IL PRESIDENTE
Premesso:
1. Che, in data 14 marzo 2012, l'Assorimorchiatori trasmetteva alla
commissione una nota alla quale allegava l'«accordo sulle procedure
di proclamazione, raffreddamento e effettuazione degli scioperi nel
settore del rimorchio portuale», sottoscritto, in data 22 febbraio
2012, da Assorimorchiatori, Federimorchiatori e dalle segreterie
nazionali delle organizzazioni sindacali FILT CGIL, FIT CISL,
Uiltrasporti, ed una tabella con l'indicazione, per ciascun porto,
del numero dei mezzi di rimorchio in concessione, del numero dei
mezzi contemporaneamente operativi nell'arco delle 24 ore e del
numero ridotto dei rimorchiatori in servizio, in caso di sciopero.
2. Che, con la nota sopra menzionata, l'associazione precisava che
il suddetto accordo era carente della disciplina delle prestazioni
indispensabili, materia rispetto alla quale le parti non avevano
trovato un punto di convergenza; conseguentemente, la scrivente
richiedeva alla commissione una regolamentazione provvisoria
limitatamente ai servizi minimi e, contestualmente, la valutazione
dell'accordo allegato; quindi, formulava le proprie osservazioni, in
merito ai criteri da seguire nella definizione delle prestazioni
indispensabili da garantire in caso di sciopero, sottolineando, in
particolare:
a) la distinzione tra la nozione di sicurezza, diretta a prevenire
i sinistri nella navigazione e nell'approdo nei porti - e la nozione
di emergenza, legata alle operazioni da effettuare dopo il sinistro o
nell'immediatezza dell'evento;
b) la necessita' di garantire il servizio nei confronti di tutte le
navi in arrivo e in partenza dai porti, senza distinzione tra le
diverse tipologie di naviglio, dal momento che le generali esigenze
di sicurezza, che ispirano la normativa vigente nel settore, non
consentono di operare una selezione tra le navi da assistere;
c) la previsione di un numero di rimorchiatori non superiore al 50%
di quelli normalmente utilizzati in ciascun porto, al fine di
garantire l'esercizio del diritto di sciopero, ma tale da non
escludere, in ogni caso, una operativita' generalizzata del servizio,
seppur ridotta nella disponibilita' del numero dei mezzi e dilatata
nei tempi di intervento;
d) la possibilita', per alcuni porti, di integrare il servizio con
un rimorchiatore armato solo a disposizione dell'autorita' marittima,
pronto ad intervenire esclusivamente per svolgere i servizi
eventualmente comandati da quest'ultima a rinforzo delle altre
unita', o per rispondere ad eventuali esigenze di obbligatorieta'
imposte dall'autorita' medesima;
e) la necessita' di individuare, porto per porto, le prestazioni
indispensabili da garantire durante lo sciopero, determinando il
numero e le caratteristiche dei mezzi da adibire al servizio, anche
con l'ausilio delle competenti autorita' marittime.
3. Che, a seguito della richiesta di regolamentazione provvisoria
formulata da Assorimorchiatori, il commissario delegato per il
settore avviava una prima tornata di audizioni interlocutorie, al
fine di ricostruire la posizione di ciascuna delle parti sulla
questione delle prestazioni indispensabili, di verificare la
possibilita' di una composizione degli interessi contrapposti
prospettati e di acquisire i necessari elementi informativi, in
merito al funzionamento ed all'organizzazione del servizio di
rimorchio portuale, nel tentativo di favorire il piu' possibile una
soluzione negoziale.
4. Che, in data 21 maggio 2012, si svolgeva, presso la sede della
commissione, l'audizione con le segreterie nazionali delle
organizzazioni sindacali FILT CGIL, FIT CISL e Uiltrasporti, nel
corso della quale i rappresentanti sindacali individuavano nelle
prestazioni indispensabili i punti di conflitto. In particolare,
secondo i sindacati, i criteri necessari ad individuare i servizi
minimi da garantire devono fare riferimento alla tipologia di merci
trasportate, in relazione alla loro pericolosita' (ad esempio,
prodotti petroliferi, prodotti chimici, gas, passeggeri, animali
vivi, merci deperibili) ed alle richieste di intervento formulate
dalla capitaneria di porto, per ragioni di sicurezza. Diversamente,
le associazioni di categoria Federimorchiatori e Assorimorchiatori
propongono, rispettivamente, il criterio delle fasce orarie di
garanzia, durante le quali opererebbero tutti i rimorchiatori
normalmente in servizio, e il criterio numerico, da calcolare
percentualmente sul totale dei rimorchiatori presenti in ciascun
porto. Secondo il parere delle organizzazioni sindacali, le proposte
delle associazioni datoriali, in materia di servizi minimi - ove
accolte -, abbinate alla regola del preavviso, renderebbero lo
sciopero del tutto inefficace, dal momento che lo stesso non
produrrebbe alcun danno economico alla controparte datoriale.
