  di  consulenza  educativa
,sociale psicologica per aumentare il benessere psicofisico a scuola; 
 
 
 
    C. Qualificare l'offerta educativa  0/18  per  la  valorizzazione
delle differenze e delle diverse culture 
 
 
    11. sviluppare la cultura del valore delle differenze-contrastare
stereotipi e  discriminazioni  basate  sulle  diversita'  di  genere,
cultura, abilita' e orientamento sessuale; 
 
    12. promuovere un adeguato equilibrio tra  sapere  scientifico  e
sapere umanistico; 
 
    13. promuovere la qualita' degli spazi destinati  alla  relazione
educativa   e   all'apprendimento/insegnamento   in   condizioni   di
sicurezza. 
 
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
    5.3  Strategie  e  interventi  per  l'integrazione  scolastica  e
sociale 
 
 
    Premessa 
 
    L'integrazione sociale e' un tema policentrico che si estende  in
ambiti diversi ciascuno dei quali  postula  interventi  e  competenze
specifiche; e' tuttavia possibile identificare un comune denominatore
rappresentato a livello operativo dalla necessita' di muovere  sempre
da una  effettiva  valorizzazione  della  diversita'  di  lingua,  di
colore, di cultura, di  religione  per  i  minorenni  provenienti  da
contesti migratori, ed anche dei bambini con  disabilita'  o  passati
dal circuito penale minorile. Infatti, al di la'  delle  affermazioni
di principio, troppo spesso la  valorizzazione  della  diversita'  e'
stata marginalizzata nella fase operativa dimenticando che per  avere
una societa' "integrata" ed "inclusiva" e' prima di tutto  necessario
proporre una visione positiva della diversita' nella quale le diverse
competenze culturali, di lingua, o  sociali,  lungi  dall'essere  una
minaccia  o  un  problema,  sono  vissute  come  un  arricchimento  o
un'opportunita'  sia  nella  scuola  (dove  e'  funzionale  anche  ad
un'efficace realizzazione del peer approach) che nella societa'. 
 
    Quest'approccio  ha  quindi  rappresentato  il  filo   conduttore
seguito   nella   stesura   delle   azioni   del   nuovo   Piano   e,
specificatamente, il tema  dell'integrazione  sociale  di  bambini  e
ragazzi e' stato suddiviso in sei macro temi generali: 
 
    - l'integrazione scolastica dei bambini e dei ragazzi provenienti
da contesti migratori e Rom, Sinti e Caminanti  (RSC),  partendo  dal
riconoscimento del fatto che una scuola "inclusiva" e' una scuola  in
grado di accogliere tutti, a prescindere dalle peculiarita' di cui si
fanno portatori; 
 
    - l'integrazione sociale dei minorenni e delle famiglie Rom Sinti
e Caminanti, focalizzando la necessita' di  azioni  che  abbiano  nel
breve e nel lungo periodo un impatto positivo sulla  salute  e  sulle
condizioni di vita; 
 
    - la riforma dell'attuale legge sulla cittadinanza  (L.  91/1992)
poiche' la possibilita' di  acquisizione  della  cittadinanza  per  i
minorenni di origine straniera nati in Italia o arrivati  da  piccoli
nel Paese puo' rappresentare un ulteriore strumento di integrazione; 
 
    - l'accoglienza  dei  minorenni   non   accompagnati   (25)   con
l'individuazione di azioni che vadano nella direzione  di  uniformare
il sistema dell'accoglienza  e  favoriscano  il  miglioramento  delle
condizioni di permanenza sul territorio italiano dando sostenibilita'
al progetto  migratorio  e  contribuendo  alla  loro  inclusione  nel
tessuto sociale; 
 
    - il miglioramento delle strategie e degli interventi da  attuare
per favorire una migliore inclusione sociale dei minorenni italiani e
provenienti da un contesto migratorio con disabilita'; 
 
    - il rafforzamento delle strategie di inclusione sociale a favore
dei minorenni e giovani adulti italiani, provenienti da  un  contesto
migratorio e Rom Sinti e Caminanti sottoposti a procedimento penale. 
 
 
    I dati disponibili mostrano  chiaramente  come  sull'integrazione
dei minorenni provenienti da un  contesto  migratorio  si  gioca  una
partita importantissima per il futuro del nostro Paese. La  priorita'
che si pone davanti e' garantire uno  spazio  in  cui  le  differenze
possano convivere e dove a tutti i bambini e i ragazzi siano  offerte
condizioni paritarie - indipendentemente dalla cittadinanza- e questo
assume un valore particolare soprattutto  nel  contesto  educativo  e
scolastico. 
 
    Infine, nell'ottica di un maggiore coinvolgimento dei  minori  di
eta',  sara'  poi  fondamentale  che  i  risultati  del  Piano  siano
effettivamente portati a conoscenza degli attori di ogni  processo  e
dei destinatari finali. A  questo  proposito  e'  stata  raccomandata
l'attivazione di nuovi canali di comunicazione idonei a garantire  il
contatto diretto con i minorenni, anche non  italofoni,  coinvolgendo
le principali testate  giornalistiche  straniere  (sia  cartacee  che
elettroniche) pubblicate in Italia  e  dedicate  agli  stranieri  ivi
abitanti. 
 
    Gli obiettivi tematici. 
 
    Gli obiettivi individuati sono stati declinati a partire dai  sei
macrotemi generali sopra descritti. 
 
    Nell'ambito delle attivita'  dell'Osservatorio  finalizzate  alla
redazione del Piano Nazionale di azione e di interventi per la tutela
dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in eta'  evolutiva,  e'  stato
coinvolto, nel processo di elaborazione del documento, un campione di
60 scuole  (selezionate dalla Direzione  generale  per  lo  studente,
l'integrazione  e  la  partecipazione del  Ministero  dell'Istruzione
dell'Universita' e della Ricerca sulla base della presenza di  alunni
stranieri  e   della   distribuzione   geografica).   Attraverso   un
questionario articolato in dieci domande aperte, alle scuole  e  agli
studenti e' stata data la  possibilita'  di  condividere  le  proprie
riflessioni sugli obiettivi individuati  per  questo  asse  tematico,
inviando commenti e  proposte.  All'esito  della  consultazione  sono
pervenuti 19 questionari compilati,  che  contengono  oltre  200  tra
idee, spunti e riflessioni, frutto dell'esperienza  diretta  maturata
dalle Scuole e del lavoro svolto all'interno  delle  classi  con  gli
studenti. Le sessanta scuole sono state scelte in  base  ai  seguenti
criteri:  percentuali   significative   di   alunni   non   italiani;
rappresentative di realta' geografiche differenti (Nord, Centro, Sud,
Isole);  rappresentative  di  realta'  territoriali  diverse  (grandi
citta', piccole citta' e centri minori);  rappresentative  di  ordini
scolastici  diversi  (dalle  primarie  agli  istituti  di  secondaria
superiore) e con  esperienze  significative  e  progetti  riguardanti
l'integrazione  degli  alunni  con  cittadinanza  non   italiana.   I
contenuti del Piano di azione sui temi dell'integrazione  sono  stati
dunque arricchiti con i contributi delle scuole che hanno partecipato
alla consultazione. 
 
    Fra gli elementi di maggior rilievo si  nota  quanto  di  seguito
brevemente riportato. 
 
    Gli studenti  pongono  l'accento,  innanzitutto,  sull'importanza
della dimensione linguistico-culturale: da  un  lato,  la  conoscenza
dell'Italiano e' considerata presupposto  essenziale  per  una  piena
partecipazione dei giovani all'interazione sociale e  alle  attivita'
della scuola; dall'altro, la componente multiculturale e  plurilingue
e'  guardata  come  una  risorsa  per  l'intero  gruppo  classe,   da
valorizzare anche attraverso scambi internazionali e il  protagonismo
degli alunni con background migratorio. 
 
    Tra le principali cause di dispersione scolastica ed  insuccesso,
i contributi ricevuti evidenziano  il  ruolo  cruciale  svolto  dalle
famiglie di origine con storie di migrazione nonche'  delle  famiglie
RSC: si auspica, pertanto, una  maggior  attenzione  da  parte  della
Scuola nel garantirne il pieno e diretto coinvolgimento,  ponendo  in
evidenza la necessita' di conciliare i tempi di incontro con i  tempi
di lavoro, al fine di permettere la presenza dei genitori lavoratori. 
 
    Un'attenzione particolare e' riservata, altresi',  all'importanza
della  rete  territoriale  di  soggetti  ed  enti  a  diverso  titolo
coinvolti nei processi di integrazione e inserimento sociale, la  cui
sinergia con la Scuola deve essere valorizzata. 
 
    In tutti i contributi ricevuti si ribadisce  la  centralita'  del
ruolo del mediatore interculturale quale  componente  trasversale  ad
ogni azione, veicolo di comunicazione e scambio multilivello: tra  la
scuola e le famiglie, tra la scuola e gli studenti, fra le famiglie e
fra gli alunni. 
 
    Infine, si rileva che tutti  i  partecipanti  alla  consultazione
hanno  espresso  il  proprio  favore  a  che  sia   riconosciuta   la
cittadinanza italiana ai minorenni figli di cittadini stranieri  nati
in Italia o che vi abbiano svolto il proprio percorso scolastico:  il
loro senso di appartenenza e adesione socio-culturale alla  comunita'
italiana di cui sono parte deve tradursi, secondo l'opinione espressa
dalle scuole consultate, nel riconoscimento degli  stessi  diritti  e
doveri dei giovani cittadini italiani. 
 
