Introduzione
La programmazione delle misure di politica dell'immigrazione per
il 2004-2006 ha come obiettivo primario di dare piena applicazione al
testo unico sull'immigrazione come modificato dalla legge 30 luglio
2002, n. 189.
Le innovazioni della legge modificano innanzitutto le condizioni
per l'ingresso dei lavoratori extracomunitari, subordinato
all'esistenza di un precontratto gia' firmato e alla garanzia di un
idoneo alloggio per l'extracomunitario, nonche' del pagamento delle
spese di rientro nel paese di origine. Realizzano una notevole
semplificazione amministrativa, soprattutto tramite l'istituzione
dello Sportello unico per l'immigrazione, e perseguono una politica
piu' rigorosa di controllo degli ingressi e di espulsione di chi non
ha titolo a rimanere in Italia.
Tali innovazioni si inseriscono in maniera coerente in una piu'
ampia tendenza a livello europeo. Ein corso infatti un processo di
maturazione delle politiche dei vari paesi europei e dell'Unione
europea stessa che portano verso una maggiore convergenza sul
contrasto dell'immigrazione clandestina e delle richieste pretestuose
di asilo, ma anche al rafforzamento delle politiche di integrazione
con un ruolo crescente attribuito all'apprendimento della lingua e
delle regole di convivenza a livello nazionale. A questo doppio
binario il Governo italiano, durante la Presidenza di turno
dell'U.E., ha proposto di aggiungere un sistema europeo di quote
privilegiate per l'immigrazione legale per lavoro, analogo a quello
gia' esistente nel nostro paese. Cio' permetterebbe di sviluppare un
sistema di incentivi alla collaborazione nel contenimento dei flussi
clandestini da parte dei paesi di provenienza. Questa e' una delle
principali proposte con le quali l'Italia si e' inserita nel
dibattito sulla costruzione della politica comune europea
sull'immigrazione e l'asilo.
Il cuore dell'approccio italiano all'immigrazione e' concentrato
nelle politiche per il lavoro, al fine di assicurare l'equivalenza
tra ingresso nel territorio dello Stato e lavoro legale, basata su di
un corretto rapporto con il datore di lavoro e con lo Stato, che
includa il versamento di imposte e contributi sociali, la
disponibilita' di un alloggio adeguato, una idonea formazione
professionale e l'opportunita' di una piena integrazione nella
societa' italiana. Il "contratto di soggiorno" assicura che
all'ingresso in Italia per motivi di lavoro corrisponda realmente lo
svolgimento di un lavoro legale, strumento chiave di integrazione. La
lotta all'economia sommersa e alla presenza irregolare o clandestina
sul territorio nazionale si articola in varie fasi. Conseguita
l'emersione del lavoro sommerso gia' esistente tramite la
regolarizzazione, viene introdotta la regolamentazione dei nuovi
ingressi tramite il contratto di soggiorno e le iniziative di
formazione-lavoro all'estero prima della partenza (lingua e
formazione professionale). Queste politiche sono completate da misure
piu' incisive per il controllo delle frontiere e tramite
l'identificazione, il trattenimento e l'espulsione dei clandestini.
La programmazione dei flussi d'ingresso deve svilupparsi in
maniera coerente con la capacita' di accoglienza e di inserimento
nella societa' italiana, non solo nel mercato del lavoro ma anche
nelle comunita' locali, in un quadro di compatibilita' con le
condizioni alloggiative e dei servizi sociali. Un ruolo crescente
deve essere svolto dalla formazione nei paesi di origine degli
stranieri extracomunitari candidati all'emigrazione, per aumentare
fin dall'inizio le possibilita' di integrazione e migliorare la
professionalita' degli immigrati che arrivano in Italia. Occorre
inoltre considerare che l'adesione di dieci nuovi paesi all'Unione
europea ha modificato le regole di accesso al mercato del lavoro
italiano per un numero rilevante di lavoratori stranieri che fino ad
ora erano rientrati nella regolazione degli extracomunitari.
L'impatto non dovrebbe essere particolarmente forte, ma continuera'
ad essere monitorato e valutato nel definire gli ulteriori sviluppi
della programmazione dei flussi.
L'intensificazione delle politiche di contrasto all'immigrazione
clandestina riveste carattere prioritario. Verra' ulteriormente
accresciuta la proiezione internazionale delle politiche migratorie
con la conclusione di nuovi accordi di riammissione, l'ulteriore
sviluppo della cooperazione con gli stati di transito e di
provenienza dell'immigrazione e l'uso di quote privilegiate, che
rappresentano un importante strumento di politica internazionale,
necessario per incentivare e premiare la collaborazione da parte
degli Stati da cui provengono forti flussi migratori. La nuova legge
permettera' comunque anche di penalizzare nell'allocazione delle
quote i paesi che non forniranno adeguata collaborazione. Inoltre la
cooperazione allo sviluppo italiana contribuira' a stabilizzare i
paesi di origine dei flussi, attenuando la propensione ad emigrare.
La recente forte crescita conosciuta dalla popolazione straniera
in Italia pone necessariamente al centro dell'attenzione del Governo
le politiche dell'integrazione, integrazione che inizia con
l'inserimento del mondo del lavoro ma che richiede anche ulteriori
azioni nel settore dell'istruzione, dell'apprendimento dell'italiano,
della salute, della famiglia, della casa, della mediazione culturale,
anche attraverso organismi diffusi a livello provinciale come i
consigli territoriali per l'immigrazione.
La legge 189/2002 ha gia' permesso di raggiungere alcuni risultati
positivi, sebbene non puo' essere considerata pienamente operativa.