5. Che, nel corso dell'audizione, tenutasi nella giornata del 22
maggio 2012, l'associazione Assorimorchiatori, attraverso i propri
rappresentanti, illustrava la propria posizione, evidenziando,
innanzitutto, che, dopo un lungo contenzioso, le sentenze della corte
di cassazione dell'8 agosto 2011 hanno confermato la natura di
servizio pubblico essenziale del servizio di rimorchio portuale, in
quanto diretto a garantire un diritto di rilievo costituzionale,
quale quello alla sicurezza della navigazione e dell'approdo;
conseguentemente, ai fini della individuazione delle prestazioni
indispensabili, la nozione di sicurezza, cui il servizio di rimorchio
e' strumentale, impedisce di fare una selezione, esclusivamente in
base alla pericolosita' delle merci trasportate, dal momento che i
fattori che possono rendere necessaria l'attivazione del servizio
sono molteplici (le avversita' meteo-marine, la situazione dei
fondali, ecc.). Alla luce di questi fattori, secondo l'associazione
datoriale, il presidio di sicurezza puo' essere ridotto, ma non puo'
essere interrotto, giacche' il servizio di rimorchio e' meno
utilizzato, rispetto al passato, dato che le avanzate tecnologie
nautiche permettono anche a navi di grandi dimensioni una maggiore
manovrabilita', consentendo alle stesse di limitare il ricorso
all'ausilio del rimorchiatore solo per prevenire situazioni di
pericolo. Da qui, la necessita' di prevedere un certo numero di
rimorchiatori da mantenere costantemente in servizio, anche in
relazioni alle peculiarita' dei singoli porti.
6. Che i rappresentanti dell'associazione Federimorchiatori,
ascoltati dal commissario delegato, in data 22 maggio 2012,
evidenziando la rilevanza delle sentenze chiarificatrici della corte
di cassazione, in materia di servizio di rimorchio portuale,
sottolineavano la necessita' di prevedere, in caso di sciopero, la
garanzia totale del servizio in determinate fasce orarie, poiche', in
alcuni porti aventi particolari specificita', e avuto riguardo alle
caratteristiche tecniche delle moderne navi, la riduzione del numero
dei mezzi, durante uno sciopero, equivale a non garantire alcuna
prestazione. Il servizio di emergenza (in caso di avaria o incendio)
e' sempre stato assicurato in caso di sciopero; le sentenze della
corte di cassazione rendono necessario, secondo l'associazione di
categoria, un «quid pluris» rispetto a quanto avveniva in passato,
anche per evitare il blocco totale del porto; inoltre, il sistema
delle fasce orarie assolverebbe anche una funzione perequativa tra i
diversi porti e le varie navi-clienti.
7. Che, al fine di effettuare approfondimenti tecnici sul servizio
di rimorchio portuale e di acquisire ulteriori elementi informativi,
il commissario delegato convocava, in separate audizioni, i
rappresentanti di Assoporti, del Comando generale del Corpo delle
capitanerie di porto e del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti che evidenziavano, ciascuna autorita' in relazione allo
specifico ambito di propria competenza, i seguenti aspetti:
a) la normativa vigente, in materia di servizi tecnico-nautici,
attribuisce i compiti relativi alla sicurezza alle singole autorita'
locali, senza definire aprioristicamente i criteri di riferimento,
dipendendo i piani di intervento da una molteplicita' di variabili
(caratteristiche orografiche e morfologiche del porto, specificita'
dei fondali, condizioni meteo-marine, caratteristiche delle navi da
rimorchiare, tipologia di traffico o carico; ampiezza del porto,
numero di rimorchiatori presenti nel porto, ecc.) e non trascurando
che il servizio di rimorchio si inserisce nell'ambito di un sistema
integrato (si pensi al rifornimento di prodotti energetici);
b) sotto il profilo metodologico, non e' ipotizzabile una
regolamentazione unitaria nazionale delle prestazioni indispensabili
da garantire, in quanto le specificita' sono notevoli e vanno gestite
localmente;
c) la nozione di sicurezza va distinta da quella di emergenza; le
funzioni di sicurezza mirano a prevenire situazioni di pericolo e,
quindi, di emergenza, rispetto alla quale la prima e' funzionale; le
esigenze di emergenza sono soddisfatte dal rimorchiatore di guardia,
pronto e armato 24 ore su 24, mai distolto dalla prontezza operativa;
di norma, il servizio di rimorchio e' facoltativo; tuttavia, essendo
i servizi tecnico-nautici servizi ausiliari dell'autorita' marittima,
quest'ultima puo' disporre, con propria determinazione, valutate le
esigenze di sicurezza di ciascun porto, l'obbligatorieta' del
servizio medesimo.
8. Che, nel corso di una seconda tornata di audizioni, tenutesi
nelle giornate del 22 e 23 ottobre 2012, le organizzazioni sindacali
e le associazioni datoriali, convocate separatamente, insistevano nel
mantenere le rispettive differenti posizioni, in tema di prestazioni
indispensabili, e chiedevano, comunque, la valutazione dell'accordo
gia' sottoscritto, relativamente agli altri istituti previsti dalla
legge n. 146 del 1990; in occasione dei suddetti incontri, il
commissario delegato offriva la disponibilita' di un tavolo tecnico,
da istituire presso la commissione, al fine di favorire il
superamento delle divergenze manifestate in materia di servizi
minimi, e, quindi, la sottoscrizione di un accordo esauriente, in
luogo della regolamentazione provvisoria; nel contempo, il
commissario avvertiva le parti che, essendo l'accordo del 22 febbraio
2012 privo della disciplina di un istituto fondamentale (le
prestazioni indispensabili), tra quelli previsti dalla legge in
materia di esercizio del diritto di sciopero, lo stesso rischiava di
essere valutato non idoneo; in ogni caso, la richiesta di valutazione
avrebbe dovuto essere oggetto di una formale istanza, sottoscritta
congiuntamente da tutti i soggetti che avevano sottoscritto l'accordo
da valutare.
