Per quanto riguarda la seconda tipologia di evento rischioso, alcune misure possono individuarsi nella standardizzazione delle procedure di controllo e verifica e nell'affinamento delle modalita' di elaborazione e valutazione dei dati, a partire dall'utilizzo del "Sistema tessera sanitaria" (25) , nonche' nell'invio sistematico delle risultanze della elaborazione a tutti i livelli organizzativi interessati in ambito distrettuale. Parallelamente, con riferimento al personale addetto alla vigilanza e al controllo, si raccomanda la previsione di specifiche regole di condotta nei codici di comportamento adottati dai Soggetti destinatari e misure di rotazione rivolte agli operatori addetti a tale attivita'. L'individuazione di ulteriori rischi e misure sara' oggetto di approfondimento nell'ambito del Tavolo tecnico tra ANAC, Ministero della Salute e Agenas nella consapevolezza che in questa area di rischio interagiscono attori a diversi livelli, nazionale, regionale e locale. In questa sede, in considerazione della complessita' dei processi relativi all'area di rischio in questione, nonche' delle relazioni che intercorrono tra i soggetti che a vario titolo e livello intervengono nei processi decisionali, si ritiene indispensabile sia adottato il piu' ampio numero di misure di prevenzione. In particolare quelle che, in coerenza con gli obblighi previsti dal codice di comportamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 62/2013, rendano conoscibili, attraverso apposite dichiarazioni, le relazioni e/o interessi che possono coinvolgere i professionisti di area sanitaria e amministrativa nell'espletamento di attivita' inerenti alla funzione che implichino responsabilita' nella gestione delle risorse e nei processi decisionali in materia di farmaci, dispositivi, altre tecnologie, nonche' ricerca, sperimentazione e sponsorizzazione. Le suddette dichiarazioni pubbliche di interessi, in questo contesto, costituiscono ulteriore misura di prevenzione della corruzione da inserirsi tra le azioni di contrasto a potenziali eventi di rischio corruttivo che possono riguardare trasversalmente le aree sopra indicate; si tratta, infatti, di strumenti per rafforzare la trasparenza nel complesso sistema di interrelazioni interprofessionali e interistituzionali di cui e' connotata l'organizzazione sanitaria. Al fine di agevolare un'omogenea applicazione di tale ulteriore misura da parte dei Soggetti destinatari del presente approfondimento, si rende disponibile sul sito istituzionale dell'Agenas una modulistica standard che costituisce in se' un modello di riferimento per l'identificazione da parte del dichiarante delle attivita'/interessi/relazioni da rendersi oggetto di dichiarazione pubblica. Tali modelli di dichiarazione possono essere introdotti dal management aziendale per assicurarne la conforme adozione e utilizzati dai responsabili per la prevenzione della corruzione e della trasparenza per favorire l'implementazione di un flusso di informazioni su cui poter orientare le attivita' di controllo. Inoltre, poiche' trattasi di strumento di garanzia del professionista sul piano individuale e della governance amministrativa a livello aziendale, se ne raccomanda la compilazione con cadenza annuale, salvo eventuali sopravvenute esigenze di aggiornamento. Al fine di renderne agevole la compilazione, l'Agenas mette a disposizione, su richiesta, un apposito supporto informatico. 2.2.4. Attivita' conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero In Italia la maggior parte dei decessi avviene in ambito ospedaliero e la gestione delle strutture mortuarie e' affidata o alle struttura interne ospedaliere o, per la maggior parte dei casi, esternalizzata. Sul sistema di gestione di tale servizio non esistono specifiche linee guida. Cio' induce a prendere in esame il tema in sede di elaborazione dei PTPC, tenuto conto delle forti implicazioni di natura sia etica sia economica - che possono coinvolgere anche gli operatori sanitari - connesse alla commistione di molteplici interessi