Per quanto riguarda la seconda tipologia di evento rischioso,
alcune misure possono individuarsi nella standardizzazione delle
procedure di controllo e verifica e nell'affinamento delle modalita'
di elaborazione e valutazione dei dati, a partire dall'utilizzo del
"Sistema tessera sanitaria" (25) , nonche' nell'invio sistematico
delle risultanze della elaborazione a tutti i livelli organizzativi
interessati in ambito distrettuale. Parallelamente, con riferimento
al personale addetto alla vigilanza e al controllo, si raccomanda la
previsione di specifiche regole di condotta nei codici di
comportamento adottati dai Soggetti destinatari e misure di rotazione
rivolte agli operatori addetti a tale attivita'.
L'individuazione di ulteriori rischi e misure sara' oggetto di
approfondimento nell'ambito del Tavolo tecnico tra ANAC, Ministero
della Salute e Agenas nella consapevolezza che in questa area di
rischio interagiscono attori a diversi livelli, nazionale, regionale
e locale.
In questa sede, in considerazione della complessita' dei processi
relativi all'area di rischio in questione, nonche' delle relazioni
che intercorrono tra i soggetti che a vario titolo e livello
intervengono nei processi decisionali, si ritiene indispensabile sia
adottato il piu' ampio numero di misure di prevenzione. In
particolare quelle che, in coerenza con gli obblighi previsti dal
codice di comportamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 62/2013, rendano conoscibili, attraverso apposite
dichiarazioni, le relazioni e/o interessi che possono coinvolgere i
professionisti di area sanitaria e amministrativa nell'espletamento
di attivita' inerenti alla funzione che implichino responsabilita'
nella gestione delle risorse e nei processi decisionali in materia di
farmaci, dispositivi, altre tecnologie, nonche' ricerca,
sperimentazione e sponsorizzazione.
Le suddette dichiarazioni pubbliche di interessi, in questo
contesto, costituiscono ulteriore misura di prevenzione della
corruzione da inserirsi tra le azioni di contrasto a potenziali
eventi di rischio corruttivo che possono riguardare trasversalmente
le aree sopra indicate; si tratta, infatti, di strumenti per
rafforzare la trasparenza nel complesso sistema di interrelazioni
interprofessionali e interistituzionali di cui e' connotata
l'organizzazione sanitaria.
Al fine di agevolare un'omogenea applicazione di tale ulteriore
misura da parte dei Soggetti destinatari del presente
approfondimento, si rende disponibile sul sito istituzionale
dell'Agenas una modulistica standard che costituisce in se' un
modello di riferimento per l'identificazione da parte del dichiarante
delle attivita'/interessi/relazioni da rendersi oggetto di
dichiarazione pubblica. Tali modelli di dichiarazione possono essere
introdotti dal management aziendale per assicurarne la conforme
adozione e utilizzati dai responsabili per la prevenzione della
corruzione e della trasparenza per favorire l'implementazione di un
flusso di informazioni su cui poter orientare le attivita' di
controllo.
Inoltre, poiche' trattasi di strumento di garanzia del
professionista sul piano individuale e della governance
amministrativa a livello aziendale, se ne raccomanda la compilazione
con cadenza annuale, salvo eventuali sopravvenute esigenze di
aggiornamento. Al fine di renderne agevole la compilazione, l'Agenas
mette a disposizione, su richiesta, un apposito supporto informatico.
2.2.4. Attivita' conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero
In Italia la maggior parte dei decessi avviene in ambito
ospedaliero e la gestione delle strutture mortuarie e' affidata o
alle struttura interne ospedaliere o, per la maggior parte dei casi,
esternalizzata. Sul sistema di gestione di tale servizio non esistono
specifiche linee guida.
Cio' induce a prendere in esame il tema in sede di elaborazione dei
PTPC, tenuto conto delle forti implicazioni di natura sia etica sia
economica - che possono coinvolgere anche gli operatori sanitari -
connesse alla commistione di molteplici interessi che finiscono
fatalmente per concentrarsi su questo particolare ambito.