9. Che, in data 30 ottobre 2012, le parti, con nota congiunta,
trasmettevano l'accordo, sottoscritto in data 22 febbraio 2012, in
materia di esercizio del diritto di sciopero nel servizio di
rimorchio portuale, chiedendone la valutazione, ai sensi della legge
n. 146 del 1990.
10. Che nessuna adesione veniva, invece, formulata, rispetto alla
proposta, avanzata dal commissario delegato, di istituire un tavolo
tecnico presso la commissione, per favorire, con la mediazione di
quest'ultima, la soluzione negoziale, sul punto oggetto del dissenso,
in materia di prestazioni indispensabili.
11. Che, dando seguito alla richiesta di valutazione dell'accordo,
formulata dalle parti con la suddetta nota, la commissione, nella
seduta del 5 novembre 2012, deliberava di invitare le associazioni
dei consumatori e degli utenti, di cui all'art. 137 del decreto
legislativo 6 settembre 2005, n. 206, e successive modificazioni, ad
esprimere, in merito all'accordo, il parere, ai sensi dell'art. 13,
comma 1, lettera a), della legge n. 146 del 1990, e successive
modificazioni.
12. Che, delle diciassette associazioni interpellate, la sola
Adiconsum rispondeva, con nota del 21 novembre 2012, esprimendo
parere positivo.
13. Che, nelle more, la Confederazione italiana armatori
(Confitarma) chiedeva un'audizione, al fine di formulare le proprie
osservazioni, in merito alla questione delle prestazioni
indispensabili del servizio di rimorchio portuale.
14. Che, nell'audizione del 26 novembre 2012, e nella successiva
nota, prodotta il 5 dicembre 2012, la suddetta Confederazione
sottolineava la necessita' di distinguere tra la nozione di
emergenza, laddove l'intervento mira a rimuovere possibili rischi per
l'area portuale, e la nozione di sicurezza, laddove le prestazioni
rese alle navi mirano a prevenire concretamente il verificarsi di
eventi pericolosi; pertanto, in caso di sciopero, non puo' essere
garantito soltanto un presidio di emergenza, ma deve essere
assicurata un'operativita' che, sebbene ridotta, deve essere comunque
in grado di garantire alle navi la sicurezza della manovra, nella
delicata fase di entrata e uscita dal porto; con la conseguenza che,
ai fini delle prestazioni indispensabili, non puo' essere effettuata
aprioristicamente una distinzione, in base alla tipologia del
naviglio, e che, in ogni caso, la capitaneria di porto e' competente
a stabilire, a livello locale, l'organizzazione minima del servizio,
durante lo sciopero.
15. Che, all'esito negativo dell'indagine conoscitiva, svolta dal
commissario delegato, al fine di verificare la sussistenza dei
presupposti per un accordo tra le parti, in materia di prestazioni
indispensabili, la commissione, nella seduta del 4 febbraio 2013, con
la delibera n. 13/38, riteneva di non poter procedere alla
valutazione di idoneita' dell'accordo, sottoscritto in data 22
febbraio 2012 da Assorimorchiatori, Federimorchiatori e dalle
segreterie nazionali delle organizzazioni sindacali FILT CGIL, FIT
CISL, Uiltrasporti, e, contestualmente, disponeva l'apertura della
procedura, ex art. 13, comma 1, lettera a), della legge n. 146 del
1990, e successive modificazioni, formulando una proposta di
regolamentazione provvisoria.
16. Che, in data 26 febbraio 2013, Assoporti formulava le proprie
osservazioni in merito alla delibera n. 13/38 della commissione,
comunicando di non ritenere condivisibile l'attribuzione, in via
esclusiva, ai comandanti delle singole capitanerie di porto del
potere di determinare il numero di rimorchiatori che devono essere
operativi in caso di sciopero; secondo l'Assoporti, infatti, tale
previsione sarebbe in contrasto con il tenore letterale e lo spirito
della norma contenuta nell'art. 14, comma 1-ter, della legge n. 84
del 1994, e successive modificazioni, secondo la quale
l'organizzazione dei servizi tecnico-nautici e' prevista d'intesa tra
l'autorita' portuale e l'autorita' marittima.
17. Che, in data 28 febbraio 2013, l'associazione Assorimorchiatori
formulava le proprie osservazioni in merito alla predetta delibera;
in particolare, l'associazione chiedeva di inquadrare l'elencazione
delle prestazioni indispensabili, di cui all'art. 10, comma 2, della
proposta, come un «criterio guida comune per individuare a livello
locale le priorita' dei servizi da assicurare tramite il numero
minimo di rimorchiatori necessariamente operativi»; cio' al fine di
offrire il servizio di rimorchio, per ragioni di sicurezza della
navigazione, a tutte le tipologie di navi; l'associazione chiedeva,
altresi', di inserire nella proposta di regolamentazione provvisoria
la disciplina dell'astensione collettiva dal lavoro straordinario
contenuta nell'accordo del 22 febbraio 2012; ed, infine, di
riformulare, sotto il profilo meramente formale, il punto 5, ultima
parte, della premessa della delibera n. 13/38 che riassume la
posizione espressa dall'azienda in sede di audizione, come riportato
al punto 5 della premessa della presente delibera; cio' in quanto la
formulazione letterale, di cui al punto 5 della delibera n. 13/38,
dianzi richiamato, rischia di essere fuorviante rispetto al concetto
che l'associazione intendeva esprimere.