    In relazione alle situazioni di esclusione  sociale  che  possono
derivare dalla mancata integrazione, il Piano di  Azione  per  quanto
riguarda, in particolare, le minoranze RSC, mette in evidenza  che  i
fattori  di  maggior  rischio   derivano   dai   bassi   livelli   di
scolarizzazione e dal diffuso analfabetismo, fattori  principali  che
ne ostacolano l'inclusione sociale,  l'inserimento  nel  mercato  del
lavoro e la partecipazione attiva alla vita pubblica.  Pertanto,  per
consentire loro di affermarsi nel mondo del lavoro  e  di  integrarsi
nella  societa',  la  necessita'  di  investire  nell'istruzione  dei
bambini e' fondamentale, tanto che si sollecita  l'assunzione  di  un
maggior numero di insegnanti e  di  personale  di  sostegno  RSC  che
potrebbe ridurre  attivamente  le  tensioni  nelle  scuole  (26).  In
generale, per combattere il fenomeno del precoce abbandono scolastico
da parte dei minorenni provenienti da un contesto  migratorio  e  del
loro peggiore  rendimento  (dato  peraltro  vero  soprattutto  per  i
minorenni di prima generazione  perche'  i  risultati  di  quelli  di
seconda generazione si avvicinano a quelli  dei  minorenni  italiani)
occorre che  le  scuole  adottino  criteri  di  valutazione  tali  da
permettere  di  individuare  obiettivi  personalizzati  e  di  tenere
sufficientemente conto della storia  personale  e  delle  difficolta'
iniziali degli  alunni  con  origini  migratorie.  L'istruzione,  per
questi ragazzi, deve essere sostenuta anche con investimenti adeguati
a garantire le risorse necessarie ad offrire corsi di lingua per  non
penalizzarne il processo di apprendimento. Ci sono scuole  che  hanno
costruito   risposte   efficaci   alle   nuove   esigenze,   con   la
collaborazione di associazioni,  enti  locali,  universita'  ma  c'e'
bisogno di una voce forte e condivisa e di  piani  pluriennali  sulla
formazione degli insegnanti e dei dirigenti (27), sull'insegnamento e
la valorizzazione delle lingue, sul protagonismo degli  studenti.  Il
presente Piano e' elaborato in sintonia con  i  principi  della  "Via
italiana alla scuola  interculturale"  (28)  e  in  sintonia  con  le
indicazioni  dell'Osservatorio  nazionale  per  l'integrazione  degli
alunni stranieri  e  per  l'educazione  interculturale  istituito  al
Ministero dell'istruzione il 5 settembre del 2014 (29) e  finalizzato
ad individuare soluzioni operative e  organizzative  per  l'effettivo
adeguamento delle politiche di  integrazione  alle  esigenze  di  una
scuola sempre piu' multiculturale. In particolare, in modo  sinergico
le proposte qui presentate ne riflettono i principi ispiratori: 
 
    - l'universalismo, ovvero "l'istruzione e'  un  diritto  di  ogni
bambino, anche di chi non ha cittadinanza italiana, pari opportunita'
per tutti"; 
 
    - la scuola comune, ovvero l'orientamento ad inserire gli  alunni
stranieri nella scuola  comune,  nelle  normali  classi  scolastiche,
evitando la  costruzione  di  luoghi  di  apprendimento  separati  (a
differenza di quanto previsto invece in altri Paesi) e in continuita'
con precedenti scelte della scuola italiana; 
 
    - la centralita' della persona, in sintonia con quanto  affermato
dalle Nuove Indicazioni nazionali (30) per la scuola dell'infanzia  e
per il primo ciclo dell'istruzione: si tratta di un principio  valido
per tutti gli alunni,  particolarmente  significativo  nel  caso  dei
minorenni  stranieri  perche'  mette  in  evidenza  il   tema   delle
diversita' e riduce i rischi di omologazione; 
 
    - l'intercultura,  ovvero  la   promozione   del   dialogo,   del
confronto,  dello  scambio  tra  tutti  gli  alunni.   La   strategia
interculturale evita di separare gli  individui  in  mondi  culturali
impermeabili,  promuove  la  reciproca  trasformazione  per   rendere
possibile la convivenza ed affrontare i conflitti che ne derivano. 
 
    Inoltre, in relazione all'integrazione sociale  dei  bambini  Rom
Sinti e Caminanti, il Piano  rilancia  i  contenuti  della  Strategia
Nazionale di inclusione dei RSC varata nel febbraio  2012  (31),  che
richiama con forza l'attenzione su "un  approccio  globale,  che  non
separi artificiosamente i temi della scolarizzazione, delle soluzioni
abitative  in   ambienti   decorosi,   della   valorizzazione   delle
specificita'  culturali,   della   salute,   del   tempo   libero   e
dell'integrazione degli adulti di riferimento"; nonche' gli  esiti  e
l'esperienza acquisita con il Progetto sperimentale per  l'inclusione
e  l'integrazione  di  bambini  rom,  sinti  e  camminanti   promosso
all'interno della rete delle  15  Citta'  riservatarie  ex  legge  n.
285/97 dal  Ministero  del  lavoro  e  delle  Politiche  sociali,  in
collaborazione con il Ministero dell'Istruzione  e  l'Istituto  degli
Innocenti.  Cio'  che  deve  essere  perseguito  per   promuovere   e
rafforzare l'integrazione dei minorenni RSC e', prima di  tutto,  una
reale chiusura della fase emergenziale e il superamento dei campi, al
fine di perseguire effettivamente il miglioramento delle  complessive
condizioni di vita. In ambito sanitario le condizioni di  salute  dei
bambini RSC sono notevolmente peggiori di  quelle  della  maggioranza
della popolazione, come risulta anche da indicatori, quali: il minore
peso dei bambini alla nascita, le aspettative di vita piu' brevi,  la
mortalita' infantile piu'  elevata,  una  maggiore  diffusione  delle
malattie croniche e di malattie infettive quali bronchiti,  infezioni
intestinali, tonsilliti. 
 
    Risultano inoltre una bassa copertura vaccinale e  una  crescente
esposizione al  rischio  di  malattie  in  passato  sconosciute  come
HIV/AIDS e altre sessualmente trasmissibili  o  la  diffusione  delle
tossicodipendenze. Per questo motivo  e'  stato  ritenuto  importante
favorire  un  approccio  autonomo  delle  famiglie  RSC  ai   servizi
socio-sanitari attraverso la diffusione di informazioni, percorsi  di
empowerment nell'accesso ai  servizi  e  la  sensibilizzazione  degli
operatori socio sanitari nonche' il rafforzamento del "Piano d'Azione
Salute per e con le comunita' Rom, Sinti e Caminanti"  del  2014,  in
attuazione della Strategia Nazionale di inclusione dei RSC. Il  Piano
comprende  tre  macroaree  d'azione  (1.  Formazione  del   personale
sanitario e non; 2. Conoscenza e  accesso  ai  servizi  per  RSC;  3.
Servizi di prevenzione, diagnosi e cura) ed e' sviluppato nell'ottica
della "mediazione di sistema", dove vengano date pari opportunita' di
accesso, dove le politiche ed i  servizi  giochino  un  ruolo  attivo
nell'individuare  percorsi  e  metodologie  d'intervento  e  dove  le
comunita' non siano oggetto passivo ma partecipino con pari  dignita'
nella  definizione  e  messa  in  atto  di  adeguati  interventi   di
promozione della salute. Per ogni macroarea sono state individuate le
azioni prioritarie da intraprendere, specificando la  metodologia  di
intervento. Sono poi riportate,  quale  parte  integrante  del  piano
d'azione, le esperienze positive di  ricerca  e  di  intervento  gia'
maturate sul campo negli ultimi anni  (buone  pratiche)  che  possono
quindi  essere  utilmente  valorizzate   anche   in   altre   realta'
territoriali (es. materiali informativi). 
 
    Occorre dunque proseguire ed estendere su  piu'  ampia  scala  le
azioni  positive  volte  ad  aumentare   l'integrazione   sociale   e
scolastica dei bambini. 
 
    Per quanto riguarda l'acquisizione  della  cittadinanza  italiana
per minorenni  provenienti  da  contesti  migratori,  e'  questa  una
materia attualmente regolata dalla legge 91/1992 (32),  la  quale  ha
adottato come principale criterio di riferimento per  la  concessione
della cittadinanza lo  ius  sanguinis,  secondo  cui  un  bambino  ha
diritto di acquisire la cittadinanza italiana se e' figlio almeno  di
un genitore italiano. Quindi, per i figli di migranti nati in Italia,
la legge 91/1992 vigente non prevede la possibilita' di acquisire  la
cittadinanza italiana se non attraverso i canali  gia'  previsti  per
gli adulti - fatta salva la possibilita' che  siano  i  genitori  del
minorenne a divenire cittadini italiani (perche', in tal caso,  anche
i figli minorenni con essi conviventi potrebbero diventare  cittadini
del nostro paese). Tale disciplina, alla luce dei cambiamenti sociali
e culturali indotti dalla presenza di  rilevanti  comunita'  migranti
stanziali nella nostra societa', pare ormai anacronistica e, infatti,
sia a livello  interno  che  internazionale  e'  stata  sostenuta  la
necessita' di sostituire la disciplina vigente con una  piu'  moderna
che offra percorsi di acquisizione della cittadinanza italiana per  i
minorenni nati in Italia da  genitori  di  cittadinanza  straniera  o
venuti nel nostro Paese da piccoli. 
 
    E' necessario rilevare che quasi tutti i Paesi  europei  adottano
forme diverse del principio dello ius  soli,  ma  nessun  ordinamento
europeo prevede uno ius soli puro,  vale  a  dire  il  riconoscimento
della cittadinanza  in  base  al  criterio  della  sola  nascita  sul
territorio. 
 
 
    Con riferimento alla normativa in vigore attualmente  in  Italia,
una scelta di equilibrio tra nascita, anni di  residenza  e  percorsi
scolastici  potrebbe  indurre   a   valutare   l'acquisizione   della
cittadinanza prima del diciottesimo anno di eta', cosi' come previsto
nella proposta dilegge  approvata  alla  Camera,  anche  al  fine  di
concentire al minorenne di  sentirsi  realmente  parte  del  contesto
sociale in cui si e' formato e di costruire un concreto  progetto  di
vita in Italia. 
 
    Tali considerazioni potrebbero estendersi al minorenne entrato in
Italia in tenera eta', che abbia frequentato un  ciclo  scolastico  e
abbia compiuto nel nostro Paese un  significativo  percorso  di  vita
sotto   il   profilo   dell'integrazione,   indipendentemente   dalla
circostanza che vi sia nato. 
 
    In ogni caso, sarebbe auspicabile consentire, al  compimento  del
diciottesimo  anno  di  eta',  la  possibilita'  di  rinunciare  alla
cittadinanza acquisita in una fase  della  vita  in  cui  poteva  non
essere maturata una consapevole volonta'. 
 
    Altro tema di grande rilevanza  e  attualita'  che  il  Piano  di
Azione   pone   nuovamente   al   centro   dell'azione   politica   e
programmatoria  e'  quello   dell'accoglienza   dei   Minorenni   non
accompagnati (MNA), fenomeno tornato ad essere una emergenza. 
 
