TITOLO V
SPESE
10.8. Non rilevanti oppure meramente formali sono le modifiche
apportate al titolo V.
All'art. 694 (685) e' stato aggiunto il riferimento anche al
"periodico", oltre che al "giornale", in conformita' alla
legislazione in materia di stampa.
LIBRO XI
RAPPORTI GIURISDIZIONALI
CON AUTORITA' STRANIERE
TITOLO I
DISPOSIZIONI GENERALI
11.1. Le modificazioni intervenute nel Progetto definitivo, sulle
quali la Commissione parlamentare non ha formulato alcun rilievo nel
secondo Parere, non hanno modificato il complessivo impianto
originario delle disposizioni concernenti i rapporti giurisdizionali
con autorita' straniere.
Nell'art. 696 (687) si e' mantenuto il riferimento alle norme di
diritto internazionale generale in luogo della formula "usi
internazionali'proposta dalla Commissione parlamentare.
Invero la formula prescelta, coerente con quella dell'art. 10
comma 1 della Costituzione, coincide con quella impiegata dalla
dottrina internazionalistica e comprende anche le consuetudini
internazionali (delle quali gli usi - art. 656 del codice vigente -
sono una componente insieme alla cosidetta opinio iuris) .
TITOLO II
ESTRADIZIONE
11.2. Nell'art. 697 (688) il comma 1 e' stato modificato in
accoglimento di un'osservazione della Commissione parlamentare, con
l'introduzione, contro il rischio di possibili "estradizioni
mascherate", del principio che la consegna ad uno Stato straniero di
una persona da esso richiesta per sottoporla alla esecuzione di una
sentenza di condanna a pena detentiva o di un altro provvedimento
restrittivo della liberta' personale, puo' avvenire soltanto mediante
un procedimento di estradizione.
Nell'art. 698 (689) , comma 1 si e' ribadito - in parziale
accoglimento dell'osservazione della Commissione parlamentare - il
divieto di estradizione per reati politici, gia' sancito dagli artt.
10 u.c. e 26 u.c. della Costituzione.
Nel comma 2, non si e' ritenuto di dover escludere l'estradizione
nelle ipotesi punite nello stato richiedente con la pena di morte. Il
testo adottato, infatti, risulta conforme alla giurisprudenza della
Corte Costituzionale e rispetta il principio cui si ispira il
Protocollo n. 6 aggiuntivo alla Convenzione Europea dei Diritti
dell'Uomo; inoltre e' sembrato inopportuno escludere la possibilita'
di cooperazione proprio per reati di particolare gravita', con il
rischio che il nostro Stato debba farsi carico delle procedure per
tali reati (aut dedere aut iudicare).
Per contro si e' rafforzato il controllo in merito alla
sufficienza delle garanzie offerte dallo Stato richiedente
l'estradizione, attribuendone la valutazione anche all'autorita'
giudiziaria.
Nell'art. 699 (690) il principio di specialita' e' stato riferito
anche alle ipotesi di estensione dell'estradizione gia' concessa e di
riestradizione.
Non si e' invece previsto il divieto di sottoporre l'estradato a
giudizio per un fatto anteriore e diverso al fine di mantenere la
simmetria con la formulazione del principio di specialita'
nell'estradizione attiva (art. 721 gia' 711) , rispetto alla quale si
e' voluto fare salva la possibilita' del giudizio in contumacia
tuttora previsto nel sistema del Progetto.
Negli artt. 701 e 703 (692 e 694) si e' esplicitato che il consenso
debba essere espresso dall'estradando alla presenza del suo
difensore.
Non si e' ritenuto, invece, opportuno prevedere che, per la
estradizione del cittadino, si debba sempre far luogo alla garanzia
giurisdizionale. Invero, sempre ovviamente nei casi in cui la
estradizione del cittadino e' possibile (art. 26 comma 1 Cost.) puo'
essere per lo stesso cittadino vantaggioso abbreviare i tempi della
procedura di estradizione. Ne' parimenti sembra che la presenza di
una pluralita' di domande di estradizione debba escludere la
rilevanza del consenso (da valutare in relazione ad ogni singola
domanda per la quale sia stato espresso) comunque non idoneo a
vincolare la decisione del Ministro.
Con l'art. 712 (702-quater), si e' introdotta una disciplina
specifica per la regolamentazione del transito a fini di
estradizione, accogliendosi una osservazione della Commissione
parlamentare. La disciplina adottata si ispira in buona misura ai
criteri presenti nelle Convenzioni internazionali multilaterali di
estradizione; inoltre, si e' ritenuto di condizionare in linea di
principio l'autorizzazione del transito al vaglio positivo
dell'autorita' giudiziaria, secondo un sistema non diverso da quello
previsto per l'estradizione stessa.
Il comma 2 dell'art. 717 (707) e' stato modificato per conferire
maggior precisione alla disciplina dell'intervento del difensore
dell'estradando.
Il comma 4 dell'art. 720 (710) e' stato riformulato per
esplicitare che l'esercizio dei poteri del Ministro di grazia e
giustizia avviene nei limiti del rispetto dei principi fondamentali
dell'ordinamento giuridico italiano.
11.3. Nel testo definitivo del codice sono state apportate alcune
modifiche, per motivi formali o di coordinamento con altre
disposizioni, agli artt. 701 (692) , 703 (694) , 706 (697) , 709
(702) , 717 (707) , 718 (708) e 719 (709) .
Nella rubrica e nel testo dell'art. 714 (704) , la locuzione
"misure cautelari" e' stata sostituita con quella "misure
coercitive", poiche' solo di queste si tratta nell'articolo in
questione. Nella rubrica si e' fatto richiamo anche al sequestro
poiche' a questo si riferisce il comma 4.
Nell'art. 716 (706) oltre ad una modifica formale nel comma 1, la
disciplina del comma 3 e' stata modellata sulla falsariga di quella
dell'arresto in flagranza. Si e' infatti previsto espressamente che
con la ordinanza di convalida possa essere disposta una misura
coercitiva, del resto in coerenza con quanto gia' previsto dal comma
4. In tal modo si e' anche data al giudice la possibilita' di
graduare la misura.
TITOLO III
ROGATORIE INTERNAZIONALI
11.4 Negli artt. 723 (713) , comma 3, e 728 (717- bis), in
accoglimento di una osservazione della Commissione parlamentare, sono
state introdotte disposizioni relative alla immunita' delle persone
citate per rogatoria; tali disposizioni costituiscono una novita'
rispetto al sistema del codice del 1930 e si ispirano a principi gia'
consacrati in accordi internazionali, tra i quali la Convenzione
europea di mutua assistenza.
In particolare nei casi di rogatoria all'estero il testimone, il
perito o l'imputato citato a comparire innanzi all'autorita' italiana
non puo' essere sottoposto ad alcuna restrizione della liberta'
personale per fatti anteriori alla notifica. Correlativamente nei
casi di rogatoria dall'estero, il ministro di grazia e giustizia non
le da' corso quando lo stato richiedente non offra idonee garanzie in
ordine all'immunita' della persona citata.
Per quanto concerne l'utilizzabilita' degli atti assunti per
rogatoria, non si e' ritenuto di dover specificare le condizioni
opponibili dallo Stato estero nell'impossibilita' di individuarle
esclusivamente.
TITOLO IV
EFFETTI DELLE SENTENZE PENALI STRANIERE
ESECUZIONE ALL'ESTERO DI SENTENZE PENALI ITALIANE
11.5 Nell'art. 733 (722) comma 1, lettera d) , la diversa
formulazione adottata tende a chiarire che qualsiasi incidenza delle
discriminazioni indicate nel processo, comprese quelle favorevoli al
condannato, costituisce motivo di diniego del riconoscimento.
Nell'art. 745 (734) comma 2, accogliendosi un'osservazione della
Commissione parlamentare, si e' qualificato come facolta' il potere
del ministro di richiedere il sequestro nel domandare l'esecuzione di
una confisca.
PREMESSA
Il processo penale a carico di imputati minorenni, alla cui
disciplina il r.d.l. 20 luglio 1934, n. 1404 aveva dedicato modesto
spazio, e' stato oggetto in questi ultimi anni di un'attenzione
crescente da parte degli operatori giuridici e degli studiosi dei
fenomeni sociali. Cio' e' avvenuto in corrispondenza con l'affermarsi
di una nuova considerazione della posizione del minore nei confronti
dell'ordinamento, e sotto la spinta del nuovo approccio della
legislazione piu' recente alle situazioni giuridiche che coinvolgono
i soggetti in eta' evolutiva. Da oggetto di protezione e tutela, il
minorenne e' sempre piu' considerato come titolare di diritti
soggettivi perfetti. Da un lato e' cresciuta la consapevolezza
dell'esigenza di far emergere a livello dell'ordinamento giuridico i
suoi bisogni primari; dall'altro e' andato maturando il convincimento
che ogni forma di intervento nei suoi confronti mai deve dare luogo a
un minus di garanzie rispetto a quelle riconosciute ai maggiorenni,
neppure quando l'intervento si presenta come diretto a proteggerlo da
abusi o da rischi di devianza.
La legge 16 febbraio 1987, n. 81, contenente delega legislativa al
Governo per l'emanazione del nuovo codice di procedura penale, ha
recepito queste tendenze e, a differenza della precedente
legge-delega del 3 aprile 1974, n. 108, ha dedicato ampio spazio al
processo penale a carico di imputati minorenni. Ad esso infatti ha
riservato un'apposita ed elaborata norma - l'articolo 3 - ove sono
delineati i principi guida che devono reggere tale giudizio e dove,
accanto al diritto del minore ad avere un proprio giudice, viene
sancito il diritto del minore ad avere un proprio processo.
Sul piano ordinamentale e sostanziale, l'esigenza di un organo
specializzato e di una risposta diversificata all'infrazione penale
commessa dal minorenne e' da tempo patrimonio acquisito del nostro
ordinamento. Ma limitata sino ad ora, come si e' detto, era la
specificita' delle norme processuali: vuoi per il maggiore spazio
dato a suo tempo ai cosiddetti interventi rieducativi (competenza
amministrativa del tribunale dei minorenni), vuoi per una certa
conseguente residualita' del processo penale, vuoi infine per quella
scarsa percezione del minore come soggetto di diritti propria del
contesto socio-culturale in cui nacque il sistema della giustizia
minorile in Italia.
La legge 16 febbraio 1987, n. 81 colma questa lacuna, e,
ricollegandosi alle odierne tendenze del diritto minorile, stabilisce
il principio che il processo a carico di imputati minorenni deve
svolgersi " secondo i principi generali del nuovo processo penale ",
ma " con le modificazioni e le integrazioni imposte dalle particolari
condizioni psicologiche del minore, dalla sua maturita' e dalle
esigenze della sua educazione ".
Le " modificazioni " e le " integrazioni " della disciplina
processuale ordinaria sono dalla delega parzialmente esplicitate con
la formulazione, ovviamente sintetica e aperta, di una serie di "
criteri ", elencati dalla lett. a) alla lett. o) dell'art. 3.
Si tratta di criteri che valorizzano in maniera assai marcata
alcune delle principali linee di tendenza dell'odierno diritto
minorile, e che in alcuni punti, ad esempio nella lett. a), hanno
gia' trovato attuazione nell'ordinamento vigente.
Ma l'elencazione non puo' ritenersi esaustiva, come del resto
lascia chiaramente intendere l'ultimo inciso della prima parte
dell'articolo in esame: sicche' i " criteri " cui si e' fatto cenno
costituiscono le principali ma non le sole applicazioni del principio
generale stabilito dalla prima parte dell'articolo, e sono comunque
bisognevoli di ulteriore esplicitazione.
Per formulare le singole norme attuative della delega e' quindi in
primo luogo necessario individuare quali principi guida siano sottesi
ai criteri predetti, quali altre applicazioni nel processo tali
principi debbano avere, quali altri principi infine discendano dalla
formulazione della prima parte della norma delegante. Nel far cio'
(anche per la sollecitazione indirettamente derivante dall'alinea
dell'art. 2 della legge-delega) e' anche opportuno prendere in
considerazione due recentissimi documenti internazionali pertinenti
al tema: le Regole minime per l'amministrazione della giustizia
minorile, o " Regole di Pechino ", approvate dall'Assemblea Generale
delle Nazioni Unite nel novembre 1985, e l'ancor piu' vicina
Raccomandazione 87/20 del Consiglio d'Europa circa " Le reazioni
sociali alla delinquenza minorile ", approvata dal Comitato dei
Ministri nella seduta del 17 settembre 1987.
Queste solenni enunciazioni dei due alti consessi internazionali
ribadiscono il diritto del minore a tutte le garanzie processuali e
ne sollecitano un rinforzo: ma anche pongono in guardia dai rischi e
dai pregiudizi che possono derivare al minore dal contatto con
l'apparato della giustizia e dall'ingresso nel circuito penale; e
sollecitano misure che riducano tali rischi, che favoriscano la
chiusura anticipata del processo nei casi piu' lievi, che consentano
una " uscita dal penale " attraverso interventi precoci di sostegno e
di messa alla prova, che assicurino la specializzazione degli organi
e degli operatori della giustizia minorile a tutti i livelli.
Sotteso ai criteri elencati nell'art. 3, e confermato dalle
dichiarazioni internazionali teste' richiamate, sta dunque il
principio fondamentale secondo cui il minorenne accusato di
violazione della legge penale ha pieno diritto ad un processo ove
trovino posto tutte le garanzie ordinarie in favore dell'imputato, ma
non solo quelle: poiche' dal fatto stesso di essere sottoposto ad un
processo penale, soprattutto il minorenne puo' ricevere sofferenza e
talora pregiudizio, e comunque riceve non evitabili sollecitazioni e
stimolazioni emotive e psicologiche che incidono (negativamente o
positivamente) sullo sviluppo della sua personalita', sulla sua
percezione della societa' organizzata, sul suo rapporto con le figure
adulte: in definitiva, sul piano della sua educazione.
Alla premessa del " diritto del minore al processo " consegue
percio' l'esigenza di eliminare o ridurre al minimo nel processo
minorile ogni stimolazione inutilmente negativa, e viceversa di
cogliere e valorizzare le possibili stimolazioni positive insite in
un corretto confronto con la societa' civile e con le sue regole:
cosi' che le valenze sostanziali del processo possano essere
canalizzate ed utilizzate a vantaggio del minore, e non a suo danno.
Gran parte dei criteri elencati nell'art. 3 della legge-delega, a
ben vedere, tendono a limitare i possibili effetti dannosi del
processo: in primo luogo stabilendo (lett. a) che il minore deve
sempre essere giudicato dal suo giudice naturale specializzato, anche
in deroga ai principi sulla connessione fra i procedimenti; in
secondo luogo derogando ad una delle piu' significative innovazioni
della delega, e cioe' all'esame diretto dell'imputato da parte del
pubblico ministero e dei difensori (lett. m). Ed ancora, la lett. c)
e la lett. o) mirano ad evitare il rischio dell'" etichettamento ";
le lett. b ) e g) tutelano la personalita' del minore dalle tensioni
che puo' sviluppare la presenza dell'accusa privata e dalle reazioni
emotive che possono cagionare determinati atti processuali.
Analogamente dispongono le lett. h ) ed i), che limitano
rigorosamente le misure di coercizione personale (mai obbligatorie)
ai casi piu' gravi e per tempi ridotti; ed infine la lett. l), che
risponde allo scopo di favorire l'uscita precoce del minore dal
processo, attraverso una sua definizione semplificata ed anticipata.
D'altro lato, le valenze sostanziali positive che i criteri
elencati nell'art. 3 vogliono sottolineare non sono meno numerose. Va
ricordata al riguardo la lett. d), il cui scopo e' di far comprendere
al minore il senso vero della risposta istituzionale alla sua
condotta, con implicito riconoscimento della valenza
responsabilizzatrice del processo quando l'imputato minorenne non lo
subisca come un incomprensibile rito. La lett. e), con innovazione
coraggiosa, riconoscendo non soltanto che la personalita' del minore
e' in continua evoluzione, ma che tale evoluzione puo' ricevere
accelerazioni in positivo nel corso del giudizio (e in certa misura
per il fatto stesso del giudizio), prevede che il giudice possa
sospendere il processo per mettere alla prova con adeguate
prescrizioni e contestuali sostegni il minore imputato: ed estende
anche a tale finalita' l'obbligo del giudice di " valutare
compiutamente la personalita' del minore sotto l'aspetto psichico
sociale ed ambientale ", obbligo comunque prescritto ai fini della
applicazione del diritto sostanziale. Infine, con la seconda ipotesi
della lett. l), la delega significativamente da' al giudice penale il
potere di rimuovere in via d'urgenza gli eventuali condizionamenti
negativi derivanti al minore dal cattivo esercizio della potesta' su
di lui esercitata, o comunque da carenze educative cui e' necessario
sopperire.
Il processo minorile delineato nei principi guida e' dunque un
processo nettamente caratterizzato in senso specifico; un processo
considerato come un evento delicato ed importante nella vita del
minore, che deve percio' essere adattato con grande attenzione alle
esigenze della personalita' in eta' evolutiva, per la quale le
risposte della societa' adulta non possono non avere risonanze
profonde.
Nel tradurre in articolato questi principi si e' ritenuto
opportuno suddividere la materia in quattro parti distinte: un capo I
dedicato alle disposizioni generali; un capo II sui provvedimenti in
materia di liberta' personale; un capo III che tratta della fase del
giudizio; ed infine un capo IV ove si disciplina il procedimento per
l'applicazione delle misure di sicurezza. Questi capi saranno ora
esaminati partitamente.
CAPO I
DISPOSIZIONI GENERALI
Il capo I consta di dodici articoli. L'articolo 1 stabilisce i
principi generali del processo minorile, il quale " e' disciplinato
dalle disposizioni del presente decreto e, per quanto in esse non
previsto, dalle norme del codice di procedura penale " (comma 1).
La norma non e' di mero rinvio: essa vuole affermare - come detto
diffusamente in precedenza - che il processo minorile ha regole e
valenze sue proprie, ma e' e rimane un processo con tutte le garanzie
ordinarie.
Queste peraltro vanno applicate senza danneggiare la personalita'
in formazione del ragazzo. Pertanto il comma 2 dell'articolo
attribuisce al giudice ed al pubblico ministero il potere-dovere di
vigilare affinche' l'applicazione concreta delle norme processuali
avvenga " in modo adeguato alla personalita' e alle esigenze
educative del minore ", evitando che l'impatto con la giustizia si
traduca per lui in sollecitazioni pedagogicamente negative o in non
necessarie sofferenze. Viceversa il comma 3, nel quale trova altresi'
attuazione la lett. d) della delega, ha lo scopo di recuperare le
valenze positive e responsabilizzatrici del processo, rendendo il
minore consapevole della vicenda processuale che lo riguarda, e
quindi facendogli comprendere appieno il significato della risposta
della societa' al suo comportamento.
Una serie di norme (artt. 2, 3, 5, 9) e' diretta ad attuare il
principio della specializzazione: che non puo' essere di tipo
meramente formale od ordinamentale, ne' riguardare solamente l'organo
giudiziario, ma deve tradursi in una effettiva e specifica
preparazione e professionalita' di tutti i soggetti istituzionali che
operano nel processo minorile.
L'importanza della specializzazione e' riconosciuta dal punto n. 9
della Raccomandazione del Consiglio d'Europa, laddove si afferma che
occorre " incoraggiare la formulazione di norme affinche' tutti
coloro che intervengono nelle diverse fasi del procedimento (polizia,
avvocati e procuratori, giudici, operatori sociali) abbiano una
formazione specializzata nel campo del diritto minorile e della
delinquenza minorile ". Sollecitazione analoga proviene dagli artt.
12 e 22 delle " Regole di Pechino ", le quali inoltre sottolineano
nell'art. 10 che il contatto iniziale fra il minore e gli organi
della giustizia penale - ivi compresa la polizia giudiziaria - e' un
momento assai delicato, capace di " influenzare profondamente
l'atteggiamento del minore nei confronti della societa' ".
Si e' formulato pertanto l'articolo 9 (anche con riferimento alla
direttiva 105 della delega), allo scopo di adattare al processo
minorile le disposizioni generali in materia di effettivita' della
difesa di ufficio; e si sono previste (articolo 5) sezioni di polizia
giudiziaria specializzata, provviste di personale " dotato di
specifiche attitudini e preparazione ", da costituire presso ogni
procura della Repubblica per i minorenni.
