A tutte le amministrazioni
pubbliche
1. Premessa.
L'impulso istituzionale sui temi del riordino normativo e della
qualita' della regolazione persegue l'obiettivo di semplificazione
del corpus normativo, attraverso azioni mirate a ridurre il numero
delle norme e a favorirne la chiarezza. A tale scopo, la circolare
del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 aprile 2001,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 27 aprile 2001, n. 97 (in
seguito riferita come circolare 2001), ha riformato le regole alle
quali le amministrazioni sono invitate ad attenersi nella redazione
dei provvedimenti (cosiddetta attivita' di drafting). Tali regole
sono state riformulate in maniera piu' analitica, ed integrate con
riferimento alla redazione dei testi regolamentari, nella ""Guida
alla redazione dei testi normativi"", pubblicata nel supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 101 del 3 maggio 2001.
Per rendere effettiva la conoscibilita' delle norme da parte dei
cittadini e' necessario che, accanto agli interventi di
semplificazione, siano intraprese iniziative idonee a consentire
l'accessibilita' telematica alle norme, risolvendo i problemi di
carattere giuridico e tecnologico che ne ostacolano l'attuazione. La
necessita' di prevedere azioni finalizzate a consentire
l'accessibilita' telematica del corpus normativo trova una sua
affermazione nel programma e-Europe, che colloca i dati giuridici tra
i dati pubblici essenziali, classificati come prioritari,
l'accessibilita' dei quali e' riconosciuta come diritto dei cittadini
che gli Stati membri dell'Unione europea devono impegnarsi a
garantire.
2. Standard per la rappresentazione dei provvedimenti normativi.
La diffusione di strumenti informatici per la produzione, il
trattamento e la pubblicazione dei testi costituisce un fattore
abilitante per perseguire gli obiettivi citati, ma va accompagnata
dalla definizione di regole e criteri volti ad accrescere l'efficacia
e l'interoperabilita' degli strumenti automatici di elaborazione e
dei servizi connessi nel contesto specifico della produzione e
pubblicazione di documenti a carattere normativo.
Il progetto intersettoriale dell'Aipa "Norme in rete" ha
affrontato, nella sua prima fase, i problemi relativi all'uniformita'
delle funzioni di ricerca delle norme attraverso internet,
indipendentemente dai formati di rappresentazione dei provvedimenti.
E' stato, quindi, realizzato un portale per l'accesso unificato ai
documenti di interesse normativo pubblicati sui siti web
istituzionali, ricorrendo alle tecnologie di indicizzazione e ricerca
dei documenti in base alle parole presenti nel testo.
Parallelamente sono state avviate attivita' di standardizzazione
finalizzate a favorire l'interoperabilita' tra sistemi diversi e a
consentire la realizzazione di funzionalita' piu' specifiche. In
particolare, sono state definite le regole per l'assegnazione di un
nome identificativo univoco ai provvedimenti normativi, allo scopo di
semplificare la realizzazione di funzionalita' di navigazione
ipertestuale tra basi documentali normative distinte e di migliorare
l'efficacia delle funzioni di ricerca. Tale standard e' stato
divulgato attraverso la circolare 6 novembre 2001, n. AIPA/CR/35
"Assegnazione dei nomi uniformi ai documenti giuridici" (pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 262 del 10 novembre 2001).
Un altro elemento determinante per la realizzazione di sistemi di
elaborazione piu' efficaci e' rappresentato dalla possibilita' di
identificare gli elementi costitutivi dei documenti appartenenti ad
una stessa classe (come, ad esempio, gli elementi che costituiscono
la struttura dei provvedimenti normativi quali: titolo, parti,
articoli, commi e altro) e di associare ad essi altre informazioni
che ne arricchiscano o qualifichino il contenuto. Tale integrazione
del contenuto informativo di un testo puo' essere attuata con i
linguaggi di marcatura (o mark-up) che forniscono le tecniche per
associare ai documenti testuali, o a loro specifiche parti,
informazioni aggiuntive.
La condivisione di un medesimo formalismo di marcatura dei testi
normativi resi accessibili da organismi differenti, anche se dotati
di sistemi informatici tecnologicamente eterogenei, consente di
costruire un sistema di ricerca unitario, in grado di offrire
funzionalita' piu' efficaci ed un livello di precisione superiore a
quello ottenibile con la semplice ricerca per parole. Inoltre, la
marcatura dei provvedimenti normativi in base a regole definite
consente di rappresentare informazioni relative anche a quelle
specifiche parti del testo che contengono riferimenti ad altri
provvedimenti e - soprattutto se attuata gia' a partire dalle fasi di
drafting - rende possibile la realizzazione di sistemi informatici di
supporto alle azioni di riordino normativo e di costruzione dei testi
vigenti.
3. Formalismo di rappresentazione adottato.
Il linguaggio di marcatura che offre la possibilita' di definire
strutture per classi omogenee di documenti e che si sta
progressivamente affermando come standard nell'ambito della rete
internet e' l'extensible markup language (XML), gia' adottato
dall'Aipa nella circolare 7 maggio 2001, n. AIPA/CR/28 (Gazzetta
Ufficiale n. 113 del 17 maggio 2001) per rappresentare le
informazioni da associare ai documenti scambiati attraverso i sistemi
di protocollo informatico.