    L'afflusso nel nostro Paese di minorenni non  accompagnati  (MNA)
e' un fenomeno che ciclicamente tende a  variare  in  funzione  degli
avvenimenti sociali che si verificano nei Paesi dai quali  provengono
i minorenni, ma ormai costituisce  una  realta'  che  non  puo'  piu'
essere considerata un evento eccezionale  ma,  almeno  in  una  certa
misura,  strutturale.  Come  tale  deve  essere  affrontata  con   un
approccio che non sia puramente emergenziale ma costituisca il frutto
di una strategia piu' ampia che preveda, dopo  la  conclusione  della
fase  rivolta  all'accoglienza,  l'offerta  di  percorsi  finalizzati
all'inclusione dei minorenni non  accompagnati  nel  tessuto  sociale
attraverso  la  loro  istruzione  e  formazione.   Infatti   riguardo
l'accoglienza dei minorenni non accompagnati, muovendo dal divieto di
espulsione del minorenne straniero, sancito dall'art.  19  del  Testo
Unico Immigrazione, il sistema italiano ha previsto che  agli  stessi
si applicassero le procedure previste  dalla  normativa  italiana  in
materia di protezione dell'infanzia. Ne discende che, in applicazione
di quanto previsto dall'articolo 403 del Codice Civile, nel  caso  in
cui la presenza di un  minorenne  straniero  non  accompagnato  venga
rilevata sul territorio nazionale,  la  Pubblica  Autorita'  provvede
alla sua collocazione  in  luogo  sicuro,  sino  a  quando  si  possa
provvedere in modo definitivo alla sua  protezione.  Con  riferimento
all'evoluzione del quadro normativo e delle procedure di  accoglienza
dei minorenni non accompagnati, il Piano tiene conto delle previsioni
contenute all'interno dell'Intesa tra il Governo, le  Regioni  e  gli
Enti  locali  sul  Piano  nazionale  per   fronteggiare   il   flusso
straordinario di cittadini extracomunitari, adulti, famiglie e minori
non  accompagnati,  stabilita  durante  la  seduta  della  Conferenza
Unificata del 10 luglio  2014.  Muovendo  dall'idea  che  per  quanto
concerne  nello  specifico  i  minorenni  non  accompagnati,   rimane
l'esigenza di ricondurre a una "governance" di sistema la loro  presa
in carico,  si  richiama  inoltre  quanto  previsto  dalla  Legge  23
dicembre 2014, n. 190, "Disposizioni per la formazione  del  bilancio
annuale e  pluriennale  dello  Stato"  (legge  di  stabilita'  2015),
all'art. 1, comma 183. Stanti tali premesse, in considerazione  delle
peculiari vulnerabilita' ed esigenze  di  tutela  dei  minorenni  non
accompagnati, e della complessita' normativa e procedurale  delineata
dalla normativa vigente, si rende necessaria la promozione di  azioni
congiunte, tra le istituzioni  competenti  in  materia,  al  fine  di
garantire la piena tutela degli stessi, siano essi richiedenti o  non
richiedenti protezione internazionale. 
 
    Nel contesto della promozione di azioni congiunte specifiche  con
la magistratura minorile, per cio' che concerne l'applicazione  degli
istituti giuridici a favore dei minorenni  previsti  dalla  normativa
vigente (affidamento e tutela), si  rende  necessario  assicurare  ai
minorenni  stessi  procedure  e  prassi   uniformi   sul   territorio
nazionale,  e  nello  specifico,  riguardo  la  tutela,  definire   e
applicare standard di riferimento uniformi e omogenei  per  i  tutori
dei minorenni, che rivestono una funzione essenziale nella protezione
dei loro diritti  e  nell'assistenza  durante  tutto  l'iter  teso  a
costruire  soluzioni  ma  anche  condizioni  sostenibili,   sia   che
riguardino l'integrazione in Italia, sia il trasferimento in un altro
paese che il ritorno nel paese di origine e che, quindi,  partecipino
alla promozione del loro superiore interesse. 
 
    In particolare in riferimento al sistema di accoglienza, si rende
necessario  favorire   l'implementazione   di   canali   unitari   di
accoglienza, in attuazione dei principi di parita' di  trattamento  e
non discriminazione, assicurando e offrendo un  uniforme  sistema  di
protezione e accoglienza sul territorio nazionale ai MNA. 
 
    Il miglioramento delle strategie e degli  interventi  da  attuare
per  favorire  una  migliore  inclusione  dei  minorenni  italiani  e
stranieri con disabilita' e bisogni educativi speciali (BES) porta in
primo piano la necessita' di  riuscire  ad  ottenere  delle  risposte
omogenee in tutto il territorio nazionale, superando le disparita'  e
le discrepanze  nella  qualita'  dell'assistenza  dei  minorenni  con
disabilita' - emerse tra regioni/territori attraverso la  definizione
di Livelli Essenziali di  assistenza  appropriati.  A  seguito  della
firma nel  2007  e  della  successiva  ratifica  nel  2009  da  parte
dell'Italia  della  Convenzione  sui  diritti   delle   persone   con
disabilita' dell'Onu (con la legge 18/2009) e della stessa  Strategia
Europea sulla disabilita'  (2010-2020)  ad  opera  della  Commissione
europea (33), e' stato fatto un importante passo  per  rafforzare  la
partecipazione  delle  persone  con  disabilita'  alla   societa'   e
all'economia e per migliorare il pieno esercizio dei loro diritti. Il
Piano di Azione assume i principi e  i  contenuti  del  Programma  di
azione per la promozione dei diritti e l'integrazione  delle  persone
con disabilita', ma rilancia alcuni  argomenti  centrali  nell'ottica
della  promozione  dei  diritti  dei  bambini.  In   particolare   si
sottolinea l'importanza di investire in primis  nella  scuola,  quale
luogo educativo in cui si compie e si realizza  davvero  la  politica
del welfare e dell'inclusione per tutti, non uno  di  meno.  Sia  per
l'inclusione della disabilita' che per  l'integrazione  degli  alunni
con background migratorio,  si  rende  necessario  un  coinvolgimento
della  "comunita'  educante"  attraverso  tutti  gli  attori  che  la
compongono, ciascuno per la sua parte di competenza e  tutti  insieme
per attuare sinergie. 
 
    Il Piano di Azione prende in esame anche il  tema  dei  minorenni
che si trovano nel circuito  penale  minorile  e  in  generale  della
devianza minorile, ponendo la necessita' di migliorare  le  strategie
di integrazione e sottolineando, a  questo  fine,  la  necessita'  di
migliorare  il  funzionamento  dei   servizi   sociali   degli   Enti
territoriali. Laddove realizzata, l'alleanza tra i  servizi  consente
di evidenziare  quanto  la  linea  di  demarcazione  tra  "penale"  e
"sociale" sia  quanto  mai  sfumata.  Le  traiettorie  che  conducono
all'ingresso nel sistema penale sono,  talvolta,  molto  prossime  ad
altre del disagio. Cio' a significare che gli strumenti di lavoro con
i giovani inseriti nel circuito penale, e con  quelli  che  conoscono
altre forme di sofferenza sociale, tendono sempre piu' a  coincidere.
Anche per tali ragioni, e' necessario migliorare il coordinamento fra
il servizio sociale del sistema della Giustizia con i servizi sociali
degli Enti locali. 
 
    Di particolare interesse e' il tema delle famiglie  e  l'esigenza
di individuare  nuove  risorse  a  loro  supporto,  affinche'  queste
possano svolgere le loro funzioni educative nei confronti dei  propri
figli in un momento cosi' delicato  qual  e'  il  coinvolgimento  dei
minorenni  in  percorsi  devianti.  Un   altro   punto   evidenziato,
riconducibile alla piu' ampia tematica della  devianza  minorile,  e'
quello relativo alle difficolta' di attuare le misure in area  penale
esterna per i minorenni stranieri che non hanno un contesto familiare
che faccia da cornice all'adozione di  tali  misure  e  che  ha  come
risultato che questi ragazzi, come del  resto  succede  anche  per  i
minorenni Rom, Sinti e Caminanti, finiscono per rimanere piu' a lungo
negli istituti per minorenni rispetto ai minorenni italiani. 
 
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
    5.4. Sostegno alla genitorialita', sistema integrato dei  servizi
e sistema dell'accoglienza 
 
 
    Premessa 
 
    Alla luce dei dati di contesto  descritti  in  precedenza,  preso
atto dei contenuti del monitoraggio del precedente piano di azione  e
del piano nazionale di prevenzione e  contrasto  dell'abuso  e  dello
sfruttamento sessuale dei minori 2015 - 2017, in considerazione degli
spunti di approfondimento del Rapporto nn° 7  e  8  al  Comitato  ONU
sull'attuazione della CRC redatto dalle rete di ONG indipendenti, dei
risultati della Conferenza nazionale sull'infanzia del marzo 2014  e'
emersa in maniera evidente l'esigenza di concentrare l'attenzione  su
due macroaree: quella del sostegno alla genitorialita', in  tutte  le
sue forme,  e  quella  del  sistema  dell'accoglienza  dei  minorenni
allontanati  dalla  famiglia   di   origine,   mantenendo   l'aspetto
dell'integrazione dei servizi come sfondo e  premessa  trasversale  a
tutti gli obiettivi evidenziati dal gruppo. 
 
    Importante e' anche osservare  che  sostenere  la  genitorialita'
risulta un'azione necessaria per i governi occidentali (secondo anche
quanto indicato da numerosi documenti della Commissione Europea), non
in quanto i  genitori  siano  genericamente  inadeguati  rispetto  al
compito parentale, ma a causa delle  oggettive  trasformazioni  della
famiglia e della societa', cui sopra si e' accennato, anche  a  causa
dell'aumento delle conoscenze  empiriche  oggi  disponibili  relative
all'impatto di una genitorialita' carente sullo sviluppo dei bambini,
come di una genitorialita' positiva sul ben-essere dei  bambini,  sul
loro potenziale di sviluppo e quindi sulla traiettoria scolastica  e,
piu'  in  generale,  sull'insieme  delle  opportunita'  garantite  ai
bambini e quindi, in ultimo, anche sulla mobilita' sociale. 
 