Nell'articolo 2 si afferma, in attuazione delle lett. a ) ed n)
della delega, la competenza generale dell'organo specializzato; e
nell'articolo 3 si individuano gli organi giudiziari, ivi compreso il
pubblico ministero.
Non attiene al diritto processuale disciplinare la materia della
formazione specializzata dei magistrati togati ed onorari. E' pero'
di tutta evidenza che l'esistenza dell'organo specializzato e la
previsione di un'apposita disciplina processuale per i minorenni
postulano anche processi formativi specifici, accertamento di
specifiche attitudini e preparazione del giudice, sia esso togato che
onorario.
La specializzazione dei servizi, altro punto di grande importanza
richiamato sia dal Consiglio d'Europa che dalle Regole di Pechino, e'
assicurata attraverso il meccanismo previsto dal comma 2 dell'art. 7,
del quale si dira' tra breve.
L'articolo 4 e' stato formulato per assicurare i necessari
collegamenti fra l'organo giudiziario minorile che procede e quello
del luogo di abituale dimora del minore, spesso non coincidenti. In
tal modo, anche fuori delle ipotesi di provvedimento civile preso in
via d'urgenza dal giudice dell'udienza preliminare (cfr. lett. l
della delega e art. 27 comma 3), il tribunale per i minorenni del
luogo ove il minore abitualmente dimora potra' prendere provvedimenti
civili a protezione del minore nei casi in cui la situazione
familiare dovesse renderlo necessario.
L'articolo 7, nel suo primo comma, con riferimento al " dovere del
giudice di valutare compiutamente la personalita' del minore sotto
l'aspetto psichico, sociale e ambientale " specifica le finalita', le
condizioni e le modalita' dei relativi accertamenti, dando cosi'
attuazione non soltanto al primo criterio indicato nella lettera e)
della delega, ma anche all'art. 16 delle " Regole di Pechino ", il
quale stabilisce che " in tutti i casi, fatta eccezione per i reati
minori,... i precedenti del minore, le sue condizioni di vita...
formano oggetto di un'inchiesta approfondita in maniera da facilitare
il giudizio sul caso da parte dell'autorita' competente ". Con
riferimento quindi ai delitti dolosi il comma 2 dell'articolo
individua nei servizi minorili dell'amministrazione della giustizia
il naturale referente del giudice minorile, assicurando peraltro il
loro collegamento con i servizi dell'ente locale. Si e' voluto cosi'
mettere in evidenza l'importanza del ruolo istituzionale che tali
servizi rivestono, in forza della loro specializzazione nel settore.
Oltre a questa considerazione di carattere tecnico, e' sembrato di
estremo rilievo che sia un servizio dello Stato a garantire, sia pure
in collaborazione con gli altri servizi territoriali, le prestazioni
richieste dal giudice penale ai fini della valutazione della
personalita' del minore.
Il comma 2 dell'articolo rende obbligatori gli interventi dei
citati servizi nei casi di delitto doloso; in tutti gli altri casi,
di minore gravita', e' sembrata sufficiente la segnalazione ai
servizi, lasciando ad essi ampia discrezionalita' nel formulare o
meno proposte al giudice per l'adozione di provvedimenti civili a
protezione del minore.
L'articolo 8 e' attuativo della lett. b) della delega, che
riproduce pressoche' testualmente. Con riferimento peraltro alla
situazione della vittima e all'utilita' educativa che il minore
prenda coscienza della lesione arrecata all'altrui diritto, si tenuto
presente il punto n. 3 della Raccomandazione del Consiglio d'Europa,
che sottolinea l'importanza delle procedure cosiddette " di
mediazione ", o di ravvedimento operoso. A tal fine, come si dira'
piu' oltre, si e' prevista nell'art. 24 comma 3 (che riguarda la
sospensione del processo con messa alla prova) la possibilita' che il
giudice impartisca al minore prescrizioni aventi ad oggetto attivita'
di carattere riparatorio, e che la persona offesa possa essere
convocata dal giudice, laddove si ritenga opportuno un suo incontro
col minore imputato per gli scopi predetti oltre che, com'e' ovvio,
per necessita' probatorie (cfr. art. 26 comma 3; art. 28 comma 2).
L'articolo 9, relativo alla difesa d'ufficio e alla esigenza di
una sua effettivita' specifica nel processo minorile, e' gia' stato
menzionato piu' sopra. Qui occorre invece dire dell'articolo 10, il
quale attua il punto n. 2, terza ipotesi, della Raccomandazione del
Consiglio d'Europa e l'art. 15 n. 2 delle " Regole di Pechino ", che
sottolineano l'importanza di assicurare al minore non soltanto
l'assistenza tecnica del difensore, ma anche quella psicologica ed
affettiva delle persone a lui care: salva ovviamente la valutazione
del giudice in ordine alla idoneita' della persona nel caso
specifico.
Questa esigenza, a ben vedere, si pone non solamente per il minore
imputato, ma anche per il minore vittima, specie con riferimento a
determinate ipotesi criminose (es. violenze sessuali) fortemente
traumatizzanti. Tuttavia non si e' ritenuto di poter disciplinare
questi casi (peraltro poco frequenti nei procedimenti contro
minorenni) in quanto il problema della tutela del minore vittima nel
processo e' un problema di carattere generale, che deve trovare
disciplina nelle norme ordinarie.
Gli articoli 11 e 12, attuativi di criteri di cui alle lett. c )
ed o) della delega, hanno lo scopo di tutelare la personalita' del
minore dai rischi di " etichettamento " conseguenti al processo.
La disposizione del comma 2 dell'art. 11 va correlata al comma 1
dell'art. 28, dove e' disciplinata l'esclusione della pubblicita'
dell'udienza.
CAPO II
PROVVEDIMENTI IN MATERIA DI LIBERTA' PERSONALE
Il capo II consta di nove articoli (artt. 13-21), ed e'
interamente dedicato ai provvedimenti in materia di liberta'
personale. L'argomento, nel processo minorile, acquista una
complessita' e una delicatezza ancor maggiori di quelle che gia' gli
sono proprie, dovendosi tener conto, insieme con le esigenze di
cautela processuale, della fragilita' caratteriale propria del minore
e della necessita' di non cagionare dannose interruzioni dei processi
di evoluzione positiva della personalita' eventualmente in atto.
Rigorosa poi deve essere la distinzione - e la sua percezione da
parte del minore - fra misure cautelari processuali e risposta
sanzionatoria; mentre nell'uno e nell'altro caso non puo' e non deve
mancare, quando necessario, l'intervento di sostegno piu'
appropriato.
Il criterio guida che pone la legge delega (lett. h) e' quello
della assoluta residualita' del ricorso alla carcerazione per fini
processuali, con la conseguente previsione di misure cautelari
personali diverse dalla custodia in carcere.
Peraltro, e prima ancora delle misure cautelari processuali,
assume una delicatezza tutta particolare nel campo minorile la fase
dell'arresto in flagranza ad opera della polizia. Si tratta infatti
di un'ipotesi assai frequente di primo contatto fra il minore ed il
sistema della giustizia penale, in considerazione della natura dei
reati piu' frequentemente commessi, e si tratta di un'ipotesi dove,
senza il preventivo intervento del giudice minorile, il ragazzo
rischia di subire un'esperienza carceraria che e' breve ma non per
questo meno dannosa.
Si e' quindi ritenuto di dover dedicare un'attenzione particolare
a questa materia, disciplinandola non solo in attuazione dei criteri
di cui alla lett. h), ma anche in funzione dei principi generali
contenuti nella prima parte dell'articolo 3 della delega.
Si e' previsto pertanto (articolo 13) che l'arresto in flagranza -
sempre facoltativo - possa essere eseguito solo per i delitti per i
quali l'art. 378 del codice prevede l'arresto obbligatorio, e si e'
stabilito che nel decidere se avvalersi o meno delle facolta' di
procedere all'arresto la polizia debba tener conto delle circostanze
e della gravita' del fatto nonche' delle caratteristiche personali
del soggetto.
Relativamente al fermo (articolo 14) si e' ritenuto di dover
adottare una disciplina assai piu' restrittiva di quella prevista
dall'art. 382 del codice, limitando l'ipotesi a delitti piu' gravi e
considerando che il pericolo di fuga si configura in modo assai piu'
ridotto e semplificato per i soggetti in eta' minore.
L'articolo 15 disciplina il comportamento della polizia
giudiziaria. Essa deve dare immediata notizia dell'avvenuto arresto o
fermo al pubblico ministero minorile e tradurre il minore entro le
ventiquattro ore dinanzi a lui ovvero nel luogo dallo stesso
indicato, evitando ogni forma di pubblicita' e di coercizione fisica
non assolutamente necessaria. La norma consente quindi all'autorita'
giudiziaria minorile di evitare al minore arrestato l'ingresso in
carcere, e prevede un pronto coinvolgimento dei servizi minorili
dell'amministrazione della giustizia sia per fornire subito al
magistrato elementi di conoscenza della personalita' del minore, sia
per proporre alternative alla custodia in carcere, sia per attivare
se necessario i servizi dell'ente locale per interventi di sostegno.
Si prevede altresi' che i genitori o gli affidatari siano prontamente
informati. Il sistema cosi' delineato varra' ad evitare l'ingresso
dei minorenni, sia pure per poche ore, nelle carceri per adulti,
laddove l'arresto avvenga in un luogo in cui non esiste un istituto
apposito per minorenni.
Gli artt. da 16 a 21 disciplinano le misure cautelari per i
minorenni.
E' parso a tal proposito che fosse opportuno delineare una
disciplina specifica, la quale, pur nell'ambito delle disposizioni
generali del codice (espressamente richiamate dall'articolo 16 comma
1) tenesse conto delle peculiarita' dell'eta' minore. Si sono
pertanto previste misure cautelari apposite, cosi' come auspicato sin
dalla Relazione al Progetto preliminare del 1978, e come prescritto
dalla direttiva 59 della legge-delega. La custodia cautelare (art.
20; art. 16 comma 5), in ossequio all'ultima ipotesi della lett. h)
nonche' all'art. 15 delle " Regole di Pechino " ed ai nn. 6 e 7 della
Raccomandazione del Consiglio d'Europa, e' considerata come ultima
ratio, e cioe' misura applicabile solo per delitti di maggiore
gravita' (individuati in quelli per i quali la legge stabilisce la
pena della reclusione non inferiore nel massimo a dodici anni) e
sempre che sussistano gravi ed inderogabili esigenze probatorie
ovvero gravi esigenze di tutela della collettivita'. Il punto n. 7
della Raccomandazione del Consiglio d'Europa suggerisce che la misura
della custodia cautelare in carcere " sia ordinata in linea di
massima dopo una preventiva consultazione con un servizio, in ordine
a possibili misure alternative ": si e' cercato di dare applicazione
almeno parziale a questa raccomandazione stabilendo sin nell'art. 15
comma 1 il pronto coinvolgimento dei servizi minorili
dell'amministrazione della giustizia nel caso di arresto in
flagranza, e si e' comunque disposto, nell'art. 16 comma 3, che
quando viene disposta una misura cautelare il giudice deve sempre
disporre l'affido del minore ai servizi predetti, " che svolgono le
attivita' di sostegno e controllo disposte dal giudice ".
Sono state in tutto previste quattro diverse misure cautelari
personali: le prescrizioni con affidamento al servizio (articolo 17),
la permanenza in casa (articolo 18), il collocamento in comunita'
(articolo 19), e la custodia cautelare (articolo 20).
Nell'applicazione delle misure il giudice, oltre a tenere conto dei
criteri stabiliti nell'art. 275 del codice, deve considerare i
processi evolutivi in atto nella personalita' del minore e scegliere
la misura che non interrompe quelli positivi. Si e' voluto poi
evitare il passaggio automatico alla misura piu' grave in caso di
inosservanza di quella gia' disposta, e si e' introdotto a tal fine
il contemperamento dell'art. 20 comma 3.
L'arco di misure in tal modo offerte al giudice minorile, pur
consentendo di coprire sostanzialmente tutte le ipotesi previste dal
codice ordinario, si presenta con caratteristiche di maggior
flessibilita' e con possibilita' di maggiore personalizzazione.
Si e' voluto evitare il rischio che la misura dell'art. 17 (la
quale a ben vedere puo' essere sia interdittiva che " coercitiva
diversa dalla custodia cautelare ") potesse protrarsi per un tempo
eccessivo, favorendo nei fatti dilazioni della decisione, e si e'
percio' previsto un apposito termine breve di tre mesi, rinnovabile
per non piu' di una volta.
Si e' voluto anche evitare che la misura della permanenza in casa
e del collocamento in comunita', se soggette ai termini dell'art. 308
comma 1 del codice, acquisissero una durata del tutto sproporzionata
alle necessita' del processo minorile: e si e' quindi previsto (art.
18 comma 4 e art. 19 comma 3) che la loro durata massima sia pari a
quella della custodia cautelare.
Infine, per il caso della scarcerazione per decorrenza dei termini
(articolo 21), si e' previsto che il giudice affidi il minore agli
appositi servizi dell'amministrazione della giustizia per le piu'
opportune attivita' di sostegno e controllo, e possa altresi'
disporre le altre misure cautelari minorili di cui ricorrano i
presupposti.
CAPO III
DEFINIZIONE ANTICIPATA DEL PROCESSO E GIUDIZIO IN DIBATTIMENTO
Il capo III (artt. 22-29) tratta della definizione anticipata del
processo e del giudizio in dibattimento.
Pur essendo evidente l'importanza di tutti gli istituti
processuali previsti dal nuovo codice per favorire una rapida uscita
dal circuito penale, si e' ritenuto incompatibile col processo
minorile il procedimento per decreto come pure l'applicazione della
pena su richiesta (c.d. patteggiamento).
Quest'ultimo istituto presuppone infatti nell'imputato una
capacita' di valutazione e di decisione che richiede piena maturita'
e consapevolezza di scelta, mentre il primo non consente al giudice
quella adeguata valutazione della personalita' del minore prescritta
dalla lett. e) della delega e disciplinata dall'art. 7, di cui si e'
detto in precedenza.
In applicazione di tali principi si e' pertanto formulato
l'articolo 22.
D'altro lato, l'esclusione del procedimento per decreto - previsto
nel codice ordinario per i reati piu' lievi - e' in parte compensata
dalla disposizione dell'articolo 23. Questa norma costituisce
applicazione del criterio di adeguamento del processo minorile alle
esigenze educative del minore, sancito dalla prima parte dell'art. 3
della legge-delega, con riguardo ai casi in cui il fatto appare privo
di significato criminoso e di concreta rilevanza sociale, per la
tenuita' delle conseguenze e l'occasionalita' del comportamento,
cosi' da non richiedere una risposta sociale particolare: mentre lo
stesso svolgimento del processo risulta, in concreto, non rispondente
alle esigenze educative del minore. In una siffatta situazione si e'
ritenuto di rendere possibile, una volta promossa l'azione penale, la
pronta conclusione del processo senza contestazione del fatto e prima
dell'udienza preliminare, su richiesta del pubblico ministero.
Il meccanismo processuale prescelto non incide sulla fattispecie
sostanziale del reato (cioe' sui suoi elementi costitutivi o sulle
condizioni di punibilita'), e quindi non esclude il promovimento
dell'azione penale, ma si limita a consentire l'anticipata
conclusione del processo con una pronuncia fondata sulla valutazione
comparativa degli effetti positivi e negativi dello svolgimento del
normale iter processuale, in considerazione delle concrete
caratteristiche del fatto e della personalita' del minore imputato.
L'articolo 24, attuativo della lett. e) della delega, sancisce e
disciplina una prassi gia' adottata dalla magistratura minorile (in
quanto appaia positivamente influente sulla condotta del minore), e
prevede, quale logico sbocco della sospensione in caso di esito
positivo della prova, l'emanazione di una pronuncia pienamente
liberatoria. Si e' determinato nel massimo di un anno il periodo di
sospensione, essendosi ritenuto necessario che la posizione
processuale del minore non resti a lungo pendente. La norma (comma 2)
prevede il coinvolgimento dei servizi minorili dell'amministrazione
della giustizia per le opportune attivita' di osservazione,
trattamento e sostegno, e rende altresi' possibile (comma 3) al
giudice di prescrivere al minore attivita' riparatorie in favore
della vittima, introducendo cosi' il concetto di " mediazione ",
suggerito dalla piu' volte citata Raccomandazione del Consiglio
d'Europa.
La sospensione con messa alla prova puo' essere disposta sia dal
giudice della udienza preliminare che nel dibattimento: ma al minore
e' sempre lasciata facolta' di chiedere il giudizio senza sospensioni
(comma 6).
L'articolo 25, in materia di sanzioni sostitutive, attua le
disposizioni della lett. f) della delega, mentre gli articoli 26 e 27
disciplinano l'udienza preliminare. All'udienza preliminare - che si
svolge in presenza dell'imputato - e' assicurata la presenza dei
servizi minorili, che dovranno fornire al giudice gli elementi di cui
all'art. 7; puo' essere convocata la persona offesa per le finalita'
conciliative e riparatorie di cui all'art. 26 comma 3 e 24 comma 3.
Il giudice deve sentire personalmente il minore; la presenza dei
genitori e dei servizi specializzati gli consente fin da questa fase
una conoscenza diretta del giovane imputato ed una compiuta
valutazione della sua personalita', dei suoi problemi, delle sue
risorse.
L'ultimo comma dell'art. 26 disciplina i casi in cui il minore
puo' essere allontanato durante il compimento di determinati atti
processuali (lett. g) della delega).
L'articolo 27 disciplina i provvedimenti del giudice dell'udienza
preliminare, in conformita' di criteri di cui alla lett. l) della
delega, e prevede la possibilita' di provvedimenti civili provvisori
ed urgenti a protezione del minore.
L'articolo 28 tratta dell'udienza dibattimentale, che di norma si
svolge a porte chiuse. Tuttavia si e' previsto che l'imputato
ultrasedicenne possa chiedere la pubblica udienza: in tal caso la
decisione spetta al tribunale, che deve valutare la fondatezza delle
ragioni addotte e la loro corrispondenza a finalita' di tutela della
personalita' dell'imputato. Il comma 2 richiama le disposizioni
dell'art. 26 per quanto attiene allo svolgimento dell'udienza, e
dispone inoltre, in attuazione della lett. m) della delega, che
l'esame dell'imputato sia effettuato dal presidente del collegio
giudicante.
Infine, l'articolo 29 disciplina la impugnazione delle sentenze
pronunciate nel dibattimento.
CAPO IV
PROCEDIMENTO PER L'APPLICAZIONE DELLE MISURE DI SICUREZZA
Il capo IV e' dedicato al procedimento per l'applicazione delle
misure di sicurezza, che viene disciplinato distintamente a seconda
che il soggetto sia minore (articolo 30) o maggiore (articolo 31)
degli anni quattordici.
Per il primo caso si e' stabilito che la misura puo' essere
applicata solo nei confronti di soggetti che abbiano commesso reati
per i quali la legge stabilisce la pena di reclusione non inferiore
nel massimo a dodici anni, nonche' per i delitti previsti dagli artt.
519 comma 1, 521 c.p., dall'art. 72 comma 1 della l. 22 dicembre
1975, n. 685 e dagli artt. 3 e 4 della l. 20 febbraio 1958, n. 75.
Deve essere accertata l'effettiva pericolosita' del soggetto e
l'impossibilita' di controllo mediante i provvedimenti civili (art.
336 c.c.), ivi compresi l'affidamento ad un servizio o opportune
prescrizioni.
La misura puo' essere eseguita solo con " permanenza in casa " o
con il " collocamento in comunita' ".
Organo competente ad irrogarla e' il tribunale per i minorenni che
deve procedere a tutti gli accertamenti attinenti alla pericolosita'
del soggetto, nonche' all'eventuale applicazione provvisoria della
misura stessa. Quando ricorrano " eccezionali esigenze di tutela
della collettivita' o dell'integrita' psicofisica del minorenne "
puo' essere provvisoriamente applicata dal giudice per le indagini
preliminari, con provvedimento di collocazione provvisorio in
comunita', immediatamente esecutivo e soggetto a decadenza se nel
termine di trenta giorni non ha inizio il giudizio dinanzi al
tribunale.
