L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella seduta della commissione per le infrastrutture e le reti del
2 aprile 2003;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, recante «Regolamento di attuazione di direttive comunitarie
nel settore delle telecomunicazioni» e, in particolare, l'art. 3;
Visto il decreto del Ministro delle comunicazioni 10 marzo 1998,
recante «Finanziamento del servizio universale nel settore delle
telecomunicazioni»;
Vista la delibera n. 8/00/CIR recante «Applicabilita' del
meccanismo di ripartizione del costo netto del servizio universale
per l'anno 1999», nonche' tutti gli atti istruttori sottesi al
provvedimento;
Viste le sentenze n. 249/2002 e n. 250/2002, depositate dal
tribunale amministrativo regionale del Lazio il 14 gennaio 2002;
Viste le note del 15 ottobre e 24 dicembre 2002, con cui
l'Autorita', in ottemperanza a quanto disposto dalle predette
sentenze, ha provveduto a notificare agli operatori Telecom Italia
S.p.a., Telecom Italia Mobile S.p.a., Vodafone-Omnitel N.V. e Wind
Telecomunicazioni S.p.a. la rinnovazione del procedimento istruttorio
relativo alla applicabilita' del meccanismo di ripartizione del costo
netto del servizio universale per l'anno 1999 e alla proroga dei
termini del procedimento stesso;
Visti gli atti del procedimento ed, in particolare, il documento
prodotto da parte della societa' Vodafone-Omnitel N.V. in data
7 febbraio 2003 recante commenti alla relazione finale redatta dal
consorzio ERCS-NERA-WIK;
Considerato quanto segue:
1. La normativa di riferimento.
Il decreto del Presidente della Repubblica del 19 settembre 1997,
n. 318 (di seguito richiamato come decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997), prevede, all'art. 3, comma 6, un meccanismo
atto a ripartire il costo netto del servizio universale sul
territorio nazionale, qualora gli obblighi di fornitura del servizio
universale rappresentino un onere iniquo per l'organismo o gli
organismi incaricati di fornirlo. Tale meccanismo non e' applicabile
quando:
a) la fornitura delle obbligazioni di servizio universale non
determina un costo netto;
b) il costo netto degli obblighi di fornitura del servizio
universale non rappresenta un onere iniquo;
c) l'ammontare del costo netto da ripartire non giustifica il
costo amministrativo di gestione del metodo di ripartizione e
finanziamento dell'onere di fornitura degli obblighi di servizio
universale.
L'art. 3, comma 10, del decreto del Presidente della Repubblica n.
318/1997 prevede che, onde determinare l'eventuale onere
rappresentato dalla fornitura del servizio universale, ogni organismo
soggetto ai relativi obblighi provveda al calcolo del costo netto del
servizio universale; ogni organismo deve tenere a tal fine una
contabilita' conforme a quanto previsto dall'art. 8 del medesimo
decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997. Il calcolo del
costo netto connesso con gli obblighi di fornitura del servizio
universale deve essere controllato da un soggetto pubblico o privato
con specifiche competenze, autonomo rispetto all'organismo di
telecomunicazioni, diverso dall'Autorita' e da questa incaricato.
Il successivo art. 3, comma 11, prevede che, sulla base del calcolo
del costo netto degli obblighi del servizio universale, della
relazione contenente i risultati del calcolo del costo netto e delle
conclusioni dei controlli contabili effettuati dal soggetto
incaricato di cui al comma 10, l'Autorita', tenuto anche conto degli
eventuali vantaggi di mercato derivanti all'organismo incaricato
della fornitura del servizio universale, stabilisce se il meccanismo
di ripartizione del costo netto degli obblighi di servizio universale
e' giustificato.
L'art. 6 del decreto ministeriale 10 marzo 1998 attribuisce
all'Autorita' la possibilita' di introdurre un meccanismo di
esenzione dalla contribuzione al fondo da parte degli organismi di
telecomunicazioni nuovi entranti nel settore, tenendo conto delle
condizioni di concorrenzialita' del mercato.
Nel caso di istituzione del fondo, l'art. 3, comma 6, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 318/1997, prevede espressamente
che la ripartizione del costo netto riguardi gli organismi che
gestiscono reti pubbliche di telecomunicazioni, i fornitori di
servizi di telefonia vocale accessibili al pubblico, nonche' gli
organismi che prestano servizi di comunicazioni mobili e personali.