che finiscono fatalmente per concentrarsi su questo particolare ambito. Nelle more di un auspicabile approfondimento, anche in sede legislativa, delle problematiche correlate a questa delicata fase collegata al decesso intraospedaliero e/o comunque alla gestione e utilizzo delle camere mortuarie, occorre nel frattempo assicurare, dal punto di vista organizzativo e delle risorse a disposizione, la piu' appropriata modalita' di gestione. Al riguardo e' opportuno innanzitutto prevedere l'obbligo di una adeguata motivazione circa l'esternalizzazione o l'internalizzazione del servizio da parte del management dell'ente. Per quanto concerne gli eventi rischiosi che possono verificarsi, si indicano, ad esempio, la comunicazione in anticipo di un decesso ad una determinata impresa di onoranze funebri in cambio di una quota sugli utili; la segnalazione ai parenti, da parte degli addetti alle camere mortuarie e/o dei reparti, di una specifica impresa di onoranze funebri, sempre in cambio di una quota sugli utili; la richiesta e/o accettazione impropria di regali, compensi o altre utilita' in relazione all'espletamento delle proprie funzioni o dei compiti previsti (es. per la vestizione della salma da parte di un operatore sanitario). Appare evidente che le misure, sia nel caso di gestione esternalizzata che internalizzata, devono essere rivolte a rafforzare gli strumenti di controllo nei confronti degli operatori coinvolti (interni ed esterni) in ordine alla correttezza, legalita' ed eticita' nella gestione del servizio. A titolo esemplificativo, una possibile misura rivolta agli operatori interni e' costituita dalla rotazione del personale direttamente interessato e dall'adozione di specifiche regole di condotta all'interno dei codici di comportamento, come ad esempio, obblighi di riservatezza relativi all'evento del decesso cui devono attenersi gli operatori addetti al servizio. Per gli operatori esterni, una possibile misura e' costituita dal monitoraggio dei costi e tempi di assegnazione (anche al fine di riscontrare eventuali proroghe ripetute e/o una eccessiva concentrazione verso una stessa impresa o gruppo di imprese) del servizio di camere mortuarie. VIGILANZA DELL'ANAC: PRIORITA' E OBIETTIVI L'Autorita' esercita, ai sensi dell'art. 1, co. 2, lett. f), della legge 190/2012, «la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia della misure adottate dalle pubbliche amministrazioni». E' in questo modo data evidenza anche alla centralita' dell'adozione di misure effettivamente attuabili ed efficaci per la prevenzione della corruzione. Si ritiene utile, a tal fine, indicare sinteticamente e riassuntivamente le attivita' che le amministrazioni e gli altri enti dovranno svolgere ai fini del miglioramento della qualita' dei PTPC e piu' in generale delle misure di prevenzione. Su questi aspetti da considerare attentamente per i PTPC che saranno approvati entro il 31 gennaio 2016, si concentrera' in via prioritaria la verifica, la vigilanza e il controllo dell'Autorita'. Si evidenzia che i PTPC, anche quelli 2016-2018, devono essere pubblicati esclusivamente sui siti istituzionali delle amministrazioni e degli enti, nella sezione "Amministrazione trasparente", sotto sezione "Altri contenuti", "Corruzione". In una logica di semplificazione degli oneri, pertanto, essi non devono essere trasmessi all'ANAC ne' al Dipartimento della Funzione Pubblica. Al fine di consentire il monitoraggio dell'ANAC, le amministrazioni e gli enti mantengono sul sito tutti i PTPC adottati, quindi anche quelli riferiti alle annualita' precedenti all'ultima. • Trasparenza sul processo di formazione del PTPC Il PTPC dovra' dare evidenza al processo effettivamente seguito per la sua adozione. Rilevano, a tal fine, le soluzioni adottate per assicurare il forte coinvolgimento degli organi di indirizzo, sia nella definizione del contenuto del PTPC e delle misure adottate, sia nelle indicazioni date all'amministrazione tutta (dirigenti e dipendenti) sulla necessaria e piena attuazione, con il