Nel corso dell'esecuzione il magistrato di sorveglianza dovra'
mantenere continui contatti con il minore, i genitori o il tutore,
l'affidatario, i servizi sociali, anche al fine di verificare la
persistenza della pericolosita' sociale, in modo da procedere il piu'
celermente possibile alla revoca della misura di sicurezza, con la
contestuale proposta, se del caso, di emissione di provvedimenti
civili da parte del tribunale per i minorenni.
Nei confronti dei minori ultraquattordicenni la misura di
sicurezza puo' essere applicata dal tribunale per i minorenni, a
seguito di sentenza di proscioglimento per difetto di imputabilita'
ai sensi dell'art. 98 c.p., sempre per i reati precedentemente
indicati ed accertata l'effettiva pericolosita' del soggetto.
Le modalita' di esecuzione sono le stesse di quelle previste per i
minori infraquattordicenni, con la previsione espressa che, se lo
impongono specifiche e gravi ragioni attinenti alla particolare
difficolta' di socializzazione del minore, ovvero sia rimasta
accertata l'inutilita' della misura provvisoriamente gia' disposta
anche per avere il minore ripetutamente violato le disposizioni
impartite, puo' ordinarsi che la misura sia eseguita presso uno
stabilimento penitenziario minorile. Tale modalita' di esecuzione
puo' essere sempre modificata dal magistrato di sorveglianza.
PREMESSA
Il testo delle disposizioni sul processo penale a carico di
imputati minorenni viene oggi presentato al Consiglio dei Ministri,
unitamente al testo del nuovo codice di procedura penale ed a quello
delle norme per l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario, nel pieno
rispetto dei tempi, pur brevissimi, previsti dal comma 4
dell'articolo 8 della legge di delegazione 16 febbraio 1987, n. 81.
Il processo penale a carico di imputati minorenni, alla cui
disciplina il r.d.l. 20 luglio 1934, n. 1404 aveva dedicato modesto
spazio, e' stato oggetto in questi ultimi anni di un'attenzione
crescente da parte degli operatori giuridici e degli studiosi dei
fenomeni sociali. Cio' e' avvenuto in corrispondenza con l'affermarsi
di una nuova considerazione della posizione del minore nei confronti
dell'ordinamento, e sotto la spinta del nuovo approccio della
legislazione piu' recente alle situazioni giuridiche che coinvolgono
i soggetti in eta' evolutiva. Da oggetto di protezione e tutela, il
minorenne e' sempre piu' considerato come titolare di diritti
soggettivi perfetti. Da un lato e' cresciuta la consapevolezza
dell'esigenza di far emergere a livello dell'ordinamento giuridico i
suoi bisogni primari; dall'altro e' andato maturando il convincimento
che ogni forma di intervento nei suoi confronti mai deve dare luogo a
un minus di garanzie rispetto a quelle riconosciute ai maggiorenni,
neppure quando l'intervento si presenta come diretto a proteggerlo da
abusi o da rischi di devianza.
La legge 16 febbraio 1987, n. 81, contenente delega legislativa al
governo per l'emanazione del nuovo codice di procedura penale, ha
recepito queste tendenze e, a differenza della precedente legge
delega del 3 aprile 1974, n. 108, ha dedicato ampio spazio al
processo penale a carico di imputati minorenni. Ad esso infatti ha
riservato un'apposita ed elaborata norma - l'articolo 3 - ove sono
delineati i principi guida che devono reggere tale giudizio e dove,
accanto al diritto del minore ad avere un proprio giudice, viene
sancito il diritto del minore ad avere un proprio processo.
Sul piano ordinamentale e sostanziale, l'esigenza di un organo
specializzato e di una risposta diversificata all'infrazione penale
commessa dal minorenne e' da tempo patrimonio acquisito del nostro
ordinamento. Ma limitata sino ad ora, come si e' detto, era la
specificita' delle norme processuali: vuoi per il maggiore spazio
dato a suo tempo ai cosiddetti interventi rieducativi (competenza
amministrativa del tribunale per i minorenni), vuoi per una certa
conseguente residualita' del processo penale, vuoi infine per quella
scarsa percezione del minorenne come soggetto di diritti propria del
contesto socio-culturale in cui nacque il sistema della giustizia
minorile in Italia.
La legge 16 febbraio 1987, n. 81 colma questa lacuna, e,
ricollegandosi alle odierne tendenze del diritto minorile, stabilisce
il principio che il processo a carico di imputati minorenni deve
svolgersi "secondo i principi generali del nuovo processo penale", ma
"con le modificazioni e le integrazioni imposte dalle particolari
condizioni psicologiche del minore, dalla sua maturita' e dalle
esigenze della sua educazione".
Le "modificazioni" e le "integrazioni" della disciplina
processuale ordinaria sono dalla delega parzialmente esplicitate con
la formulazione, ovviamente sintetica e aperta, di una serie di
"criteri", elencati dalla lettera a) alla lettera p) dell'art. 3.
Si tratta di criteri che valorizzano in maniera assai marcata
alcune delle principali linee di tendenza dell'odierno diritto
minorile, e che in alcuni punti, ad esempio nella lettera a), hanno
gia' trovato attuazione nell'ordinamento vigente.
Ma l'elencazione non puo' ritenersi esaustiva, come del resto
lascia chiaramente intendere l'ultimo inciso della prima parte
dell'articolo in esame: sicche' i "criteri" cui si e' fatto cenno
costituiscono le principali ma non le sole applicazioni del principio
generale stabilito dalla prima parte dell'articolo, e sono comunque
bisognevoli di ulteriore specificazione.
Per formulare le singole norme di attuazione della delega e'
quindi in primo luogo necessario individuare quali principi guida
siano sottesi ai criteri predetti, quali altre applicazioni nel
processo tali principi debbano avere, quali altri principi infine
discendano dalla formulazione della prima parte della norma
delegante. Nel far cio' (anche per la sollecitazione indirettamente
derivante dal primo inciso dell'articolo 2 comma 1 della
legge-delega) e' inoltre opportuno prendere in considerazione due
recentissimi documenti internazionali pertinenti al tema: le Regole
minime per l'amministrazione della giustizia minorile, o "Regole di
Pechino", approvate dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel
novembre 1985, e l'ancor piu' vicina Raccomandazione 87/20 del
Consiglio d'Europa circa "Le reazioni sociali alla delinquenza
minorile", approvata dal Comitato dei Ministri nella seduta del 17
settembre 1987.
Queste solenni enunciazioni dei due alti consessi internazionali
ribadiscono il diritto del minorenne a tutte le garanzie processuali
e ne sollecitano un rinforzo: ma anche pongono in guardia dai rischi
e dai pregiudizi che possono derivare al minorenne dal contatto con
l'apparato della giustizia e dall'ingresso nel circuito penale; e
sollecitano misure che riducano tali rischi, che favoriscano la
chiusura anticipata del processo nei casi piu' lievi, che consentano
una "uscita dal penale" attraverso interventi precoci di sostegno e
di messa alla prova, che assicurino la specializzazione degli organi
e degli operatori della giustizia minorile a tutti i livelli.
Sotteso ai criteri elencati nell'art. 3 della legge-delega, e
confermato dalle dichiarazioni internazionali teste' richiamate, sta
dunque il principio fondamentale secondo cui il minorenne accusato di
violazione della legge penale ha pieno diritto ad un processo ove
trovino posto tutte le garanzie ordinarie in favore dell'imputato, ma
non solo quelle: poiche' dal fatto stesso di essere sottoposto ad un
processo penale, soprattutto il minorenne puo' ricevere sofferenza e
talora pregiudizio, e comunque riceve non evitabili sollecitazioni e
stimolazioni emotive e psicologiche che incidono (negativamente o
positivamente) sullo sviluppo della sua personalita', sulla sua
percezione della societa' organizzata, sul suo rapporto con le figure
adulte; in definitiva, sul piano della sua educazione.
Alla premessa del "diritto del minore al processo" consegue
percio' l'esigenza di eliminare o ridurre al minimo nel processo
minorile ogni stimolazione inutilmente negativa, e viceversa di
cogliere e valorizzare le possibili stimolazioni positive insite in
un corretto confronto con la societa' civile e con le sue regole:
cosi' che le valenze sostanziali del processo possano essere
canalizzate ed utilizzate a vantaggio del minore, e non a suo danno.
Gran parte dei criteri elencati nell'art. 3 della legge-delega, a
ben vedere, tendono a limitare i possibili effetti dannosi del
processo: in primo luogo stabilendo (lettera a) che il minore deve
essere sempre giudicato dal suo giudice naturale specializzato, anche
in deroga ai principi sulla connessione fra i procedimenti; in
secondo luogo, derogando ad una delle piu' significative innovazioni
della delega, e cioe' all'esame diretto dell'imputato da parte del
pubblico ministero e dei difensori, la lettera c) e la lettera o)
mirano ad evitare il rischio dell'"etichettamento"; le lettere b) e
g) tutelano la personalita' del minore dalle tensioni che puo'
sviluppare la presenza dell'accusa privata e dalle reazioni emotive
che possono cagionare determinati atti processuali. Analogamente
dispongono le lettere h) ed i), che limitano rigorosamente le misure
di coercizione personale (mai obbligatorie) ai casi piu' gravi e per
tempi ridotti; ed infine la lettera l), che risponde allo scopo di
favorire l'uscita precoce del minorenne dal processo, attraverso una
definizione semplificata ed anticipata di questo.
D'altro lato, le valenze sostanziali positive che i criteri
elencati nell'art. 3 vogliono sottolineare non sono meno numerose. Va
ricordata al riguardo la lettera d), il cui scopo e' di far
comprendere al minorenne il senso vero della risposta istituzionale
alla sua condotta, con implicito riconoscimento della valenza
responsabilizzatrice del processo quando l'imputato minorenne non lo
subisca come un incomprensibile rito. La lettera e), con innovazione
coraggiosa, riconoscendo non soltanto che la personalita' del
minorenne e' in continua evoluzione, ma che tale evoluzione puo'
ricevere accelerazioni in positivo nel corso del giudizio (e in certa
misura per il fatto stesso del giudizio), prevede che il giudice
possa sospendere il processo per mettere alla prova con adeguate
prescrizioni e contestuali sostegni il minorenne imputato: ed estende
anche a tali finalita' l'obbligo del giudice di "valutare
compiutamente la personalita' del minore sotto l'aspetto psichico
sociale e ambientale", obbligo comunque prescritto ai fini della
applicazione del diritto sostanziale. Infine, con la seconda ipotesi
della lettera l), la delega significamente da' al giudice penale il
potere di rimuovere in via d'urgenza gli eventuali condizionamenti
negativi derivanti al minorenne dal cattivo esercizio della potesta'
su di lui esercitata, o comunque da carenze educative cui e'
necessario sopperire.
Il processo minorile delineato nei principi guida e' dunque un
processo nettamente caratterizzato in senso specifico; un processo
considerato come evento delicato ed importante nella vita del
minorenne, che deve percio' essere adattato con grande attenzione
alle esigenze della personalita' in eta' evolutiva, per la quale le
risposte della societa' adulta non possono non avere risonanze
profonde.
In attuazione di tali principi, il Governo ha approvato nel
gennaio 1988 il Progetto preliminare delle disposizioni del processo
penale a carico di imputati minorenni, avvalendosi dei lavori di una
Commissione ministeriale appositamente costituita e presieduta dalla
dott.ssa Livia Pomodoro.
Il Progetto preliminare, accompagnato da una analitica Relazione,
e' stato inviato alla Commissione parlamentare prevista dall'articolo
8 della legge n. 81 del 1987. Sul Progetto e' stato anche chiesto ed
acquisito il contributo critico delle Universita', degli Uffici
giudiziari e dei Consigli forensi.
Sulla base del parere espresso dalla Commissione parlamentare nel
maggio 1988 e tenuto conto anche delle osservazioni tempestivamente
pervenute al ministero, e' stato redatto il Progetto definitivo delle
disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni,
approvato dal Governo ed inviato nel luglio 1988 alla Commissione
parlamentare.
Sul Progetto definitivo la Commissione parlamentare, nell'agosto
1988, ha espresso parere pienamente favorevole, formulando alcune
osservazioni.
Tenuto conto di tali osservazioni e a seguito di un ulteriore
lavoro di coordinamento e di revisione tecnica si e' pervenuti al
testo definitivo delle disposizioni sul processo minorile che di
seguito si illustra.
Nell'articolato si e' ritenuto opportuno suddividere la materia in
quattro parti distinte: un Capo primo dedicato alle disposizioni
generali; un Capo secondo sui provvedimenti in materia di liberta'
personale; un terzo che tratta della fase del giudizio; ed infine un
quarto ove si disciplina il procedimento per l'applicazione delle
misure di sicurezza. Questi capi saranno ora esaminati partitamente.
CAPO I
DISPOSIZIONI GENERALI
Il capo I consta di quindici articoli che riguardano i principi
fondamentali della materia e disciplinano inoltre l'aspetto "statico"
del processo.
L'art. 1 stabilisce i principi generali del processo minorile, per
il quale "si osservano le disposizioni del presente decreto e, per
quanto in esse non previsto, quelle del codice di procedura penale".
La norma non e' di mero rinvio: essa vuole affermare - come detto
diffusamente piu' sopra - che il processo minorile ha regole e
valenze sue proprie, ma e' e rimane un processo con tutte le garanzie
ordinarie. Queste peraltro vanno applicate senza danneggiare la
personalita' in formazione del ragazzo, e cioe' "in modo adeguato
alla personalita' e alle esigenze educative del minorenne" (comma 1,
secondo periodo) evitando che l'impatto con la giustizia si traduca
per lui in sollecitazioni pedagogicamente negative o in non
necessarie sofferenze.
Viceversa il comma 2, nel quale trova altresi' attuazione la
lettera d) della delega, ha lo scopo di recuperare le valenze
positive e responsabilizzatrici del processo, rendendo il minorenne
consapevole della vicenda processuale che lo riguarda e quindi
facendogli comprendere il significato della risposta della societa'
al suo comportamento.
Una serie di norme (artt. 2, 3,5, 6, 11) e' diretta ad attuare il
principio della specializzazione, che non puo' essere di tipo
meramente formale ne' riguardare solamente l'organo giudiziario, ma
deve tradursi in una effettiva e specifica preparazione e
professionalita' di tutti i soggetti istituzionali che operano nel
processo minorile. La necessita' della specializzazione e'
riconosciuta espressamente dal punto n. 9 della Raccomandazione del
Consiglio d'Europa, il quale afferma che occorre "incoraggiare la
formulazione di norme affinche' tutti coloro che intervengono nelle
diverse fasi del procedimento (polizia, avvocati e procuratori,
giudici, operatori sociali) abbiano una formazione specializzata nel
campo del diritto minorile e della delinquenza minorile".
Sollecitazione ugualmente chiara e precisa proviene dagli artt. 12 e
22 delle Regole di Pechino, le quali inoltre sottolineano (art. 10)
che il contatto iniziale fra il minorenne e gli organi della
giustizia penale - ivi compresa la polizia giudiziaria - e' un
momento di particolare delicatezza, capace di influenzare
profondamente il suo atteggiamento futuro nei confronti della
societa'. In attuazione delle lettere a) ed n) della delega ed in
applicazione di tali principi si sono quindi formulati gli artt. 2 e
3, che individuano gli organi e la competenza, nonche' gli artt. 5, 6
ed 11, concernenti la polizia giudiziaria, i servizi e la difesa
d'ufficio. Si esamineranno qui di seguito gli articoli citati,
nonche' l'art. 4, che prevede un opportuno collegamento fra gli
organi specializzati.
L'art. 2, nell'individuare gli organi giudiziari, menziona tra gli
altri il "giudice per le indagini preliminari presso il tribunale per
i minorenni". E' noto l'appassionato dibattito che si e' sviluppato
circa la composizione di tale giudice, sostenendosi da una parte
l'opportunita' che esso sia monocratico, e rilevandosi invece
dall'altra la necessita' della sua composizione collegiale. In
effetti, se e' vero che prontezza d'intervento e presenza continua
sono tipici requisiti del giudice per le indagini preliminari e
militano a favore della monocraticita', e' anche vero che esistono
ragioni del massimo rilievo a favore della collegialita': prima fra
tutte l'esigenza di mantenere la specialita' dell'organo, determinata
dalla presenza dei componenti privati accanto ai magistrati togati. E
tale esigenza e' ancor piu' viva quando si considerino i vari sbocchi
dell'udienza preliminare minorile, nella quale la funzione di
garanzia della legalita' si accompagna a complesse valutazioni sulla
personalita' del minorenne che richiedono l'apporto della componente
laica del collegio.
Opportuna appare quindi la scelta effettuata nell'art. 14 delle
Norme per l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario, dove si
rimettono ad un collegio composto da un magistrato togato e da due
giudici onorari i provvedimenti da assumere in udienza preliminare,
limitando la monocraticita' ai soli provvedimenti di competenza del
giudice delle indagini preliminari.
L'art. 3, oltre ad affermare la competenza generale dell'organo
specializzato, stabilisce nel comma 2, con riferimento alla
competenza della magistratura di sorveglianza minorile, che questa
cessa al compimento del venticinquesimo anno di eta' del soggetto. La
disposizione ha lo scopo di prolungare adeguatamente l'intervento del
giudice minorile, evitando dannose soluzioni di continuita' in una
fase in cui la personalita' del giovane e' ancora in via di
evoluzione.
L'art. 4 e' stato formulato per assicurare i necessari
collegamenti fra l'organo giudiziario minorile che procede e quello
del luogo abituale di dimora del minorenne, spesso non coincidenti.
In tal modo, anche fuori delle ipotesi di provvedimento civile preso
in via d'urgenza dal giudice dell'udienza preliminare, il tribunale
per i minorenni del luogo ove abitualmente il minorenne dimora potra'
prendere provvedimenti civili a sua protezione nei casi in cui la
situazione familiare dovesse renderlo necessario.
Gli artt. 5, 6 e 11 trattano ancora il tema della specializzazione
con riferimento rispettivamente alla polizia giudiziaria, ai servizi
ed alla difesa d'ufficio.
Per quanto riguarda la polizia giudiziaria si e' tenuto conto
delle convergenti raccomandazioni provenienti dalle sedi
internazionali (Consiglio d'Europa; Regole di Pechino), nonche' delle
sollecitazioni del Consiglio nazionale sui problemi dei minori. Si e'
pertanto previsto che in ciascuna procura della Repubblica per i
minorenni sia istituita una sezione specializzata di polizia
giudiziaria, alla quale dovra' essere assegnato personale dotato di
specifiche attitudini e preparazione.
Relativamente ai servizi, la norma individua il naturale referente
del giudice nei servizi minorili dell'amministrazione della
giustizia. Questa ampia dizione consente di fare riferimento non
soltanto agli esistenti uffici di servizio sociale per i minorenni
previsti dal r.d.l. 20 luglio 1934, n. 1404 e disciplinati dalla
legge 16 luglio 1962, n.1085, ma a tutto il complesso dei servizi
ausiliari minorili dell'amministrazione, sia nella loro
configurazione attuale sia in una rinnovata configurazione futura che
tenga anche conto del mutato quadro processuale.
Quanto alla denominazione "servizi di assistenza minorile",
suggerita dalla Commissione parlamentare, l'accezione "di assistenza"
avrebbe potuto ingenerare confusione fra intervento giudiziario e
interventi di prevenzione ed assistenza, e sarebbe stata inoltre non
in sintonia con l'articolo 23 lettera c) del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, che ha trasferito all'ente locale le competenze per gli
interventi in materia civile ed amministrativa. Si e' ritenuto
pertanto di preferire la denominazione del Progetto preliminare, che
e' apparsa piu' chiara e piu' flessibile: piu' chiara perche'
consente fin d'ora e su tutto il territorio nazionale
l'individuazione del referente tenuto a rispondere alle richieste del
giudice; piu' flessibile perche' consente di organizzare - anche
mediante le norme di attuazione - il servizio stesso ed i suoi
contenuti tecnico-operativi in funzione delle nuove esigenze che
l'esperienza applicativa del nuovo processo mettera' in luce. Resta
ferma l'esigenza che i servizi minorili dell'amministrazione della
giustizia agiscano in stretto collegamento ed in continua
collaborazione con i servizi degli enti locali, come peraltro gia'
stabilito - con riferimento agli attuali servizi sociali per i
minorenni - dall'art. 2 comma 1 della legge 16 luglio 1962, n. 1085.
E d'altra parte l'esigenza di tale collegamento e' rafforzata
dalla disposizione della seconda parte del comma 1 dell'art. 6, il
quale stabilisce che il giudice minorile "si avvale altresi' dei
servizi di assistenza istituiti dagli enti locali".