2. Il percorso istruttorio e le motivazioni sottese alla delibera n.
8/00/CIR.
Alla luce del quadro normativo sopra richiamato, l'Autorita' ha
svolto, nel corso dell'anno 2000, un procedimento istruttorio
finalizzato a valutare l'esistenza dei presupposti per
l'applicabilita' di un meccanismo di ripartizione dei costi di
fornitura del servizio universale in relazione all'anno 1999, ai
sensi dell'art. 3, comma 6, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997, nonche' a determinare le modalita' di
contribuzione all'eventuale fondo. L'attivita' istruttoria ha
condotto ad accertare la sussistenza di un onere iniquo associato
alla fornitura del servizio universale, ai sensi dell'art. 3, comma
6, decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 e dell'art. 5,
comma 2, lettera a) del decreto ministeriale 10 marzo 1998, nonche'
alla valutazione delle modalita' di determinazione e di ripartizione
del relativo costo ai sensi dell'art. 1, comma 6, lettera a), n. 11,
della legge n. 249/1997, dell'art. 3, comma 6, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 318/1997 e dell'art. 5, comma 2,
lettera b), del decreto ministeriale 10 marzo 1998.
In data 31 marzo 2000, Telecom Italia ha dichiarato all'Autorita'
l'esistenza di un costo netto positivo per il 1999. L'Autorita' ha
ritenuto necessario verificare l'effettiva sussistenza delle
condizioni per l'applicabilita' del meccanismo di ripartizione ai
sensi dell'art. 3, comma 6, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997 ed ha avviato un'analisi delle condizioni di
concorrenzialita' del mercato delle telecomunicazioni con riferimento
all'anno 1999, al fine di verificare uno dei presupposti per
l'ammissibilita' di un meccanismo di ripartizione, ovvero l'iniquita'
dell'onere. Parallelamente, l'Autorita' ha provveduto alla verifica
del costo netto dichiarato da Telecom Italia, al fine di misurarne
l'entita' e, quindi, di accertare l'eventuale sussistenza delle altre
condizioni che escludono l'istituzione del meccanismo di ripartizione
del costo netto (costo netto nullo, o comunque tale da non
giustificare gli oneri amministrativi della gestione del fondo),
nonche' alla valutazione dei cd. benefici indiretti; a tal fine,
l'Autorita' ha incaricato il consorzio ERCS-NERA-WIK (di seguito, per
brevita', «il Consorzio»), ai sensi dell'art. 3, comma 10, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997.
Infine, l'Autorita' ha valutato ai sensi dell'art. 6 del decreto
ministeriale 10 marzo 1998 l'opportunita' di introdurre un meccanismo
di esenzione dalla contribuzione al fondo da parte degli organismi di
telecomunicazioni nuovi entranti nel settore.
All'esito e sulla base delle attivita' istruttorie sopra
richiamate, l'Autorita' e' pervenuta alle determinazioni contenute
nella delibera n. 8/00/CIR, relative, tra l'altro, all'iniquita'
dell'onere e all'ammissibilita' di un fondo per la ripartizione di un
costo netto, alla determinazione delle quote di esenzione, alla
valutazione del costo netto, sulla base della relazione finale
redatta dal Consorzio e alla valutazione dei benefici indiretti. In
particolare, l'Autorita' ha ritenuto che, alla luce delle condizioni
concorrenziali e di mercato nel settore della telefonia riscontrate
in relazione all'anno 1999, sussistessero i presupposti per
l'applicabilita' del meccanismo di ripartizione del costo netto del
servizio universale, ai sensi dell'art. 5, comma 2, del decreto
ministeriale 10 marzo 1998 ed ha individuato i soggetti debitori e le
relative quote di contribuzione al fondo per il servizio universale
per l'anno 1999 (articoli 1 e 4 della delibera n. 8/00/CIR).
3. Rinnovazione del procedimento istruttorio in ottemperanza alle
sentenze del tribunale amministrativo del Lazio ed approfondimenti
istruttori.