concorso di tutti i soggetti interessati, delle misure di prevenzione. Tali soluzioni devono, pertanto, essere descritte nello stesso PTPC, che contiene anche disposizioni sulla procedura da adottare per gli aggiornamenti e per la verifica dell'attuazione delle misure. • Connessione tra analisi conoscitive e individuazione delle misure Il PTPC dovra' indicare con chiarezza il nesso realizzato tra analisi conoscitive a monte e individuazione delle misure. Le misure devono, cioe', essere fondate in modo comprensibile sulle risultanze delle analisi effettuate. Il PTPC dovra', quindi, dare conto dell'effettivo svolgimento dell'analisi di contesto, esterno e interno, della mappatura dei processi, della mappatura dei procedimenti, della valutazione del rischio. Dovra', di conseguenza, risultare chiaro per quali motivi l'amministrazione considera a maggior rischio, e quindi tratta con priorita', un'area rispetto ad altre. • Centralita' delle misure di prevenzione Le misure devono essere individuate nei PTPC e la loro attuazione chiaramente programmata. Un PTPC che fosse privo della specifica individuazione di misure con le caratteristiche indicate (chiarezza, articolazione di responsabilita', articolazione temporale, verificabilita' quanto all'effettiva attuazione e quanto all'efficacia) sarebbe ritenuto dall'Autorita' come PTPC mancante del contenuto essenziale previsto dalla legge. L'Autorita' vigilera' sull'adozione e sulla completezza delle misure, anche esercitando i conseguenti poteri di ordine di cui al co. 3 dell'art. 1 della legge 190/2012. • Misure e responsabilita' degli uffici Per assicurare che le misure di prevenzione siano coerenti con la legge e con il PNA e' essenziale la loro chiara articolazione in specifiche e concrete attivita' che i diversi uffici devono svolgere per dare loro attuazione. E' indispensabile che tale ripartizione di responsabilita' sia esplicitata nel PTPC e che ad esse sia connessa l'attivazione della responsabilita' dirigenziale (o di altri strumenti di valutazione della performance, individuale e organizzativa). • Monitoraggio sull'effettiva attuazione delle misure Il monitoraggio sull'attuazione delle misure non puo' essere rinviato a futuri aggiornamenti, ma dovra' essere definito, quanto ad attivita' e indicatori di verifica puntuale, nel PTPC del 2016. Il PTPC dovra', poi, indicare i modi attraverso i quali il RPC, nella sua relazione annuale, dovra' dare conto dei risultati del monitoraggio. La mancata previsione degli strumenti, delle responsabilita' e dei tempi per il monitoraggio delle misure sara' considerato come mancanza degli elementi essenziali del PTPC. • Valutazione dell'efficacia delle misure attuate Il PTPC 2016-2018 potra' contenere alcune prime indicazioni sull'efficacia delle misure adottate in termini di prevenzione della corruzione. Tali indicazioni sarebbero utili gia' con riferimento alle misure attuate in esecuzione dei PTPC degli anni precedenti e potranno essere progressivamente raffinate anche sulla base delle risultanze di queste prime valutazioni. E' intenzione dell'Autorita' elaborare e fornire elementi di supporto metodologico al riguardo. • Integrazione tra PTPC e Programma per la trasparenza Il PTPC dovra' contenere, in apposita sezione, il Programma per la trasparenza nel quale devono esser indicati, con chiarezza, le azioni, i flussi informativi attivati o da attivare per dare attuazione, da un lato, agli obblighi generali di pubblicazione di cui al decreto legislativo n. 33/2013 e, dall'altro, alle misure di trasparenza individuate come misure di specifica prevenzione della corruzione. Dal Programma per la trasparenza devono risultare gli obblighi di comunicazione/pubblicazione ricadenti sui singoli uffici, con la connessa chiara individuazione delle responsabilita' dei dirigenti preposti, nonche' i poteri riconosciuti al Responsabile della trasparenza, di norma coincidente con il RPC, al fine di ottenere il rispetto di tali obblighi. A questo fine, si ricorda che gli obblighi di collaborazione