Infine, per quanto riguarda la difesa di ufficio, facendo proprie
anche qui le sollecitazioni internazionali gia' prima citate, si e'
ritenuto di sottolineare il ruolo particolare del difensore nel
processo minorile, doverosamente lasciando alle norme di attuazione
il compito di specificare le caratteristiche di preparazione
professionale necessarie.
Le disposizioni sugli organi specializzati e sulle loro competenze
non toccano il problema della formazione del giudice minorile,
poiche' non attiene alla materia processuale disciplinare tale
aspetto. E' pero' di tutta evidenza che l'istituzione dell'organo
specializzato e la previsione di un'apposita disciplina processuale
sono condizioni necessarie ma non sufficienti a garantire la
specializzazione dell'intervento, e che esse anzi postulano una
precisa regolamentazione di processi formativi appositi, comprensivi
dell'accertamento di specifiche attitudini ad operare in questo
particolare settore.
L'art. 7 regola le notificazioni dell'informazione di garanzia e
del decreto di fissazione di udienza, che debbono essere notificati a
pena di nullita' anche a colui o coloro che esercitano la potesta'
genitoriale sul minorenne, per il loro indispensabile coinvolgimento
nel processo. L'attuale formulazione consente di riaffermare la
necessaria diversificazione delle nullita' scaturenti dalle due
differenti omissioni.
Gli artt. 8 e 9 riguardano entrambi degli importanti accertamenti
che vanno eseguiti sul minorenne: l'uno relativo all'eta', l'altro
alle condizioni personali. Piu' in particolare l'art. 8 prevede
l'ipotesi dell'incertezza sull'eta' minore dell'imputato, e
stabilisce una presunzione di minorita' quando neppure la perizia
appositamente disposta abbia fatto chiarezza sul punto. La norma e'
improntata al principio del favor minoris, e varra' a risolvere
situazioni di dubbio non infrequenti nella pratica. Di grande
importanza e' la disposizione dell'art. 9, relativa agli accertamenti
sulla personalita'. Essa impone al pubblico ministero ed al giudice
di "acquisire elementi" circa "le condizioni e le risorse personali,
familiari, sociali ed ambientali" del minorenne, allo scopo di
accertarne l'imputabilita' ed il grado di responsabilita', valutare
la rilevanza sociale del fatto, disporre le adeguate misure penali,
adottare gli eventuali provvedimenti civili. La norma, attuativa
dell'art. 3 lettera e) primo inciso della legge-delega, si ricollega
idealmente all'articolo 11 del r.d.l. 20 luglio 1934, n. 1404,
rinnovandone tuttavia in maniera considerevole il contenuto
attraverso la specificazione delle finalita' cui gli accertamenti
sono diretti. In base al combinato disposto dell'articolo 6 e
dell'articolo 9 comma 2, l'autorita' giudiziaria minorile potra'
scegliere se svolgere gli accertamenti tramite i servizi minorili
dell'amministrazione della giustizia, tramite i servizi dell'ente
locale ovvero acquisendo direttamente informazioni da persone vicine
al ragazzo (genitori, insegnanti, ecc.) . In tal modo si lascia al
pubblico ministero e al giudice piena liberta' di valutare caso per
caso la via piu' adatta per lo svolgimento delle indagini previste
dalla norma, nella salvaguardia delle specifiche esigenze connesse
allo sviluppo educativo del singolo minorenne.
L'art. 10 e' attuativo della lettera b) della delega, e stabilisce
l'inammissibilita' dell'azione civile nel procedimento penale davanti
al tribunale per i minorenni. Con riferimento peraltro alla
situazione della vittima ed all'utilita' educativa che il minorenne
prenda coscienza della lesione arrecata all'altrui diritto, si e'
tenuto presente il punto n. 3 della Raccomandazione del Consiglio
d'Europa, che sottolinea l'importanza delle procedure cosiddette "di
mediazione", o di ravvedimento operoso.
A tal fine, come si dira' piu' oltre, si e' prevista nell'art. 28
comma 2 (relativo alla sospensione del processo con messa alla prova)
la possibilita' che il giudice impartisca prescrizioni dirette a
riparare le conseguenze del reato ed a promuovere la conciliazione
delle parti.
L'art. 12 e' attuativo del punto n. 2, terza ipotesi, della
Raccomandazione del Consiglio d'Europa e dell'articolo 15 comma 2
delle Regole di Pechino, che sottolineano entrambi l'importanza di
assicurare al minore non soltanto l'assistenza tecnica del difensore,
ma anche quella psicologica ed affettiva delle persone a lui care:
salva ovviamente la valutazione del giudice in ordine all'idoneita'
della persona nel caso specifico. Questa esigenza, a ben vedere, si
pone non solamente per il minorenne imputato, ma anche per il
minorenne vittima, specie con riferimento a determinate ipotesi
criminose (ad esempio, violenze personali) particolarmente
traumatizzanti. Non si e' ritenuto tuttavia di poter disciplinare
tali casi in questa sede, in quanto il problema della tutela del
minore vittima nel processo ha carattere generale, e deve trovare
disciplina nelle norme processuali ordinarie.
Chiudono il capo I gli artt. 13, 14 e 15, che, in attuazione delle
lettere c) ed o) della delega, hanno lo scopo di tutelare il
minorenne dai rischi di etichettamento conseguenti al processo ed
all'eventuale condanna.
Pertanto, l'art. 11 vieta la pubblicazione e la divulgazione, con
qualsiasi mezzo, di notizie o immagini idonee a consentire
l'identificazione del minorenne. Il comma 2 dell'articolo in esame
coordina la norma con la disposizione dell'art. 33 comma 2, in base
alla quale - come si dira' piu' oltre - il minore ultrasedicenne puo'
chiedere che l'udienza sia pubblica.
Gli artt. 14 e 15 riguardano la speciale disciplina del casellario
per i minorenni, previsto dalla lettera o) della delega, secondo lo
spirito del punto n. 10 della Raccomandazione del Consiglio d'Europa.
CAPO II
PROVVEDIMENTI IN MATERIA DI LIBERTA' PERSONALE
Il capo II consta di nove articoli, interamente dedicati ai
provvedimenti in materia di liberta' personale. L'argomento, nel
processo minorile, acquista una complessita' e una delicatezza ancor
maggiori di quelle che gia' gli sono proprie, dovendosi tener conto,
insieme con le esigenze di cautela processuale, della fragilita'
caratteriale propria del minorenne e della necessita' di non causare
dannose interruzioni dei processi di evoluzione della personalita'
eventualmente in atto.
Rigorosa poi deve essere la distinzione - e la sua percezione da
parte del minore - fra misure cautelari processuali e risposte
sanzionatorie, mentre nell'uno e nell'altro caso non deve mancare,
quando necessario, l'intervento di sostegno piu' appropriato.
Il criterio guida che pone la delega (lettera h) e' quello della
assoluta residualita' del ricorso alla carcerazione per fini
processuali, con la conseguente previsione di misure personali
cautelari diverse dalla custodia in carcere.
Peraltro, e prima ancora delle misure cautelari processuali,
assume una delicatezza tutta particolare nel campo minorile la fase
dell'arresto in flagranza ad opera della polizia. Si tratta infatti
di un'ipotesi assai frequente di primo contatto fra il ragazzo ed il
sistema della giustizia penale, in considerazione del tipo di reati
piu' frequentemente commessi dai minorenni; e si tratta di un'ipotesi
dove, senza il tempestivo intervento del magistrato minorile, il
ragazzo rischia di subire un'esperienza carceraria che e' breve ma
non per questo meno dannosa.
Si e' quindi ritenuto di dover dedicare un'attenzione particolare
a questa materia, a cio' sollecitati non solamente dalla prima parte
dell'articolo 3 della delega, ma anche dalle precise raccomandazioni
provenienti dalle sedi internazionali piu' volte citate.
Pertanto, in attuazione della lettera h) primo inciso, l'art. 16
comma 1 dispone che "gli ufficiali e gli agenti di polizia
giudiziaria possono procedere all'arresto del minorenne colto in
flagranza di uno dei delitti per i quali a norma dell'art. 23 puo'
essere disposta la misura della custodia cautelare": e cio' per i
delitti per i quali e' prevista la pena della reclusione non
inferiore nel massimo a dodici anni. E' stato cosi' recepito il
suggerimento della Commissione parlamentare di consentire l'arresto
in flagranza (ed il fermo: cfr. art. 17) soltanto per i reati per i
quali e' prevista la misura della custodia cautelare.
Limitato in tal modo ai soli casi strettamente necessari l'arresto
in flagranza dei minorenni, il comma 2 dell'articolo in esame prevede
una forma attenuata di intervento per ipotesi meno gravi ma tuttavia
di un certo allarme sociale: e cioe' per reati per i quali e'
prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque
anni. Trattasi della facolta' di accompagnare coattivamente il
minorenne nella sua abitazione, riconsegnandolo alla sfera di
controllo dei genitori, in attesa che l'autorita' giudiziaria
minorile, informata senza ritardo, possa se del caso disporre una
delle misure cautelari non detentive previste dagli articoli che
saranno di seguito commentati.
Ove l'abitazione familiare manchi o non sia indicata, il minore
potra' essere accompagnato in comunita', fermo restando l'obbligo di
informarne senza ritardo l'autorita' giudiziaria minorile.
Per quanto concerne il fermo, disciplinato nell'art. 17, esso
viene consentito come si e' detto nei soli casi in cui e' ammessa la
custodia cautelare: e questo limite trova la sua ragion d'essere
nella constatazione che il pericolo di fuga si configura in modo
assai piu' ridotto e semplificato per i soggetti in eta' minore.
L'art. 18 disciplina i doveri della polizia giudiziaria in caso di
arresto o di fermo. La norma ha lo scopo di far intervenire
immediatamente il magistrato minorile, evitando la permanenza del
ragazzo in camera di sicurezza o in ambienti carcerari inidonei alla
sua eta'. La polizia giudiziaria deve infatti dare "immediata notizia
col mezzo piu' rapido" dell'avvenuto arresto o fermo al pubblico
ministero minorile, e condurre il minorenne davanti a lui, ovvero nel
luogo dallo stesso indicato (comunita'; abitazione familiare) . La
norma consente quindi all'autorita' giudiziaria di evitare al
minorenne arrestato l'ingresso in carcere, e prevede un pronto
coinvolgimento dei servizi minorili dell'amministrazione della
giustizia sia per fornire subito al magistrato elementi di conoscenza
della situazione del minore, sia per proporre alternative alla
custodia in carcere, sia per attivare se necessario i servizi
dell'ente locale per interventi di sostegno.
Gli artt. da 19 a 24 disciplinano le misure cautelari per i
minorenni. E' parso a tal proposito che fosse opportuno delineare una
disciplina specifica, la quale, pur nell'ambito delle disposizioni
generali del codice (espressamente richiamate dall'art. 19 comma 2),
tenesse conto delle peculiarita' dell'eta' minore e dell'esigenza
prioritaria di non interrompere i processi educativi in atto. Si sono
pertanto previste misure cautelari apposite, cosi' come auspicato sin
dalla Relazione al Progetto preliminare del 1978. La custodia
cautelare, in attuazione della lettera h) della delega ed in
osservanza dell'articolo 15 delle Regole di Pechino e dei numeri 6 e
7 della Raccomandazione del Consiglio d'Europa, e' considerata come
ultima ratio. Essa infatti e' applicabile solo per delitti di
maggiore gravita', individuati in quelli per i quali la legge
stabilisce la pena della reclusione non inferiore nel massimo a
dodici anni, e sempre che sussistano gravi e inderogabili esigenze
istruttorie ovvero gravi esigenze di tutela della collettivita'.
Il punto n. 7 della Raccomandazione del Consiglio d'Europa
suggerisce inoltre che la misura della custodia cautelare "sia
ordinata in linea di massima dopo una preventiva consultazione con un
servizio in ordine a possibili misure alternative". Si e' quindi
cercato di recepire lo spirito di tale raccomandazione stabilendo
come gia' detto (art. 18 comma 1) il pronto coinvolgimento dei
servizi nei casi di arresto in flagranza, e si e' comunque disposto
(art. 19 comma 3) che quando viene applicata una misura cautelare il
giudice affidi il minore ai servizi per le necessarie attivita' di
sostegno e controllo.
Le misure cautelari diverse dalla custodia in carcere sono tre: le
prescrizioni, la permanenza in casa, il collocamento in comunita'
(artt. 20, 21, 22). Esse possono essere applicate "solo quando si
procede per delitti per i quali la legge stabilisce la pena della
reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni" (art. 19 comma 4)
In accoglimento dei suggerimenti della Commissione parlamentare, si
e' previsto che in caso di ripetute e gravi violazioni della misura
imposta il giudice possa disporre la misura successiva: cosicche' la
violazione delle prescrizioni puo' comportare la misura della
permanenza in casa, e l'inosservanza degli obblighi connessi a tale
ultima misura puo' comportare l'applicazione del collocamento in
comunita'.
Nel caso invece di gravi e ripetute violazioni degli obblighi
connessi al collocamento in comunita', ovvero di allontanamento
ingiustificato da quest'ultima, si e' previsto (art. 22 comma 4) che
il giudice possa disporre la misura della custodia cautelare per un
tempo non superiore ad un mese, cosi' come suggerito a suo tempo
dalla Commissione parlamentare.
Per quanto concerne i termini, si e' voluto evitare il rischio che
la misura delle prescrizioni potesse protrarsi per un tempo
eccessivo, favorendo nei fatti dannose dilazioni della decisione, e
si e' percio' previsto un apposito termine breve rinnovabile per non
piu' di una volta. Si e' voluto anche evitare che le misure della
permanenza in casa e del collocamento in comunita' acquistassero una
durata del tutto sproporzionata alle esigenze del processo minorile,
e si e' percio' previsto che la loro durata massima sia pari a quella
della custodia cautelare.
L'arco di misure cautelari in tal modo offerte al giudice
minorile, pur consentendo di coprire sostanzialmente tutte le ipotesi
previste dal codice ordinario, si presenta con caratteristiche di
maggiore flessibilita' e con possibilita' di applicazione piu'
consona alle diverse esigenze delle singole personalita' minorili.
CAPO III
DEFINIZIONE ANTICIPATA DEL PROCEDIMENTO
E GIUDIZIO IN DIBATTIMENTO
Sono raccolte in questo capo, che comprende undici articoli, le
norme relative all'aspetto "dinamico" del processo.
L'art. 25, relativo ai procedimenti speciali, stabilisce anzitutto
che non sono applicabili al processo minorile le norme sul
patteggiamento e quelle relative al procedimento per decreto.
Infatti, pur essendo evidente l'importanza di tutti gli istituti
processuali diretti a favorire una rapida uscita dal circuito penale,
l'applicazione della pena su richiesta (c.d. patteggiamento)
presuppone nell'imputato una capacita' di valutazione e di decisione
che richiedono piena maturita' e consapevolezza di scelte, mentre il
procedimento per decreto non consente al giudice quella adeguata
valutazione della personalita' del minorenne prescritta dalla lettera
e) della delega e disciplinata dall'art. 9.
Proprio per tale ragione il comma 2 consente il procedimento
direttissimo soltanto se sono possibili gli accertamenti sulla
personalita' previsti dall'art. 9 e sempre che sia possibile
assicurare al minore la particolare assistenza di cui all'art. 12.
Con l'art. 26 si prevede, secondo quanto suggerito dalla
Commissione parlamentare, che in ogni stato e grado del procedimento
- e quindi anche durante le indagini preliminari - il giudice debba
pronunciare, anche di ufficio, sentenza di non luogo a procedere
quando accerta che il minorenne non e' imputabile ai sensi dell'art.
97 del codice penale.
Di particolare rilievo e' la disposizione contenuta nell'art. 27,
concernente la declaratoria di improcedibilita' per irrilevanza del
fatto. Questa norma costituisce applicazione del criterio di
adeguamento del processo alle esigenze educative del minore, sancito
dalla prima parte dell'art. 3 della legge-delega. Si ha riguardo qui
alle ipotesi in cui il fatto appare privo di significato criminoso e
di concreta rilevanza sociale per la tenuita' delle conseguenze e per
l'occasionalita' del comportamento, cosi' da non richiedere una
risposta particolare: mentre lo stesso svolgimento del processo
risulta, in concreto, non rispondente alle esigenze educative del
minore.
In una siffatta situazione si e' ritenuto di rendere possibile la
pronta conclusione del processo.
Peraltro, tenuto conto delle perplessita' da alcune parti
manifestate circa la compatibilita' dell'archiviazione con il
principio dell'obbligatorieta' dell'azione penale sancito dall'art.
112 della Costituzione, si e' accolto il suggerimento della
Commissione parlamentare, prevedendo che il pubblico ministero
richieda al giudice l'emissione di una sentenza di non luogo a
procedere per irrilevanza del fatto.
Il meccanismo processuale prescelto non incide sulla fattispecie
sostanziale del reato (e cioe' sui suoi elementi costitutivi o sulle
condizioni di punibilita'), ma si limita a consentire l'anticipata
conclusione del processo con una pronuncia fondata sulla valutazione
comparativa degli effetti positivi e negativi dello svolgimento del
normale iter processuale, in considerazione delle concrete
caratteristiche del fatto e della personalita' del minorenne
imputato.
L'art. 28, attuativo della lettera e) della delega, sancisce e
disciplina una prassi gia' adottata dalla magistratura minorile (in
quanto appaia positivamente influente sulla condotta del minorenne) ,
ed il successivo art. 29 prevede, quale logico sbocco della
sospensione in caso di esito positivo della prova, l'emanazione di
una pronuncia pienamente liberatoria. Le due norme si richiamano
all'istituto della cosiddetta probation processuale, da tempo noto e
vantaggiosamente applicato in molti ordinamenti. Esse prevedono il
coinvolgimento dei servizi per le opportune attivita' di
osservazione, trattamento e sostegno, e rendono altresi' possibile la
prescrizione di attivita' "dirette a riparare le conseguenze del
reato e a promuovere la conciliazione del minorenne con la persona
offesa". Viene in tal modo recepita e resa possibile la cosiddetta
mediazione, istituto previsto dalla piu' volte citata Raccomandazione
del Consiglio d'Europa, avente lo scopo di ricomporre il conflitto
fra minorenne offensore e vittima, e di responsabilizzare i giovani
autori di reato.
Va richiamata l'attenzione sul comma 4 dell'art. 28, in base al
quale "la sospensione non puo' essere disposta se l'imputato chiede
il giudizio abbreviato o il giudizio immediato". Va inoltre notato
(art. 29) che l'esito positivo della prova agisce quale causa
estintiva del reato: in tal caso il giudice pronuncia sentenza con la
quale dichiara estinto il reato per esito positivo della prova,
adottando la formula dell'art. 425 c.p.p. ovvero quella dell'art.
531, a seconda che si tratti del giudice dell'udienza preliminare o
del giudice del dibattimento.
L'art. 30, in materia di sanzioni sostitutive, attua le
disposizioni della lettera f) della delega. Nel comma 1 si stabilisce
che nel decidere sull'applicazione della sanzione sostitutiva il
giudice tenga conto degli elementi concernenti la personalita' e le
condizioni personali e familiari del minorenne.
Gli artt. 31 e 32 disciplinano l'udienza preliminare. Lo
svolgimento di quest'ultima (v. art. 31) si caratterizza per alcune
particolarita' tipiche del processo minorile: la possibilita' di
allontanare il minorenne durante certe fasi dell'udienza che
potrebbero arrecargli turbamento o pregiudizio (lettera g) della
delega) , i particolari doveri dei genitori ed i particolari poteri
del giudice nei loro confronti nonche' nei confronti del minorenne
imputato.
Quest'ultimo e' sempre sentito dal giudice, che puo' disporne
l'accompagnamento coattivo in caso di mancata comparizione (art. 31,
commi 1 e 5) . Dell'udienza devono essere informati inoltre la
persona offesa ed "i servizi minorili che hanno svolto attivita' per
il minorenne".
Nell'art. 32 sono disciplinati i provvedimenti del giudice
dell'udienza preliminare, in conformita' dei criteri di cui alla
lettera l) della delega. Si e' attribuita al giudice (comma 2) la
facolta' di ridurre la pena pecuniaria sino alla meta' rispetto al
minimo edittale: cio' in considerazione dell'opportunita' di non
prevedere per il minorenne un trattamento deteriore rispetto al
maggiorenne, nel caso in cui si proceda per reati per i quali - se si
procedesse nei confronti di un maggiorenne - sarebbe applicabile il
procedimento per decreto e, di conseguenza, la riduzione di pena
prevista dall'art. 459 del codice di procedura penale.