L'applicazione delle nuove misure introdotte dalla legge n. 189/2002,
insieme all'applicazione piu' rigorosa di alcune disposizioni gia'
previste dal T.U. sull'immigrazione, ha permesso di aumentare
l'efficacia del controllo delle frontiere e del territorio e di
ridurre la pressione sull'Italia. Sono diminuiti gli sbarchi di
immigrati clandestini sulle coste italiane (-39,6% nel 2003 rispetto
al 2002).Gli sbarchi in Puglia e in Calabria sono quasi completamente
cessati mentre permangono ancora in Sicilia, sia pure in misura piu'
ridotta. L'incidenza percentuale di coloro che hanno effettivamente
lasciato il territorio nazionale e' aumentata (nel 2003 il 61,5%
degli stranieri rintracciati in condizioni irregolari e' stato
respinto, espulso con accompagnamento alla frontiera o riammesso nel
paese da cui proveniva, contro il 52,7% nel 2000). Il grado di
efficacia dei Centri di permanenza temporanea e' aumentato, anche
grazie all'allungamento del periodo massimo di trattenimento; nel
2003 la percentuale dei rimpatri sul numero di stranieri transitati
nei centri ha raggiunto il 50,6% (rispetto al 29,6% del 2001).
Questo documento propone una analisi ed una programmazione delle
politiche piu' importanti relative all'immigrazione e alla presenza
degli stranieri in Italia. Singoli capitoli vengono dedicati alle
politiche del lavoro e alle linee generali per la definizione dei
flussi, alle politiche di contrasto dell'immigrazione illegale, alle
azioni e gli interventi a livello internazionale, alle politiche di
integrazione e infine a quelle dell'asilo.
Le azioni programmatiche previste nel presente Documento si
intendono conseguibili nei limiti della cornice finanziaria delineata
dalla legislazione vigente in materia e in coerenza con l'attuale
quadro programmatico di finanza pubblica.
Riepilogo delle principali azioni programmate
Obiettivi relativi al lavoro degli stranieri e alle linee generali
per la definizione dei flussi
Raccogliere, attraverso lo Sportello unico informatizzato per
l'immigrazione, tutte le informazioni relative agli ingressi per
lavoro e alle caratteristiche del rapporto lavorativo, al fine di
promuovere un piu' sistematico monitoraggio, anche in vista della
programmazione dei futuri flussi di ingresso.
Programmare i flussi tenendo conto in primo luogo della
situazione del mercato del lavoro nazionale ed europeo, in secondo
luogo dell'offerta proveniente dai paesi comunitari di nuova
adesione, in terzo luogo dell'offerta dei lavoratori provenienti da
paesi non comunitari che hanno stipulato con l'Italia accordi che
prevedono quote privilegiate di ammissione e, infine, dell'offerta
dei lavoratori non comunitari per i cui paesi di origine non sono
previste quote preferenziali.
Promuovere un'attivita' di rilevazione e di indagine sulle
prospettive di fabbisogno lavorativo, sulla capacita' di assorbimento
del mercato del lavoro nazionale e sulle capacita' di integrazione
della societa' italiana. Tale attivita' si basera' su un piu' stretto
raccordo, in opportune sedi che saranno predisposte, con regioni,
enti locali ed associazioni di categoria.
Sviluppare e favorire ulteriormente le disposizioni previste
dall'art. 23 del d.lgs. n. 286/1998 relative ai titoli di prelazione;
aprire una nuova fase nella quale valorizzare maggiormente il ruolo
della formazione nei paesi di origine dei lavoratori che intendono
fare ingresso nel nostro paese: programmare attivita' di formazione e
istruzione da svolgersi nei paesi d'origine per l'apprendimento di
base della lingua italiana e il conseguimento di specifiche abilita'
professionali.
Intraprendere un'azione di monitoraggio dell'attivita'
formativa, dei suoi risultati in termini di inserimento occupazionale
e dei connessi processi di integrazione.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali
intraprendera', in collaborazione con gli enti locali e le autorita'
competenti, ogni opportuna iniziativa volta a monitorare il rispetto
dell'art. 5-bis del testo unico sull'immigrazione.
Monitorare i flussi di ingresso nel territorio dello Stato
dei cittadini dei nuovi dieci paesi membri dell'Unione europea per
motivi di lavoro subordinato, in applicazione del regime transitorio
adottato dall'Italia, verificandone l'incidenza rispetto agli effetti
del regime di libera circolazione degli stessi cittadini per motivi
diversi dal lavoro subordinato. Si terranno a questo proposito in
particolare considerazione anche gli scenari relativi all'evoluzione
del potenziale migratorio dei paesi di nuova adesione, analizzando le
prospettive demografiche di queste aree, i fattori di natura
economica, le prospettive di crescita e le condizioni del mercato del
lavoro dei paesi di origine rispetto a quelli di destinazione.
Favorire in via preferenziale l'accesso al mercato del lavoro
dei cittadini provenienti dai paesi di nuova adesione, utilizzando
anche il permesso per lavoro pluristagionale.
Valorizzare l'opzione, gia' sperimentata con successo, di
destinare una parte di ingressi per lavoro subordinato a lavoratori
con qualifica di dirigente o comunque a personale altamente
qualificato per soddisfare il fabbisogno di manodopera straniera con
elevata professionalita'.
Favorire l'imprenditoria immigrata: prevedere corsi di
formazione e di orientamento; promuovere iniziative di diffusione
delle buone pratiche; dare ampia diffusione a tutte le informazioni
concernenti l'avvio di un'attivita' imprenditoriale e alle leggi di
settore che prevedono agevolazioni finanziarie; favorire l'accesso al
credito finanziario e semplificare i procedimenti amministrativi.
Implementare gli accordi bilaterali in materia di lavoro gia'
sottoscritti e rivederli alla luce delle nuove disposizioni di legge.
La collaborazione con i governi dei paesi da cui provengono i flussi
e', sotto il profilo strategico, fondamentale e decisiva per arginare
l'afflusso di clandestini. La concessione di quote privilegiate di
ingresso o di adeguate contropartite in favore di Paesi che
collaborano, rappresentano strumenti di importanza fondamentale.
Promuovere nuovi accordi con tutti i paesi interessati da
flussi migratori in Italia, al fine di rispondere con tempestivita'
alle necessita' di manodopera del nostro mercato interno e di
favorire cosi' l'incontro tra domanda e offerta di lavoro.