18. Che, in pari data, pervenivano alla commissione le osservazioni
dell'associazione Federimorchiatori che segnalava, in merito alla
delibera n. 13/38, i seguenti punti critici:
a) l'art. 2, comma 1, della proposta limiterebbe eccessivamente le
iniziative organizzative delle aziende medesime, laddove prevede il
divieto di azioni unilaterali durante le procedure di raffreddamento
e, in particolare, impone alle aziende di sospendere l'applicazione
di eventuali atti unilaterali che hanno dato luogo alla vertenza;
b) la proposta non disciplina la fattispecie dell'astensione dal
lavoro straordinario e da altre attivita' contrattualmente dovute;
c) sarebbe utile puntualizzare il concetto di «obbligatorieta'
delle movimentazioni di navi cisterne ai terminal petroliferi», di
cui all'art. 10, comma 2, della proposta, al fine di evitare il
rischio di elusione dell'obbligo della prestazione di rimorchio
lasciando i terminal vuoti, «con enorme danno per il terminalista
petrolifero, anziche' per l'azienda»;
d) nell'individuazione delle prestazioni indispensabili, di cui
all'art. 10, commi 2 e 3, sarebbe opportuno coinvolgere anche le
autorita' portuali, ove istituite, ed il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti.
19. Che, in merito alla proposta di regolamentazione provvisoria
formulata dalla commissione, non perveniva alcuna osservazione da
parte delle organizzazioni sindacali di categoria.
20. Che, con nota del 12 marzo 2013, la Direzione generale per i
porti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti esprimeva
parere favorevole, in merito alla proposta di regolamentazione
provvisoria, formulata con la delibera n. 13/38, esprimendo il
proprio apprezzamento per il lavoro svolto dalla commissione.
21. Che, al fine di effettuare una verifica in merito alla
disponibilita' delle parti a raggiungere un accordo, ai sensi
dell'art. 13, comma 1, lettera a), della legge n. 146 del 1990, e
successive modificazioni, la commissione fissava apposite audizioni
per le giornate del 9 e del 15 aprile 2013.
22. Che, nel corso dell'audizione del 9 aprile 2013, con
l'associazione Assorimorchiatori, il commissario delegato chiedeva,
preliminarmente, se fossero state raggiunte intese con le
organizzazioni sindacali, al fine di recepire la proposta della
commissione in un accordo; sul punto, l'associazione rispondeva
negativamente e, in merito alla delibera, ribadiva quanto espresso
con la nota del 28 febbraio 2013; il commissario delegato, con
riferimento alle specifiche richieste formulate dall'associazione
datoriale, comunicava di accogliere il rilievo relativo alla
regolamentazione dell'astensione dal lavoro straordinario ed alla
riformulazione di cui al punto 5, ultima parte, della premessa, nel
senso piu' idoneo a riassumere la posizione dell'azienda. Per quanto
attiene al punto relativo alle prestazioni indispensabili, il
commissario puntualizzava che l'elencazione, di cui all'art. 10 della
proposta, non esclude a priori alcune tipologie di navi, ma tiene
conto di un indice di essenzialita' basato sulla nozione di
sicurezza. Pertanto, sostituire l'elencazione delle operazioni
previste come indispensabili con un semplice criterio guida rischia
di lasciare eccessivo spazio alla valutazione discrezionale delle
Capitanerie di Porto, le quali, comunque, in quanto titolari, in via
esclusiva, della competenza in materia di sicurezza, sono investite
della responsabilita' di individuare, in via residuale, ai sensi del
comma 3, ogni altra prestazione, insuscettibile di predeterminazione
aprioristica, ove intervengano, caso per caso e porto per porto,
condizioni di pericolosita' che rendano indifferibili le operazioni
non elencate al comma 2. In proposito, il commissario chiariva che la
commissione non tutela legittimi interessi di mercato, ma svolge un
compito di contemperamento di diritti costituzionalmente garantiti,
quali, in particolare, il diritto alla sicurezza e il diritto di
sciopero. La proposta e' frutto di solide valutazioni tecniche
effettuate dopo una lunga serie di audizioni interlocutorie con le
parti sociali e con gli organismi istituzionalmente preposti al
settore tecnico-nautico. Pertanto, l'impianto costruito non puo'
essere scardinato, se non a seguito di adeguate e motivate
argomentazioni, da formulare prima dell'adozione, da parte della
commissione, della delibera di regolamentazione provvisoria.