    Per queste ragioni, la sequenza degli obiettivi  si  snoda  lungo
l'asse della promozione, prevenzione e protezione dell'infanzia. 
 
    In molti Paesi  occidentali,  infatti,  la  tendenza  attuale  e'
quella di dare vita ad un  continuum  di  servizi  e  interventi  che
assuma come elemento base la nozione  di  "bisogni  di  sviluppo  dei
bambini",  per  costruire  un  sistema  che  veda  ad  un  estremo  i
servizi/interventi rivolti ai bambini non in  situazione  di  bisogno
aggiuntivo  (area  della  promozione  e  della   prevenzione,   degli
interventi universali, non intensivi) fino all'altro estremo relativo
ai servizi/interventi rivolti  ai  bambini  con  bisogni  eccezionali
quali   sono   i   bambini   in   protezione    fino    ai    bambini
adottabili/adottati  (area  della  protezione  dell'infanzia,   degli
interventi selettivi, mirati e intensivi). 
 
 
 
    Gli obiettivi tematici 
 
    L'attenzione al sistema  di  sostegno  alla  genitorialita'  deve
integrare la dimensione della Promozione delle competenze genitoriali
nei  normali  contesti  di  vita  e  a  quella  della  Prevenzione  e
protezione  rispetto  a  specifiche  situazioni  di  rischio  e/o  di
pregiudizio,  cui  e'  necessario  rispondere  in  modo   appropriato
attraverso  i  contesti  sociali,  istituzionali  e   normativi   con
l'obiettivo primario del recupero delle competenze genitoriali.  Tale
fine  dovra'  essere  perseguito  attraverso   l'individuazione,   il
rafforzamento e l'implementazione nelle comunita' locali di tutte  le
occasioni  e  le  opportunita'  di  costruzione   di   relazioni   di
prossimita', legami e reti (il cd. Capitale sociale) tali da favorire
attenzione solidale, inclusione e pari opportunita'  per  genitori  e
figli. Le capacita' di risposta da parte  del  sistema  pubblico  dei
servizi e delle Istituzioni introduce il tema ampio e complesso delle
risorse disponibili, in particolare della necessita' di reindirizzare
e  qualificare  il  sistema  dell'accoglienza  dei  bambini  e  degli
adolescenti allontanati dalla famiglia di origine. 
 
    In  questa  prospettiva,  gli  obiettivi  tematici   generali   e
specifici che il Piano intende valorizzare sono i seguenti: 
 
    I.  Sostenere  la  genitorialita'  attraverso   azioni   atte   a
rinforzare il sistema di promozione,  prevenzione  e  protezione  dei
bambini  in  situazione  di  vulnerabilita'  attraverso  l'azione  di
promozione della genitorialita' nei diversi contesti di vita 
 
    Da questo obiettivo  generale  discendono  i  seguenti  obiettivi
specifici che delineano gia' linee di intervento prioritarie : 
 
    - riorganizzare / implementare il sistema locale dei  servizi  di
prossimita' e degli interventi  di  sostegno  per  garantire  risorse
uniformi, stabili e complementari a  tutte  le  famiglie  secondo  il
principio delle pari opportunita'; 
 
    - diffondere  e  mettere  a  sistema   pratiche   innovative   di
intervento basate sulla valutazione multidimensionale delle relazioni
familiari e sulla valutazione di processo ed esito  dei  percorsi  di
accompagnamento e di presa in carico delle famiglie vulnerabili; 
 
    - garantire il  diritto  alla  cura  delle  vittime  di  abuso  e
maltrattamento  tramite  "esperienze  riparative"  e  interventi   di
psicoterapia da assicurare anche oltre la fase d'emergenza; 
 
    - favorire il recupero delle  relazioni  familiari  disfunzionali
tramite la valutazione e cura dei genitori maltrattanti; 
 
    - organizzare l'accompagnamento giudiziario delle vittime, sia in
ambito civile che penale garantendo un ascolto empatico e attento  ai
bisogni soggettivi; 
 
    - promuovere la piena attuazione dei  diritti  del  minorenne  in
stato potenziale di abbandono,  in  tema  di  adozione  nazionale  ed
internazionale; 
 
    - rafforzare  percorsi   di   accompagnamento   e   di   sostegno
appropriati e integrati nell'ambito dell'iter adottivo; 
 
    - superare  la  frammentazione   dell'iter   adottivo   e   della
differenziazione   dei   percorsi   di    adozione    nazionale    ed
internazionale; 
 
    - sostenere la diffusione e  la  valorizzazione  delle  linee  di
indirizzo per l'affidamento familiare. 
 
 
    II. Riordinare  e  qualificare  il  sistema  di  accoglienza  dei
minorenni allontanati dalla famiglia di origine. 
 
    Da questo secondo obiettivo generale discendono tutti i  seguenti
obiettivi specifici: 
 
    - valorizzare i principi  di  qualita'  ed  appropriatezza  degli
interventi per i minorenni allontanati dalla propria famiglia 
 
    - creare  un  sistema  stabile  di  monitoraggio  dei   minorenni
collocati in comunita' di accoglienza 
 
    - riordinare le tipologie  delle  comunita'  di  accoglienza  che
accolgono minorenni e individuare requisiti di livello nazionale 
 
    Per quanto  riguarda  il  primo  obiettivo  generale,  le  azioni
proposte per darne attuazione prevedono una  governance  del  sistema
pubblico  che  sappia  promuovere  una  corresponsabilita'   tra   la
dimensione professionale espressa  dagli  operatori  pubblici,  della
cooperazione  sociale  e  del  volontariato,  con  cui   il   sistema
professionale  costruisce  ed  implementa  un'interazione  stabile  e
continua. La differenziazione territoriale in termini di  sistemi  di
offerta delle prestazioni e risorse investite procapite pone anche in
questo ambito dei problemi molto  rilevanti  di  equita'  e  di  pari
opportunita' di accesso ai  servizi  di  promozione,  prevenzione,  e
protezione  per  i  bambini,  gli  adolescenti  e  le  famiglie.   Il
riallineamento e una maggiore uniformita' nella gamma di  prestazioni
sono obiettivi da perseguire in via prioritaria al fine di ridurre il
divario  sociale  tra  le  varie  parti  del  Paese,  una  situazione
destinata ad  accrescere  il  rischio  di  esclusione  sociale  e  di
aggravamento delle situazioni familiari sino alla cronicizzazione  di
situazioni di vulnerabilita' e pregiudizio. 
 
    In tale ottica, si individuano alcune funzioni che  e'  possibile
qualificare come livelli essenziali afferenti a  tale  ambito  e  che
prevedono: 
 
    l'attivazione omogenea in tutto il territorio nazionale di AZIONI
DI   SISTEMA   strutturali,   durature,   adeguatamente   finanziate,
programmate, monitorate e verificate  dagli  Uffici  di  Piano  quali
ambiti di presidio delle politiche socio-sanitari del Paese; 
 
    l'attivazione di interventi e servizi di  CURA  e  SOSTEGNO  alla
quotidianita' e di PROMOZIONE delle competenze genitoriali, capaci di
riconoscere e implementare le risorse e  accogliere  e  prevenire  le
fragilita'.   Tali   azioni   sono   caratterizzate   da   interventi
professionali, socio-sanitari e pedagogici, promuovono la  conoscenza
e l'integrazione di servizi a sostegno delle famiglie con carichi  di
cura, valorizzano forme di reciprocita', mutuo-aiuto  e  solidarieta'
tra famiglie con l'obiettivo di  sviluppare  capitale  sociale  nelle
comunita' locali; 
 
    l'attivazione  e  la  cura  degli  interventi  di  PREVENZIONE  e
PROMOZIONE della SALUTE; 
 
    l'attivazione di livelli di integrazione e complementarieta'  tra
Ente  pubblico  e  quindi  Servizio  Sociale,  Consultori  familiari,
istituzioni scolastich,  servizi  socio-educativi  e  Centri  per  le
Famiglie,  medicina  e  pediatria  di  base,  servizi   e   sportelli
informativi  a  supporto  delle  famiglie,  cooperazione  sociale   e
soggetti della societa' civile (reti associative,  gruppi  volontari,
ecc.). 
 
    Tali obiettivi possono essere garantiti grazie  al  potenziamento
ed alla riqualificazione della rete dei consultori familiari, vero  e
proprio  servizio  di  prossimita'  caratterizzato  da  un  approccio
multidisciplinare che si esprime con la compresenza di diverse figure
professionali. 
 
    E' questo approccio che conferisce  al  consultorio  una  visione
globale della salute della donna, della coppia, dei bambini  e  degli
adolescenti, che lo  distingue  da  un  semplice  ambulatorio  e  che
garantisce   una   modalita'   operativa   dell'offerta   attiva    e
multidisciplinare. 
 
    Sempre nell'area  della  promozione  e  della  prevenzione  e  in
stretta sinergia e complementarieta' con i servizi consultoriali,  il
Piano intende promuovere le funzioni e le esperienze dei  Centri  per
le famiglie, servizi  di  supporto  "precoce"  alle  normali  fatiche
familiari,  destinati  alle  famiglie  con  figli  di  minore   eta',
orientati  al  potenziamento  delle  competenze   genitoriali,   alla
promozione di pratiche di reciprocita' e alle  funzioni  di  corretta
informazione ed orientamento sulle risorse ed opportunita' attive sul
territorio. 
 
    Tali  funzioni,  nel  rispetto  dell'organizzazione  locale   dei
servizi, vengono promosse nella consapevolezza  che  lo  sviluppo  di
azioni  di  inclusione  sociale  e  di  promozione  delle  competenze
genitoriali comporta innanzitutto favorire e implementare  AZIONI  DI
SISTEMA   nei   contesti   territoriali   al   fine   di    costruire
complementarieta', integrazione e sinergie  tra  i  diversi  soggetti
istituzionali  e  non  (Ente  locale,  ASL,  Istituzione  scolastica,
Medicina e pediatria di  base,  Cooperazione  sociale,  volontariato,
reti e aggregazioni di cittadini) i quali,  pur  nel  rispetto  delle
singole identita'  e  titolarita',  assumono  l'obiettivo  comune  di
co-costruire un sistema di corresponsabilita' capace di promuovere le
competenze genitoriali di tutte le famiglie,  e  dunque  anche  delle
famiglie in situazione di vulnerabilita'. 
 