Nelle more di un auspicabile approfondimento, anche in sede
legislativa, delle problematiche correlate a questa delicata fase
collegata al decesso intraospedaliero e/o comunque alla gestione e
utilizzo delle camere mortuarie, occorre nel frattempo assicurare,
dal punto di vista organizzativo e delle risorse a disposizione, la
piu' appropriata modalita' di gestione. Al riguardo e' opportuno
innanzitutto prevedere l'obbligo di una adeguata motivazione circa
l'esternalizzazione o l'internalizzazione del servizio da parte del
management dell'ente.
Per quanto concerne gli eventi rischiosi che possono verificarsi,
si indicano, ad esempio, la comunicazione in anticipo di un decesso
ad una determinata impresa di onoranze funebri in cambio di una quota
sugli utili; la segnalazione ai parenti, da parte degli addetti alle
camere mortuarie e/o dei reparti, di una specifica impresa di
onoranze funebri, sempre in cambio di una quota sugli utili; la
richiesta e/o accettazione impropria di regali, compensi o altre
utilita' in relazione all'espletamento delle proprie funzioni o dei
compiti previsti (es. per la vestizione della salma da parte di un
operatore sanitario).
Appare evidente che le misure, sia nel caso di gestione
esternalizzata che internalizzata, devono essere rivolte a rafforzare
gli strumenti di controllo nei confronti degli operatori coinvolti
(interni ed esterni) in ordine alla correttezza, legalita' ed
eticita' nella gestione del servizio. A titolo esemplificativo, una
possibile misura rivolta agli operatori interni e' costituita dalla
rotazione del personale direttamente interessato e dall'adozione di
specifiche regole di condotta all'interno dei codici di
comportamento, come ad esempio, obblighi di riservatezza relativi
all'evento del decesso cui devono attenersi gli operatori addetti al
servizio. Per gli operatori esterni, una possibile misura e'
costituita dal monitoraggio dei costi e tempi di assegnazione (anche
al fine di riscontrare eventuali proroghe ripetute e/o una eccessiva
concentrazione verso una stessa impresa o gruppo di imprese) del
servizio di camere mortuarie.
VIGILANZA DELL'ANAC: PRIORITA' E OBIETTIVI
L'Autorita' esercita, ai sensi dell'art. 1, co. 2, lett. f), della
legge 190/2012, «la vigilanza e il controllo sull'effettiva
applicazione e sull'efficacia della misure adottate dalle pubbliche
amministrazioni». E' in questo modo data evidenza anche alla
centralita' dell'adozione di misure effettivamente attuabili ed
efficaci per la prevenzione della corruzione.
Si ritiene utile, a tal fine, indicare sinteticamente e
riassuntivamente le attivita' che le amministrazioni e gli altri enti
dovranno svolgere ai fini del miglioramento della qualita' dei PTPC e
piu' in generale delle misure di prevenzione.
Su questi aspetti da considerare attentamente per i PTPC che
saranno approvati entro il 31 gennaio 2016, si concentrera' in via
prioritaria la verifica, la vigilanza e il controllo dell'Autorita'.
Si evidenzia che i PTPC, anche quelli 2016-2018, devono essere
pubblicati esclusivamente sui siti istituzionali delle
amministrazioni e degli enti, nella sezione "Amministrazione
trasparente", sotto sezione "Altri contenuti", "Corruzione". In una
logica di semplificazione degli oneri, pertanto, essi non devono
essere trasmessi all'ANAC ne' al Dipartimento della Funzione
Pubblica. Al fine di consentire il monitoraggio dell'ANAC, le
amministrazioni e gli enti mantengono sul sito tutti i PTPC adottati,
quindi anche quelli riferiti alle annualita' precedenti all'ultima.
• Trasparenza sul processo di formazione del PTPC
Il PTPC dovra' dare evidenza al processo effettivamente seguito per
la sua adozione. Rilevano, a tal fine, le soluzioni adottate per
assicurare il forte coinvolgimento degli organi di indirizzo, sia
nella definizione del contenuto del PTPC e delle misure adottate, sia
nelle indicazioni date all'amministrazione tutta (dirigenti e
dipendenti) sulla necessaria e piena attuazione, con il concorso di
tutti i soggetti interessati, delle misure di prevenzione. Tali
soluzioni devono, pertanto, essere descritte nello stesso PTPC, che
contiene anche disposizioni sulla procedura da adottare per gli
aggiornamenti e per la verifica dell'attuazione delle misure.