23. Che, nel corso dell'audizione del 9 aprile 2013, con
l'associazione Federimorchiatori, il commissario delegato chiedeva,
preliminarmente, se fossero state raggiunte intese con le
organizzazioni sindacali, al fine di recepire la proposta della
commissione in un accordo; sul punto, l'associazione rispondeva
negativamente e, in merito alla delibera, si riportava alle
osservazioni gia' formulate con la nota del 28 febbraio 2013,
chiedendo l'accoglimento delle istanze ivi espresse; il commissario
delegato, con riferimento alle specifiche richieste formulate
dall'associazione datoriale, comunicava di accogliere il rilievo
relativo alla regolamentazione dell'astensione dal lavoro
straordinario; mentre, rispetto al comma 1 dell'art. 2 della
proposta, affermava l'importanza del divieto di azioni unilaterali,
per entrambe le parti, durante le procedure di raffreddamento e di
conciliazione, in quanto principio di civilta' giuridica,
riservandosi, tuttavia, di semplificarne la formulazione; in
relazione al punto relativo alle prestazioni indispensabili, il
commissario puntualizzava che, con l'approvazione della
regolamentazione provvisoria, queste ultime diventano obbligatorie e
la relativa norma immediatamente vincolante per le parti. Infine, per
quanto attiene alla richiesta di coinvolgere le autorita' portuali e
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il commissario
chiariva che legge n. 84 del 1994 attribuisce all'autorita' marittima
una competenza esclusiva sulla materia della sicurezza del porto, con
la conseguenza che ogni valutazione che attenga all'adempimento di
obblighi di servizio pubblico, connessi all'esecuzione della
prestazione dei servizi commerciali tecnico nautici, basata su
standard il piu' possibile obiettivi ed esclusivamente legati alla
sicurezza del porto, spetta a tale autorita' decentrata in ogni
porto, che non e' mossa da una prospettiva esclusivamente o
prevalentemente commerciale. Peraltro, la previsione di poteri
concorrenti renderebbe estremamente difficoltosa l'individuazione
delle responsabilita' con il rischio di creare confusione in una
materia molto delicata, quale quella della sicurezza. Il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti e', invece, coinvolto nel
procedimento in quanto la Direzione generale per i porti e', a
livello centrale, titolare delle funzioni di regolamentazione del
servizio e, quindi, sara' chiamata a formalizzare nell'apposito
regolamento di rimorchio portuale, redatto ai sensi dell'art. 102 del
Codice della navigazione, l'individuazione delle prestazioni
indispensabili previste nella regolamentazione provvisoria della
commissione, fermo restando che, in ogni caso, la decisione, in
materia di sicurezza, spetta all'autorita' marittima.
24. Che, nel corso dell'audizione del 15 aprile 2013, con le
organizzazioni sindacali, il commissario delegato chiedeva,
preliminarmente, se fossero state raggiunte intese con le
associazioni datoriali, al fine di recepire la proposta della
commissione in un accordo; sul punto, i rappresentanti sindacali
rispondevano negativamente e, in merito alla delibera, chiedevano:
1) di inserire nella regolamentazione provvisoria la disciplina
dell'astensione dal lavoro straordinario, recependo la relativa norma
contenuta nell'accordo 22 febbraio 2012;
2) di subordinare sempre la individuazione delle prestazioni
indispensabili alla valutazione discrezionale dell'autorita'
marittima, modificando, in tal senso, la formulazione letterale
dell'art. 10, comma 2, della proposta, che, allo stato, appare
suscettibile di interpretazioni non univoche;
3) di inserire, nel successivo comma 4, la locuzione «sentite le
parti»;
4) di prevedere l'obbligo di corrispondere il 100% della
retribuzione ai lavoratori comandati per la garanzia delle
prestazioni indispensabili; con riferimento a tale ultimo punto, il
commissario delegato precisava che la materia rientra nella esclusiva
disponibilita' contrattuale delle parti ed e' estranea alla delibera
de qua; comunicava, altresi', di accogliere il rilievo relativo alla
regolamentazione dell'astensione dal lavoro straordinario e si
riservava di formulare, in maniera piu' puntuale, la norma relativa
alle prestazioni indispensabili, al fine di evitare dubbi e
ambiguita' interpretative.
Considerato:
1. Che l'art. 1, comma 1, della legge n. 146 del 1990, e successive
modificazioni, prevede che «ai fini dell'applicazione della presente
legge sono considerati servizi pubblici essenziali, indipendentemente
dalla natura giuridica dei rapporti di lavoro, anche se svolti in
regime di concessione o mediante convenzione, quelli volti a
garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente
tutelati, alla vita, alla salute, alla liberta' ed alla sicurezza,
alla liberta' di circolazione ...».
2. Che l'art. 1, comma 2, lettera a), della predetta legge,
nell'elencare i servizi ai quali si applicano le disposizioni in essa
contenute, ribadisce che sono tali i servizi direttamente funzionali
alla «tutela della vita, della salute, della liberta' e della
sicurezza della persona» ed aggiunge il diritto all'«ambiente» ed al
«patrimonio storico-artistico».
3. Che l'art. 1, comma 2, lettera b), della predetta legge richiama
espressamente, per quanto concerne la tutela della liberta' di
circolazione, il servizio di trasporto marittimo.
4. Che, per orientamento consolidato della dottrina e della
giurisprudenza, l'elencazione dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati, contenuta nel comma 1 e nell'anzidetto
frammento del comma 2, lettera a), dell'art. 1, e' tassativa; mentre
meramente esemplificativo e non esaustivo e' l'elenco dei servizi
pubblici essenziali, di cui al comma 2, lettere a), b), c), d), e),
dell'art. 1, finalizzati al godimento dei diritti della persona
ricompresi nella «fattispecie chiusa».