L'ultimo comma prevede la possibilita' che con separato decreto
siano adottati provvedimenti civili temporanei nell'interesse del
minorenne, che sono immediatamente esecutivi ma cessano di avere
effetto entro trenta giorni dalla loro emissione. E' sembrato infatti
opportuno che entro tale termine i provvedimenti in questione vengano
sostituiti con quelli adottati secondo le norme del codice civile.
Il comma 3 disciplina l'opposizione al tribunale per i minorenni.
Fra i soggetti legittimati a proporla e' ovviamente compreso
l'esercente la potesta' dei genitori, in forza della disposizione
generale di cui all'art. 34, di cui si dira' fra breve.
L'art. 33 tratta dell'udienza dibattimentale, che di norma si
svolge a porte chiuse. Tuttavia si e' previsto che l'imputato
ultrasedicenne possa chiedere la pubblica udienza ed in tal caso la
decisione spetta al tribunale, che deve valutare la fondatezza delle
ragioni addotte e la loro corrispondenza a finalita' di tutela della
personalita' dell'imputato. La presenza di coimputati infrasedicenni
o comunque non consenzienti rende peraltro obbligatorio il
procedimento a porte chiuse.
Il comma 3 dell'articolo in esame, in attuazione della lettera m)
della delega, stabilisce che l'esame dell'imputato sia condotto dal
presidente, mentre il comma 4 richiama le disposizioni sullo
svolgimento dell'udienza preliminare contenute nell'art. 31 e
nell'art. 32 comma 4, dei quali si e' detto poco sopra. Si e' infatti
ritenuto di estendere anche al giudice del dibattimento il potere di
emettere in via d'urgenza i provvedimenti civili temporanei necessari
per la protezione del minorenne. Non e' stato invece menzionato
espressamente l'obbligo del giudice di illustrare all'imputato il
contenuto e le ragioni anche etico-sociali della sentenza (lettera d)
della delega) , trattandosi di un obbligo gia' previsto nell'art. 1
comma 2, che anzi lo considera un principio generale del processo
minorile: per cui il richiamo e' apparso superfluo.
L'art. 34, come gia' accennato piu' sopra, attribuisce in via
generale all'esercente la potesta' dei genitori la legittimazione ad
impugnare spettante all'imputato minorenne.
Il comma 2 disciplina i casi di impugnazioni proposte sia
dall'imputato che dall'esercente la potesta', stabilendo che in caso
di contraddizione si debba tener conto ad ogni effetto soltanto della
prima.
Chiude il capo III l'art. 35, che estende al giudizio di appello,
in quanto applicabili, le disposizioni concernenti il procedimento
davanti al tribunale per i minorenni.
CAPO IV
PROCEDIMENTO PER L'APPLICAZIONE
DELLE MISURE DI SICUREZZA
Nei cinque articoli che compongono il capo IV viene disciplinato
il procedimento per l'applicazione delle misure di sicurezza.
Dette misure, da piu' parti criticate e comunque scarsamente
applicate nella pratica, non vengono menzionate nella elencazione
dell'art. 3 della delega. La materia tuttavia e' esplicitamente
richiamata dalla direttiva 96 della stessa legge, che stabilisce fra
l'altro il principio della necessita' di un giudizio di effettiva
pericolosita', e prescrive inoltre la previsione di piu' incisive
garanzie processuali anche nel procedimento con cui si applicano tali
misure. Non poteva quindi essere tralasciata una revisione delle
norme che ne disciplinano l'applicazione ai minorenni, tenuto conto
altresi' della direttiva 104 della legge-delega, e, piu' ancora, dei
principi fissati dalla prima parte dell'art. 3, sui quali si e' detto
diffusamente nella premessa. Per queste considerazioni si sono
redatte le disposizioni che di seguito si descrivono.
L'art. 36 stabilisce che nei confronti dei minorenni la misura
della liberta' vigilata e' eseguita nelle forme previste dagli artt.
20 e 21, e cioe' mediante le prescrizioni o la permanenza in casa. La
misura di sicurezza del riformatorio giudiziario e' invece eseguita
(comma 2) nelle forme dell'art. 22 (collocamento in comunita') , e
soltanto in relazione ai delitti per i quali la legge stabilisce la
pena della reclusione non inferiore nel massimo a dodici anni.
Organo competente per l'applicazione delle misure e' il tribunale
per i minorenni, che a norma dell'art. 38 deve procedere a tutti gli
accertamenti attinenti alla pericolosita' del soggetto, nonche'
all'eventuale applicazione provvisoria della misura stessa.
L'applicazione provvisoria puo' aversi "se ricorrono le condizioni
previste dall'art. 224 del codice penale e quando, per le specifiche
modalita' e circostanze del fatto e per la personalita'
dell'imputato, sussiste il concreto pericolo che questi commetta
delitti con l'uso delle armi o di altri mezzi di violenza personale o
diretti contro la sicurezza collettiva o l'ordine costituzionale
ovvero gravi delitti di criminalita' organizzata" (art. 37).
Nell'ipotesi di applicazione provvisoria non disposta dal tribunale,
la misura cessa di avere effetto se entro trenta giorni non viene
iniziato il procedimento di cui all'art. 38.
L'esecuzione delle misure e' disciplinata dall'art. 40, il quale
attribuisce la competenza al magistrato di sorveglianza per i
minorenni del luogo in cui la misura deve essere eseguita. Il comma 2
di detto articolo dispone che il magistrato di sorveglianza vigili
costantemente sulla esecuzione, anche mediante frequenti contatti con
il minorenne, i genitori, l'affidatario ed i servizi. Infine, l'art.
41 disciplina l'impugnazione dei provvedimenti emessi dal magistrato
di sorveglianza a norma dell'art. 40, disponendo che contro di essi
possa essere proposto appello davanti al tribunale per i minorenni.
A conclusione dei non agevoli lavori, il Ministro proponente
ritiene doveroso che venga dato atto alla Commissione presieduta
dalla dott.ssa Pomodoro del suo apporto di intenso lavoro, che ha
permesso di rispettare i tempi previsti dalla legge e di presentare
un risultato di altissimo pregio.
PREMESSA
1. La delega al Governo, contenuta nell'art. 5 della legge 16
febbraio 1987, n. 81, per l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario
al nuovo processo penale ed a quello a carico di imputati minorenni,
e' stata interpretata in modo restrittivo dalla apposita Commissione
istituita con d.m. 16 aprile 1987. La necessita' di modifiche
all'ordinamento giudiziario in vista della riforma del processo
penale e' stata ripetutamente sostenuta in sede di lavori
parlamentari, ma al di la' di generiche affermazioni non sono state
sviluppate indicazioni specifiche sulla direzione da seguire nella
riforma. Cio' vale per la legge-delega del 1974 che non prevedeva una
specifica delega per la riforma dell'ordinamento giudiziario, ma
mantiene la sua fondatezza anche in riferimento alla legge-delega del
1987.
All'art. 5 della legge n. 81/87, viene prevista la delega per le
modifiche all'ordinamento giudiziario, ma non sono espressi principi
e criteri direttivi. E' ben vero che, dai criteri enunciati negli
artt. 2 e 3 per il codice di procedura penale, si ricavano anche
indicazioni concernenti l'ordinamento giudiziario. Ed anzi, alcuni
criteri si riferiscono direttamente all'ordinamento giudiziario,
piuttosto che al codice di procedura (es. direttive 68 e 103).
Indicazioni per la riforma dell'ordinamento giudiziario discendono
anche dalle soluzioni adottate in sede di redazione del codice di
procedura penale, nell'ambito della delega. Ma nulla si ricava dalla
legge-delega sull'impianto generale di un nuovo ordinamento
giudiziario coerente con la riforma processuale.
L'iter attraverso il quale e' stata concessa delega al Governo per
la riforma dell'ordinamento giudiziario, d'altra parte, rivela le
forti resistenze che sono emerse in Parlamento. Significativa e' la
sorte degli emendamenti aggiuntivi presentati dall'on. Violante e poi
dal Governo nella seduta della Camera dei deputati del 10 luglio
1984. Dopo numerosi interventi di parlamentari contrari alla delega,
sia il Ministro che l'on. Violante ritirarono gli emendamenti che
avevano presentato, rinunciando ad inserire la delega per
l'ordinamento giudiziario nella legge di delega per il nuovo codice
di procedura penale. Dopo questi precedenti la proposta governativa
di emendamento aggiuntivo formulata al Senato nella seduta del 21
novembre 1986, nel testo ora contenuto nell'art. 5 cit., venne
approvata praticamente senza discussione. Senza discussione sul punto
specifico la delega venne approvata anche dalla Camera dei Deputati
nella seduta del 4 febbraio 1987.
E' possibile interpretare l'indirizzo del Parlamento,
all'apparenza contraddittorio, nel senso che da un lato si avvertiva
l'opportunita' di evitare deleghe " in bianco " in materia tanto
delicata e dall'altro, pur in assenza di precisi indirizzi di
riforma, era evidente la necessita' di interventi di riforma
dell'ordinamento giudiziario. Ed appunto sulla nozione di "
necessita' " si incentrano la richiesta governativa di delega e la
norma poi approvata.
Non v'e' dunque stata una delega per un nuovo ordinamento
giudiziario, ma soltanto una delega a modificare quello vigente nella
misura (strettamente) necessaria ad adeguarlo al nuovo rito penale.
Una ragione di piu' per intendere restrittivamente la delega
deriva dal fatto che l'art. 5 cit. si riferisce indiscutibilmente
solo al processo penale, mentre l'ordinamento giudiziario disciplina
normalmente in modo unitario l'organizzazione ed il funzionamento
degli organi deputati ad amministrare la giustizia sia penale, che
civile. E gli studi e le proposte per la riforma del processo civile
hanno riflessi sull'ordinamento giudiziario che non necessariamente
vanno in direzione omologa a quelli che derivano dalla legge-delega
per il nuovo processo penale. Si pensi solo, ad esempio, alle
questioni che riguardano la collegialita' o monocraticita' dei
diversi giudici.
Tutto quanto precede ha indotto a limitare l'ambito ed il
contenuto delle proposte qui illustrate a quanto si e' ritenuto
strettamente necessario per adeguare il vigente ordinamento
giudiziario al nuovo processo penale. Tale indirizzo ha tuttavia
ripetutamente rivelato i limiti della norma di legge. Cio' e' in
particolare avvenuto quando sono emerse intersezioni tra il processo
penale e quello civile.
La proposta qui presentata, dunque, deliberatamente prescinde
dall'esigenza di organica riforma dell'ordinamento giudiziario,
prevista dalla VII Disposizione transitoria della Costituzione e in
piu' sedi ritenuta indispensabile.
2. Pur nel quadro della interpretazione restrittiva delle
necessita' di riforma dell'ordinamento giudiziario la Commissione per
l'ordinamento giudiziario ha segnalato l'urgenza della riforma della
organizzazione e della struttura degli uffici giudiziari, certamente
incapaci attualmente di ricevere e utilmente gestire il nuovo
processo penale. Si tratta di istituire uffici giudiziari funzionali
e con organico di magistrati sufficiente al funzionamento del nuovo
processo penale. Cio' necessariamente richiede la organica riforma
delle circoscrizioni giudiziarie, con modifica delle tabelle di cui
all'art. 5 ord. giud. La creazione di uffici giudiziari di adeguate
dimensioni - e comunque l'abolizione delle preture con unico
magistrato - appare necessaria al fine di garantire in particolare
l'operativita' dei riti accelerati previsti dal nuovo codice. Si
pensi alla direttiva 43, che prevede il potere del pubblico ministero
di presentare direttamente in giudizio l'imputato arrestato entro il
termine di 48 ore dall'arresto, per la convalida ed il contestuale
giudizio. E' chiaro che - dovendosi tenere conto dei tempi necessari
al pubblico ministero ed alla polizia giudiziaria - in ogni ufficio
giudiziario ogni giorno dovra' essere disponibile almeno un giudice
(pretore o tribunale). Ma cio' non e' possibile nei piccoli uffici.
La Commissione ha inoltre rilevato che l'ampia e differenziata
competenza del pretore penale, spesso in materie fortemente
specialistiche, rende indispensabile per il buon andamento dei
giudizi che il giudice chiamato a decidere sia sufficientemente
specializzato. E cio' non puo' avvenire se non in uffici con numerosi
magistrati.
Alla Commissione e' parso che la soluzione adottata dalla
Commissione redigente il codice - atti e procedure antecedenti o
alternativi al giudizio presso le preture territorialmente competenti
e giudizi concentrati nella pretura sita nel capoluogo di circondario
- mostri che le preoccupazioni sopra sintetizzate sono in qualche
misura condivise. Tuttavia si tratta di soluzione che puo' creare
diversi problemi pratici per l'ufficio del pubblico ministero,
attribuisce competenza penale a tanti piccolissimi uffici limitandola
pero' a solo alcuni momenti del processo e carica eccessivamente la
pretura sita nella sede di circondario, rimettendo ad essa tutti i
dibattimenti. Se e' vero che, pur nell'attuale stato di cose nel
campo delle circoscrizioni, e' necessario disegnare un sistema
processuale penale che dia attuazione alla delega, e' vero pero'
anche che bisogna garantire un funzionamento adeguato del nuovo
processo e por mano alle riforme collaterali che ne condizionano il
successo. Per tale riforma sono ormai disponibili studi approfonditi
che consentono la rapida definizione dei criteri generali di
riferimento.
La riforma delle circoscrizioni e' tra l'altro da realizzare
prioritariamente per una realistica quantificazione e distribuzione
dell'organico della magistratura necessario al funzionamento del
nuovo codice di procedura penale.
La Commissione ha segnalato quanto ora espresso, senza
direttamente provvedere ad un progetto di riforma - che
necessariamente investirebbe anche i tribunali - ritenendo che
dall'art. 5 legge 81/87 non si ricavi che e' stata concessa delega al
Governo anche in ordine alla riforma delle circoscrizioni. Tale
opinione si fonda sul rilievo, da un lato, che non vengono forniti
criteri direttivi e dall'altro che qualunque riforma non potrebbe non
riguardare anche la competenza civile degli uffici giudiziari.
ILLUSTRAZIONE DEGLI ARTICOLI
1. Svolte le necessarie precedenti osservazioni preliminari sugli
indirizzi seguiti nella elaborazione del progetto, si illustrano ora
le proposte di modifica legislativa. Per quanto riguarda il complesso
normativo di cui al r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, si propone,
nell'articolo 1, che l'elenco dei giudici venga integrato con
menzione del tribunale per i minorenni. L'integrazione, oltre che ad
un aggiornamento della disposizione rispetto alla attuale situazione
normativa, corrisponde alla necessita' di affermare la individualita'
degli uffici del tribunale per i minorenni e della relativa procura
della Repubblica, rispetto agli altri uffici giudiziari. Allo stesso
scopo corrisponde la proposta di modifica dell'art. 97, per prevedere
che la supplenza dei giudici del tribunale per i minorenni venga
disposta dal presidente di quel tribunale.
Ad un mero adeguamento alla attuale situazione normativa risponde
la proposta di inserire nell'elenco dei giudici anche il tribunale e
gli uffici di sorveglianza.
Alla stessa esigenza di riconoscere la autonoma costituzione degli
uffici minorili - oltre che all'adeguamento ad una realta' normativa
gia' vigente - corrisponde la proposta di inserire nell'art. 2 comma
1 ord. giud. la menzione del tribunale per i minorenni (articolo 2).
La direttiva 103 della legge-delega - nella parte in cui
stabilisce la " distinzione delle funzioni di pubblico ministero e di
giudice " e la " modifica dell'ordinamento giudiziario al fine di
garantire tale distinta attribuzione di funzioni " - e' stata intesa
nel senso che e' necessario istituire uffici separati del pretore e
del pubblico ministero presso di esso. La logica della norma e
l'ordine di idee in cui si inserisce esclude la possibilita' di
prevedere una semplice incompatibilita' processuale tra l'esercizio
delle funzioni giudicanti e di quelle requirenti nel processo
pretorile, sulla traccia di cio' che gia' avviene, con provvedimento
meramente organizzativo interno, in talune grandi preture. Una simile
soluzione, impraticabile di fatto nelle piccole preture e, comunque,
in tutte le preture con unico magistrato, comporterebbe la necessita'
di scambio di funzioni tra magistrati di mandamenti vicini, i quali
reciprocamente fungerebbero da giudici e da pubblici ministeri. Cio'
darebbe luogo a gravi inconvenienti pratici oltre a perpetuare la
confusione tra le figure del giudice e del pubblico ministero, che e'
bene distinguere anche nelle persone fisiche che le rappresentano.
Tali inconvenienti sarebbero eliminati o ridotti, quando si
procedesse alla revisione delle circoscrizioni, con abolizione delle
preture con unico magistrato, cosi' da consentire soluzioni
organizzative interne ai singoli uffici. Ma rimarrebbe evidente la
inadeguatezza della soluzione rispetto alla intenzione del
legislatore delegante, che chiaramente ha voluto prevedere la "
distinta attribuzione " delle funzioni giudicanti e requi renti,
dalle semplici incompatibilita' processuali previste in altre
direttive dell'art. 2.
Si e' pertanto proposta la istituzione di uffici del procuratore
della repubblica presso le preture. E' stata scartata - come foriera
di eccessivo accentramento di poteri e di elefantiasi dei relativi
uffici - la soluzione di attribuire al procuratore della Repubblica
presso i tribunali anche la competenza requirente avanti le preture.
Per converso e' stata ritenuta impraticabile l'ipotesi di istituzione
di un ufficio del pubblico ministero per ciascuna delle preture. E
cio' non solo con riferimento alla attuale disseminazione di piccoli
e piccolissimi uffici di pretura, ma anche in vista della auspicata
revisione delle circoscrizioni e degli organici. In realta' - e'
stato ritenuto - la variegata competenza pretorile e le
responsabilita' che il nuovo rito penale attribuisce al pubblico
ministero, impongono la istituzione di uffici sufficientemente
grandi, che consentano elasticita' di funzionamento e
specializzazione dei magistrati per i diversi settori di competenza.
Soluzione equilibrata e' parsa quella di prevedere la istituzione di
uffici del pubblico ministero ciascuno competente per tutte le
preture del circondario.
Nella visione prescelta tali preture dovrebbero essere molto meno
numerose di quanto non sia attualmente, senza tuttavia che la riforma
delle circoscrizioni comporti necessariamente la abolizione di ogni
pretura che non sia quella posta nella sede del tribunale.
La proposta si traduce nell'inserzione al comma 1 dell'art. 2 ord.
giud. della menzione anche delle preture di ciascun circondario. La
necessita' di abrogazione del comma 2 dell'art. 2 ord. giud. non
richiede illustrazione.
2. La proposta (articoli 3 e 4) di inserimento nel testo vigente
di ordinamento giudiziario degli artt. 7- bis e 7- ter risponde
all'esigenza - ripetutamente emersa nel corso dei lavori della
Commissione per la redazione del nuovo codice - di dare piena
attuazione al principio costituzionale della precostituzione del
giudice. La Commissione per l'ordinamento giudiziario, pur
condividendo l'orientamento della Commissione redigente il codice e
recependolo nella formulazione di apposite ipotesi normative, ha
esposto, nel corso dei lavori, le ragioni che impediscono che alla
inosservanza delle disposizioni sulla destinazione dei giudici agli
uffici giudiziari, sulla formazione dei collegi e sulla assegnazione
dei processi alle sezioni, collegi e giudici, sia legata la sanzione
processuale della nullita' degli atti. La soluzione cui e' da ultimo
pervenuta la Commissione redigente accoglie i rilievi mossi,
espressamente prevedendo al comma 2 dell'art. 178, che " non
costituisce causa di nullita' l'inosservanza delle disposizioni sulla
destinazione del giudice agli uffici giudiziari e alle sezioni, sulla
formazione dei collegi e sulla assegnazione dei processi a sezioni,
collegi e giudici ".