col RPC rientrano tra i doveri di comportamento compresi in via generale nel codice di cui al decreto del Presidente della Repubblica 62/2013 e che, pertanto, sono assistiti da specifica responsabilita' disciplinare. • Misure di prevenzione e doveri di comportamento dei dipendenti Come per la trasparenza, la individuazione di doveri di comportamento attraverso l'adozione di un Codice di comportamento e' misura di carattere generale, gia' prevista dalla legge e ribadita dal PNA, volta a ripristinare un piu' generale rispetto di regole di condotta che favoriscono la lotta alla corruzione riducendo i rischi di comportamenti troppo aperti al condizionamento di interessi particolari in conflitto con l'interesse generale. Specifici doveri di comportamento possono essere previsti anche con particolari misure di prevenzione da adottarsi per specifiche aree o processi a rischio. Considerata la scarsa qualita' rilevata nei Codici fin qui adottati, in molti casi meramente riproduttivi dei doveri del Codice di comportamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 62/2013, e' necessaria, da parte di ciascuna amministrazione, una revisione del proprio Codice. Tale revisione, pero', non puo' avvenire in occasione di ogni aggiornamento dei PTPC ma solo sulla base di una riflessione adeguata che porti all'adozione di norme destinate a durare nel tempo. A questo fine, mentre l'Autorita' si riserva di dettare specifiche Linee guida sulla revisione dei Codici, nei PTPC vengono individuate, con adeguata evidenza, le misure di prevenzione consistenti in specifici doveri di comportamento e programmato il lavoro di revisione del Codice di comportamento dell'amministrazione o ente da concludersi entro la fine del 2016. Approvato nell'adunanza del 28 ottobre 2015 Il Presidente f.f.: Merloni Depositato in data 2 novembre 2015 p. Il segretario: Greco (1) Il campione di riferimento e' costituito da 1.911 unita' e comprende le seguenti tipologie di amministrazioni: Amministrazioni dello Stato ed enti nazionali (Presidenza del Consiglio dei ministri, ministeri, enti pubblici non economici, agenzie e altri enti nazionali), autonomie territoriali (regioni, province e comuni), enti del servizio sanitario (Aziende sanitarie locali, Aziende ospedaliere e Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico) e autonomie funzionali (Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e universita' statali). (2) http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Servizi/Serviz iOnline/NomineRespPrevCorruzioneRPC (3) PNA, All. 1, par. B.1.2. (4) PNA, All. 1, par. B.1, pag. 11. (5) Il PNA attuale ha raccomandato una metodologia di gestione del rischio ispirata ai principi e alle linee guida UNI ISO 31000:2010 rispetto alla quale sono possibili adattamenti, adeguatamente evidenziati, in ragione delle caratteristiche proprie della struttura in cui si applica cfr. PNA, All. 1par. B.1.1, p. 13 e B.1.2, p. 23. (6) http://www.camera.it/leg17/494?idLegislatura=17&categoria=038&tip ologiaDoc=elenco_categoria (7) http://www.camera.it/leg17/494?idLegislatura=17&categoria=074&tip ologiaDoc=elenco_categoria (8) Gli elementi sono stati tratti con alcune modifiche da UNI ISO 31000:2010 Gestione del rischio - Principi e linee guida. (9) PNA, All. 1 par. B.1.1, p. 13. (10) Si precisa, tuttavia, che alcune amministrazioni hanno opportunamente esteso l'ambito normativamente previsto delle cd. "Aree obbligatorie". Ad esempio, l'area "acquisizione e gestione del personale" e' stata estesa a tutti i processi attinenti alla gestione del personale quali, tra gli altri, gestione assenze - presenze, premialita', permessi. (11) PNA, All. 1, par. B.1.1, p. 13. (12) La ricostruzione accurata della cosiddetta "mappa" dei processi organizzativi e' un esercizio conoscitivo importante non solo per l'identificazione dei possibili ambiti di vulnerabilita' dell'amministrazione rispetto alla corruzione, ma anche rispetto al miglioramento complessivo del funzionamento della macchina amministrativa. Frequentemente, nei