Il linguaggio XML consente di specificare vincoli di correttezza
strutturale su una classe di documenti attraverso un formalismo di
definizione di regole, denominato document type definition (DTD):
ogni insieme di documenti che presenta caratteristiche uniformi puo'
essere descritto con uno specifico DTD.
Nell'ambito delle attivita' svolte dai gruppi di lavoro del
progetto "Norme in rete", tale formalismo e' stato adottato per
rappresentare i principali tipi di atti normativi. La necessita' di
fornire regole di rappresentazione valide per diverse tipologie di
provvedimenti e di affiancare ad esse una modalita' di marcatura
semplificata ha dato luogo alla definizione di tre DTD tra di loro
compatibili in quanto adottano le medesime definizioni per gli
elementi comuni. Essi, pur descrivendo all'incirca lo stesso insieme
di provvedimenti, si differenziano per la rigidita' dei vincoli
imposti alla struttura del documento, come illustrato nel seguito:
a) il DTD base descrive documenti che hanno una struttura molto
semplice e regolare, non presentano eccezioni e rispettano le regole
per la redazione dei documenti normativi espresse nella circolare
2001. L'attuazione della marcatura secondo le regole specificate in
questo DTD risulta semplice e copre una casistica sufficientemente
ampia. La sua maggiore semplicita' facilita, inoltre, le fasi di
sperimentazione;
b) il DTD completo e' in grado di descrivere documenti di
struttura piu' complessa, ma anch'essi conformi alle prescrizioni
della circolare 2001, rappresentando i vincoli nella numerazione e
nella composizione delle parti della struttura previsti per ciascun
tipo di atto. Dal momento che il DTD completo consente la gestione di
una piu' estesa varieta' di informazioni e strutture, esso risulta
necessariamente piu' complesso;
c) il DTD flessibile si adegua alle possibili strutture
irregolari dei documenti normativi esistenti, permettendo di
descriverne le caratteristiche, anche se difformi dalle regole di
tecnica legislativa previste per le norme piu' recenti, e permette di
descrivere documenti che presentino eccezioni o particolarita'.
4. I provvedimenti descritti.
I provvedimenti normativi descritti dai tre DTD possono essere
raggruppati, in funzione della loro struttura, in due categorie di
documenti:
a) il documento articolato, che prevede una struttura costituita
da intestazione, formula iniziale (che puo' contenere un preambolo),
articolato, formula finale, conclusione, eventuali annessi.
L'articolato e' in genere strutturato secondo una rigida gerarchia
nella quale ciascun componente ha una numerazione e una rubrica. I
provvedimenti che riflettono la struttura del documento articolato
sono: leggi, leggi costituzionali, decreti-legge, decreti
legislativi, decreti del Presidente della Repubblica, decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri, regi decreti, leggi regionali;
b) il documento semi-articolato, in cui sono previsti gli stessi
elementi che compongono la struttura del documento articolato, ma
senza vincoli sull'obbligatorieta' della loro presenza e sull'ordine
in cui compaiono. Oltre agli elementi previsti nella struttura,
possono essere presenti elementi testuali arbitrari, non strutturati
gerarchicamente. A questa categoria di documenti appartengono, ad
esempio, gli atti di Autorita', i decreti ministeriali non numerati,
i decreti del Presidente della Repubblica non numerati e i decreti
del Presidente del Consiglio dei Ministri non numerati.
5. La rappresentazione della struttura degli atti.
Gli elementi della struttura formale di un atto normativo, che
vengono identificati attraverso specifiche modalita' secondo le
regole di marcatura proposte, sono:
a) intestazione: ogni documento normativo possiede
un'intestazione composta da un tipo di documento, una data, un numero
d'ordine ed un titolo;
b) formula iniziale: le formule di rito iniziali sono obbligate e
ripetute tra tutti i documenti di uno stesso tipo e vengono
opportunamente marcate. Essa contiene l'eventuale preambolo;
c) articolato: l'articolato si compone di libro, parte, titolo,
capo, sezione, paragrafo ed articolo secondo le regole di
composizione relative a ciascun tipo di provvedimento. Ogni elemento
della gerarchia puo' avere una rubrica testuale ed un numero
d'ordine;
d) elementi interni all'articolo: un articolo e' composto da
commi, che contengono o un corpo di testo o elenchi composti di
elementi lettera o di elementi numero, eventualmente tra loro
nidificati. Articoli e commi possono presentare la cosiddetta
decorazione, che consente di specificare l'origine normativa
dell'articolo stesso, aggiungendosi alla rubrica;
e) formula finale: le formule di rito finali sono strutturate ed
appositamente marcate;
f) conclusione: in essa viene identificata la parte in cui si
specificano la data e il luogo in cui e' stato firmato l'atto
normativo. Il blocco di sottoscrizioni e' composto dai sottoscriventi
e dal visto;
g) annessi: un documento normativo puo' prevedere uno o piu'
annessi, che possono essere semplici elementi testuali, grafici,
tabelle o interi documenti strutturati. Le regole di marcatura
prevedono sia la possibilita' di porre il corpo dell'annesso
all'interno del documento ospite, sia di rappresentarlo esternamente,
in un documento autonomo.