Prevenire l'immigrazione clandestina, anche attraverso la
stipula di nuovi accordi bilaterali. Intensificare l'attivita' di
contrasto al lavoro nero e all'illegalita' del soggiorno.
Continuare il monitoraggio della regolarita' del soggiorno
anche attraverso l'intensificazione dell'attivita' ispettiva.
Mandare a regime le nuove forme di coordinamento previste
dalla legge n.189 del 2002 con l'attivazione del Comitato dei
Ministri e del relativo gruppo tecnico di supporto.
Raggiungere la gestione completamente informatizzata delle
procedure di ingresso e del monitoraggio dell'andamento dei flussi
d'ingresso dei lavoratori extracomunitari.
Obiettivi relativi alle politiche di prevenzione e di contrasto
all'immigrazione illegale
Proseguire ed intensificare le azioni di monitoraggio e
contrasto dell'immigrazione clandestina, attribuendo alle stesse
carattere prioritario, tramite la conclusione di nuovi accordi di
riammissione e il rafforzamento della cooperazione bilaterale e
multilaterale con i paesi di transito e di origine.
Valorizzare l'uso delle quote privilegiate come strumento di
gestione dei flussi.
Perseguire il contrasto coordinato in mare dell'immigrazione
clandestina tramite la Polizia del Mare, la Marina Militare, la
Guardia di Finanza e le Capitanerie di Porto.
Istituire una sala di coordinamento operativo contro
l'immigrazione clandestina via mare, che il Dipartimento di P.S. del
Ministero dell'interno intende predisporre avvalendosi della rete
informatica nazionale collegante i vari dicasteri, enti e comandi
interessati. Il progetto andra' ad interconnettersi con i sistemi di
controllo gia' attivati da parte di altre specialita' di Polizia e
che concorreranno al costante monitoraggio della aree interessate
dagli interventi di prevenzione e contrasto.
Realizzare un Centro di permanenza temporanea ed assistenza
almeno in ogni Regione. Migliorare la funzionalita' e le prestazioni
dei Centri di Permanenza Temporanea, e aumentare il numero di posti
disponibili nei centri.
Completare ed ampliare il numero di posti disponibili nei
Centri di identificazione. Completare la rete nazionale dei servizi
di accoglienza alle frontiere e perfezionare il monitoraggio
dell'attivita' e delle problematiche affrontate.
Intensificare la lotta contro le organizzazioni criminali che
gestiscono il traffico di esseri umani e sfruttano l'immigrazione
clandestina.
Intensificare i controlli alle frontiere e l'attivita' volta
al respingimento degli immigrati intercettati.
Proseguire nelle attivita' volte al rimpatrio dei
clandestini.
Concorrere agli ulteriori sviluppi della Politica comune
europea sull'immigrazione, in particolare nell'Organo Comune degli
esperti di frontiera, negli istituendi centri di coordinamento e
nella futura Agenzia europea per le frontiere.
Monitorare la particolare forma di irregolarita'
rappresentata dagli Overstayers e programmare ulteriori specifici
interventi di contrasto.
Completare la procedura di regolarizzazione, monitorare e
valutarne i risultati e l'impatto.
Realizzare il coordinamento tra archivi e sistemi informatici
relativi all'immigrazione.
Promuovere incontri e campagne di informazione, anche nei
paesi di provenienza, organizzare corsi di formazione degli operatori
impegnati nella lotta alla "tratta". Prolungare le iniziative del
Progetto Prevenzione Tratta e del Progetto Nazionale per assicurare
il ritorno volontario assistito e la reintegrazione nel paese di
origine delle vittime della "tratta". Intensificare l'attivita' di
monitoraggio dei programmi e delle azioni di sistema avviati; creare,
in modo sistematico, occasioni di confronto con la Magistratura e le
forze di polizia che operano sia in Italia che all'estero;
prospettare possibilita' di integrazione tra le fonti di
finanziamento nazionali ed europee; intensificare la collaborazione
con i Paesi di origine e non soltanto per promuovere campagne di
informazione sui rischi connessi con la "tratta" e l'immigrazione non
controllata, ma anche per promuovere interventi di sviluppo locale in
grado di incidere sulle cause di questo fenomeno criminoso.
Perseguire il superamento delle barriere linguistiche nel
sistema penitenziario tramite: 1. l'utilizzo della figura del
mediatore culturale nelle strutture carcerarie, soprattutto nel
settore nuovi giunti e nell'area pedagogica trattamentale, per
coadiuvare gli operatori penitenziari, sveltire le procedure
burocratiche e facilitare da parte dei detenuti la comprensione delle
leggi e delle regole di contesto; 2. l'attivazione di corsi di lingua
italiana per i detenuti stranieri.
Sostenere le politiche del lavoro nell'ambito del sistema
penitenziario tramite: 1. l'attivazione di corsi di formazione
professionale finalizzati all'inserimento lavorativo degli stranieri
(c.d. formazione rientro) sia nel paese d'origine che in Italia; 2.
l'incremento dei rapporti con i soggetti del territorio per
ipotizzare per i detenuti stranieri percorsi lavorativi adeguati e
attivita' trattamentali esterne al carcere. Piu' in generale, le
politiche del lavoro per i detenuti immigrati devono infatti essere
pensate e realizzate congiuntamente alle strategie dirette a favorire
il loro reinserimento sociale.
Potenziare, nell'ambito dei Servizi Minorili della Giustizia,
i servizi di mediazione culturale, promuovere una alfabetizzazione
veloce, l'attivazione di percorsi di educazione non scolastici nel
senso classico per fornire competenze immediatamente fruibili ed
esportabili nel contesto extrapenale e sostenere l'elaborazione di
progetti alternativi alla detenzione per i minorenni stranieri.