• Connessione tra analisi conoscitive e individuazione delle misure
Il PTPC dovra' indicare con chiarezza il nesso realizzato tra
analisi conoscitive a monte e individuazione delle misure. Le misure
devono, cioe', essere fondate in modo comprensibile sulle risultanze
delle analisi effettuate. Il PTPC dovra', quindi, dare conto
dell'effettivo svolgimento dell'analisi di contesto, esterno e
interno, della mappatura dei processi, della mappatura dei
procedimenti, della valutazione del rischio.
Dovra', di conseguenza, risultare chiaro per quali motivi
l'amministrazione considera a maggior rischio, e quindi tratta con
priorita', un'area rispetto ad altre.
• Centralita' delle misure di prevenzione
Le misure devono essere individuate nei PTPC e la loro attuazione
chiaramente programmata. Un PTPC che fosse privo della specifica
individuazione di misure con le caratteristiche indicate (chiarezza,
articolazione di responsabilita', articolazione temporale,
verificabilita' quanto all'effettiva attuazione e quanto
all'efficacia) sarebbe ritenuto dall'Autorita' come PTPC mancante del
contenuto essenziale previsto dalla legge. L'Autorita' vigilera'
sull'adozione e sulla completezza delle misure, anche esercitando i
conseguenti poteri di ordine di cui al co. 3 dell'art. 1 della legge
190/2012.
• Misure e responsabilita' degli uffici
Per assicurare che le misure di prevenzione siano coerenti con la
legge e con il PNA e' essenziale la loro chiara articolazione in
specifiche e concrete attivita' che i diversi uffici devono svolgere
per dare loro attuazione. E' indispensabile che tale ripartizione di
responsabilita' sia esplicitata nel PTPC e che ad esse sia connessa
l'attivazione della responsabilita' dirigenziale (o di altri
strumenti di valutazione della performance, individuale e
organizzativa).
• Monitoraggio sull'effettiva attuazione delle misure
Il monitoraggio sull'attuazione delle misure non puo' essere
rinviato a futuri aggiornamenti, ma dovra' essere definito, quanto ad
attivita' e indicatori di verifica puntuale, nel PTPC del 2016. Il
PTPC dovra', poi, indicare i modi attraverso i quali il RPC, nella
sua relazione annuale, dovra' dare conto dei risultati del
monitoraggio.
La mancata previsione degli strumenti, delle responsabilita' e dei
tempi per il monitoraggio delle misure sara' considerato come
mancanza degli elementi essenziali del PTPC.
• Valutazione dell'efficacia delle misure attuate
Il PTPC 2016-2018 potra' contenere alcune prime indicazioni
sull'efficacia delle misure adottate in termini di prevenzione della
corruzione. Tali indicazioni sarebbero utili gia' con riferimento
alle misure attuate in esecuzione dei PTPC degli anni precedenti e
potranno essere progressivamente raffinate anche sulla base delle
risultanze di queste prime valutazioni. E' intenzione dell'Autorita'
elaborare e fornire elementi di supporto metodologico al riguardo.
• Integrazione tra PTPC e Programma per la trasparenza
Il PTPC dovra' contenere, in apposita sezione, il Programma per la
trasparenza nel quale devono esser indicati, con chiarezza, le
azioni, i flussi informativi attivati o da attivare per dare
attuazione, da un lato, agli obblighi generali di pubblicazione di
cui al decreto legislativo n. 33/2013 e, dall'altro, alle misure di
trasparenza individuate come misure di specifica prevenzione della
corruzione.
Dal Programma per la trasparenza devono risultare gli obblighi di
comunicazione/pubblicazione ricadenti sui singoli uffici, con la
connessa chiara individuazione delle responsabilita' dei dirigenti
preposti, nonche' i poteri riconosciuti al Responsabile della
trasparenza, di norma coincidente con il RPC, al fine di ottenere il
rispetto di tali obblighi. A questo fine, si ricorda che gli obblighi
di collaborazione col RPC rientrano tra i doveri di comportamento
compresi in via generale nel codice di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 62/2013 e che, pertanto, sono assistiti da specifica
responsabilita' disciplinare.