    Spostando l'asse di attenzione sulla Prevenzione e protezione,  a
partire dalle famiglie vulnerabili, e' opportuno evidenziare come sia
la legislazione internazionale sia quella nazionale  hanno  affermato
la fondamentale importanza di strategie ed  interventi  centrati  sul
riconoscimento e sul conseguente sostegno della genitorialita', quale
condizione necessaria a garantire un contesto familiare  adeguato  ai
bisogno di crescita e di relazione dei bambini. 
 
    Un approccio all'intervento  sulle  problematiche  causate  dalla
trascuratezza dei genitori verso i figli ispirato da  questa  cornice
legislativa e  concettuale  scommette  sulla  costruzione  e/o  sulle
possibilita' di recupero di  un  rapporto  relazionale  tra  figli  e
genitori nel quale ai primi non venga meno la garanzia di un adeguato
livello di sicurezza ed  i  secondi  siano  messi  in  condizione  di
apprendere cosa e' necessario  fare  in  termini  di  educazione,  di
accudimento fisico e psicologico,  ecc.  per  prevenire  l'aggravarsi
delle situazioni  e  quindi  l'allontanamento  temporaneo.  Lavorare,
quindi, sulle potenzialita' e sulle risorse  che  anche  le  famiglie
vulnerabili possono attivare significa  lavorare  per  promuovere  un
convinto  investimento  sull'infanzia,  l'adolescenza  e  le  giovani
generazioni, ma questo richiede che  i  servizi  siano  in  grado  di
offrire  percorsi  di  sostegno  ed  accompagnamento  delle  famiglie
durante i loro diversi cicli di vita e nei loro mutevoli contesti  di
vita.  Le  politiche  integrate  sulla  famiglia  necessitano  di  un
posizionamento culturale forte che si fondi  sul  riconoscimento  del
valore  da  attribuire  alla  dimensione  preventiva  dell'intervento
sociale ed educativo, attenta all'intercettazione precoce dei bisogni
come al riconoscimento delle risorse personali, familiari  e  sociali
che ogni nucleo puo' portare alla luce. 
 
    Il presente Piano  di  Azione  privilegia  programmi  e  percorsi
capaci di riconoscere e attivare la rete formale ed informale che  si
muove intorno alla famiglia, che ne perimetra lo spazio  relazionale,
di vita e di crescita,  in  modo  che  possa  essere  strutturato  un
sistema di sostegno, cura e protezione allargato, che  travalichi  la
tradizionale dimensione del servizio sociale e  chiami  piuttosto  in
causa forze e attori diversificati, anche esterni, nell'assunzione di
una  responsabilita'  condivisa.  La  necessita'  di  finalizzare  le
risorse disponibili propone anche al settore delle politiche  sociali
l'esigenza di adottare la  valutabilita'  degli  interventi  come  un
criterio  di   qualita'   imprescindibile,   quale   modus   operandi
rintracciabile in tutte le  fasi  del  percorso  di  sostegno:  dalla
valutazione  della  situazione  del  bambino  e  della  famiglia   da
attivarsi   nell'assessment,   passando    per    la    progettazione
personalizzata e  condivisa,  fino  alla  valutazione  di  esito  che
restituisca,  in  una  dimensione  misurabile  e  documentabile,  gli
scostamenti e i cambiamenti effettivamente prodotti. Da cio' discende
l'opportunita' di  rendere  strutturali  e  continuative  sull'intero
territorio nazionale le azioni e i programmi  gia'  sperimentati  con
esito  positivo  in  alcuni  ambiti  al   fine   di   prevenire   gli
allontanamenti  impropri  e   garantire   condizioni   di   benessere
familiare-relazionale, a partire da esperienze,  quali,  ad  esempio,
quelle   portate   avanti   tramite   il   programma   P.I.P.P.I,   e
contestualmente valorizzando altre forme di intervento  orientate  al
raggiungimento dello  stesso  obiettivo  e  basate  su  un  approccio
metodologico sperimentato e validato da esiti documentabili. 
 
    Sul  versante  della  Protezione  e  della  cura  dei  bambini  e
adolescenti  vittime  di  maltrattamento,  si   evidenzia   come   la
contestuale attivazione di percorsi di recupero rivolti  ai  genitori
pregiudizievoli  non  solo  risponde  al  dovere  della  societa'  di
prendersi carico  della  parte  piu'  fragile  dell'infanzia,  ma  e'
un'imprescindibile necessita' preventiva:  interrompere  i  cicli  di
trasmissione  intergenerazionale  dei  danni  evolutivi   garantisce,
infatti, funzionamenti genitoriali futuri maggiormente  adeguati  con
un fondamentale risparmio nei costi  relativi  alla  cura  sanitaria,
sociale ed educativa  nonche'  delle  spese  legate  ai  procedimenti
giudiziari. Nel 1999 la "Consultation on Child Abuse and  Prevention"
dell' OMS affermo', con definizione poi ripresa  nel  rapporto  della
stessa  organizzazione  del  2002,  che"per  abuso   all'infanzia   e
maltrattamento debbano intendersi tutte le forma  di  cattiva  salute
fisica e/o emozionale, abuso sessuale, trascuratezza o  negligenza  o
sfruttamento commerciale o altro che comportano un pregiudizio  reale
o potenziale per la salute del bambino, per la sua sopravvivenza, per
il suo sviluppo o per la sua dignita' nell'ambito  di  una  relazione
caratterizzata da responsabilita', fiducia o potere": possiamo dunque
evidenziare un largo spettro di situazioni che  si  configurano  come
pregiudizievoli per i minorenni e che  richiedono  un  intervento  di
protezione e  cura,  nella  consapevolezza,  come  gia'  in  premessa
evidenziato, che il fenomeno della violenza sui  bambini  e'  tuttora
ancora  largamente  sommerso  e  che  la  rilevazione   implica   una
predisposizione attiva e consapevole da parte degli operatori  e  del
sistema dei servizi. Il modo piu' efficace  per  tutelare  i  bambini
maltrattati e', infatti,  rilevare  tempestivamente  e  segnalare  la
violenza e la trascuratezza e per farlo sono necessarie la formazione
e la collaborazione di tutti i professionisti che operano nel settore
dell'infanzia   e   dell'adolescenza.   Al   riguardo   si   richiama
l'attenzione sull'importanza della diffusione e della messa a sistema
di pratiche e di metodologie di intervento che possano assicurare una
valutazione precoce, multidimensionale ed orientata a  riconoscere  i
fattori di rischio da quelli di protezione. 
 
    Le  nuove  forme  di  maltrattamento  legate   ai   nuovi   media
(cyberbullismo, abuso online, ecc.) impongono una  riflessione  sulla
presa in carico delle vittime ed una  valutazione  del  comportamento
protettivo delle famiglie, con il  monitoraggio  e  l'implementazione
delle procedure operative integrate  sperimentali  gia'  in  atto  in
alcune realta' nazionali, di cui se  ne  sia  dimostrata  l'efficacia
(vedi Fuori dalla Rete - a  cura  di  Save  the  Children,  CISMAI  e
C.N.C.P.). Come gia' indicato per le aree della  promozione  e  della
prevenzione, una presa in carico integrata che coinvolge i figli ed i
genitori e  che  lavora  su  piu'  livelli  (psicologico,  educativo,
sociale) puo' rappresentare un intervento appropriato ed efficace nel
breve e lungo termine per  un  progetto  rispondente  agli  specifici
problemi di ciascun bambino e ciascuna  famiglia.  Tale  integrazione
potra' consentire di operare nella direzione  di  un  recupero  della
famiglia,  limitando  la   necessita'   di   interventi   sostitutivi
(adozioni) o di sostegno / affiancamento a lungo termine (affidamenti
familiari).  Gli  interventi  sostitutivi  dovranno  tuttavia  essere
attivati nelle situazioni in cui la relazione con i genitori  risulti
irrecuperabile,   secondo   una   valutazione   multidimensionale   e
multiprofessionale e nei tempi necessari al bambino. Cio' al fine  di
evitare  una  cronicizzazione  del  danno  evolutivo   che   potrebbe
risultare successivamente poco modificabile, con pesanti  conseguenze
sul versante psicopatologico. 
 
    Nell'ambito del  sostegno  alla  genitorialita'  si  e'  ritenuto
opportuno affrontare alcuni aspetti del  sistema  di  accompagnamento
della genitorialita' adottiva, in quanto sovente i minorenni adottati
hanno  vissuto  esperienze   traumatiche   che   hanno   portato   la
magistratura a dichiararne l'adottabilita'. 
 
    Si  evidenzia,  inoltre,  l'opportunita'   di   un'armonizzazione
dell'impianto  legislativo  in   materia:   occorre,   infatti,   una
riflessione finalizzata a promuovere la piena attuazione dei  diritti
del minorenne in  stato  di  potenziale  adottabilita',  in  tema  di
adozione nazionale e internazionale, attraverso il confronto  con  le
associazioni  familiari,  con  gli  enti  autorizzati  e  gli  ordini
professionali interessati. Cio' anche alla luce della  necessita'  di
riordino e armonizzazione della legge 184/83 con la legge  219/12  in
materia di riconoscimento dei figli naturali e  la  legge  101/15  di
ratifica  della  Convenzione  dell'Aja  del  1996   in   materia   di
responsabilita' genitoriale. 
 
    E' stata, inoltre, evidenziata la rilevanza di una  piu'  precisa
definizione e codificazione della natura, delle modalita' appropriate
e  delle   forme   di   esecuzione   dei   provvedimenti   giudiziari
dell'allontanamento al fine di conferirgli effettivita' e cogenza. 
 
    Non si e' ritenuto di approfondire la tematica degli  affidamenti
familiari - a parenti o a terzi - in  quanto  oggetto  di  specifiche
Linee di indirizzo  e,  da  ultimo,  di  iniziative  parlamentari  di
revisione. In particolare, l'approvazione delle  Linee  di  indirizzo
per l'affidamento familiare (2012)  rappresenta,  in  tal  senso,  un
traguardo significativo per orientare i servizi di cura e  protezione
verso mete uniformi ed omogenee e per contribuire all'affermazione di
condizioni di accesso condivise e diffuse ai  percorsi  di  presa  in
carico. 
 