Oltre agli elementi che rappresentano aspetti legati alla struttura
degli atti normativi, i criteri di marcatura proposti permettono
anche di identificare e di integrare informazioni che possono
presentarsi ovunque all'interno del testo e che, nel contesto dei
documenti normativi, rivestono un ruolo specifico. Tra questi, di
notevole importanza sono i riferimenti normativi che contengono
richiami ad altre norme. Tali riferimenti possono consistere in
semplici citazioni o costituire lo strumento attraverso il quale
hanno luogo interventi modificativi o abrogazioni. Una corretta e
completa marcatura di queste parti consente la realizzazione di
funzionalita' di navigazione ipertestuale e di supporto alla
costruzione dei testi vigenti.
6. Meta-informazioni.
Le meta-informazioni rappresentano informazioni che non fanno parte
integrante del testo stesso, ma possono essere di interesse per gli
utenti o utili ai fini delle elaborazioni automatiche.
I DTD di Normeinrete forniscono una sintassi per la
rappresentazione delle meta-informazioni, prevedendone cinque tipi:
a) descrittori: sono alcune meta-informazioni fondamentali per
descrivere il documento, come gli estremi della pubblicazione
ufficiale, eventuali ripubblicazioni, il nome uniforme (secondo lo
standard URN emanato con la citata circolare n. AIPA/CR/35), gli
eventuali nomi alternativi usati nel linguaggio corrente (alias) con
cui il documento e' noto (ad esempio: "legge Merloni"), le vigenze,
eventuali relazioni con altri documenti normativi e una lista di
parole chiave per descrivere il documento;
b) lavori preparatori: in questa sezione e' possibile includere,
a testo libero, informazioni e documenti connessi ai lavori
preparatori relativi al provvedimento;
c) proprietario: uno schema libero di meta-informazioni che
ciascuna organizzazione che produce, gestisce o pubblica testi di
provvedimenti normativi puo' liberamente definire per il
raggiungimento di scopi applicativi specifici;
d) redazionale: in questa sezione la redazione che si occupa di
pubblicare un documento ha la possibilita' di inserire informazioni
libere sulla pubblicazione. Ad esempio, note di redazione o
avvertenze;
e) disposizioni: in questa sezione si possono inserire
disposizioni caratterizzanti o analitiche per descrivere il contenuto
normativo di un documento.
Le meta-informazioni rilevanti possono essere tante e di vario tipo
e la definizione dei DTD fin qui messa a punto ne comprende solo
alcune. Pertanto, e' possibile che le evoluzioni future degli
standard qui illustrati, a seguito di ulteriori approfondimenti o di
nuovi contributi, diano luogo ad estensioni delle meta-informazioni.
7. La rappresentazione della vigenza.
I DTD di Normeinrete prevedono la rappresentazione di provvedimenti
sia nel testo originale, sia in quello vigente ad una certa data
ovvero in una forma redazionale in cui le modifiche intervenute fino
alla specifica data stabilita sono riportate nel testo. E' inoltre
possibile rappresentare provvedimenti multivigenti, che riportano
tutte le modifiche che si sono succedute nel tempo, con le
corrispondenti date di validita'. La rappresentazione del testo
multivigente consente la realizzazione di applicazioni in grado di
ricostruire dinamicamente il testo vigente in funzione di una data
richiesta, non prestabilita.
8. Documentazione di supporto.
Il formalismo di rappresentazione adottato per lo standard qui
proposto si integra con le regole per l'associazione del nome
uniforme a ciascun provvedimento definite nella citata circolare n.
AIPA/CR/35. L'adozione di entrambi gli standard da parte delle
pubbliche amministrazioni, consentendo l'interoperabilita' tra le
diverse basi documentali e la realizzazione di funzionalita' di
ricerca e di elaborazione piu' efficaci, contribuira' a favorire
l'esercizio del diritto di accesso all'insieme dei dati pubblici
costituito dai provvedimenti normativi.
L'allegato tecnico alla presente circolare introduce i fondamenti
del linguaggio di marcatura adottato, costituisce una guida alla
marcatura dei testi normativi secondo i DTD di Normeinrete e fornisce
alcune indicazioni sugli strumenti software di supporto alle
tecnologie adottate.
Sui siti www.aipa.it e www.normeinrete.it sono pubblicati i DTD con
i necessari commenti esplicativi al loro interno, un glossario degli
elementi e degli attributi adottati ed alcuni riferimenti tecnici.
Si invitano, pertanto, le amministrazioni a valutare l'opportunita'
di adottare lo standard proposto, eventualmente graduando nel tempo
le conseguenti attivita' e definendo opportuni criteri di priorita'.
Qualora le amministrazioni aderissero al progetto Normeinrete, le
stesse potranno usufruire del supporto offerto al suo interno.
Roma, 22 aprile 2002
Il presidente f.f.: Batini