Con le sentenze n. 249/2002 e n. 250/2002, il tribunale
amministrativo del Lazio ha parzialmente accolto i ricorsi riuniti
promossi da parte di alcuni operatori avverso la delibera n. 8/00/CIR
ed ha ordinato all'Autorita' di procedere alla rinnovazione del
procedimento istruttorio relativo alla valutazione in merito
all'applicabilita' del meccanismo di ripartizione del costo del
servizio universale per l'anno 1999, a partire dal momento della
consegna della relazione finale da parte del Consorzio, onde
consentire ai soggetti interessati di controdedurre rispetto ai
contenuti della relazione stessa ed assicurare il pieno e completo
rispetto del principio del contraddittorio.
In data 15 ottobre 2002, in ottemperanza alle citate sentenze,
l'Autorita' ha provveduto a dare nuovo impulso al procedimento,
comunicandone l'avvio a tutti i soggetti partecipanti al procedimento
istruttorio sotteso alla delibera n. 8/00/CIR, e, segnatamente, a
Telecom Italia, Telecom Italia Mobile, Vodafone-Omnitel e Wind. In
relazione alla partecipazione al procedimento rinnovato da parte
della societa' Wind, si ricorda che essa trova la sua giustificazione
in ragione della avvenuta fusione tra Wind e Infostrada (quest'ultima
risultante tra le societa' incise dagli effetti della delibera n.
8/00/CIR), perfezionatasi in data 1° gennaio 2002, in virtu'
dell'acquisizione di Infostrada da parte della stessa Wind. Si
ricorda altresi' che, a seguito delle vicende societarie intervenute
successivamente alla delibera n. 8/00/CIR (modifica dell'azionista di
riferimento e successivo cambio di denominazione sociale), la
societa' Omnitel Pronto Italia S.p.a. risulta attualmente denominata
Vodafone Omnitel N.V.
Contestualmente alla comunicazione della rinnovazione del
procedimento, l'Autorita' ha chiesto a Telecom Italia di indicare
eventuali residui profili di riservatezza dei contenuti della
relazione finale del Consorzio, riservandosi di valutare tali
indicazioni ai fini di una integrale ostensione della relazione
stessa ai soggetti partecipanti al procedimento.
A seguito della posizione favorevole di Telecom Italia in ordine
all'integrale pubblicazione del testo della relazione del Consorzio,
l'Autorita' ha provveduto, in data 13 novembre 2002, a trasmettere a
tutti i soggetti partecipanti al procedimento una copia in versione
italiana della relazione del Consorzio ed ha richiesto di voler
formulare eventuali commenti. In data 24 dicembre 2002, l'Autorita'
ha inoltre provveduto a trasmettere una copia della versione in
lingua inglese all'operatore Vodafone-Omnitel, a fronte di una
formale richiesta in tal senso, motivata dall'esigenza di poter
disporre del documento originale redatto dal Consorzio ai fini di una
migliore intelligibilita' dello stesso, nonche' ad accordare una
proroga dei termini per eventuali commenti e osservazioni. Detto
termine e' stato ulteriormente e definitivamente prorogato, a fronte
di una esplicita richiesta avanzata da parte di Vodafone-Omnitel.
In data 7 febbraio 2003, l'operatore Vodafone-Omnitel ha trasmesso
all'Autorita' un documento recante le proprie osservazioni ai
contenuti della relazione finale redatta dal Consorzio.
Nell'ambito della rinnovazione dell'iter istruttorio e della
corrispondenza intercorsa tra l'Autorita' e gli operatori, sono state
pertanto proposte, esclusivamente da parte della societa'
Vodafone-Omnitel, alcune osservazioni riconducibili sostanzialmente a
profili giuridico-procedimentali ed a profili di carattere
tecnico/metodologico.
Per quanto concerne le eccezioni di ordine procedimentale, e' stata
in primo luogo eccepita la impossibilita' stessa da parte
dell'Autorita' di imporre obblighi di contribuzione ai costi di
fornitura del servizio universale in capo ad operatori mobili. Al
riguardo, si richiama peraltro il puntuale dettato dell'art. 3, comma
6, del decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997; la norma
prevede che, verificata l'iniquita' degli oneri di servizio
universale e la sussistenza di un costo netto dello stesso tale da
giustificare la gestione di un meccanismo di ripartizione e
finanziamento del relativo onere, tale meccanismo riguardi «... altri
organismi che gestiscono reti pubbliche di telecomunicazioni ...» e
«... organismi che prestano servizi di comunicazioni mobili e
personali». Non appare d'altro canto fondato il richiamo alla
sentenza della Corte di giustizia delle Comunita' europee pronunciata
in data 6 dicembre 2001; al contrario, gli argomenti su cui si fonda
la tesi dell'esclusione degli operatori mobili dalla contribuzione al
finanziamento degli oneri di servizio universale proposta da
Vodafone-Omnitel sono stati espressamente rigettati dalla stessa
Corte di giustizia. La Corte, nella decisione del caso di specie, ha
infatti confermato che il mercato di riferimento per la relativa
valutazione del grado di concorrenzialita' comprenda sia il mercato
della telefonia fissa, sia quello della telefonia mobile, ed ha
basato la propria decisione in ragione dell'insufficiente grado di
concorrenzialita' del mercato di riferimento cosi' individuato.