• Misure di prevenzione e doveri di comportamento dei dipendenti
Come per la trasparenza, la individuazione di doveri di
comportamento attraverso l'adozione di un Codice di comportamento e'
misura di carattere generale, gia' prevista dalla legge e ribadita
dal PNA, volta a ripristinare un piu' generale rispetto di regole di
condotta che favoriscono la lotta alla corruzione riducendo i rischi
di comportamenti troppo aperti al condizionamento di interessi
particolari in conflitto con l'interesse generale. Specifici doveri
di comportamento possono essere previsti anche con particolari misure
di prevenzione da adottarsi per specifiche aree o processi a rischio.
Considerata la scarsa qualita' rilevata nei Codici fin qui
adottati, in molti casi meramente riproduttivi dei doveri del Codice
di comportamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 62/2013, e' necessaria, da parte di ciascuna
amministrazione, una revisione del proprio Codice. Tale revisione,
pero', non puo' avvenire in occasione di ogni aggiornamento dei PTPC
ma solo sulla base di una riflessione adeguata che porti all'adozione
di
norme destinate a durare nel tempo. A questo fine, mentre
l'Autorita' si riserva di dettare specifiche Linee guida sulla
revisione dei Codici, nei PTPC vengono individuate, con adeguata
evidenza, le misure di prevenzione consistenti in specifici doveri di
comportamento e programmato il lavoro di revisione del Codice di
comportamento dell'amministrazione o ente da concludersi entro la
fine del 2016.
Approvato nell'adunanza del 28 ottobre 2015
Il Presidente f.f.: Merloni
Depositato in data 2 novembre 2015
p. Il segretario: Greco
(1) Il campione di riferimento e' costituito da 1.911 unita' e
comprende le seguenti tipologie di amministrazioni:
Amministrazioni dello Stato ed enti nazionali (Presidenza del
Consiglio dei ministri, ministeri, enti pubblici non economici,
agenzie e altri enti nazionali), autonomie territoriali (regioni,
province e comuni), enti del servizio sanitario (Aziende
sanitarie locali, Aziende ospedaliere e Istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico) e autonomie funzionali (Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e universita'
statali).
(2) http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Servizi/Serviz
iOnline/NomineRespPrevCorruzioneRPC
(3) PNA, All. 1, par. B.1.2.
(4) PNA, All. 1, par. B.1, pag. 11.
(5) Il PNA attuale ha raccomandato una metodologia di gestione del
rischio ispirata ai principi e alle linee guida UNI ISO
31000:2010 rispetto alla quale sono possibili adattamenti,
adeguatamente evidenziati, in ragione delle caratteristiche
proprie della struttura in cui si applica cfr. PNA, All. 1par.
B.1.1, p. 13 e B.1.2, p. 23.
(6) http://www.camera.it/leg17/494?idLegislatura=17&categoria=038&tip
ologiaDoc=elenco_categoria
(7) http://www.camera.it/leg17/494?idLegislatura=17&categoria=074&tip
ologiaDoc=elenco_categoria
(8) Gli elementi sono stati tratti con alcune modifiche da UNI ISO
31000:2010 Gestione del rischio - Principi e linee guida.
(9) PNA, All. 1 par. B.1.1, p. 13.
(10) Si precisa, tuttavia, che alcune amministrazioni hanno
opportunamente esteso l'ambito normativamente previsto delle cd.
"Aree obbligatorie". Ad esempio, l'area "acquisizione e gestione
del personale" e' stata estesa a tutti i processi attinenti alla
gestione del personale quali, tra gli altri, gestione assenze -
presenze, premialita', permessi.
(11) PNA, All. 1, par. B.1.1, p. 13.
(12) La ricostruzione accurata della cosiddetta "mappa" dei processi
organizzativi e' un esercizio conoscitivo importante non solo
per l'identificazione dei possibili ambiti di vulnerabilita'
dell'amministrazione rispetto alla corruzione, ma anche rispetto
al miglioramento complessivo del funzionamento della macchina
amministrativa. Frequentemente, nei contesti organizzativi ove
tale analisi e' stata condotta al meglio, essa fa emergere
duplicazioni, ridondanze e nicchie di inefficienza che offrono
ambiti di miglioramento sotto il profilo della spesa (efficienza
allocativa o finanziaria), della produttivita' (efficienza
tecnica), della qualita' dei servizi (dai processi ai
procedimenti) e della governance.