Obiettivi riguardanti l'azione a livello internazionale
Nell'ambito dell'Unione europea il prossimo triennio dovrebbe
vedere lo sviluppo delle iniziative promosse negli ultimi anni ed in
tale prospettiva l'Italia si adoperera' per raggiungere i seguenti
obiettivi: realizzazione di un sistema integrato di gestione delle
frontiere, imperniato sulla costituenda Agenzia e nelle more,
sull'attivita' dell'Organo comune di esperti di frontiera e della
rete dei Centri gia' istituiti e di quelli in via di realizzazione;
implementazione del piano di azione per la lotta all'immigrazione
clandestina e del piano di azione per la lotta all'immigrazione
clandestina via mare anche con la realizzazione di progetti di
pattugliamento congiunto; sviluppo della politica europea in materia
di rimpatri; realizzazione della rete degli ufficiali di collegamento
per l'immigrazione; aumento delle risorse comunitarie disponibili in
materia migratoria; piena integrazione delle tematiche migratorie
nelle relazioni esterne dell'Unione e rafforzamento della
collaborazione con i Paesi terzi; sviluppo di una politica europea in
tema di immigrazione legale ed accoglienza dei migranti regolari,
meccanismi di ingresso per quote a rilevanza europea (come proposto
dalla Presidenza italiana); realizzazione di un sistema comune di
asilo europeo.
Sul piano bilaterale, l'Italia intende adoperarsi per
rafforzare la collaborazione esistente in tema di prevenzione e
contrasto dell'immigrazione clandestina e del traffico degli esseri
umani, estendendo ulteriormente la rete degli accordi di riammissione
con i Paesi di origine e transito di flussi migratori, in particolare
area Balcanica e Mediterranea e la rete degli accordi di
collaborazione tra le forze di polizia.
Verra' dato ampio spazio all'illustrazione dei percorsi di
ingresso regolari previsti dalla nostra normativa e sara' valorizzata
la concessione delle quote riservate previste nel Decreto Flussi,
strumento indispensabile per incentivare la collaborazione degli
Stati beneficiari, che contrastano l'immigrazione clandestina. In
tale contesto, ai fini della piena utilizzazione delle quote assume
una grande importanza il meccanismo previsto dalla legge 189/2002,
relativo al diritto di prelazione accordato a coloro che frequentano,
nei Paesi di origine, specifici corsi di formazione professionale ed
istruzione. Parallelamente, verra' esaminata la possibilita' di
concludere accordi sul lavoro stagionale o, piu' in generale, di
collaborazione in materia di lavoro.
L'Italia intende inoltre continuare a promuovere interventi
di cooperazione, mirati a favorire lo sviluppo dei Paesi di origine
dei flussi migratori, anche al fine di assicurare una gestione
ordinata degli stessi.
Sul piano multilaterale, l'obiettivo da raggiungere e' la
piena applicazione dei Protocolli relativi al traffico illecito dei
migranti ed alla tratta di esseri umani annessi alla Convenzione
delle Nazioni Unite sul crimine transnazionale. Una specifica azione
di sensibilizzazione a livello diplomatico continuera' ad essere
condotta dall'Italia sul fenomeno dell'immigrazione clandestina via
mare, ed in particolare sulla necessita' del rispetto da parte di
ciascuno Stato rivierasco della normativa internazionale sulla
sicurezza delle navigazione e sulla salvaguardia della vita umana in
mare.
Per quanto concerne le attivita' previste in materia di
visti, si procedera' all'aggiornamento della normativa vigente, alla
luce delle modifiche introdotte dalla legge n. 189/2002 e dal
relativo Regolamento di attuazione. Una particolare attenzione verra'
dedicata al miglioramento dei servizi resi al pubblico da parte delle
Sedi consolari.
Obiettivi relativi alle politiche di integrazione
Dare ulteriore impulso alle misure di integrazione connesse
con le nuove regolarizzazioni. Le politiche sociali dovranno essere
in grado di rispondere alle esigenze poste dai nuovi nuclei familiari
di origine straniera.
Diffondere le iniziative intraprese negli accordi di
programma pluriennali gia' stipulati con alcune regioni per
l'attivazione e la realizzazione di progetti rivolti
all'alfabetizzazione e all'apprendimento della lingua e della cultura
italiana su tutto il territorio nazionale e nei paesi di emigrazione,
nel quadro di accordi bilaterali e delle disposizioni normative
offerte dall'articolo 19 "Titoli di prelazione" della legge n. 189
del 30 luglio 2002, che ha modificato l'art. 23 del testo unico.
Offrire soluzioni abitative agli stranieri regolarmente
residenti, che hanno difficolta' di accesso a un alloggio, anche
alternative all'edilizia residenziale pubblica; favorire la sinergia
tra i diversi attori presenti sul territorio per l'attuazione di
nuove soluzioni che si adattino alle problematiche locali specifiche.
Promuovere politiche di integrazione specifiche rivolte alle
seconde generazioni, nella consapevolezza che un ruolo fondamentale
spetta all'istruzione e alla formazione, anche tenendo conto
dell'esperienza di altri paesi di meno recente immigrazione.
Continuare l'attivita' di supporto al Comitato Minori
stranieri, sia per la gestione della banca dati delle informazioni
utili a monitorare il fenomeno, sia per implementare il sistema di
rete relativamente alle indagini familiari, in modo da ottenere nel
piu' breve tempo possibile le informazioni circa la situazione
familiare del minore. A tal fine sara' opportuno sottoscrivere
accordi con le rappresentanze diplomatico-consolari dei paesi
d'origine dei minori allo scopo di accelerare le procedure di
identificazione e razionalizzare l'iter del riaffidamento del minore.
Allo stesso tempo, si dovranno ampliare i programmi di rimpatrio
assistito con accordi con i Paesi di provenienza e con le realta'
associative presenti nei Paesi di origine, per facilitare il
reinserimento familiare e sociale dei minori una volta rimpatriati.