5. Che, ai fini dell'applicabilita' della legge n. 146 del 1990, e
successive modificazioni, non rileva la natura giuridica dell'azienda
erogatrice del servizio, bensi' l'incidenza del servizio sui diritti
costituzionalmente protetti, individuati nel comma 1 dell'art. 1.
6. Che l'art. 14, comma 1-bis, della legge n. 84, del 28 gennaio
1994, come modificata dall'art. 1 della legge n. 186, del 30 giugno
2000, nel disporre il riordino della legislazione in materia
portuale, qualifica espressamente «i servizi tecnico-nautici di
pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio» come «di interesse
generale», in quanto destinati a «garantire nei porti, ove essi sono
istituiti, la sicurezza della navigazione e dell'approdo».
7. Che la corte di cassazione, con le sentenze n. 17082 e n. 17083,
dell'8 agosto 2011, richiamandosi alla valutazione operata
direttamente dal legislatore nella normativa di settore (art. 14,
comma 1-bis, della legge n. 84, del 28 gennaio 1994), ha deciso della
applicabilita' della legge n. 146 del 1990 anche al servizio di
rimorchio nautico che, sebbene non espressamente citato nell'elenco
(non tassativo) contenuto nell'art. 1, comma 2, della legge medesima,
costituisce un servizio pubblico essenziale, non frazionabile, ai
fini della esenzione dell'obbligo di preavviso, mediante la
limitazione dello sciopero alle operazioni commerciali e l'esclusione
dall'astensione di alcune prestazioni considerate unilateralmente
indispensabili dai sindacati che proclamano lo sciopero.
8. Che le sentenze sopra menzionate, definendo il lungo
contenzioso, avente ad oggetto la qualificazione giuridica del
servizio di rimorchio portuale, hanno confermato la correttezza
dell'interpretazione proposta dalla commissione, in materia, secondo
la quale una lettura coerente della legge di regolazione dello
sciopero non puo' prescindere dall'accertamento della essenzialita'
del servizio complessivamente inteso, anche quando il servizio si
caratterizza per essere un «servizio misto», come nel caso del
rimorchio portuale.
9. Che, pertanto, non sussistono dubbi in ordine alla
qualificazione del servizio di rimorchio portuale, come servizio
pubblico essenziale, ai sensi dell'art. 1 della legge n. 146 del
1990, e successive modificazioni, sia per la destinazione del
servizio ad essere fruito dal pubblico, con conseguente
coinvolgimento di un interesse generale dell'utenza, sia in relazione
all'evidente collegamento teleologico del servizio con i diritti
costituzionalmente garantiti alla vita, alla salute, alla liberta' e
alla sicurezza della persona, alla liberta' di circolazione ed
all'ambiente, di cui al medesimo art. 1; e, inoltre, che il carattere
commerciale o lo scopo mercantile di un'operazione di rimorchio non
e' dirimente, considerato che la finalizzazione al profitto
dell'attivita' non modifica la natura del servizio, escludendolo
dall'area dei servizi pubblici essenziali.
10. Che, infatti, la destinazione del servizio all'utente «nave»,
in occasione del suo arrivo o della sua partenza dal porto, e'
finalizzata non solo ad assicurarne il transito, la manovra e la
sosta in condizioni di sicurezza, e, quindi, la sicurezza della
navigazione nei porti e nelle zone adiacenti, ma anche a garantire la
sicurezza delle infrastrutture portuali, delle persone e, non da
ultimo, dell'ambiente.
11. Che l'accordo sottoscritto dalle parti, in data 22 febbraio
2012, all'esito del procedimento giurisdizionale, nell'intento di
dare attuazione a quanto disposto dall'art. 2, comma 2, della legge
n. 146 del 1990, e successive modificazioni, pur contenendo una
regolamentazione delle procedure di raffreddamento e di conciliazione
e delle altre misure dirette a consentire gli adempimenti di cui al
comma 1 dell'art. 2 della legge n. 146 del 1990, e successive
modificazioni, e' totalmente carente sotto il profilo della
individuazione delle prestazioni indispensabili.
12. Che, sulla regolamentazione della materia delle prestazioni
indispensabili, le parti, nel corso delle audizioni, hanno
apertamente manifestato il contrasto esistente tra le rispettive
posizioni e la difficolta' al raggiungimento di un'intesa condivisa.
13. Che l'invito rivolto alle parti a compiere un ulteriore sforzo
per pervenire ad un accordo e la contestuale proposta, formulata dal
commissario delegato, a seguito delle criticita' rilevate, di
istituire presso la commissione un tavolo tecnico, al fine di
appianare le divergenze, sono stati disattesi dalle parti.
14. Che l'art. 2, comma 2, della legge n. 146 del 1990, e
successive modificazioni, dispone che «le amministrazioni e le
imprese erogatrici dei servizi, nel rispetto del diritto di sciopero
e delle finalita' indicate nel comma 2 dell'art. 1, ed in relazione
alla natura del servizio ed alle esigenze della sicurezza, nonche'
della salvaguardia dell'integrita' degli impianti, concordano nei
contratti collettivi e negli accordi ... le prestazioni
indispensabili che sono tenute ad assicurare nell'ambito dei servizi
di cui all'art. 1, le modalita' e le procedure di erogazione e le
altre misure dirette a consentire gli adempimenti di cui al comma 1
del presente articolo».