La ragione della opposizione della Commissione per l'ordinamento
giudiziario ad una prima ipotesi che, invece, prevedeva il rilievo
processuale delle dette inosservanze, consiste essenzialmente nel
fatto che il giudizio relativo alla integrazione di una nullita'
processuale rimanda a norme definite nei confini e prive di rilevanti
momenti di discrezionalita'. Nella materia qui considerata, cio'
implicherebbe la disciplina della destinazione dei giudici agli
uffici, della formazione delle sezioni e dei collegi e della
assegnazione dei processi penali in termini di stretta automaticita'.
Una automaticita' che e' certo esclusa in tema di assegnazione dei
giudici agli uffici giudiziari, di competenza del Consiglio Superiore
della Magistratura, ma che non e' ipotizzabile - se non a prezzo di
rilevanti sacrifici sul piano della funzionalita' e del buon
andamento degli uffici (art. 97 Cost.) - nemmeno nella formazione
delle c.d. tabelle degli uffici e nella determinazione dei criteri di
formazione dei collegi e di assegnazione degli affari.
Questo quadro di esigenze non esclude che una rilevanza
processuale possa essere prevista per il caso in cui risulti che
nella assegnazione dei giudici e degli affari si siano adottate
soluzioni determinate dallo scopo di eludere o violare il precetto
costituzionale sulla precostituzione del giudice. Ma in ogni altro
caso si e' ritenuto che l'esigenza sopra richiamata di
precostituzione del giudice possa essere soddisfatta attraverso la
predeterminazione di criteri obiettivi, la cui definizione va
rinviata al Consiglio Superiore della Magistratura. Il Consiglio
provvedera' in sede di formazione delle tabelle ovvero - per
l'assegnazione degli affari alle sezioni, collegi e giudici - con una
procedura analoga, ma priva di esito nel decreto presidenziale.
L'ipotesi di violazione di quanto disposto nelle tabelle o dei
criteri di assegnazione degli affari rimane senza rilievo
processuale, ma implica la messa in opera delle procedure
amministrative proprie del Consiglio Superiore della Magistratura,
oltre che, eventualmente, della iniziativa disciplinare.
Il testo del proposto art. 7- bis riprende quello del d.l. 25
settembre 1987, n. 394, convertito in legge 25 novembre 1987, n. 394,
adattandolo a quanto sopra esposto. Nello stesso testo si fa
riferimento al " conferimento delle specifiche attribuzioni
individuate dalla legge ". Tale formula rinvia alle diverse figure
processuali individuate dai codici e dalle altre leggi e che debbono
essere previste nelle tabelle, con attribuzione delle relative
funzioni ai singoli giudici. Il ricorso ad una formula
onnicomprensiva e di rinvio e' reso necessario dalla opportunita' di
evitare una lunga elencazione di funzioni, cristallizzandola in una
norma di ordinamento giudiziario. La norma, cosi' costruita, e'
idonea a adattarsi ad eventuali futuri interventi legislativi (e
anche ad una riforma del rito civile) e riguarda evidentemente sia il
processo penale ordinario che quello a carico di imputati minorenni.
Alla menzionata previsione corrisponde la abrogazione nel testo
dell'ordinamento giudiziario di ogni menzione del giudice istruttore
penale e della sezione istruttoria della corte d'appello (artt. 44,
54, 57, 58, 97, 98) e la proposta riforma del testo dell'art. 54
(artt. 9, 15, 17, 24 e 25 del Progetto).
Della previsione di una apposita sezione dei giudici per le
indagini preliminari nelle preture, nei tribunali e nei tribunali per
i minorenni si dira' in seguito.
L'art. 7- bis prevede, infine, la necessita' di provvedimenti di
urgenza dei dirigenti degli uffici giudiziari diretti a consentire,
in presenza di improvvise difficolta' ed a prescindere dall'istituto
della supplenza, la formazione dei collegi giudicanti o lo
svolgimento di funzioni monocratiche, come quelle del giudice per le
indagini preliminari. In tale ipotesi si prevede che il provvedimento
di variazione tabellare, di competenza del Consiglio Superiore della
Magistratura, non impedisca l'immediata esecutivita' del
provvedimento. In caso contrario le necessita' immediate che si
presentano negli uffici troverebbero difficile risoluzione.
Quanto all'art. 7- ter si aggiunge a quanto gia' esposto l'ipotesi
di revoca - nell'ambito dei criteri prestabiliti dal Consiglio
Superiore della Magistratura - della assegnazione del processo alla
sezione, collegio o giudice. In tale caso il provvedimento motivato
va comunicato al presidente della sezione o al magistrato
interessato.
Si sottolinea che l'art. 7- ter si riferisce esclusivamente
all'assegnazione dei processi penali, dati i limiti della delega. La
ratio della previsione riguarda tuttavia allo stesso modo anche gli
affari civili, cosicche' si deve segnalare la disarmonia del sistema.
A rigore lo stesso discorso va fatto per quanto stabilito al comma 2
dello stesso articolo. Tale comma prevede che il Consiglio Superiore
della Magistratura, con la procedura per la approvazione delle
tabelle, stabilisca i criteri per la sostituzione del giudice
astenuto o ricusato o altrimenti impedito. Tale disposizione risponde
a quanto stabilito nel testo del Progetto di nuovo codice (art. 44)
e, per completezza di disciplina, considera anche le possibili
ipotesi di impedimento del giudice, diverse dalla astensione e
ricusazione.
3. In ordine agli artt. 31 e 34 ord. giud. (articoli 5 e 6) si
propone un aggiornamento del testo ora vigente, che tiene conto non
solo di quanto affermato dalla Corte costituzionale con le sentenze
n. 80/70 e n. 143/73, ma anche della trasformazione degli uffici di
pretura in uffici esclusivamente giudicanti. La nuova natura degli
uffici di pretura suggerisce anche la abolizione della figura del
pretore direttore della casa mandamentale (legge 28 novembre 1941, n.
1405).
Il rinvio alle tabelle che stabiliscono il numero dei magistrati e
le preture cui sono assegnati come dirigenti magistrati di appello,
non esclude la necessita' di modifica della vigente previsione, in
relazione alla individuazione di nuove circoscrizioni.
All'art. 43 ord. giud., nel definire le funzioni del tribunale,
occorre eliminare la menzione della giurisdizione in materia penale
in grado di appello (articolo 8).
Agli artt. 46, 54 e 66 i riferimenti alla formazione annuale delle
sezioni nei tribunali, corti di appello e corte di cassazione vanno
mutati in richiami al biennio in coerenza con quanto innovato dal
citato d.l. 25 novembre 1987, n. 479 (articoli 10 , 15 e 18).
Per le funzioni della corte di appello si propone (articolo 14) di
modificare l'art. 53 ord. giud. menzionando la competenza in grado di
appello rispetto alle sentenze penali del pretore e di eliminare,
come gia' detto, la menzione della sezione istruttoria all'art. 54,
sostituendola con una formula di rinvio ai collegi cui il codice di
procedura penale demanda funzioni diverse da quelle del giudizio di
appello avverso sentenze pronunciate nel dibattimento di primo grado.
Analoga modifica, con riferimento al processo minorile, si propone
per l'art. 58 (articolo 17).
4. La abolizione dell'ufficio istruzione, menzionato all'art. 44
ord. giud. ed in altre disposizioni di legge da esaminare in sede di
coordinamento e di norme transitorie, non puo' effettuarsi senza
considerare che numerose funzioni processuali, rimesse a magistrati
giudicanti, saranno previste dal nuovo codice nella fase antecedente
al dibattimento. Si pensi all'incidente probatorio, ai vari
provvedimenti relativi allo stato di liberta' dell'imputato, alle
proroghe richieste dal pubblico ministero, alla udienza preliminare e
ai diversi istituti diretti a concludere il procedimento senza
passare al dibattimento. Negli uffici giudiziari i magistrati
incaricati delle relative funzioni saranno numerosi ed il loro lavoro
richiedera' coordinamento ed organizzazione. E' necessario prevedere
l'istituzione di un apposito ufficio e determinare chi vi sara'
preposto.
La Commissione per l'ordinamento giudiziario ha considerato
l'eventualita' di mantenere la struttura degli attuali uffici di
istruzione, mutandone la denominazione ed estendendoli alle preture
ed ai tribunali per i minorenni. Dopo approfondito esame si e'
ritenuto inopportuno il mantenimento dell'ufficio istruzione,
particolarmente con riferimento a tutte quelle sedi in cui sono
previsti posti di organico - e non tabellari - per i dirigenti
(consigliere istruttore e consigliere istruttore aggiunto). La
soluzione preferita prevede la istituzione di una sezione dei giudici
delle indagini preliminari, la cui direzione e' attribuita ad un
presidente di sezione nei tribunali e nelle preture costituiti in
sezioni (o al magistrato piu' anziano tra quelli incaricati delle
funzioni di cui si tratta, negli altri casi). Il sistema riporta alla
formazione biennale delle tabelle degli uffici, che appare dotato
della necessaria elasticita' ed impedisce il cristallizzarsi di
posizioni direttive. La proposta, inoltre, non inopportunamente segna
il senso della riforma processuale che ha abolito la figura del
giudice istruttore e, in sede transitoria, impedira' il permanere di
consuetudini professionali acquisite nel vigente sistema processuale.
Un presidente di sezione, negli uffici costituiti in sezioni,
sara' incaricato, con la approvazione delle tabelle, di dirigere
l'ufficio anzidetto. Il presumibile carico di lavoro comporta che si
tratti di incarico incompatibile con la presidenza di una ordinaria
sezione. La incompatibilita' d'altra parte deriva anche dalla serie
di incompatibilita' processuali stabilite dal nuovo codice. Per gli
stessi motivi la incompatibilita' va ritenuta anche per i giudici
appartenenti all'ufficio di cui si tratta.
La destinazione esclusiva di un presidente di sezione alla
direzione dell'ufficio dei giudici delle indagini preliminari,
tuttavia, non sembra impedire - quando non sussistano
incompatibilita' con riferimento agli specifici procedimenti da
trattare - il ricorso a provvedimenti di supplenza ai sensi dell'art.
97 comma 1 ord. giud. con destinazione del magistrato alla presidenza
di una ordinaria sezione. Analogamente dicasi, nei tribunali, dei
giudici incaricati in tabella delle funzioni di giudice delle
indagini preliminari.
Tutto quanto ora esposto illustra le ragioni delle proposte di
integrazione degli artt. 35 e 46 e di inserimento dell'art. 50- bis
(articoli 7 , 10 e 11).
5. In materia di funzioni requirenti si propone (articolo 20) la
abrogazione dell'art. 71, in considerazione della necessita' di non
differenziare la procura della Repubblica presso il tribunale per i
minorenni dagli altri uffici requirenti ed eliminare la attuale
relazione anomala che e' instaurata con la procura generale presso la
corte di appello. Manca ora ogni ragione di differenziare la
costituzione di tale procura della Repubblica rispetto agli altri
uffici del pubblico ministero di primo grado. Le differenze che la
legge-delega prevede sul piano del processo penale rispetto a quello
a carico di imputati maggiorenni, non consentono di fondare alcuna
diversita' di disciplina tra la procura della Repubblica presso il
tribunale ordinario e quella presso il tribunale per i minorenni.
Abrogato l'art. 71 e modificato l'art. 72 nel senso che si dira',
la disciplina fondamentale di ordinamento giudiziario per tutti gli
uffici requirenti va sistemata nell'art. 70 (articolo 19), che si
apre con l'elenco degli uffici del pubblico ministero (correlato,
come attualmente, all'art. 2).
In sede di ordinamento giudiziario sembra ci si debba limitare ad
elencare gli uffici del pubblico ministero, mentre le relative
competenze vanno definite nel codice di procedura penale. Tuttavia la
Commissione per l'ordinamento giudiziario, con riferimento alla
specificazione delle funzioni dei diversi uffici del pubblico
ministero contenuta all'art. 52 del Progetto di codice di procedura,
ha ritenuto di poter osservare che la esclusione del potere di
indagini preliminari del procuratore generale presso la corte di
appello puo' dar luogo ad effetti negativi sul piano dell'esercizio
dell'azione penale ogni volta che - come spesso accade in particolari
materie - manchi una formale notizia di reato ed il competente
procuratore della Repubblica non si attivi di ufficio sulla base di
notizie di reato non formalizzate. E' avviso di tale Commissione che
nella fase delle indagini preliminari occorra garantire, quanto piu'
possibile, la iniziativa del pubblico ministero e prevedere soluzioni
atte ad evitare possibili inerzie.
Al comma 2 il testo proposto per la disciplina delle funzioni
requirenti presso le sezioni staccate di corte di appello mantiene il
riferimento all'avvocato generale, non essendovi ragioni di mutamento
in rapporto al nuovo codice di procedura. Occorre tuttavia segnalare
che un disegno di legge in corso di elaborazione prepone all'ufficio
di cui si tratta un sostituto procuratore generale.
Al comma 3 dell'art. 70 si definiscono le funzioni dei titolari
degli uffici del pubblico ministero, che dirigono l'ufficio, ne
organizzano la attivita' ed esercitano personalmente le funzioni
attribuite al pubblico ministero dal codice di procedura penale e
dalle altre leggi. E' previsto che il titolare possa designare altri
magistrati per la trattazione dei singoli affari, eliminando la
formula attuale che prevede l'esercizio delle funzioni da parte del
dirigente " per mezzo dei dipendenti magistrati ". Tale formula, gia'
ora inadeguata a descrivere il rapporto tra i magistrati addetti
all'ufficio ed il titolare di esso, non potrebbe comunque essere
mantenuta in un sistema che prevede la piena autonomia del magistrato
designato alla udienza penale, che e' il momento centrale del nuovo
processo (direttiva 68 della legge-delega).
Si e' considerata espressamente l'eventualita' di designazione di
piu' magistrati per la trattazione dello stesso affare. A cio' si e'
stati indotti sia dalla necessita' di considerare le ragioni della
prassi gia' instauratasi, specie in materia di criminalita'
organizzata, sia dalla ragione che, nel nuovo processo, le indagini
preliminari sono caratterizzate da tempi brevi e da termini rigorosi.
Nel nuovo processo, cioe', l'utilita' di piu' magistrati del pubblico
ministero, contemporaneamente impegnati nello stesso procedimento, e'
parsa anche piu' evidente di quanto non si presenti attualmente. Si
e' ritenuto di superare la preoccupazione di chi paventa la
situazione che puo' venirsi a creare tra magistrati designati a
trattare lo stesso procedimento e discordi sui metodi di indagine o
su provvedimenti da assumere. L'ipotesi di prevedere espressamente
che il titolare dell'ufficio possa designare solo magistrati che
consentano di lavorare insieme agli altri designati e' stata
accantonata per non dare spazio ad eventuali rifiuti privi di
fondamento e nella fiducia nella spontanea capacita' dei magistrati
di superare possibili difficolta' e nell'opera di organizzazione del
lavoro che deve svolgere il titolare dell'ufficio.
E' stato previsto, in coerenza con la gia' citata direttiva 68
della legge-delega, che il magistrato designato svolga alla udienza
le sue funzioni in piena autonomia. Non essendo stati toccati dalla
legge-delega, restano immutati, rispetto a quanto attualmente avviene
negli uffici di procura, i rapporti tra il dirigente ed i sostituti
nelle fasi diverse da quella della udienza.
Alla udienza, anche in presenza del principio di piena autonomia,
possono tuttavia darsi casi in cui la sostituzione del magistrato e'
necessaria. Essi sono elencati nel testo del Progetto del nuovo
codice di procedura penale. Per il caso di sostituzione del
magistrato alla udienza senza il suo consenso, si prevede che copia
del provvedimento motivato venga trasmessa al Consiglio Superiore
della Magistratura. I casi eccezionali in cui cio' puo' avvenire,
infatti, sono tali da poter richiedere che il Consiglio, nell'ambito
della sua differenziata competenza, ne venga a conoscenza.
Analogamente, al comma 5 dell'art. 70 si prevede che copia del
provvedimento motivato di avocazione da parte del procuratore
generale venga inviata al Consiglio Superiore della Magistratura. La
avocazione e' ora ammessa nel solo caso di inerzia del pubblico
ministero: la sussistenza e le ragioni di tale inerzia possono
richiedere un intervento del Consiglio, a scopo anche solo
conoscitivo e comunque senza effetto sul processo.
Al comma 5 dell'art. 70 si e' inserita una previsione ripresa dai
lavori della Commissione Mirabelli per un nuovo ordinamento
giudiziario. Si tratta della possibilita' per ogni magistrato addetto
ad una procura della Repubblica di formalizzare una notizia di reato
informale di cui sia venuto a conoscenza, con conseguente potere del
titolare dell'ufficio di designare un magistrato per la trattazione o
di trattare personalmente l'affare o di richiederne la archiviazione.
La opportunita' di tale previsione - punto di arrivo possibile del
dibattito sulla c.d. personalizzazione delle funzioni requirenti -
deriva dalla necessita' di stabilire un momento certo in cui la
notizia di reato raggiunge l'ufficio del pubblico ministero e cosi'
consentire l'operativita' dei termini previsti dal nuovo codice e
l'esplicazione delle competenze proprie del titolare dell'ufficio di
procura. Il testo proposto prevede una facolta' del magistrato
addetto alla procura e non un obbligo, facendo espresso riferimento
ai casi in cui non esista obbligo di rapporto. In tal modo si crede
di avere previsto un istituto idoneo a dare esito formale e
controllato ad iniziative individuali di sostituti procuratori, senza
trasformare costoro in ufficiali di polizia giudiziaria sempre in
servizio.
Nulla si e' previsto nell'art. 70 in ordine ai criteri di
designazione del magistrato per la trattazione degli affari negli
uffici del pubblico ministero. Cio' e' avvenuto in considerazione del
fatto che mancano indicazioni in tal senso nella legge-delega e il
Progetto di nuovo codice ha limitato la considerazione della esigenza
di precostituzione ai soli giudici, come si desume anche dall'ultimo
comma dell'art. 178 sulle nullita', che e' riferito ai soli giudici.
Nulla si propone di innovare in tema di poteri di sorveglianza del
procuratore generale presso la corte di appello sui magistrati
addetti all'ufficio di cui e' titolare e su tutti quelli addetti alle
procure della Repubblica del distretto. Tra tali procure della
Repubblica dovranno intendersi comprese, dopo la riforma, anche le
procure presso le preture del circondario. A tutte le procure della
Repubblica del distretto, inoltre, si riferisce la previsione
dell'art. 113 ord. giud. in tema di applicazioni di magistrati da
parte del procuratore generale.
Un rilevante problema pone l'art. 72, che nel secondo e terzo
comma prevede attualmente che le funzioni del pubblico ministero in
udienza davanti al pretore sono sempre svolte da soggetti diversi dai
magistrati professionali. La Commissione per l'ordinamento
giudiziario ha proposto la completa abrogazione di questo articolo,
ritenendo che nei dibattimenti pretorili le funzioni di pubblico
ministero debbano essere sempre svolte da magistrati professionali.
Pur ritenendo che il tipo di dibattimento celebrato davanti al
pretore - fondato anch'esso sulla cross examination (art. 560 del
Progetto) - richiedera' pubblici ministeri diversi dagli attuali, si
e' ritenuto di prevedere (articolo 21 ) la possibilita' che il
procuratore della Repubblica deleghi specificamente soggetti diversi
dai magistrati professionali. Si tratta di una soluzione elastica
che, non impedendo la partecipazione del magistrato professionale,
potra' essere utilizzata dai procuratori della Repubblica presso le
preture secondo le possibilita' ed opportunita' del caso concreto,
anche alla luce della esperienza offerta dalla innovazione. Se questa
esperienza sara' negativa, alla delega non si fara' ampio ricorso e
si metteranno in moto i meccanismi per un conseguente ampliamento
degli organici delle istituende procure. E' chiaro, infatti, che la
soluzione proposta della Commissione per l'ordinamento giudiziario
richiederebbe un sensibile aumento del numero dei magistrati
destinati alle preture.
Il nuovo testo dell'art. 72 non contrasta con la legge-delega per
il nuovo processo penale. La direttiva 103 impone soltanto la
distinta attribuzione di funzioni tra pubblico ministero e giudice e
questo obiettivo e' realizzato dalla istituzione delle procure della
Repubblica presso le preture circondariali. Nulla la delega dice in
ordine alla individuazione degli organi ai quali sono attribuite le
funzioni di pubblico ministero nel giudizio pretorile.