Ulteriori considerazioni in merito alla asserita inopportunita' di
procedere alla rinnovazione del procedimento istruttorio sono state
mosse in ragione della pendenza di un appello dinanzi al Consiglio di
Stato avverso le citate sentenze di primo grado. Una sospensione
della rinnovazione del procedimento in attesa di una pronuncia di
appello, oltre a configurare una inottemperanza alle citate pronunce
di primo grado, appare peraltro irragionevole e contraria ai principi
di celerita' del procedimento amministrativo, soprattutto in
considerazione del lungo tempo oramai intercorso dalle determinazioni
di cui alla delibera n. 8/00/CIR (tra l'altro addirittura riferite
all'anno 1999 e mai tradotte in efficacia anche nelle more della
decisione del ricorso in primo grado) e della esigenza di una
adeguata tutela di tutte le diverse posizioni giuridiche interessate
agli esiti del procedimento. Si ritiene pertanto che le vicende
giurisdizionali seguano un percorso distinto e, in assenza di
specifiche e comprovate esigenze cautelari, non influiscano sull'iter
di rinnovazione del procedimento in questione.
In relazione agli aspetti tecnico-metodologici, si rileva che le
osservazioni mosse dall'operatore Vodafone-Omnitel in relazione ai
contenuti della relazione del Consorzio (ed alle conseguenti
determinazioni della delibera n. 8/00/CIR) risultano essenzialmente
basate su una comparazione tra le differenti metodologie adottate
negli anni 1999 e 2001 per la valutazione del costo del servizio
universale; sulla base di tale confronto, il documento in questione
muove contestazioni in merito alla determinazione del costo netto,
sia per la telefonia vocale che per il servizi di telefonia pubblica,
nonche' alla valutazione dei benefici indiretti.
Orbene, se e' chiaro che l'Autorita' stessa, nell'obiettivo di
procedere ad un progressivo perfezionamento delle metodologie di
valutazione, e' impegnata ad introdurre nel corso degli anni dei
correttivi all'analisi relativa ai vari elementi costituenti la
disciplina del servizio universale e che, in tal senso, le
indicazioni migliorative segnalate da parte dell'operatore
Vodafone-Omnitel sono state introdotte nella valutazione relativa
all'anno 2001 anche sulla base delle indicazioni emerse dall'analisi
effettuata in relazione al 1999 dal Consorzio, e' altresi' di tutta
evidenza che i poteri che l'Autorita' e' chiamata ad esercitare in
sede di rinnovazione del procedimento sono delimitati dal contenuto
della sentenza da eseguire e che le conseguenti analisi e valutazioni
a cura dell'Autorita' medesima devono concentrarsi sulle circostanze
riferite al periodo di riferimento oggetto del procedimento e agli
strumenti regolamentari e conoscitivi ad un dato momento disponibili
ed utilizzabili dal soggetto dotato di specifiche competenze
incaricato dall'Autorita' di controllare il calcolo del costo netto.
Nel caso di specie, l'Autorita' e' quindi chiamata, in ottemperanza
alle due sentenze citate a riprendere l'iter procedimentale dalla
fase viziata (ovvero, dal momento della consegna della relazione
finale del Consorzio ai soggetti interessati), non gia' a sottoporre
a revisione gli esiti dell'intero procedimento, ivi comprese le
attivita' espletate a monte della fase viziata. In questo senso, non
si ritiene ammissibile che la revisione possa incidere le metodologie
adottate in relazione all'analisi relativa al 1999 e verificate dal
Consorzio a cio' incaricato.
Occorre d'altro canto ricordare che l'incarico di redigere la
relazione finale espletato dal Consorzio risulta assegnato ai sensi
dell'art. 3, comma 10, del decreto del Presidente della Repubblica n.