15. Che, ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera a), della legge n.
146 del 1990, e successive modificazioni, la commissione «valuta ...
l'idoneita' delle prestazioni indispensabili, delle procedure di
raffreddamento e di conciliazione e delle altre misure individuate ai
sensi del comma 2 dell'art. 2, a garantire il contemperamento
dell'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti
della persona, costituzionalmente tutelati».
16. Che, alla luce delle disposizioni sopra enunciate, la
determinazione delle prestazioni indispensabili costituisce un
contenuto necessario degli accordi, poiche' la legge affida alle
discipline di settore, in via prioritaria, l'individuazione delle
prestazioni che, nel rispetto dei criteri generali e limiti legali,
devono tener conto della peculiarita' di ciascun servizio essenziale,
al fine di assicurare un adeguato contemperamento degli interessi in
conflitto.
17. Che, pertanto, il giudizio valutativo espresso dalla
commissione deve avere ad oggetto, innanzitutto, la materia delle
prestazioni indispensabili, quale principale strumento per garantire
il contemperamento degli interessi dei lavoratori e dei
cittadini-utenti, la cui previsione e adeguatezza e' imprescindibile,
ai fini della valutazione di idoneita' dell'accordo.
18. Che, pertanto, fermo restando l'auspicio (alla realizzazione
del quale sono essenzialmente volte le iniziative di consultazione e
di verifica che la commissione ha avviato nel settore del rimorchio
portuale) che anche l'aspetto in questione trovi regolamentazione
attraverso lo strumento prioritario dell'accordo fra le parti, appare
indifferibile una compiuta regolamentazione dell'esercizio del
diritto di sciopero dei lavoratori addetti al servizio di rimorchio
portuale, che assicuri un adeguato contemperamento fra il diritto di
sciopero e i diritti degli utenti ed una efficace protezione di
entrambe le posizioni giuridiche.
19. Che, in mancanza di accordo tra le parti, o qualora non
giudichi idonee le misure individuate dalle parti nell'accordo, la
commissione sottopone a quest'ultime una «proposta sull'insieme delle
prestazioni, procedure e misure da considerare indispensabili», ai
sensi dell'art. 13, comma 1, lettera a), primo inciso, della legge n.
146 del 1990, e successive modificazioni.
20. Che, quanto alle procedure di raffreddamento e di
conciliazione, alla proclamazione ed al preavviso, alla durata, agli
intervalli e ai periodi di franchigia, e' opportuno riproporre, nella
sostanza, i contenuti della regolamentazione concordata dalle parti,
in data 22 febbraio 2012, essendo quest'ultima sufficientemente
articolata, in relazione agli istituti trattati.
21. Che, per quanto attiene alle prestazioni indispensabili, gli
approfondimenti tecnici, effettuati nel corso dell'attivita'
istruttoria condotta dal commissario delegato, in merito al servizio
di rimorchio portuale ed ai profili relativi alla sicurezza, hanno
evidenziato la inadeguatezza di una ipotesi di regolamentazione
nazionale unitaria, dovendosi definire la nozione di «messa in
sicurezza» con riferimento alla singole realta' portuali.
22. Che, infatti, la normativa vigente nel settore dei servizi
tecnico-nautici attribuisce i compiti in materia di sicurezza alle
singole autorita' locali, senza definirne aprioristicamente i
criteri, dovendosi diversificare i piani di security, in relazione a
specificita' che vanno gestite localmente con riferimento ad una
pluralita' di variabili, quali le caratteristiche morfologiche e
strutturali del porto, le conformazioni dei bacini portuali e dei
fondali, la tipologia di traffico o carico, le caratteristiche delle
navi da rimorchiare, il numero di rimorchiatori presenti nel porti,
le condizioni meteo-marine e ogni altro evento imprevedibile che
determini una situazione di rischio per la sicurezza delle persone,
della navigazione, per quella portuale e per la salvaguardia
dell'ambiente e dell'ecosistema marino.
23. Che, con particolare riferimento alle competenze in materia di
sicurezza, gli articoli 17 e 18 del Codice della navigazione
individuano nell'autorita' marittima l'organo dell'amministrazione
avente tutte le competenze generali e residuali, nella materia della
navigazione, compreso il potere di «regolare e vigilare secondo le
disposizioni del regolamento, l'entrata e l'uscita, il movimento, gli
ancoraggi e gli ormeggi delle navi» (articoli 62 e 63 del codice
della navigazione), nonche' di intervenire in casi di emergenza, con
conseguente utilizzo dei prestatori di servizi, quali ausiliari
dell'autorita' marittima e un generale potere di provvedere per tutto
quanto concerne «la sicurezza e la polizia del porto o dell'approdo e
delle relative adiacenze» (art. 81 del Codice della navigazione),
compreso l'impiego di navi per il soccorso (art. 70 del Codice della
navigazione).