Favorire l'attivita' di comunicazione e diffusione
dell'informazione rivolta alla popolazione straniera, finalizzata ad
una puntuale informazione su diritti e doveri in materia di
immigrazione, anche attraverso la figura dei mediatori culturali.
Attivare gli Sportelli unici per l'immigrazione.
Realizzare reti interistituzionali e interfunzionali di
risorse e competenze, a livello locale, che individuino stabilmente
nei Consigli territoriali per l'immigrazione le sedi idonee ai fini
della collaborazione istituzionale ai vari livelli; della
concertazione sociale tra i vari soggetti presenti sul territorio
rispetto all'analisi dei bisogni e delle esigenze; della
programmazione e realizzazione delle iniziative di integrazione
sociale; delle necessarie azioni di monitoraggio.
Promuovere e valorizzare le esperienze gia' in atto nelle
scuole mettendo a sistema buone pratiche realizzate anche con il
concorso delle associazioni degli immigrati, del volontariato, degli
Enti Locali. Uno strumento di conoscenza della realta' nazionale
sugli alunni stranieri a scuola sara' fornito da una ricerca
nazionale promossa dal MIUR con il coordinamento scientifico di
studiosi dell'Universita'.
Promuovere e realizzare confronti con le strategie educative
degli altri Paesi europei, incrementare lo scambio di pratiche,
esperienze, metodi di lavoro tra scuole e insegnanti di altri paesi.
Promuovere una scuola delle culture e dei diritti umani,
radicata nel proprio territorio e in Europa, collocata in una cornice
di valori universali.
Promuovere iniziative di formazione rivolte al personale
della scuola di tutti i cicli scolastici, con particolare attenzione
ai docenti curricolari di tutte le discipline per il potenziamento
delle competenze professionali connesse all'integrazione degli alunni
stranieri.
In materia sanitaria, migliorare l'assistenza sanitaria alle
donne straniere in gravidanza e favorire la riduzione del ricorso
all'I.V.G.; ridurre l'incidenza dell'HIV, delle malattie sessualmente
trasmesse e della tubercolosi, tramite interventi di prevenzione
mirati a questa fascia di popolazione; raggiungere coperture
vaccinali della popolazione infantile immigrata pari a quella
ottenuta per la popolazione italiana; erogare gli interventi di
profilassi primaria alle categorie di lavoratori stranieri ove
prevista per i lavoratori italiani, ridurre gli infortuni sul lavoro
tra i lavoratori immigrati, tramite gli interventi previsti a tal
fine per i lavoratori italiani.
Reingegnerizzare processi di concessione della cittadinanza
con l'applicazione di nuove procedure informatiche e la progressiva
riduzione dei tempi di attesa dei richiedenti.
Obiettivi relativi alle politiche dell'asilo
Applicazione della legge n. 189/2002 attraverso l'istituzione
delle Commissioni territoriali, la costruzione dei centri di
identificazione e definizione delle linee guida per l'indirizzo dei
servizi di assistenza e tutela dei richiedenti asilo e rifugiati che
saranno finanziati dal Fondo Nazionale per le politiche e i servizi
dell'asilo.
Armonizzazione della normativa nazionale a quella europea in
applicazione dei Trattati dell'Unione europea.
Attuazione dell'articolo 10, comma 3, della Costituzione sul
diritto di asilo attraverso una legge organica in materia che tenga
conto dei principi di armonizzazione europea in via di elaborazione.
Il punto sulla presenza straniera in Italia
La presenza straniera in Italia ha continuato a crescere negli
ultimi trent'anni, ora e' possibile una rappresentazione piu' certa
della sua dimensione e della sua composizione anche grazie alla
regolarizzazione avviata nel novembre del 2002 (legge 30 luglio 2002,
n. 189 e Decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195, convertito con
modificazioni dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222).
Al 31 dicembre 2003 il numero di permessi di soggiorno validi era
di 2.193.999, pari al 3,8% della popolazione residente in Italia,
cifra che supera il 4% se si tiene conto dei minori registrati sul
permesso dei genitori ma non contati separatamente.
La presenza straniera in Italia non e' radicalmente diversa da
quella del resto dell'Europa, come poteva essere ancora dieci anni
fa; il 4% italiano deve essere messo a confronto con un 5,2% di media
europea del 2000 (anche se tale livello da allora e' gia' aumentato
in maniera sensibile). Gli stranieri rappresentano in Italia il 3%
della popolazione scolastica (oltre 230.000 bambini stranieri nelle
scuole italiane nel 2002-2003, contro meno di centomila appena
quattro anni fa) e il 4,8% delle nascite, mentre il 7,1% dei
matrimoni coinvolge almeno uno straniero (oltre il 10% nel centro e
nel nord-est). Nel mercato del lavoro rimane difficile stabilire
quanti stranieri facciano parte della forza lavoro a causa del
fenomeno del lavoro nero, ma dall'analisi dei dati INAIL risulta che
l'11,5% delle nuove assunzioni del 2002 riguardavano immigrati.
Il panorama della presenza straniera in Italia e' stato modificato
molto chiaramente dai due provvedimenti di regolarizzazione avviati
alla fine del 2002.
Questi provvedimenti hanno permesso l'emersione dal sommerso di
diverse centinaia di migliaia di lavoratori. I risultati mostrano una
forte correzione rispetto al passato dei nuovi flussi e della
composizione delle comunita' straniere in Italia, con una inversione
del peso relativo dell'Africa a vantaggio dell'Europa del sud-est;
gli stranieri provenienti dai tre paesi africani piu' presenti in
Italia (Marocco, Tunisia e Senegal) rappresentavano il 31,3% della
presenza straniera in Italia nel 1992, il 21,1% nel 2002 e solo
l'11,3% delle domande di regolarizzazione nel 2002. Al contrario i
tre principali paesi dell'Europa dell'est attori dell'emigrazione
verso l'Italia (Albania, Romania e Polonia), passano dal 9,5% del
1992 al 22,5% del 2002, a cui si aggiungono il 33,2% delle domande di
regolarizzazione. Il 58,7% delle domande viene dall'Europa, in
particolare dal sud dell'Europa orientale (Paesi Balcanici e
Ucraina). I dieci nuovi membri dell'UE hanno dato origine solo al
5,6% delle domande (quasi interamente attribuibili alla Polonia); i
due paesi candidati all'adesione nel 2007 (Romania e Bulgaria), hanno
dato luogo al 21,7% delle domande, mentre il 31,4% deriva
dall'immigrazione da paesi europei privi di una rapida prospettiva di
integrazione nell'UE: ucraini e moldavi e dal consistente aumento di
bulgari, russi e macedoni. Piu' lontane sono l'adesione all'UE e
l'integrazione economica e piu' forte diventa la pressione ad
emigrare. Nella regolarizzazione sono quasi assenti i paesi di nuova
adesione all'Unione europea, con l'eccezione della Polonia, a riprova
del debole impulso migratorio di questi paesi.