Per quanto attiene, specificamente, alla direttiva 68, che impone
la " piena autonomia " delle funzioni esercitate dal pubblico
ministero in udienza, va osservato che, se si accetta, come sembra
preferibile, la riferibilita' di questa direttiva anche al
dibattimento pretorile, ne deriva la irrevocabilita' della delega,
una volta che sia stata conferita. Questa soluzione si giustifica se
si tiene presente che, secondo la disciplina del Progetto del codice
(art. 549), il consenso al giudizio abbreviato ed al patteggiamento
e' dato dal pubblico ministero anticipatamente rispetto all'udienza
dibattimentale, onde il pubblico ministero in tale momento non ha
poteri decisionali in ordine alla definizione abbreviata del
procedimento.
Concludendo sul tema del pubblico ministero si segnala che la
previsione di un ufficio requirente presso le preture del circondario
e le diverse dimensioni ed importanza che potranno assumere tali
uffici determinano la necessita' di stabilire, con le future norme di
coordinamento, quali di essi comportino, per il loro titolare, la
attribuzione di un ufficio direttivo. Si potra' stabilire, con
modifica dell'art. 5 legge 25 luglio 1976, n. 570, che alla qualifica
di incarico direttivo attribuita dalla vigente normativa all'incarico
di titolare di una pretura, corrisponda natura di incarico direttivo
per il corrispondente procuratore della Repubblica. Ma anche tale
criterio potra' meglio essere esaminato quando verra' riformata la
mappa delle circoscrizioni e ridisegnata la importanza degli uffici.
Va abrogato, come non piu' rispondente al sistema vigente, l'art.
84 ord. giud. sulla vigilanza del pubblico ministero sugli istituti
di prevenzione e pena (articolo 23).
6. La nuova disciplina prevista nel Progetto del codice di
procedura in tema di polizia giudiziaria comporta la modifica
dell'articolo 83 ord. giud., non piu' coerente con il nuovo sistema.
Si e' mantenuto (articolo 22), tuttavia, un potere di sorveglianza
del procuratore generale presso la corte di appello sulla polizia
giudiziaria del distretto. Tale sorveglianza va unita ad un sistema
disciplinare sugli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria analogo
a quello previsto in sede di norme di attuazione nel Progetto
preliminare del 1978. In mancanza di una simile previsione, il
sistema si presenterebbe squilibrato, nel senso del depotenziamento
della diretta disponibilita' della polizia giudiziaria da parte della
magistratura (art. 109 Cost.). La previsione, invece, di norme come
quelle richiamate, darebbe contenuto e scopo alla previsione di un
potere di sorveglianza del procuratore generale.
7. L'art. 190 ord. giud., relativo al passaggio dalle funzioni
requirenti alle giudicanti e viceversa, e' stato sostituito con un
testo (articolo 27) che conferma l'attuale sistema normativo di
unificazione della magistratura nel concorso di ammissione, nel
tirocinio e nel ruolo di anzianita', con distinzione relativamente
alle funzioni giudicanti e requirenti. Il rigore con il quale nel
nuovo sistema processuale le funzioni requirenti sono distinte e
separate da quelle giudicanti ed i caratteri di processo accusatorio
richiamati nella prima parte dell'art. 2 della legge-delega, inducono
a suggerire l'introduzione di un vaglio di attitudine alla nuova
funzione nel caso di domanda del magistrato di passare dalle funzioni
giudicanti alle requirenti o viceversa. La sede di legislazione
delegata e l'assenza di specifiche direttive in proposito inducono a
non proporre modifiche di disciplina piu' incisive. Esse, tra
l'altro, non potrebbero che riguardare gli stessi criteri da seguire
nelle assegnazioni di funzioni e nei tramutamenti di competenza del
Consiglio Superiore della Magistratura per tutti i magistrati. Si
esulerebbe cosi' certamente dall'ambito della delega.
E' parso che la modifica proposta - che riprende una indicazione
gia' presente nel testo originario dell'art. 190 ord. giud. - sia
necessaria per adeguare l'ordinamento giudiziario alla impostazione
del nuovo codice di procedura penale. V'e' chi ritiene che si debba
andare oltre nella distinzione delle due funzioni, ma certo in questa
sede non e' possibile disciplinare ex novo la materia. E' possibile
ed opportuno, invece, confermare l'unita' della magistratura e, al
tempo stesso, sottolineare che le funzioni giudicante e requirente
richiedono attitudini diverse e vanno tenute distinte.
8. Le caratteristiche del nuovo processo - in particolare con
riferimento al giudizio direttissimo ed al giudizio immediato con il
relativo decreto del giudice da emettere entro cinque giorni dalla
richiesta del pubblico ministero - appaiono incompatibili con
l'attuale sistema di lavoro per sessioni della corte di assise. Gia'
ora, almeno nelle grandi sedi giudiziarie, i periodi intercorrenti
tra una sessione e l'altra danno luogo a rilevanti attese e
disfunzioni per il passaggio degli atti ad altri organi giudiziari,
competenti quando la corte di assise non sia in sessione.
Si propone che gli artt. 25 e 26 della legge 10 aprile 1951, n.
287 sulle corti di assise vengano modificati nel senso di prevedere
che la nuova sessione inizi immediatamente dopo la conclusione della
sessione precedente (articoli 29-32). A tale scopo occorre che la
estrazione dei giudici popolari avvenga non quindici giorni prima
dell'inizio della sessione, ma quindici giorni prima della
conclusione della sessione in corso e che il giuramento dei giudici
popolari e la formazione del collegio avvenga immediatamente alla
stessa udienza di convocazione dei giudici popolari estratti.
La soluzione puo' apparire gravosa per tutte quelle corti di
assise il cui lavoro in realta' richiede solo saltuarie sessioni. E
comunque determina sicure difficolta' nel periodo feriale in cui la
reperibilita' dei giudici popolari e' difficilmente ottenibile. Ma il
sistema vigente impedirebbe la applicabilita' del giudizio
direttissimo e di quello immediato in ogni caso in cui la corte di
assise non sia in sessione. In una prospettiva piu' ampia sono certo
ipotizzabili riforme piu' incisive dell'istituto della corte di
assise. Ma l'esigenza di mantenersi ora nei limiti della stretta
necessita' di riforme funzionali alla applicazione del nuovo codice
di procedura penale, consiglia di contenere in quanto proposto le
modifiche da apportare alla disciplina della corte di assise.
L'articolato proposto, in materia di disciplina della corte di
assise, risponde alla modifica sopra indicata e, in larga parte,
riformula disposizioni vigenti alla luce della necessita' di
immettere in servizio i giudici popolari fin dall'inizio della
sessione e non soltanto in occasione del primo dibattimento da
svolgere.
9. Concludendo la presente relazione si segnala che l'art. 8 della
legge-delega prevede il raccordo con la Commissione parlamentare solo
per il testo delle nuove disposizioni sul processo penale, mentre non
contiene espresso riferimento alle norme sull'ordinamento giudiziario
di cui all'art. 5. Sembra che il mancato richiamo alle norme di
ordinamento giudiziario sia da ricollegare al difettoso coordinamento
della delega per l'ordinamento giudiziario - inserita nel testo alla
fine dei lavori parlamentari - con il resto della legge. Ove la legge
dovesse essere interpretata letteralmente la delega per l'ordinamento
giudiziario sarebbe tra l'altro priva di termine, con gravi
conseguenze anche sul punto della legittimita'.
E' tuttavia possibile una interpretazione che riconduca anche le
norme di ordinamento giudiziario emanate in forza della delega alla
procedura di cui agli artt. 8 s. della legge. Tale procedura e'
infatti prevista anche per le norme di attuazione e coordinamento e
per quelle transitorie, comprese quelle relative all'ordinamento
giudiziario (art. 9 in rapporto all'art. 6, che richiama anche l'art.
5). Cosicche' puo' sostenersi che, a maggior ragione, la richiamata
procedura ed i relativi termini riguardano le norme di ordinamento
giudiziario.
RELAZIONE
Il testo delle norme per l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario
viene oggi presentato al Consiglio dei Ministri, unitamente al testo
del nuovo codice di procedura penale ed a quello del processo
minorile, nel pieno rispetto dei tempi, pur brevissimi, previsti dal
comma 4 dell'articolo 8 della legge di delegazione 16 febbraio 1987,
n. 81.
La necessita' di modifiche all'ordinamento giudiziario in vista
della riforma del processo penale venne ripetutamente sostenuta in
sede di lavori parlamentari, anche se non furono sviluppate
specifiche indicazioni normative. La legge-delega del 1974 non
prevedeve, infatti, alcuna direttiva per la riforma dell'ordinamento
giudiziario. ma anche la legge-delega n. 81 del 1987 e' stata assai
parca nel fornire direttive esplicite, essendosi limitata, nell'art.
5, a concedere delega relativamente alle "norme necessarie per
l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario al nuovo processo penale
ed a quello a carico di imputati minorenni". E peraltro, principi e
criteri direttivi sono sicuramente desumibili dagli artt. 2 e 3 della
legge n. 81/1987, concernenti il codice di procedura penale, sia in
via immediata, perche' alcune direttive hanno per oggeto
l'ordinamento giudiziario (es. dir. 68 e 103), si in via di
conseguenza necessaria delle soluzioni adottate nel testo delegato di
codice.
La limitatezza delle indicazioni e' stata, percio', percio',
interpretata nel senso che il Parlamento non ha inteso dare delega
per la organica riforma dell'ordinamento giudiziario, prevista dalla
VII disposizione transitoria della Costituzione, ma soltanto delegare
le modifiche di quello vigente nella misura strettamente necessario
ad adeguarlo al nuovo rito penale.
Nel rispetto di tali limiti, il Governo ha approvato nel gennaio
1988 il Prgetto preliminare delle norme per l'adeguamento
dell'ordinamento giudiziario, avvalendosi dei lavori di una
Commisione ministeriale, appositamente costituita e presieduta dal
dott. Vladimiro Zagrebelsky.
Il Progetto preliminare, accompagnato da una analitica Relazione,
e' stato inviato alla Commissione parlamentare, prevista dall'art. 8
della legge n. 81 del 1987, essendosi ritenuta applicabile la
procedura in esso disciplinata, per effetto di sicura interpretazione
sistematica degli artt. da 6 a 9 della legge predetta.
E' stato, altresi', chiesto il parere del Cosiglio superiore della
magistratura nonche' il parere della Corte di cassazione, dei
Consigli giudiziari, dei Consigli degli ordini degli avvocati e
procuratori e delle Facolta' giuridiche delle universita'.
Il Progetto preliminare e' stato restituito nel maggio 1988 dalla
Commissione parlamentare senza osservazioni ( salvo quelle indirette
ricavabili dal Parere sul Progetto preliminare del codice di
procedura penale e delle norme relative al processo a carico di
imputati minorenni). E' conseguentemente da ritenere che la
Commissione parlamentare abbia positivamente valutato la conformita'
dell'articolato alle direttive ricavabili dalla legge-delega.
Il Progetto definitivo approvato dal Governo nel luglio 1988
presenta, rispetto al testo preliminare, un certo numero di
variazioni che completano e perfezionano l'intervento normativo, pur
senza modificarne le linee di fondo e le norme di maggior portata
gia' valutate positivamente. Si tratta, talvolta, di modifiche
puramente formali o di collocazione sistematica. Altre volte si
tratta di modifiche o di integrazioni che derivano dalla
considerazione dei pareri pervenuti dalle istituzioni richieste.
Sono da segnalare anche integrazioni del primo testo, che
discendono dalla necessita' di disciplinare compiutamente una
attivita' amministrativa - coinvolgente il Consiglio superiore della
magistratura ed il Ministero di grazia e giustizia - da mettere in
opera secondo cadenze temporali che precedono l'entrata in vigore del
nuovo codice di procedura penale. Si e' considerato che il termine di
vacatio legis non superiore ad un anno, previsto dall'articolo 4 (e 3
lettera p) della legge-delega, rendesse indispensabile che talune
norme concernenti l'ordinamento giudiziario entrassero in vigore
immediatamente in modo che non potessero avere tempestivo corso gli
adempimenti necessari alla istituzione dei nuovi uffici giudiziari,
alla soppressione degli uffici di istruzione penale dei tribunali e
delle sezioni istruttorie delle corti di appello ed alla modifica
della composizione e di organico di tutti gli uffici giudiziari
interessati dalla modifica del processo penale.
Le linee salienti del Progetto si possono cosi' sintetizzare:
1) abolizione delle funzioni del giudice istruttore, e, quindi,
degli uffici di istruzione presso i tribunali e delle sezioni
istruttorie presso le corti di appello;
2) istituzione dei giudici incaricati dei provvedimenti previsti
dal codice di procedura penale per la fase delle indagini preliminari
nei tribunali, nei tribunali per i minorenni e nelle preture, nonche'
delle sezioni che li coordinano nei tribunali e nelle preture divise
in sezioni;
3) piu' incisiva distinzioni delle funzioni giudicanti e delle
funzioni requirenti, prevedendo un giudizio di attitudine per il
passaggio dei magistrati dall'una all'altra funzione e vietando le
supplenze e le applicazioni negli uffici del pubblico ministero da
parte di magistrati degli uffici giudicanti;
4) rilievo della pretura capoluogo di circondario, alla cui
direzione e' assegnato un magistrato di corte di appello, quale
effetto delle attribuzioni delle funzioni di giudice delle indagini
preliminari anche per i procedimenti di competenza delle preture
mandamentali e quale anticipazione delle riforma in itinere che
prevede la trasformazione di queste ultime preture in sezioni
distaccate della pretura circondariale;
5) istituzione delle procedure della Repubblica presso le preture
aventi sede nel capoluogo di circondario, con competenza per tutti i
reati commessi nel circondario medesimo, attribuiti per materia al
pretore, e utilizzazione dei vice procuratori onorari per i
dibattimenti avanti al pretore;
6) totale copertura dell'anno giudiziario con quattro sessioni
trimestrali di corte d'assise, al fine di assicurare la continua
presenza dell'organo giudiziario, necessaria per il giudizio
direttissimo e per la piu' rapida fissazione del dibattimento da
parte del giudice dell'udienza preliminare.
Il testo definitivo corrisponde nelle linee esenziali a quello
inviato alla Commissione parlamentare, per il secondo parere previsto
dall'art. 8, comma 3 della legge-delega, parere che, di massima
favorevole, ha formulato taluni rilievi integralmente recepiti.
Del contenute delle singole disposizioni si e' dato ampio conto
nella Relazione al Progetto preliminare. Percio' qui di seguito si
trattera', articolo per articolo, delle sole modifiche o integrazioni
apportate a quel testo in sede di definitiva redazione
dell'articolato, nonche' di talune osservazioni critiche al testo
provvisorio, pervenute tardivamente.
ILLUSTRAZIONE DEGLI ARTICOLI
Art. 1. - Il testo definitivo riporta, con migliore successione
sistematica, lo stesso elenco di giudici contenuto nel Progetto
preliminare. Una omissione materiale e' stata riparata con l'aggiunta
dell'aggettivo "suprema" riferito alla corte di cassazione. Il
riferimento all'ufficio di sorveglianza e' stato sostituito con
quello al giudice di sorveglianza, poiche' il testo riguarda gli
organi giudicanti e non gli uffici giudiziari.
Si e' modificata la dizione del tribunale tout court in "tribunale
ordinario", in coerenza con la nuova denominazione adottata in linea
generale (art. 10).
Art. 2. - Il testo, a fini di chiarezza, differisce dal
preliminare per la menzione della corte suprema di cassazione
separatamente dalle corti di appello e per il piu' preciso
riferimento alle preture aventi sede nel capoluogo di circondario.
Art. 3. - L'articolo contiene il rinvio agli artt. 35 comma 3, 46
comma 4 e 50 -bis dell'ordinamento giudiziario, cosi' correggendo il
testo del Progetto preliminare che, per errore materiale, conteneva
il rinvio all'abrogato articolo 44.
Il nuovo testo, inoltre, prevede espressamente che per la
formazione delle tabelle della corte suprema di cassazione, il
Consiglio superiore della magistratura provvede sulle proposte del
primo presidente, senza che, come per le corti di appello, sia
sentito il consiglio giudiziario. Il consiglio giudiziario, infatti,
non e' previsto per la corte di cassazione.
Al comma 2 il riferimento al Ministero di grazia e giustizia e'
stato corretto con quello al Ministro, cui personalmente competono le
facolta' previste nell'art. 11 della legge 195 del 1958.
Art. 4. - Il riferimento ai "processi" penali e' stato precisato
in "affari" penali, conformemente alla rubrica, per ricomprendere
ogni affare penale, anche diverso dal processo.
E' stato inoltre espressamente previsto, nel comma 1, che il
Consiglio superiore della magistratura, nel determinare i criteri di
assegnazione degli affari, richiami il criterio di cui al n. 40
ultima parte dell'art. 2 della legge-delega.
In sede di norme di attuazione occorrera' provvedere al raccordo
tra la presente disposizione e quelle del codice di procedura penale
che prevedono la indicazione del giudice del dibattimento nel
provvedimento del giudice dell'udienza preliminare o del pubblico
ministero.
Circa il rilievo del Consiglio superiore della magistratura a
proposito della limitazione della disciplina contenuta nel presente
articolo alla sola assegnazione degli affari penali ai giudici,
l'esclusione degli uffici requirenti dalla disciplina di cui si
tratta e' parsa necessitata in questa sede, potendosi in attuazione
della delega, solo adeguare l'ordinamento giudiziario a quanto
dispone il nuovo codice di procedura penale. E, come si e' illustrato
nella Relazione al Progetto preliminare (p. 386), dal nuovo codice e
dai lavori che lo hanno preparato si ricava la considerazione, per il
profilo che qui interessa, dei soli uffici dei giudici.
Art. 5. - Al comma 2 il rinvio alla tabella D annessa al decreto
del Presidente della Repubblica 31 dicembre 1966, n. 1185, contenuto
nel testo del Progetto preliminare, e' stato sostituito con la
menzione delle preture aventi sede nel capoluogo di circondario,
conformemente a quanto stabilisce il testo dell'art. 31, sul
presupposto che - anche prima delle necessarie riforme riguardanti le
circoscrizioni giudiziarie - con il nuovo sistema processuale le
preture aventi sede nel capoluogo di circondario assumeranno tutte
una importanza maggiore a seguito della concentrazione di competenza
stabilita dal codice di procedura penale per la fase delle indagini
preliminari.
Art. 6. - Il comma 1 dell'art. 34 dell'ordinamento giudiziario,
rispetto al testo del Progetto preliminare, e' stato modificato anche
in vista della necessaria riforma delle circoscrizioni delle preture
- con espressa menzione anche delle sezioni distaccate della pretura.
E' stato poi menzionato l'art. 39 dell'Ordinamento giudiziario, allo
scopo di rendere chiaro il senso del riferimento al magistrato che
presiede - come quell'articolo prevede - una sezione di giudici
monocratici.
Nel testo definitivo dell'art. 34, inoltre, la non omogeneita'
delle espressioni "magistrati" e "vice pretori onorari", evidenziata
dalla Commissione parlamentare, e' stata superata mediante le
seguenti modifiche: nella rubrica la dizione e' stata sostituita con
quella di "magistrati ordinari e onorari" e, di conseguenza, nei
commi 1 e 3 il termine "magistrati" e' stato modificato con
"pretori".
Art. 7. - E' stata aggiunta, nel comma 1, la sostituzione del
termine "annualmente" con il termine "biennalmente", in
considerazione di quanto stabilito all'art. 3. Eguale modifica e'
stata prevista per l'art. 39 comma 3 dell'ordinamento giudiziario.
E' stato semplificato il testo originario del comma 2 dell'art. 35
ord. giud., facendo riferimento alla disciplina dell'art. 39 ord.
giud. e non piu' prevedendo che la sezione dei giudici per le
indagini preliminari debba necessariamente essere diretta da un
presidente di sezione della pretura.
Art. 8. - La modifica dell'art. 39 comma 3 ord. giud. e' stata
ritenuta necessaria per adeguare la disposizione alla formazione
biennale (e non piu' annuale) delle tabelle delle preture divise in
sezioni.
Art. 9. - E' stato spostato, per ragioni di migliore sistematica,
il contenuto dell'art. 12 del testo del Progetto preliminare.
Art. 10. - Il comma 1 deriva dallo spostamento, effettuato per
ragioni sistematiche, del contenuto dell'art. 13 del testo
definitivo.