318/1997; la ratio della norma citata e' per l'appunto quella di
affidare il controllo del calcolo del costo netto ad un soggetto
dotato di specifiche competenze, esterno ed indipendente rispetto
all'Autorita', al fine di assicurare la massima trasparenza ed
autonomia di valutazione. E' evidente che tale incarico comporta una
analisi unitaria e non puo' comportare interpolazioni tra differenti
metodologie definite in una diversa relazione, redatta da un soggetto
diverso, con riferimento ad un diverso procedimento riferito ad un
diverso periodo temporale.
In conclusione, l'Autorita' ritiene che siano da confermare i
contenuti della relazione del Consorzio e le conseguenti attivita' di
analisi ed elaborazione effettuate dall'Autorita' in occasione del
procedimento che ha condotto alla delibera n. 8/00/CIR.
Rinviando per relationem al testo della delibera n. 8/00/CIR per
una articolata illustrazione delle analisi effettuate e delle
motivazioni sottese e ricordando che il costo netto dichiarato da
Telecom Italia per il 1999 (senza tenere conto dei vantaggi di
mercato e dei benefici indiretti) e' stato pari a 650 miliardi di
lire (335,7 milioni di euro), si confermano gli esiti della
valutazione del costo netto del servizio universale per l'anno gia'
contenuti nella delibera n. 8/00/CIR e, segnatamente, i correttivi
apportati da parte del soggetto incaricato della verifica del costo
netto ai valori dichiarati di costo netto per i singoli servizi
dichiarati da Telecom Italia e le valutazioni effettuate
dall'Autorita' circa l'ammissibilita' dei singoli costi all'interno
del meccanismo di ripartizione.
Si confermano altresi' motivazioni ed esiti delle valutazioni
effettuate nel corso dell'istruttoria sottesa alla delibera n.
8/00/CIR in relazione alla valutazione dei vantaggi di mercato e
benefici indiretti e, conseguentemente, si conferma la determinazione
del costo netto per il servizio universale per il 1999 (tenuto conto
di vantaggi di mercato e benefici indiretti) per un importo pari a
120,83 miliardi di lire (pari a 62,4 milioni di euro).
E' da ritenersi impregiudicata ogni altra determinazione assunta
dall'Autorita' nella citata delibera n. 8/00/CIR, in uno con i
relativi profili motivazionali. In particolare, si riconfermano gli
esiti dell'analisi del contesto concorrenziale del mercato delle
telecomunicazioni italiano per l'anno 1999 che hanno condotto
l'Autorita' a valutare l'ammontare del costo netto presentato da
Telecom Italia, al fine di verificare l'esistenza di un costo netto
positivo tale da giustificare gli oneri amministrativi di gestione
del fondo; al riguardo, si ricorda che tale analisi e' stata fondata
anche sulle informazioni fornite da tutti gli operatori licenziatari
in termini di operativita' sul mercato, volumi di traffico e ricavi
riferiti all'anno 1999.
Si confermano altresi' motivazioni e determinazioni relative alla
determinazione della quota di esenzione, ai sensi dell'art. 6 del
decreto ministeriale 10 marzo 1998, definita in una misura dell'1%,
con riferimento alla formula di cui all'allegato A del decreto
ministeriale 10 marzo 1998.
La rinnovazione del procedimento istruttorio non mette d'altro
canto in discussione le considerazioni gia' espresse con la delibera
n. 8/00/CIR in merito allo sviluppo di adeguati meccanismi che
consentano una progressiva riduzione del costo netto del servizio
universale, sia tramite uno stimolo ad una maggiore efficienza
all'offerta di tali servizi, sia attraverso l'introduzione di
meccanismi concorrenziali per la fornitura dei servizi compresi nel
servizio universale.
Udita la relazione conclusiva del commissario ing. Vincenzo Monaci,
relatore ai sensi dell'art. 32 del regolamento concernente
l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1.
Applicabilita' del meccanismo di ripartizione
del costo netto del servizio universale per l'anno 1999
1. Alla luce delle condizioni concorrenziali e di mercato nel
settore della telefonia riscontrate in Italia nel corso del 1999,
esistono i presupposti per l'applicabilita' del meccanismo di
ripartizione del costo netto del servizio universale, ai sensi
dell'art. 5, comma 2, lettera a) del decreto ministeriale del
10 marzo 1998.