La comunita' marocchina perde per la prima volta dall'inizio degli
anni novanta il ruolo di maggiore comunita' straniera in Italia, a
vantaggio di quella rumena (239.426 permessi di soggiorno al
31-12-2003) e di quella Albanese (233.616 permessi), a suggellare il
continuo cambiamento dei cicli migratori nazionali che vedono nuovi
paesi sostituirsi costantemente ai precedenti nel cedere popolazione
all'Italia. L'Ucraina e' la maggiore sorpresa, dato che sale dal27°
posto del 2002 (con 14.035 permessi) al quarto posto a fine 2003 (con
112.802 permessi), rivelandosi la seconda patria di origine dei
lavoratori stranieri immigrati regolarizzati, superata solo dalla
vicina Romania.
----> VEDERE SCHEMA DA PAG. 14 A PAG. 15 DELLA G.U. <----
Per controllare e gestire consapevolmente il complesso fenomeno
dell'immigrazione e' necessario disporre di adeguati strumenti di
conoscenza e di monitoraggio, procedendo all'interscambio dei dati
posseduti dalle diverse Amministrazioni. Per poter assumere decisioni
consapevoli e' necessario disporre continuamente di informazioni
complete, aggiornate e affidabili, ottenute incrociando i dati
detenuti da tutte le amministrazioni rilevanti.
Le Amministrazioni con competenze in materia migratoria, per lo
svolgimento delle proprie attivita' istituzionali, possiedono
ciascuna sistemi informativi che memorizzano e gestiscono
informazioni sugli stranieri regolari, fotografando i diversi eventi
della loro vita (ingresso nel territorio italiano, soggiorno, uscita
e rimpatrio), scanditi dall'interazione con le diverse Autorita'
preposte al rilascio di permessi e autorizzazioni o all'erogazione di
servizi pubblici.
Ne consegue che le informazioni esistenti, provenendo da fonti
diverse, sono quanto mai frammentate e non consentono di avere una
visione globale del fenomeno e delle sue tendenze, che e' presupposto
fondamentale per poterlo governare.
L'integrazione delle varie fonti di informazione consentirebbe,
pertanto, di operare un'implicita integrazione dei dati presenti in
ciascun sistema informativo, oltre che una loro validazione
incrociata.
E' quindi un'esigenza primaria raggiungere l'interconnessione
telematica dei sistemi informativi esistenti, e l'interscambio dei
dati - su cui, comunque, ciascuna Amministrazione manterra' la
propria titolarita' e responsabilita' - attraverso la realizzazione
degli archivi automatizzati in materia di immigrazione e di asilo
presso il Ministero dell'interno - Dipartimento per le liberta'
civili e l'immigrazione.
Sia il testo unico di cui al Decreto Legislativo n. 286/98, che la
legge di modifica n. 189/02, assegnano un ruolo centrale alla
gestione informatizzata dei procedimenti connessi con la gestione del
percorso migratorio: dalla richiesta di visto, all'ingresso nel
territorio dello Stato, dal soggiorno nei suoi diversi aspetti
(iscrizione anagrafica, lavoro, erogazione di servizi), all'uscita
(rimpatrio volontario o espulsione).
L'insistenza normativa sull'informatizzazione dei procedimenti va
sicuramente nella direzione della modernizzazione dei processi della
Pubblica Amministrazione grazie all'utilizzo delle nuove tecnologie
dell'informazione e della comunicazione.
Le ICT (tecnologie dell'informazione e della comunicazione),
stanno determinando una rivoluzione nella cultura organizzativa
dell'amministrazione italiana, avvicinandola gradualmente a quella
delle piu' avanzate democrazie occidentali.
In tale scenario, la costituzione di una banca dati unica o, in
alternativa, l'interconnessione tra i diversi archivi informatizzati,
appare una necessaria precondizione per migliorare l'efficienza dei
processi decisionali e operativi nell'ambito della gestione del
fenomeno migratorio.
L'istituzione in ogni provincia, presso la prefettura-ufficio
territoriale del Governo, di uno sportello unico per l'immigrazione,
responsabile dell'intero procedimento di assunzione dei lavoratori
stranieri, postula la necessaria interconnessione degli archivi di
pertinenza di ciascuna amministrazione coinvolta nel procedimento al
fine dello scambio di informazioni in via telematica.
Gli adempimenti di competenza dello sportello unico, per esplicita
previsione normativa, devono necessariamente essere supportati da una
sistema informativo in materia di ingresso, soggiorno e uscita degli
stranieri extracomunitari.
Tale sistema informativo dovra' consentire il costante
monitoraggio dei soggetti che compiono attivita', della tipologia di
tali attivita', della data delle operazioni svolte, nonche' lo
svolgimento delle funzioni di acquisizione, certificazione e misura
dei dati e dei documenti memorizzati.
In tal senso si sono indirizzate le scelte compiute nella
predisposizione del regolamento, di cui all'art. 34, comma 2, della
legge n.189/02, per la razionalizzazione dell'impiego della
telematica nelle comunicazioni tra le amministrazioni pubbliche e
l'attuazione della massima interconnessione tra gli archivi esistenti
o in via di realizzazione.