24. Che, in relazione ai medesimi profili, i commi 1 e 1-bis
dell'art. 14 della legge n. 84, del 28 gennaio 1994, e successive
modificazioni, attribuiscono all'autorita' marittima le funzioni di
polizia e di sicurezza previste dal Codice della navigazione e dalle
leggi speciali e, con specifico riferimento ai servizi
tecnico-nautici, riconoscono alla medesima autorita' il potere di
imporre il servizio agli utenti portuali per esigenze della
navigazione e del porto, rendendone obbligatorio l'impiego; con la
conseguenza che i prestatori dei servizi medesimi assumono le
caratteristiche di ausiliari dell'autorita' pubblica e di polizia del
porto, con l'assunzione, da parte degli stessi, di vincoli e obblighi
nell'interesse generale.
25. Che, alla luce di quanto rappresentato, in sede di proposta di
regolamentazione provvisoria, con riferimento alla materia delle
prestazioni indispensabili, avuto riguardo al diretto o potenziale
coinvolgimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati,
quali quelli alla vita, alla salute ed all'integrita' fisica, alla
liberta' ed alla sicurezza, all'ambiente, si ravvisa l'opportunita'
di dettare due livelli di garanzia:
a) norme generali di tutela, attraverso una elencazione delle
operazioni che i prestatori dei servizi tecnico-nautici devono
assicurare, in caso di sciopero, sulla base di generali e
predeterminati indici di rischio per la sicurezza;
b) un livello di dettaglio, eventuale e non suscettibile di una
specifica determinazione aprioristica, rimesso alla valutazione
discrezionale dei comandanti delle singole capitanerie di porto, in
relazione alle esigenze di sicurezza dettate da particolari
condizioni di rischio e/o di pericolosita', variabili in funzione
delle specifiche realta' locali; i comandanti delle capitanerie di
porto dovranno provvedere, altresi', alla individuazione del numero
dei rimorchiatori che devono essere operativi in caso di sciopero,
con riferimento a ciascun porto; cio' in ragione dell'esclusivita'
della competenza e della responsabilita' decisionale attribuita
all'autorita' marittima, in materia di sicurezza, dalla normativa di
settore.
26. Che tale articolato sistema di garanzia appare il piu' idoneo
ad assicurare un adeguato contemperamento fra il diritto di sciopero
ed i diritti degli utenti, potendo incidere i soggetti sindacali che
proclamano lo sciopero ed i lavoratori che esercitano il relativo
diritto sulla tempistica dell'operativita' portuale, senza che
vengano compromesse, tuttavia, le fondamentali esigenze di sicurezza.
27. Che, nel corso delle audizioni fissate con le associazioni
datoriali Assorimorchiatori e Federimorchiatori e le organizzazioni
sindacali FILT CGIL, FIT CISL e Uiltrasporti in data 9 e 15 aprile
2013, ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera a), della legge n. 146
del 1990, e successive modificazioni, si e' verificato che non
sussiste, allo stato attuale, alcuna possibilita' che le parti
addivengano alla conclusione di un accordo sulle prestazioni
indispensabili e sulle altre misure da erogare in caso di sciopero.
28. Che, dall'attenta analisi delle osservazioni formulate dalle
parti interessate, in merito alla delibera n. 13/38, e' stato
possibile trarre indicazioni utili, tali da consentire una parziale
revisione della proposta, formulata nella seduta del 4 febbraio 2013,
con riguardo:
alla disciplina dell'astensione dal lavoro straordinario, recependo
la relativa norma contenuta nell'accordo 22 febbraio 2012, entro i
limiti previsti dalle delibere di indirizzo della commissione in
materia;
al divieto di azioni unilaterali, per entrambe le parti, durante le
procedure di raffreddamento e di conciliazione, eliminando ulteriori
specificazioni;
ad una formulazione letterale piu' rigorosa dei commi 2 e 3
dell'art. 10 della proposta, in materia di prestazioni
indispensabili, al fine di fugare i dubbi interpretativi, emersi nel
corso delle audizioni con le parti, e di chiarire, in maniera
inequivocabile, il carattere di immediata precettivita' della norma
contenuta nel comma 2 dell'art. 10 e la conseguente obbligatorieta'
delle prestazioni indispensabili ivi individuate, indipendentemente
dalla valutazione dell'autorita' marittima.
Formula
ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera a), primo inciso, della legge
n. 146 del 1990, e successive modificazioni, la seguente
regolamentazione provvisoria: regolamentazione provvisoria delle
prestazioni indispensabili, delle procedure di raffreddamento e di
conciliazione e delle altre misure individuate, ai sensi dell'art. 2,
comma 2, della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, nel
servizio di rimorchio portuale.
Art. 1
Campo di applicazione
1. Salvi gli effetti di future riorganizzazioni del settore, la
presente regolamentazione si applica alle astensioni collettive dalle
prestazioni, a fini di protesta o di rivendicazioni di categoria, dei
lavoratori addetti al servizio di rimorchio portuale, di cui all'art.
101 del Codice della navigazione, rientrante tra i «servizi di
interesse generale atti a garantire nei porti, ove essi sono
istituiti, la sicurezza della navigazione e dell'approdo», ai sensi
dell'art. 14, comma 1-bis, della legge n. 84 del 28 gennaio 1994,
come modificato dall'art. 1 della legge n. 186, del 30 giugno 2000,
in quanto volto a garantire il godimento dei diritti della persona,
costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla liberta' ed
alla sicurezza, alla liberta' di circolazione, alla tutela
dell'ambiente (e dell'ecosistema marino), di cui all'art. 1, commi 1
e 2, lettera a), primo inciso, della legge n. 146 del 1990, e
successive modificazioni.