    Passando al sistema  di  accoglienza  dei  minorenni  allontanati
dalla famiglia di origine, si evidenzia che, in  armonia  con  i  ben
noti principi e priorita' della L.184/83 e  s.m.i.- che  qui  non  si
richiamano, ma che costituiscono parte integrante del presente  Piano
-  i bambini e ragazzi che necessitano di accoglienza  eterofamiliare
devono  poter  contare  su  percorsi  adeguati,  in  grado  cioe'  di
garantire che l'intervento attivato sia appropriato e  coerente  alle
necessita' del minorenne in quel particolare momento.  Si  rende,  di
conseguenza, necessario condividere il principio  dell'appropriatezza
a partire dalla cornice normativa (34).  Il  punto  di  sintesi  puo'
essere ravvisato nel criterio secondo cui i sistemi di  protezione  e
tutela  devono  poter  esprimere  una  serie   di   possibilita'   di
accoglienza, sia familiare che di altro  tipo,  in  modo  da  rendere
l'opzione di scelta concreta e reale nonche' ancorata ad una chiara e
sistematica procedura per la  determinazione  di  cio'  che  e'  piu'
appropriato. 
 
    Guardando   alle   realta'   residenziali,   riveste    priorita'
l'obiettivo del superamento della definizione generica  di  comunita'
di tipo familiare  e  quindi  di  una  piu'  puntuale  distinzione  e
caratterizzazione  delle  tre  macro-tipologie  afferenti  alla  casa
famiglia o comunita' familiare (con  presenza  stabile  di  adulti  o
famiglie), alla comunita' educativa o socio-educativa  (con  presenza
di operatori professionali) ed alla  comunita'  socio-sanitaria  (con
funzioni  socio-educative  e  terapeutiche  assicurate  da  operatori
professionali), anche alla  luce  delle  risultanze  dei  lavori  del
Tavolo di confronto sulle comunita' per minori  istituito  presso  il
MLPS e del  documento  di  proposta  "Comunita'  residenziali  per  i
minorenni:  per  la  definizione  dei  criteri  e  degli   standard",
elaborato dalla Consulta delle Associazioni istituita  dall'Autorita'
garante per l'infanzia e l'adolescenza. 
 
    La programmazione e la realizzazione di politiche  ed  interventi
per bambini e ragazzi allontanati temporaneamente dalla famiglia  che
rispondano ai criteri di appropriatezza, passa  anche  attraverso  la
disponibilita' di un sistema strutturato di conoscenze dei fenomeni e
di  banche  dati  organizzate,  integrate  e   confrontabili.   Altra
questione trasversale e' rappresentata dalla capacita' di  affiancare
ad ogni processo di accoglienza eterofamiliare azioni di monitoraggio
e verifica che possono richiedere anche una revisione del progetto di
intervento. L'appropriatezza del percorso scelto non e'  infatti  una
situazione statica  ma  va  piuttosto  mantenuta  nel  tempo  fino  a
costruire,  alla   luce   degli   sviluppi   intervenuti,   modifiche
progettuali  documentate  e  sostenibili.  In  questo  quadro   anche
l'azione di vigilanza prevista dalla  normativa  sulle  comunita'  di
accoglienza e' chiamata ad assumere forme e contenuti innovativi ed a
conformarsi alla logica di evoluzione del percorso di aiuto e tutela. 
 
 
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
    6. Le strategie e  le  tematiche  pioritarie  della  cooperazione
italiana 
 
 
    Nel  quadro  della  lotta  alla  poverta'  la  cooperazione  allo
sviluppo continuera' ad essere parte integrante della politica estera
italiana, promuovendo i diritti  fondamentali  di  bambine,  bambini,
adolescenti e giovani donne  minorenni  e  realizzando  iniziative  e
progetti di  cooperazione  che  vedono  nelle  nuove  generazioni  le
risorse  fondamentali   per   lo   sviluppo   sostenibile,   per   il
consolidamento dei processi di democratizzazione e di pacificazione e
per il rafforzamento delle politiche di genere sin dall'infanzia.  La
Cooperazione allo Sviluppo considera le persone minori di eta'  quali
soggetti  di  diritti   e   protagonisti   nella   programmazione   e
realizzazione di programmi specifici a loro favore. 
 
    Nel nuovo quadro concettuale dello sviluppo, che verra'  adottato
dalla comunita' internazionale al Vertice  sull'Agenda  Post-2015  il
prossimo settembre a New York, i diritti ed il benessere di bambini/e
e adolescenti hanno assunto una rilevanza sempre piu'  centrale.  Con
il nuovo paradigma dello sviluppo sostenibile post-2015  l'imperativo
sara' innanzitutto di completare il  raggiungimento  degli  Obiettivi
del Millennio (MDGs) per poi dirigersi verso mete piu' ambiziose.  La
Cooperazione allo Sviluppo italiana, sia per tradizione che grazie ai
nuovi strumenti posti in essere dalla Legge  n.  125  dell'11  agosto
2014  di  riforma  del  comparto,  potra'  continuare   a   dare   un
significativo contributo in questo importante ambito,  avendo  sempre
riconosciuto nell'investimento nei giovani uno strumento fondamentale
per eradicare la  poverta',  incrementare  la  prosperita'  comune  e
assicurare uno sviluppo equo e sostenibile.  Anche  il  piu'  recente
Documento di Programmazione  Triennale  (2015-2017)  dal  titolo  "Un
mondo in comune:  solidarieta',  partnership,  sviluppo"  pone  ampia
enfasi  sull'impegno  italiano  in  questo   ambito,   evidenziandone
l'importanza trasversale, come, ad esempio, nel  caso  di  iniziative
nel settore dell'aiuto umanitario. 
 
    Le prime Linee Guida della Cooperazione Italiana  sulla  Tematica
Minorile, adottate dalla Direzione Generale della  Cooperazione  allo
Sviluppo  (DGCS)  del  Ministero  degli   Affari   Esteri   e   della
Cooperazione Internazionale risalgono al 26 novembre  1998  - e  sono
state  aggiornate  nel  2004  e  successivamente   nel   2012.   Esse
rappresentano uno strumento strategico e metodologico  di  intervento
attraverso il quale negli anni piu'  recenti  sono  state  realizzate
azioni di elevato impatto istituzionale  e  sociale  a  favore  delle
persone minori di eta' nei Paesi in via di Sviluppo  e  in  quelli  a
economia in fase  di  transizione,  in  linea  con  le  norme  e  gli
strumenti internazionali e nazionali in materia di minorenni e con  i
relativi impegni assunti dal Governo italiano in questi ultimi anni. 
 
    Il lavoro di redazione e di revisione delle Linee Guida e'  stato
realizzato  con  modalita'  altamente  partecipativa  attraverso   il
coinvolgimento   degli   attori   della   societa'   civile,    delle
organizzazioni  internazionali,  del   mondo   accademico   e   delle
istituzioni italiane preposte  alla  tematica  minorile,  nonche'  di
singoli esperti che collaborano con la DGCS. 
 
    Le iniziative della Cooperazione Italiana da realizzare nei Paesi
beneficiari dell'APS (Aiuto Pubblico allo  Sviluppo),  consistono  in
una  serie  di  programmi  e  progetti  bilaterali  e   multilaterali
specifici a favore dei  minori  di  eta',  realizzati  attraverso  le
Agenzie delle Nazioni Unite, le Organizzazioni  internazionali  e  le
Organizzazioni non governative (ONG) specializzate,  le  Universita',
le Regioni e gli Enti locali e l'impegno partecipato  della  societa'
civile organizzata di ogni Paese. La finalita' di  ciascun  programma
e' quella di contribuire alla promozione dei diritti umani  e  civili
delle e dei  minorenni,  per  sostenere  e  rafforzare  un'azione  di
cambiamento culturale che contrasti ogni forma  di  disparita'  e  di
discriminazione degli esseri umani fin dalla nascita. 
 
    Le  iniziative  sono  mirate  alla  rimozione  delle  cause   che
determinano fenomeni gravi e complessi a danno delle  persone  minori
di eta', quali: le generali condizioni di grande poverta', i processi
di urbanizzazione selvaggia, la disgregazione del tessuto familiare e
comunitario, il fenomeno dell'esclusione sociale  e  dei  bambini  di
strada, il traffico transnazionale di persone  e  in  particolare  di
«donne» ancora minorenni, adolescenti e bambini, lo sfruttamento  del
lavoro minorile nelle sue peggiori forme, il mercato  delle  adozioni
internazionali clandestine, lo sfruttamento  sessuale  e  commerciale
anche nel turismo e la pedopornografia via Internet, la violenza  nei
conflitti armati e l'arruolamento dei bambini soldato,  l'emigrazione
dei  minorenni  non   accompagnati   a   livello   interregionale   e
transnazionale. Si tratta di fenomeni tra i piu' gravi che  vedono  i
bambini e le bambine, gli adolescenti e i giovani vittime di violenze
e abusi, causati dall'assenza di una solida cultura che  riconosca  i
diritti della  persona  minore,  specie  se  appartenente  al  genere
femminile. 
 
    Per quanto concerne le azioni in Italia, come prima accennato, il
Ministero degli Affari Esteri e  della  Cooperazione  Internazionale,
attraverso la DGCS, coerentemente al proprio mandato e' impegnato, in
collaborazione con le regioni, gli Enti locali  e  le  Organizzazioni
non governative a promuovere e sostenere le iniziative di  educazione
allo  sviluppo  ed  interculturali  quali  mezzi  per  accrescere  la
conoscenza e la consapevolezza riguardo alla condizione dell'infanzia
e dell'adolescenza nei Paesi di Cooperazione e di quella immigrata in
Italia, con l'applicazione di norme e iniziative  a  loro  favore.  A
partire  dall'anno   scolastico   2014/2015,   a   seguito   di   una
Dichiarazione di Intenti tra il MIUR e la  DGCS,  saranno  realizzate
iniziative presso gli istituti scolastici in Italia e all'estero  sui
temi della mondializzazione, dell'intercultura e  della  cooperazione
allo sviluppo. Nell'ambito di tale  Dichiarazione  e'  stata  inoltre
prevista la realizzazione della  Settimana  della  cooperazione  allo
sviluppo nelle scuole primarie e secondarie con il coinvolgimento dei
diversi attori del Sistema Italia di cooperazione. 
 