Cap. I)
Le politiche per il lavoro degli stranieri e le linee generali
per la definizione dei flussi di ingresso nel territorio italiano
1.1) I nuovi meccanismi d'ingresso per lavoro, lo sportello unico
e il contratto di soggiorno
La legge n. 189/2002 ha profondamente innovato le procedure di
ingresso per motivi di lavoro dei cittadini non comunitari sia sotto
il profilo organizzativo, sia sotto quello sostanziale.
Per quanto concerne l'aspetto organizzativo, la legge prevede
l'istituzione, presso ogni Prefettura - UTG, dello Sportello unico
per l'immigrazione. Tale struttura unitaria, composta dai
rappresentanti della Prefettura-Ufficio Territoriale di Governo,
della Direzione provinciale del lavoro e della Questura, garantira'
il coordinato espletamento delle attivita' di rispettiva spettanza,
finora svolte separatamente. Gli Sportelli unici, una volta
costituiti secondo i criteri e con le modalita' definite dal
regolamento d'attuazione riceveranno le domande di nulla-osta al
lavoro riferite ai lavoratori non comunitari e procederanno alla loro
evasione. Dopo il rilascio del nulla-osta e ottenuto il conseguente
visto d'ingresso dalla rappresentanza diplomatica, lo straniero e'
tenuto a presentarsi, entro otto giorni dall'ingresso, allo Sportello
unico per la sottoscrizione del contratto di soggiorno per lavoro.
Tale adempimento, assieme al rilevamento fotodattiloscopico, e'
condizione indispensabile per il rilascio del permesso di soggiorno
per lavoro subordinato da parte della Questura.
Lo Sportello unico potra' consentire non solo la semplificazione,
ma anche la razionalizzazione delle operazioni di rilevazione dei
permessi di soggiorno per lavoro effettivamente rilasciati in
rapporto ai preliminari nulla-osta emessi. Infatti, diversamente dal
sistema attuale, sara' un medesimo ufficio - lo sportello unico per
l'immigrazione - a rilasciare il nulla-osta al lavoro e a prendere
atto dell'effettivo ingresso del lavoratore straniero. Infine lo
Sportello unico, presso cui rimane depositato il contratto di
soggiorno per lavoro sottoscritto dal lavoratore straniero ai fini
dell'ottenimento del corrispondente permesso di soggiorno, e'
destinatario della comunicazione di ogni variazione del rapporto di
lavoro subordinato che il datore ha l'obbligo di effettuare. Lo
Sportello unico, percio', concentrera' un complesso di dati e notizie
sinora distribuiti tra uffici diversi. Cio' facilitera' il
monitoraggio degli effettivi ingressi per lavoro subordinato e dello
svolgimento del rapporto lavorativo. Sara' cosi' piu' agevole avere a
disposizione elementi conoscitivi sicuramente utili anche in vista
della programmazione dei futuri flussi di ingresso.
Lo Sportello unico sara' integrato in un sistema informativo piu'
ampio, di cui fanno parte anche INPS, INAIL e S.I.L e vi
convergeranno tutti i sistemi informatizzati relativi alla gestione
dei flussi migratori. Questi soggetti, collegati in rete,
raccoglieranno le informazioni e i dati relativi al percorso del
lavoratore che fa ingresso nel Paese. L'innovazione rappresentata
dallo sportello unico per l'immigrazione necessita, per la sua piena
attuazione, del supporto delle moderne tecnologie per la
reingegnerizzazione dei processi, che accresca l'efficacia,
l'efficienza e la speditezza dell'azione amministrativa, migliorando
il rapporto cittadino/amministrazione.
In effetti, la legge n. 189/02 (e il regolamento ex art. 34, comma
2) prevede la razionalizzazione dell'impiego della telematica nelle
comunicazioni tra le amministrazioni pubbliche, la massima
interconnessione tra gli archivi gia' realizzati o in via di
realizzazione presso le amministrazioni pubbliche e la
riorganizzazione degli archivi esistenti per la gestione del fenomeno
migratorio. L'interconnessione tra gli archivi, prevista dalla legge
189/02, si basera', ai sensi del Regolamento telematico, su un
sistema informativo unitario in materia di ingresso, soggiorno e
uscita, che avra' come fulcro gli archivi automatizzati relativi a
immigrazione e asilo, da istituire presso il Ministero dell'interno -
Dipartimento per le liberta' civili e l'immigrazione.
In tale sistema affluiranno le informazioni degli archivi e dei
sistemi informativi in materia di immigrazione e asilo delle singole
Amministrazioni che ne faranno parte. Il sistema informativo unitario
e' pertanto indispensabile per l'attuazione dei procedimenti previsti
dal testo unico sull'immigrazione e dal relativo regolamento, anche a
supporto degli adempimenti dello Sportello unico per l'immigrazione.
Sotto l'aspetto sostanziale, la legge n. 189/2002 ha collegato
l'ingresso del lavoratore straniero all'esistenza di una idonea
proposta di contratto di lavoro. E' stata abrogata la norma
previgente che consentiva anche il c.d. ingresso per inserimento nel
mercato lavorativo. Per il conseguimento, cioe', di un'occupazione da
ricercare dopo l'ingresso nel territorio nazionale, autorizzato
dietro prestazione di garanzia da parte di un cittadino italiano o
straniero regolarmente soggiornante. La nuova disciplina consente
l'ingresso per lavoro subordinato unicamente in presenza di una
richiesta di assunzione proveniente da un datore di lavoro ben
individuato e dotato dalla correlativa capacita' occupazionale, cioe'
in grado di sostenere gli oneri retributivi e previdenziali derivanti
dall'assunzione nell'ambito delle quote d'ingresso stabilite nel
decreto flussi.