(13) PNA, All. 1 par. B.1.2.1, p. 24.
(14) UNI ISO 31000:2010 Gestione del rischio - Principi e linee
guida.
(15) PNA, All. 1, par. B.1.2, p. 28.
(16) UNI ISO 31000:2010 Gestione del rischio - Principi e linee
guida.
(17) In particolare: 1) Individuazione dei conflitti di interesse
nelle procedure d'appalto nel quadro delle azioni strutturali -
guida pratica redatta dall'OLAF nel novembre 2013; 2) Decisione
della Commissione del 19/12/2013 «sulla definizione ed
approvazione degli orientamenti per la determinazione delle
rettifiche finanziarie da applicare da parte della Commissione
alle spese finanziate dall'Unione nell'ambito della gestione
condivisa, in caso di mancato rispetto delle norme in materia di
appalti pubblici»; 3) Comunicazione della Commissione al
Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e
sociale europeo «La lotta contro la corruzione nell'UE»
[COM(2011) 308 definitivo del 6.6.2011]; 4) "Linee guida per la
lotta contro le turbative d'asta negli appalti pubblici"
adottate dall'OCSE nel febbraio 2009; 5) Bribery in Public
Procurement - methods, actors and counter-measures, OECD, 2007.
(18) Elementi rilevanti a titolo esemplificativo: numero di gare
gestite dall'unita'; importo medio dei contratti; numero di
procedure negoziate con o senza bando; numero di affidamenti
diretti e relative modalita'; rispetto dei tempi di esecuzione
e/o entita' media degli scostamenti; rispetto dei termini di
pagamento alle imprese e/o entita' media degli scostamenti;
rispetto degli obblighi di approvvigionamento centralizzato e
mediante strumenti elettronici di acquisto; numero di varianti
in corso d'opera; numero di proroghe; numero di bandi annullati
in via di autotutela o in sede giurisdizionale; numero di opere
incompiute rispetto alle programmate; ricorrenza nelle
aggiudicazioni degli stessi operatori economici.
(19) Si ricorda che e' compito delle amministrazioni e enti
interessati applicare elevati standard per la trasparenza in
ogni fase del procedimento di approvvigionamento, ivi inclusa la
fase di esecuzione dei contratti: la tracciabilita' e la
trasparenza del processo decisionale nel procedimento di
approvvigionamento sono, infatti, essenziali per garantire
procedure leali nonche' combattere efficacemente la corruzione.
Cfr., al riguardo, il considerando 126 della direttiva appalti
2014/24/UE e l'art. 9 della Convenzione delle Nazioni Unite
contro la corruzione: «Ciascuno Stato Parte, conformemente ai
principi fondamentali del proprio sistema giuridico, prende le
misure necessarie per creare sistemi appropriati di stipulazione
degli appalti pubblici che siano basati sulla trasparenza, la
concorrenza e su criteri obiettivi per l'assunzione delle
decisioni e che siano efficaci, inter alia, per prevenire la
corruzione».
(20) I criteri di aggiudicazione della gara utilizzabili sono quelli
rispetto ai quali il giudizio sia, quanto piu' possibile,
misurabile e verificabile in termini oggettivi e non arbitrari;
l'attribuzione dei pesi ponderali all'offerta tecnica e
all'offerta economica dovra' essere congruamente ed
espressamente motivata.
(21) Rapporto OMS anno 2000.
(22) Conceptual Framework for the International Classification for
Patient Safety Version 1.1. Final Technical Report. Geneva:
World Health Organization 2009; World Health Organization. About
patient safety. Available from:
http://www.who.int/patientsafety/about/en/index.html
(23) Il Risk management conduce all'individuazione e alla
correlazione delle cause di errore attraverso varie metodiche di
analisi di processo per l'individuazione del nesso di causalita'
(Root Causes Analysis, Failure Mode and Effect Analysis).
(24) Decreto del Ministero della salute e del MEF, 1° marzo 2013.
(25) http://www.sistemats.it