contesti organizzativi ove tale analisi e' stata condotta al meglio, essa fa emergere duplicazioni, ridondanze e nicchie di inefficienza che offrono ambiti di miglioramento sotto il profilo della spesa (efficienza allocativa o finanziaria), della produttivita' (efficienza tecnica), della qualita' dei servizi (dai processi ai procedimenti) e della governance. (13) PNA, All. 1 par. B.1.2.1, p. 24. (14) UNI ISO 31000:2010 Gestione del rischio - Principi e linee guida. (15) PNA, All. 1, par. B.1.2, p. 28. (16) UNI ISO 31000:2010 Gestione del rischio - Principi e linee guida. (17) In particolare: 1) Individuazione dei conflitti di interesse nelle procedure d'appalto nel quadro delle azioni strutturali - guida pratica redatta dall'OLAF nel novembre 2013; 2) Decisione della Commissione del 19/12/2013 «sulla definizione ed approvazione degli orientamenti per la determinazione delle rettifiche finanziarie da applicare da parte della Commissione alle spese finanziate dall'Unione nell'ambito della gestione condivisa, in caso di mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici»; 3) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo «La lotta contro la corruzione nell'UE» [COM(2011) 308 definitivo del 6.6.2011]; 4) "Linee guida per la lotta contro le turbative d'asta negli appalti pubblici" adottate dall'OCSE nel febbraio 2009; 5) Bribery in Public Procurement - methods, actors and counter-measures, OECD, 2007. (18) Elementi rilevanti a titolo esemplificativo: numero di gare gestite dall'unita'; importo medio dei contratti; numero di procedure negoziate con o senza bando; numero di affidamenti diretti e relative modalita'; rispetto dei tempi di esecuzione e/o entita' media degli scostamenti; rispetto dei termini di pagamento alle imprese e/o entita' media degli scostamenti; rispetto degli obblighi di approvvigionamento centralizzato e mediante strumenti elettronici di acquisto; numero di varianti in corso d'opera; numero di proroghe; numero di bandi annullati in via di autotutela o in sede giurisdizionale; numero di opere incompiute rispetto alle programmate; ricorrenza nelle aggiudicazioni degli stessi operatori economici. (19) Si ricorda che e' compito delle amministrazioni e enti interessati applicare elevati standard per la trasparenza in ogni fase del procedimento di approvvigionamento, ivi inclusa la fase di esecuzione dei contratti: la tracciabilita' e la trasparenza del processo decisionale nel procedimento di approvvigionamento sono, infatti, essenziali per garantire procedure leali nonche' combattere efficacemente la corruzione. Cfr., al riguardo, il considerando 126 della direttiva appalti 2014/24/UE e l'art. 9 della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione: «Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, prende le misure necessarie per creare sistemi appropriati di stipulazione degli appalti pubblici che siano basati sulla trasparenza, la concorrenza e su criteri obiettivi per l'assunzione delle decisioni e che siano efficaci, inter alia, per prevenire la corruzione». (20) I criteri di aggiudicazione della gara utilizzabili sono quelli rispetto ai quali il giudizio sia, quanto piu' possibile, misurabile e verificabile in termini oggettivi e non arbitrari; l'attribuzione dei pesi ponderali all'offerta tecnica e all'offerta economica dovra' essere congruamente ed espressamente motivata. (21) Rapporto OMS anno 2000. (22) Conceptual Framework for the International Classification for Patient Safety Version 1.1. Final Technical Report. Geneva: World Health Organization 2009; World Health Organization. About patient safety. Available from: http://www.who.int/patientsafety/about/en/index.html (23) Il Risk management conduce all'individuazione e alla correlazione delle cause di errore attraverso varie metodiche di analisi di processo per l'individuazione del nesso di causalita' (Root Causes Analysis, Failure Mode and Effect Analysis). (24) Decreto del Ministero della salute e del MEF, 1° marzo 2013. (25) http://www.sistemats.it