 
 
    Lotta alla tratta e allo sfruttamento sessuale dei minorenni 
 
 
 
    La Cooperazione  Italiana  persegue  una  strategia  coerente  di
sostegno ad iniziative  anti-tratta,  sia  attraverso  il  contributo
volontario annuale alle Organizzazioni Internazionali sia  attraverso
il finanziamento di progetti mirati. L'Italia  finanzia  e  realizza,
direttamente o attraverso le Organizzazioni Internazionali e  le  ONG
(Organizzazioni non governative)  italiane,  interventi  mirati  alla
prevenzione  e  alla  lotta  al  traffico  di  bambini,   bambine   e
adolescenti a rischio di abuso e sfruttamento,  anche  attraverso  il
turismo sessuale, volti a contrastare il loro utilizzo nei  conflitti
armati e a combattere tutte le forme  peggiori  di  sfruttamento  del
lavoro minorile (in particolare quelle definite dalla Convenzione ILO
n. 182 e dalla relativa Raccomandazione n. 190 quali nuove  forme  di
schiavitu'). 
 
    Da  alcuni  anni  la  DGCS  si  e'   fortemente   impegnata   per
l'applicazione e l'adesione  di  Paesi  Terzi  alla  Convenzione  del
Consiglio d'Europa per la protezione di minorenni dallo  sfruttamento
sessuale e dall'abuso (nota come Convenzione di Lanzarote)  che,  tra
l'altro, enfatizza proprio il ruolo e l'importanza della Cooperazione
allo Sviluppo nella lotta a tali fenomeni (art 38.4). 
 
 
 
    Giustizia minorile: minorenni in conflitto con la legge 
 
 
 
    La Cooperazione italiana e' fortemente impegnata nella  tutela  e
nella promozione dei diritti  dei  minorenni  «in  conflitto  con  la
legge», spesso  in  rapporto  a  situazioni  di  estrema  poverta'  e
disagio,  prolungati   periodi   di   guerra   e   alla   conseguente
disgregazione di famiglie e comunita'. I progetti finora realizzati e
quelli in fase di  avvio  hanno  un  duplice  scopo:  da  una  parte,
assicurare a livello istituzionale, un sistema di amministrazione  di
giustizia minorile applicato e funzionante,  dall'altra,  tutelare  i
diritti dei bambini e adolescenti, primi fra tutti la salute  fisica,
mentale e l'educazione, rafforzare il ruolo  sociale  della  famiglia
con particolare riguardo alle madri capofamiglia  e  della  comunita'
attuando iniziative volte alla prevenzione e alla riabilitazione  dei
bambini in condizioni di maggiore vulnerabilita' e a  rischio.  Tutti
gli interventi vengono attuati con il coinvolgimento di ONG  italiane
e locali specializzate sulla tematica e radicate sul territorio ed in
stretta collaborazione con le istituzioni italiane di riferimento. 
 
 
 
    I diritti delle bambine e la Cooperazione Italiana: la  questione
della mancata registrazione alla nascita 
 
 
 
    L'Italia e' impegnata per la tutela e la promozione  dei  diritti
delle bambine e delle adolescenti affinche', alla  pari  con  i  loro
coetanei maschi, possano partecipare a tutti  i  livelli  della  vita
sociale, economica, politica e culturale del loro Paese ed  eliminare
fenomeni di abuso e violenza sessuale  come  quelli  di  matrimoni  e
gravidanze precoci e  di  pratiche  tradizionali  sessuali  altamente
pericolose per la salute fisica e  psichica  delle  bambine  e  delle
adolescenti. Coerentemente a tale impegno, la  Cooperazione  Italiana
promuove quindi iniziative che mirano a combattere  la  poverta',  la
violenza, lo sfruttamento, la discriminazione, l'esclusione sociale e
a  promuovere  il  rispetto  dei  diritti  umani   inalienabili   fin
dall'infanzia con  una  prioritaria  attenzione  alla  condizione  di
genere. 
 
    Tra le problematiche affrontate vi e' quella concernente la lotta
contro le mutilazioni genitali  delle  bambine  e  delle  adolescenti
(FGM,  Female  Genital  Mutilation),  ambito  in  cui   l'Italia   ha
guadagnato negli anni leadership, credibilita' e prestigio alla  luce
di un forte e visibile impegno sia sul piano politico che  a  livello
di specifiche iniziative di cooperazione  finalizzate  a  porre  fine
alle pratiche FGM. 
 
    Un'importante problematica che colpisce in  maniera  determinante
le bambine e' quella della mancata  registrazione  alla  nascita.  Si
tratta di un grave fenomeno che rimanda ad  una  serie  di  questioni
nodali ostative alla piena realizzazione di uno sviluppo  sociale  ed
economico «umanamente  sostenibile»  e  spesso  a  forme  nascoste  e
legalizzate  di   sfruttamento   sessuale,   condannate   a   livello
internazionale dalla Convenzione sui Diritti del Fanciullo.  L'Italia
ritiene che per affrontare in maniera adeguata  il  problema  vi  sia
bisogno di evocare un impegno particolare  da  parte  dei  Governi  e
delle  Istituzioni  interessate   e   di   una   vasta   e   convinta
partecipazione  da  parte  della  societa'   civile   e   delle   sue
organizzazioni. Dove queste gia' esistono e' necessario  consolidarne
le strutture di base che consentono di intervenire al  livello  delle
radici economiche e sociali,  per  promuovere  - attraverso  un'ampia
azione  di  sensibilizzazione  e  di  informazione  - un  cambiamento
culturale durevole in favore del rispetto dei diritti civili e legali
delle bambine  e  delle  adolescenti.  L'impegno,  in  tale  settore,
include iniziative anche nell'ambito statistico di capacity  building
e di rafforzamento degli istituti statistici locali di diversi  Paesi
partner della Cooperazione italiana. 
 
 
    La mancata registrazione alla nascita e la mancanza di  documenti
di identita' sono fenomeni che nei PVS interessano le famiglie  e  le
comunita' piu' povere, marginali e  vulnerabili  e  come  conseguenza
riducono  in  maniera  drastica  i  diritti  di  cittadinanza  e   di
partecipazione. Una  persona  senza  documenti  in  regola  non  puo'
iscriversi  alla  scuola  dell'obbligo,  non  puo'  essere  vaccinata
durante le campagne  nazionali  di  immunizzazione,  non  puo'  avere
accesso a un lavoro regolare e  successivamente  alla  pensione,  non
puo' votare, non puo' emigrare  in  maniera  regolare  dal  luogo  di
origine,  rischia  di  essere  discriminata  per  le  materie  legali
concernenti le eredita'  e  il  possesso  di  terreni  e  altri  beni
immobili, non puo' aprire un conto  in  banca  e  infine  rischia  di
essere esclusa anche dalla partecipazione  a  programmi  di  sviluppo
realizzati da Agenzie e ONG (credito rotativo e  scuole  comunitarie,
per esempio). 
 
 
 
    Minorenni nelle migrazioni 
 
 
 
    La Cooperazione Italiana  attribuisce  particolare  rilievo  alla
tutela dei minorenni nei processi migratori, nei Paesi d'origine e di
transito e in Italia. Le azioni poste in essere  sono  principalmente
rivolte al sostegno delle  politiche  di  sviluppo  e  di  inclusione
sociale a favore di minorenni - a livello locale e centrale - nonche'
alla promozione di iniziative di educazione - formale ed informale -e
di  inserimento  nel  mondo  del  lavoro.  Sono   promosse   altresi'
iniziative in  favore  di  cosidetti  orfani  sociali  (left  behind:
lasciati indietro dalla  migrazione  degli  adulti  di  riferimento),
realizzate sempre mediante il coinvolgimento delle istituzioni locali
e della societa' civile e favorendo un impatto a livello comunitario. 
 
    Gli interventi posti in essere mirano a rafforzare  il  senso  di
identita' e appartenenza della comunita' favorendo il  consolidamento
dei legami tra cittadini, istituzioni, gruppi sociali, realta'  della
diaspora, associazioni del territorio per l'identificazione di misure
educative, sociali ed economiche alternative al progetto migratorio e
a prevenire il coinvoglimento dei minorenni  in  attivita'  illegali.
Gli interventi sono inoltre mirati a prevenire il coinvolgimento  dei
minorenni in attivita' criminali. 
 
    Alla luce  dell'attuale  quadro  dei  flussi  migratori  la  DGCS
sostiene iniziative nel settore con particolare riferimento ai  Paesi
del Maghreb e del Corno d'Africa, in stretta sinergia e coordinamento
con l'azione degli altri Paesi europei. 
 
 
 
    Bambini e adolescenti nei  conflitti  armati  e  in  contesti  di
post-conflitto 
 
 
 
    Si stimano in centinaia  di  migliaia  i  minorenni  - ragazzi  e
ragazze - direttamente coinvolti in operazioni belliche  e  in  oltre
250.000 gli adolescenti arruolati in eserciti, formazioni militari  e
para militari, molti reclutati legalmente e obbligatoriamente,  altri
rapiti e comunque costretti ad arruolarsi forzatamente; milioni  sono
i bambini, gli adolescenti e i  giovani  vittime  dei  conflitti  che
faticosamente cercano possibili strade di  sopravvivenza  e  recupero
dai drammi delle guerre. 
 
    In linea con il suo costante impegno a favore dei bambini soldato
e  vittime  dei  conflitti  armati,  l'Italia   ha   assicurato   una
prioritaria attenzione alle iniziative intraprese, sia dal  punto  di
vista  delle  risorse   finanziarie   finalizzate   a   favorire   la
smobilizzazione ed il  reinserimento  dei  minorenni  vittime  e  sia
attraverso una puntuale azione a livello politico  ed  istituzionale.
L'Italia intende inoltre accrescere il suo  impegno  in  una  assidua
attivita' di monitoraggio  e  di  valutazione  della  qualita'  degli
interventi in corso di attuazione, al fine di accrescere quanto  piu'
possibile l'impatto dei progetti e la  migliore  utilizzazione  delle
risorse ad essi destinate. 
 
    Particolare attenzione e' stata inoltre rivolta ad iniziative  di
formazione mirata del personale impegnato  nelle  missioni  di  pace,
operatori umanitari e delle forze armate. 
 
 
 
    Educazione 
 
 
    Nel settore dell'istruzione, l'azione della Cooperazione italiana
e' fortemente impegnata garantire il diritto all'istruzione  di  base
di qualita',  senza  discriminazioni  di  genere  in  linea  con  gli
obiettivi del meccanismo di  coordinamento  globale  "Educazione  per
Tutti" (Education for All). 
 