Il comma 2 apporta la conseguente modificazione terminologica in
tutte le disposizioni dell'ordinamento giudiziario non modificate con
il presente testo normativo. Uguale adeguamento per tutte le altre
disposizioni di ordinamento giudiziario potra' essere apportato con
le disposizioni di coordinamento, mentre per il codice di procedura
potra' dirsi che la espressione "tribunale" indica il tribunale
ordinario.
Artt. 11 e 12. - Il testo dei due articoli e' rimasto invariato.
Art. 13. - E' stata aggiunta, al comma 3 dell'art. 46 ord. giud.,
la menzione della formazione delle tabelle ai sensi dell'art. 7-bis,
al fine di collegare la previsione normativa con il nuovo sistema di
formazione tabellare introdotto con l'art. 3.
E' stata inoltre limitata, nel comma aggiunto, la previsione della
attribuzione ad un presidente di sezione del tribunale della
direzione della sezione dei giudici per le indagini preliminari, ai
soli tribunali ove ora e' istituito un ufficio delle istruzioni
penali, diretto da un consigliere istruttore. Il testo del Progetto
preliminare, infatti, avrebbe determinato difficolta' di applicazione
nei piccoli tribunali divisi in sezioni, ove risultava non necessaria
ed eccessiva la assegnazione di un presidente di sezione alla sezione
dei giudici per le indagini preliminari e ove l'organizzazione del
lavoro di piu' giudici per le indagini preliminari puo' essere
rimessa al piu' anziano di essi.
Art. 14. - Il comma 1, rispetto al testo del Progetto, e' stato
modificato eliminando la previsione di una sezione dei giudici per le
indagini preliminari, diretta da un presidente di sezione nei
tribunali per i minorenni divisi in sezioni. Tale ripartizione in
sezioni, infatti, attualmente riguarda un solo tribunale per i
minorenni. E' parso d'altra parte utilizzabile il normale criterio
(gia' ora attuato quando a piu' giudici istruttori non sia preposto
un consigliere istruttore) per cui l'organizzazione del lavoro di
piu' giudici e' rimessa al piu' anziano di essi.
E' stato poi aggiunto un comma 2, con il quale, conformemente a
quanto rilevato e suggerito dalla Commissione parlamentare nel Parere
sul Progetto preliminare delle norme sul processo a carico di
imputati minorenni, si rimettono ad un collegio composto da un
magistrato e da due giudici onorari i provvedimenti da assumere in
udienza preliminare. Si e' ritenuto che le ragioni che spingono verso
la collegialita' del giudice dell'udienza preliminare non riguardino,
invece, i provvedimenti del giudice per le indagini preliminari e che
dalla legge-delega non si ricavi la necessita' di identica
strutturazione (monocratica o collegiale) del giudice per le indagini
preliminari in ogni esplicazione della sua competenza. Il rilievo
della Commissione parlamentare, conforme ai suggerimenti provenienti
da una parte degli addetti allo specifico campo di giurisdizione, e'
parso da accogliere, nonostante che difforme sia stato il parere del
Consiglio superiore della magistratura, che ha ritenuto di ricavare
dalla legge-delega la necessaria monocraticita' del giudice per le
indagini preliminari e la impossibilita' di differenziarne la
composizione con riferimento ai diversi provvedimenti.
Art. 15. - Al punto b) e' stato fatto specifico riferimento alle
funzioni attribuite alla corte di appello dal codice di procedura
penale, diverse dai giudizi di appello avverso sentenze pronunciate
in primo grado.
Art. 16. - Rispetto al testo del Progetto si e' provveduto ad una
semplificazione, resa possibile dal rinvio alla formazione delle
tabelle disciplinata dall'art. 7 bis ord. giud.
Art. 17. - Il testo di questo articolo non ha subito alcuna
modifica.
Art. 18. - Nell'articolo la parola "collegio" e' stata espunta
perche' si e' condiviso il rilievo della Commissione parlametare
circa la incongruita' della espressione con riferimento a quella
"sezioni" adoperata all'inizio del comma. Si e' proceduto alla
riformulazione del secondo periodo tenedo conto dell'indicato
suggerimento e delle necessita' di una lettura piu' scorrevole del
testo.
Art. 19. - Il tenore letterale dell'art. 66 comma 3 ord. giud., e'
stato modificato esplicitando il richiamo all'art. 7 bis ord. giud.
per la formazione delle tabelle.
Art. 20. - Nel comma 1, ultima parte, e' stato fatto ricorso alla
piu' precisa indicazione delle preture di ciascun circondario.
Nel comma 3, ultima parte, e' stata espressamente considerata la
possibilita' di designazione di piu' magistrati del pubblico
ministero per il dibattimento.
Art. 21. - L'art. 71 ord. giud., nel primo testo sottoposto alla
Commissione parlamentare, era abrogato. Ferma restando tale
abrogazione si e' inserito nell'art. 71 una nuova disposizione
conseguente alla opportunita' di prevedere la possibilita' di nomina
di vice procuratori onorari presso le procure della Repubblica aventi
sede nel capoluogo di circondario, al fine di evitare la delega per
il dibattimento a vice pretori onorari, che era prevista nel testo
del Progetto preliminare. E' stato rilevato, infatti, che tale
disposizione viola la direttiva 103 della legge-delega la' dove
prevede la distinzione delle funzioni di pubblico ministero e di
giudice nel processo pretorile.
Si e' cosi' prevista una figura professionale analoga a quella del
vice pretore onorario (donde il richiamo all'art. 32 comma 1 ord.
giud. ed alle disposizioni sulla nomina dei vice pretori onorari), ma
destinata ad esercitare soltanto le funzioni di pubblico ministero
nei dibattimenti pretorili. La limitazione a tali funzioni, previa
delega del procuratore della Repubblica ai sensi dell'art. 72 ord.
giud., deriva sia dalla ragione sottostante l'istituzione dei vice
procuratori onorari, sia dal fatto che l'unica funzione ad essi
attribuita dall'ordinamento e' appunto quella che discende dalla
delega per il dibattimento.
Nel prevedere la nuova figura, si e' ritenuto che la norma di cui
all'art. 106 comma 2 Cost. non implichi divieto per l'istituzione di
pubblici ministeri onorari, ma solo delimiti le possibilita' di
nomina di giudici onorari.
Art. 22. - La formulazione originaria - in ordine alla quale e'
sopravvenuto il parere favorevole del Consiglio superiore della
magistratura, pur con osservazioni di cui si e' tenuto conto - ha
subito alcune modificazioni.
Nel comma 1 si e' sostituita la dizione "vice pretori onorari" con
quella di "vice procuratori onorari" per le ragioni espresse
illustrando le modifiche all'art. 71 ord. giud.
Nel comma 2 la originaria previsione della irrevocabilita' della
delega conferita dal procuratore della Repubblica ( che si ricollega
alla direttiva n. 68 della legge-delega) e' stata sostituita, per
ragioni di coerenza, con il rinvio alla disciplina generale della
sostituzione del magistrato professionale, che svolge funzioni di
pubblico ministero in udienza.
Artt. 23, 24 e 25. - E' stato confermato il testo del Progetto
preliminare, salvo minime correzioni formali.
Art. 26. - Il testo ritorna a quello attualmente vigente dell'art.
98 ord. giud., aggiornandolo con il richiamo ai giudici per le
indagini preliminari, anziche' ai giudici istruttori.
Art. 27. - Si tratta di una disposizione nuova. Essa elimina
l'attuale previsione della supplenza di magistrati del pubblico
ministero da parte di magistrati degli uffici giudicanti.
Art. 28. - La previsione - introdotta nel testo definitivo - che
la applicazione di magistrati del pubblico ministero ad uffici
rispetto ai quali sorga necessita' possa avvenire anche quando
l'organico di tali uffici sia integralmente coperto, risponde ad
esigenze improvvise e temporanee che, nel sistema vigente, rischiano
di rimanere insoddisfatte. La temporaneita' della applicazione ad
altro ufficio e la informativa al Consiglio superiore della
magistratura, conformemente alla giurisprudenza costituzionale,
apparivano adeguatamente garantire il magistrato applicato da
provvedimenti che confliggessero con la ratio della inamovibilita'
costituzionalmente prevista.
La Commissione parlamentare, tuttavia, ha svolto consistenti
rilievi sull'articolo sotto il profilo che la formulazione risultante
dal Progetto preliminare avrebbe richiesto, per meglio assicurare un
corretto e adeguato uso nell'applicazione temporanea, la
predisposizione di particolari cautele con riferimento alle reali
esigenze degli uffici.
E' stato cosi' previsto, nel testo definitivo, che il
provvedimento sia disposto con decreto motivato e sentito il parere
del consiglio giudiziario; e' stato pure precisato che le
imprescindibili esigenze, presupposto del provvedimento, devono
essere riferite all'ufficio di applicazione e queste devono essere
prevalenti rispetto all'ufficio di provenienza.
Art. 29. - Corrisponde al testo originario.
Su tale testo il Consiglio superiore della magistratura ha
osservato che la sottolineatura della distinzione delle funzioni
giudicanti e requirenti mette in ombra altre distinzioni che
egualmente si legittimerebbero (penale-civile; merito-legittimita'),
suggerendo di attenuare la previsone normativa in ordine al passaggio
dall'una all'altra funzione e rilevando la difficolta' di rilevare la
sussistenza di specifiche attitudini per una delle funzioni, quando
il magistrato non le abbia mai esercitate. Non si e' ritenuto di
mutare il testo normativo per la considerazione che i limiti della
legge-delega certamente impediscono una riforma che dia rilievo a
distinzioni funzionali diverse da quelle giudicanti e requirenti. Sul
merito poi della scelta operata in favore della unita' della
magistratura - con esplicitazione nell'art. 190 delle unicita' del
concorso di ammissione e del tirocinio, gia' previsti dal sistema
vigente - si rinvia alla Relazione sul Progetto preliminare (p. 387).
Nel testo definitivo, su suggerimento della Commissione
parlamentare, per il passaggio dei magistrati dalle funzioni
giudicanti alle requirenti e viceversa, e' stata pretermessa la
qualificazione di "specifiche" rispetto alle necessarie attitudini
richieste.
Art. 30. - Si tratta di una nuova disposizione, che modifica
l'art. 13 comma 2 e comma 4 del r.d.l. 31 maggio 1946 n. 511, allo
scopo di adeguare il sistema della vigilanza sui magistrati del
pubblico ministero alla istituzione dei nuovi uffici del procuratore
della Repubblica presso le preture aventi sede nel capoluogo di
circondario.
Art. 31. - Il nuovo testo si differenzia da quello dell'originario
art. 28 perche' al numero 1 considera anche i presidenti dei
tribunali per i minorenni e i procuratori della Repubblica presso i
tribunali stessi (nulla innovando rispetto alla normativa vigente,
con riferimento anche all'art. 71 ord. giud., il cui testo viene
sostituito dall'art. 20 del presente provvedimento).
Al n. 2 si prevede che siano assegnati magistrati di appello, con
funzioni di pretori dirigenti, alle preture aventi sede nel capoluogo
di circondarie e, con funzioni di procuratore della Repubblica, alle
procure della Repubblica presso le stesse preture. Si mantiene cosi'
l'attuale equiparazione di funzioni tra dirigenti degli uffici
giudicanti e degli uffici requirenti.
Si veda anche l'art. 5 del presente provvedimento.
Art. 32. - Si tratta di nuova previsione, conseguente a quella di
cui all'articolo che precede.
Art. 33. - L'articolo contiene una nuova previsione, resa
necessaria dalla cessazione del vigente sistema di formazione dei
ruoli della corte di assise, cui i giudizi - secondo la previsione
del nuovo codice di procedura penale - verranno direttamente
assegnati dal giudice per le indagini preliminari. Sul punto v. anche
sub art. 4 del presente provvedimento.
Si prevede che la corte di assise sia sia sempre in sessione e
possa quindi sempre ricevere i provvedimenti che le vengono
trasmessi. Si prevede anche che i dibattimenti iniziati nel corso di
una sessione siano conclusi dallo stesso collegio, anche quando nel
frattempo la sessione e' terminata ed altri giudici popolari sono
stati chiamati ad esercitare le loro funzioni.
Al comma 2 e' stata mantenuta, adattandola al nuovo sistema di
sessione permanente, la possibilita' che il presidente della corte di
appello disponga per motivi organizzativi che la corte di assise o la
corte di assise di appello tenga udienza in luogo diverso da quello
di normale convocazione.
Art. 34. - Rispetto alla formulazione originaria, si eliminata la
previsione dell'avviso della data di estrazione e della data di
comparizione dei giudici popolari estratti ai difensori delle parti
delle cause da trattare nella sessione, dal momento che non vi sara'
piu' un ruolo di cause della sessione.
Art. 35. - Si e' corretto l'errore materiale del rinvio previsto
alla fine del comma 3.
Art. 36. - Corrisponde al testo originario.
Art. 37. - E' stata accolta una modifica migliorativa di carattere
formale suggerita dalla Commissione parlamentare.
Art. 38. - Con tale articolo si dispone che vengano apportate le
variazioni alle piante organiche sia per quanto riguarda i presidenti
di sezione nei tribunali ove viene istituita la sezione dei giudici
per le indagini preliminari, sia per quanto e' reso necessario dalla
abrogazione dell'art. 1 della legge 22 dicembre 1973 n. 884.
Viene inoltre stabilito che il Consiglio superiore della
magistratura provveda, almeno tre mesi prima della data di entrata in
vigore del nuovo codice di procedura penale, alle variazioni
tabellari conseguenti al nuovo assetto degli uffici giudicanti,
presso i quali da un lato cessano le funzioni di giudice istruttore e
dall'altro sono previsti i giudici per le indagini preliminari.
Nello stesso termine il Consiglio superiore della magistratura
dovra' approvare i criteri per l'assegnazione degli affari penali
previsti dal nuovo art. 7- bis ord. giud., in modo che essi possano
essere applicati sin dal primo giorno di funzionamento del nuovo
codice.
Art. 39. - La disposizione, a seguito della abolizione degli
uffici di istruzione penale, abroga l'art. 1 della legge 22 dicembre
1973 n. 884, che prevede che la dirigenza di alcuni uffici di
istruzione sia attribuita a magistrati di cassazione. Di conseguenza,
nella tabella del ruolo organico della magistratura allegata alla
citata legge, vanno diminuiti i posti di consiglieri della corte di
cassazione e corrispondentemente aumentati i posti della categoria
(globalmente considerata nel ruolo organico) di magistrati di corte
di appello, magistrati di tribunale ed aggiunti giudiziari. Alla
detta necessita' corrisponde la tabella allegata al presente decreto.
Nel comma 3, si disciplina la destinazione dei magistrati degli
uffici di istruzione penale che ricoprono posti di organico
(consiglieri istruttori e consiglieri istruttori aggiunti). Si
richiama il sistema previsto dal vigente art. 2 comma 3 e 5 del
r.d.l. 31 maggio 1946 n. 511, ammettendo tuttavia che tali magistrati
possano essere assegnati anche in soprannumero, con riassorbimento al
momento della vacanza di posti corrispondenti. La possibilita' di
assegnazione anche in soprannumero tende a rendere possibile la
assegnazione del magistrato nella stessa sede ove ha esercitato le
funzioni che vengono a cessare. Tale possibilita' non riguarda
peraltro i posti direttivi. La disposizione, inoltre, esclude che per
tali magistrati siano richiesti termini minimi di permanenza nel
nuovo ufficio, quale condizione di legittimazione alla partecipazione
a concorsi per altri posti. Cio' al fine di ascludere
l'ingiustificato pregiudizio che i detti magistrati subirebbero
rispetto all'ottenimento, a seguito di normale concorso, di posti cui
aspirano e per i quali abbiano gia' maturato il termine minimo di
legittimazione previsto dalle disposizioni vigenti.
Art. 40. - La disposizione istituisce gli uffici del procuratore
della Repubblica presso le preture aventi sede nel capoluogo di
ciascun circondario e scandisce i tempi degli adempimenti necessari,
in modo che i nuovi uffici possano iniziare a funzionare in tempo
utile alla applicazione del nuovo codice di procedura penale.
La Commissione parlamentare, in sede di parere sul testo del nuovo
codice di procedura penale, ha preso in esame la disposizione del
codice (art. 550) che, elencando gli organi giudiziari che
intervengono nel processo pretorile, menziona la procura della
Repubblica presso le preture aventi sede nel capoluogo di ciascun
circondario. Sul punto la Commissione parlamentare ha da ultimo
espresso valutazione favorevole.
Art. 41. - Con la disposizione si prevede che in via temporanea non
vengano istituiti gli uffici di procura della Repubblica presso le
preture aventi sede nel capoluogo di circondario di una serie di
piccoli tribunali non provinciali elencati nella tabella allegata. In
tali sedi, aventi piante organiche di piccole dimensioni, le funzioni
di pubblico ministero, anche presso le preture, possono essere
esercitate dal procuratore della Repubblica presso il tribunale
(salva la revisione degli organici di tali uffici).
La norma ha carattere temporaneo legato alla necessaria riforma
delle circoscrizioni dei tribunali. La temporaneita' della norma e il
suo fondamento in esigenze pratiche presenti nei primi tempi di avvio
del nuovo sistema processuale, e' sottolineata dal termine triennale
previsto per l'ipotesi in cui non si provveda alla revisione delle
circoscrizioni dei tribunali. In tale ipotesi anche presso le preture
di cui alla allegata tabella dovranno essere istituiti gli uffici
della procura della Repubblica.
Art. 42. - L'articolo contiene disposizioni dirette a rendere
possibile il passaggio dal sistema vigente (che prevede la
convocazione della corte di assise e della corte di assise di appello
dopo la formazione dei ruoli - art. 7 della legge speciale nel testo
antecedente alla modifica ad esso apportata dall'art. 33 del presente
decreto) al sistema di sessioni continuate di durata trimestrale
(nuovo testo del citato art. 7).
Il comma 1 espressamente considera l'ipotesi in cui quindici
giorni prima della data di entrata in vigore del nuovo codice, la
corte di assise o di assise di appello sia in sessione. Nel caso
invece in cui la corte a quella data non sia in sessione non sorge un
particolare problema di disciplina, trovando applicazione gli artt. 7
comma 1 e 25 legge 10 aprile 1951 n. 287 (come rispettivamente
modificati dagli artt. 33 e 29 del presente decreto), nel senso che,
quindici giorni prima della data di entrata in vigore del nuovo
codice dovra' darsi corso agli adempimenti necessari alla
costituzione della corte per il restante periodo dell'anno. La
sessione cosi' istituita durera', come stabilisce il comma 2 del
presente articolo, fino al 31 dicembre dell'anno di entrata in vigore
del nuovo codice. La data stabilita per l'entrata in vigore esclude
che siano ipotizzabili, in quell'anno, piu' sessioni trimestrali.
Una disciplina particolare era invece necessaria per il caso in
cui la corte di assise fosse in sessione quindici giorni prima della
data di entrata in vigore del nuovo codice. In tal caso si stabilisce
che il presidente proceda all'estrazione dei giudici popolari ai
sensi dell'art. 25 della legge sulle corti di assise e compia i
successivi adempimenti, in modo tale che alla data di entrata in
vigore del nuovo codice la corte sia regolarmente costituita in
sessione e, quindi, in grado di ricevere i processi da trattare nel
dibattimento. Vi sara' percio', fino all'esaurimento della sessione
in corso a quel momento (comma 2), una duplice composizione della
corte di assise: la prima esaurira' il ruolo delle cause pendenti, la
seconda rimarra' disponibile per i processi da trattare secondo il
nuovo rito.
Per effetto del comma 3 il nuovo sistema sara' pienamente operante
a decorrere dall'inizio dell'anno successivo a quello dell'entrata in
vigore del nuovo codice.
L'art. 2 del decreto che recepisce il presente testo differisce,
in linea generale, l'applicazione delle disposizioni in esso previste
alla data di entrata in vigore del nuovo codice.
Dovranno invece ricevere applicazione anticipata rispetto a tale
data le disposizioni che prevedono adempimenti da compiersi
anteriormente ad essa, e che quindi stabiliscono un termine diverso
di applicazione, di volta in volta precisato: si tratta degli artt.
38, 40 e 42.
A conclusione dei non agevoli lavori, il Ministro proponente
ritiene doveroso che venga dato atto alla Commissione presieduta dal
dott. Zagrebelsky del suo apporto di intenso lavoro, che ha permesso
di rispettare i tempi previsti dalla legge e di presentare un
risultato di altissimo pregio.