    La DGCS sostiene la "Global Partnership for Education" (GPE),  il
principale partenariato  orientato  al  rafforzamento  dei  programmi
nazionali per l'istruzione nei Paesi partecipanti. In  linea  con  il
sostegno diretto a  tale  realta',  la  DGCS  mira  a  rafforzare  le
sinergie  tra  l'azione  in  ambito  multilaterale  e   i   programmi
bilaterali nei Paesi prioritari,  con  particolare  riferimento  agli
obiettivi strategici definiti dalla  medesima  GPE  ovvero:  sostegno
agli Stati fragili e in situazione  di  conflitto;  istruzione  delle
bambine e  delle  ragazze;  qualita'  dell'apprendimento;  formazione
degli  insegnanti.  A  questo  fine  vengono  utilizzati  tutti   gli
strumenti  di  finanziamento  a  disposizione,  incluso  il   credito
d'aiuto. 
 
    La DGCS  tiene  inoltre  in  grande  considerazione  i  contenuti
dell'iniziativa "Education First" promossa  dal  Segretario  Generale
delle Nazioni Unite in occasione della 67ema Assemblea Generale delle
Nazioni Unite. Tale iniziativa ha come obiettivo l'innalzamento della
qualita' e la rilevanza  dei  contenuti  dell'apprendimento  riguardo
alle richieste del mondo del lavoro, alla necessita' di promuovere  i
valori della cittadinanza globale, della consapevolezza ambientale  e
della risoluzione pacifica dei conflitti. 
 
 
 
    Minorenni e disabilita' 
 
 
    Secondo il  "Rapporto  mondiale  sulla  disabilita'",  pubblicato
dall'OMS nel 2011, le persone con  disabilita'  nel  mondo  sarebbero
circa un miliardo, circa il 15 per cento della popolazione  mondiale.
Si stima che circa l'80% di loro viva in Paesi in  via  di  sviluppo,
dove la condizione di disabilita' si associa a poverta',  esclusione,
discriminazione,  con  pesanti  ripercussioni  dal  punto  di   vista
sociale, economico, culturale. In caso di conflitti e  di  calamita',
le persone con disabilita' sono  le  prime  a  soffrire  delle  gravi
conseguenze delle emergenze. Si valuta, inoltre, che tra  coloro  che
si trovano in condizioni di poverta', una su cinque sia  una  persona
con disabilita'. Ovviamente, le problematiche legate alla disabilita'
colpiscono  in  maniera  ancor  piu'   pesante   i   minorenni,   che
costituiscono gia' di per se' una fascia particolarmente  vulnerabile
della societa'. 
 
    L'Italia e' riconosciuta, a livello internazionale, come punto di
riferimento per le politiche di cooperazione allo  sviluppo  in  tale
settore ed e' stato il primo paese ad aver  approvato,  nel  novembre
2010, le Linee Guida per la disabilita',  redatte  sulla  base  degli
enunciati  della  Convenzione  sulle   persone   disabili,   adottata
dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite  nel  2006  e  firmata  e
ratificata dal nostro Paese. Per l'attuazione concreta di tali  Linee
Guida e' poi stato adottato, nel luglio 2013, il Piano d'Azione sulla
Disabilita' della  Cooperazione  Italiana,  attualmente  in  fase  di
attuazione. Il tema della disabilita'  - e,  ovviamente,  ancor  piu'
quello della disabilita' nei minorenni - e' quindi tenuto presente in
tutte  le  attivita'  di  cooperazione  realizzate  dalla   Direzione
Generale per la Cooperazione allo Sviluppo,  ivi  incluse  quelle  di
aiuto d'emergenza e umanitario. 
 
    Nel rispetto dei principi enunciati dalla Convenzione ONU  per  i
diritti delle Persone con disabilita' e dalle proprie Linee Guida, la
Cooperazione  Italiana  ha  avviato  negli   ultimi   anni   numerose
iniziative che prevedono  interventi  per  l'inclusione  sociale  del
disabile in ambito educativo, lavorativo,  culturale  e  sociale,  in
numerosi Paesi, tra cui: Albania, Bosnia Erzegovina,  Camerun,  Cina,
Etiopia, Giordania, Kosovo, Libano, Libia, Serbia,  Sudan,  Territori
Palestinesi, Tunisia, Vietnam, Zambia. 
 
    Diverse  tra  queste  iniziative  prevedono  una  componente   di
assistenza tecnica alle controparti locali  interessate  in  tema  di
legislazione sociale sulla disabilita', con  particolare  riferimento
alla normativa attuativa della CRPD. 
 
    L'Italia propone - anche per quanto riguarda la cooperazione allo
sviluppo - il proprio approccio alla disabilita' basato su un modello
inclusivo di societa', che mette al centro la famiglia,  come  nucleo
di  riferimento  dal  quale  deve  partire  il  miglioramento   delle
condizioni dei disabili, fin dalla minore eta'. 
 
 
 
    Lo sfruttamento del lavoro minorile nelle sue peggiori forme 
 
 
 
    Ancora  oggi,  almeno  85  milioni  di  minorenni   lavorano   in
condizioni inaccettabili di  sfruttamento,  venduti  e  asserviti  in
forme di lavoro che  si  configurano  quali  pratiche  analoghe  alla
schiavitu':  bambini  soldato  reclutati  per  il  lavoro  forzato  o
obbligatorio anche ai fini di un loro impiego nei  conflitti  armati;
bambini offerti ai fini di sfruttamento sessuale, per  la  produzione
di materiale pornografico e di  spettacoli  pornografici;  utilizzati
nella  produzione  e  nel  traffico  di  stupefacenti  da  parte   di
organizzazioni criminali anche come corrieri di droga. 
 
    La  filosofia  di  fondo  che  caratterizza   il   lavoro   della
Cooperazione Italiana e' in primo luogo quella della tutela  e  della
promozione dei diritti della persona minore fin dalla nascita.  Siamo
quindi di fronte ad una lettura piu' ampia del concetto di  poverta':
non solo e non tanto poverta' economica, ma  anche  poverta'  morale,
degrado familiare e relazionale, assenza di  politiche  istituzionali
per  una  maternita'  consapevole  e  responsabile,  la  mancanza  di
rispetto per la  donna  a  partire  dalla  nascita,  indebolimento  e
perdita delle reti sociali comunitarie di sostegno e di  riferimento,
che sono un vero e proprio collante sociale e psicologico. 
 
 
    Intervenire dunque in  tali  contesti,  indirizzando  le  risorse
disponibili in maniera mirata, per prevenire e  contrastare  fenomeni
quali quello dello sfruttamento sessuale dei  minorenni,  rappresenta
una  modalita'  di  fare  azioni  di  autentico   sviluppo   sociale,
concretamente a favore  dei  diritti  dei  minorenni,  recuperando  e
valorizzando le sole e autentiche risorse umane sulle quali un  Paese
possa e debba contare per costruire il proprio futuro. 
 
    La lotta alle peggiori forme di sfruttamento del lavoro  minorile
rappresenta quindi per la  Cooperazione  Italiana  l'opportunita'  di
rilanciare una strategia globale di trasformazione, privilegiando, in
primo luogo, il fattore legato alla  «sostenibilita'  sociale»  delle
iniziative. Assumendo la lotta alla  poverta'  al  centro  della  sua
azione, l'Italia intende fare della creazione di opportunita' per  le
giovani  generazioni,  uno  dei  suoi  principali  assi   strategici.
L'assenza di opportunita' di tipo educativo e formativo, la  mancanza
di sistemi di protezione, aggravata  dall'indebolimento  dei  tessuti
sociali e familiari, la carenza di politiche minorili adeguate,  sono
le  manifestazioni  piu'  evidenti  di  una  condizione  di  assoluta
poverta' che colpisce il minorenne e lo espone a forme  inaccettabili
di  sfruttamento.  Un  minorenne  costretto  al  lavoro   degradante,
impossibilitato ad andare a scuola,  non  curato,  negato  nella  sua
stessa identita', difficilmente potra'  in  futuro  dare  un  apporto
creativo  alla  crescita   della   sua   societa'.   E'   in   questa
considerazione che  si  saldano  le  ragioni  umanitarie  con  quelle
economiche. In altri termini una societa' che non investe sui diritti
e sui bisogni dei giovani fin dalla loro nascita e' una societa'  che
adotta un modello di crescita insostenibile. 
 
    Nel quadro di una coerente linea che si ispira a tali  importanti
Convenzioni e  Protocolli  ratificati  dall'Italia,  la  Cooperazione
Italiana propone una strategia  di  intervento  duplice,  proprio  in
considerazione  delle  complesse  variabili  che  entrano  in   gioco
nell'affrontare questa problematica. Da una parte appare fondamentale
intervenire sulle istituzioni  responsabili  a  livello  nazionale  e
decentrato, rafforzandone le capacita' di  analisi  e  di  intervento
attraverso programmi bilaterali - Governo italiano e Governi di altri
Paesi - e dall'altra si ritiene imperativo intervenire a livello  del
territorio, sostenendo  e  rafforzando  quelle  organizzazioni  della
societa' civile, sia laiche che religiose,  scelte  fra  quelle  piu'
impegnate e  maggiormente  qualificate  in  favore  dei  diritti  dei
minorenni. 
 
 
 
    Minorenni e comunicazione 
 
 
    La Cooperazione Italiana attribuisce particolare attenzione  alla
comunicazione quale strumento efficace per la tutela e la  promozione
dei  diritti  inalienabili  dei  minorenni.  In  linea   con   questa
convinzione, la DGCS promuove e sostiene iniziative di  comunicazione
sociale in coerenza con le raccomandazioni del Rome Consensus (2007).
Le azioni poste in essere sono realizzate attraverso l'ascolto  e  la
partecipazione diretta degli stessi beneficiari per  la  divulgazione
di messaggi nell'ambito dei propri contesti settoriali e territoriali
di riferimento. All'interno delle iniziative in favore di bambine/i e
adolescenti si pone particolare attenzione inoltre  all'utilizzo  dei
nuovi strumenti forniti dalla  tecnologia  dell'informazione  e  alla
creazione di sinergie tra gli attori delle varie iniziative  cercando
di favorire un approccio  peer  to  peer,  che  mira  a  favorire  la
comunicazione e gli scambi di esperienze dirette tra  adolescenti  di
differenti contesti.