La legge n. 89/2002 ha prefigurato uno specifico tipo di contratto
finalizzato all'instaurazione del rapporto di lavoro con il
lavoratore subordinato straniero. E' il contratto di soggiorno per
lavoro subordinato. In aggiunta ai normali elementi che costituiscono
il contenuto essenziale del contratto di lavoro subordinato, il
contratto di soggiorno per lavoro deve contenere due elementi
ulteriori. L'art. 5 bis del T.U. - d.lgs. 286/1998, aggiunto dalla L.
n. 189/2002, richiede che vi siano inclusi: a) l'impegno del datore
di lavoro di garantire un'abitazione al lavoratore straniero che
rientri nei parametri previsti per gli alloggi di edilizia
residenziale pubblica; b) l'impegno del datore al pagamento delle
spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel Paese di
provenienza.
Le disposizioni regolamentari fissano le modalita' di assolvimento
dei due specifici impegni che il datore di lavoro e' tenuto ad
accollarsi con apposite dichiarazioni inserite nella proposta di
contratto da presentare insieme con la richiesta di assunzione.
Infine tra le innovazioni legislative piu' significative va
annoverata la disposizione inserita nel T.U. - d.lgs. 286/1998 -
dalla L. n. 189/2002 (art. 23), dedicata ai titoli di prelazione. La
norma prevede che, anche ad iniziativa delle regioni e delle province
autonome, possono essere programmate attivita' di formazione e
d'istruzione da svolgersi nei paesi d'origine per promuovere
l'apprendimento di base della lingua italiana, nonche' il
conseguimento di specifiche abilita' professionali. I relativi
programmi sono sottoposti alla preventiva approvazione del Ministero
del lavoro e delle politiche sociali e del Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca. La legge attribuisce un titolo di
preferenza ai partecipanti all'attivita' formativa ai fini
dell'ingresso in Italia e del loro impiego nei settori produttivi di
riferimento delle iniziative formative seguite.
Con il regolamento d'attuazione, saranno valorizzate le previsioni
della norma primaria e, per dare effettiva incisivita' alla
preferenza accordata dalla legge, si prevede che una percentuale
delle quote annuali d'ingresso sia riservata ai partecipanti alle
attivita' formative i quali, a tal fine, saranno iscritti in apposite
liste tenute dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
L'entrata in vigore delle norme regolamentari d'attuazione ed il
successivo espletamento dell'ulteriore attivita' d'implementazione,
renderanno effettivamente operativo questo nuovo importante
strumento. La sua appropriata utilizzazione fara' si' che la
programmazione annuale dei flussi, finora effettuata in termini
solamente quantitativi, sia effettuabile anche sotto l'aspetto
qualitativo. Infatti i programmi di formazione all'estero sono uno
strumento che, con il coordinato apporto di vari soggetti pubblici e
privati, consentira' il piu' agevole collegamento tra fabbisogno di
manodopera e forza lavoro dotata delle appropriate competenze
professionali da destinare al suo soddisfacimento.
1.2) Utilizzo dell'informatica per la gestione delle procedure
di ingresso dei lavoratori non comunitari
La legge 189/02 prevede che lo Sportello unico si basi su
procedure informatizzate per l'ingresso e il soggiorno dei cittadini
extracomunitari. Al riguardo, il regolamento attuativo della legge
189/02, prevede nuove procedure che saranno gestite telematicamente
dallo Sportello unico per l'immigrazione. L'obiettivo del prossimo
triennio e' raggiungere la gestione completamente informatizzata
delle procedure di ingresso e del monitoraggio dell'andamento dei
flussi d'ingresso dei lavoratori extracomunitari. Il nuovo
regolamento indica i soggetti abilitati a trasmettere i dati da
acquisire nell'archivio informatizzato in materia di immigrazione:
soggetti privati, questure, Sportello unico, regioni e province per
il tramite del responsabile del centro per l'impiego, i centri per
l'impiego, l'autorita' consolare tramite il Ministero degli affari
esteri, le Direzioni provinciali del lavoro e il competente ufficio
dell'Amministrazione centrale del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali.
E' previsto che le richieste di lavoro siano trasmesse dallo
Sportello unico, per il tramite del sistema informativo, al Centro
per l'impiego competente, il quale provvede, sempre tramite il
sistema informativo, a diffonderle, comunicando allo Sportello unico
e al datore di lavoro i dati delle eventuali dichiarazioni di
disponibilita' pervenute da altri lavoratori o le certificazioni
negative.
Lo Sportello unico dovra', quindi, in particolare:
richiedere alla Questura, tramite procedura telematica, la
verifica dell'eventuale sussistenza di motivi ostativi a carico del
lavoratore extracomunitario e/o del datore di lavoro;
acquisire sempre con procedura telematica, dalle Direzioni
provinciali del lavoro la verifica della capienza delle quote di
ingresso;
inoltrare per via telematica agli uffici consolari italiani
all'estero la richiesta di assunzione e la relativa documentazione
(compreso il codice fiscale e il nulla osta all'ingresso del
lavoratore straniero), avvalendosi del collegamento previsto con
l'archivio informatizzato della rete mondiale visti (RMV) presso il
Ministero degli affari esteri.
La rappresentanza diplomatica-consolare rilascera' infine il visto
di ingresso, dandone comunicazione per via telematica al Ministero
dell'interno, al Ministero del lavoro e delle politiche sociali,
all'INPS e all'INAIL.
Una volta stipulato il contratto di soggiorno presso lo Sportello
Unico, una copia dello stesso sara' trasmessa, ove possibile, in via
telematica al Centro per l'impiego, all'autorita' consolare
competente nonche' al datore di lavoro. All'atto della stipula i dati
contenuti nel modulo di richiesta del permesso di soggiorno saranno
inoltrati dallo Sportello alla questura competente tramite procedura
telematica, ai fini del rilascio del permesso di soggiorno.
1.3) La programmazione dei flussi e l'analisi del fabbisogno
lavorativo nel mercato del lavoro italiano
Valutazione dei meccanismi di stima esistenti e nuovi programmi.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e' chiamato a
concorrere, assieme alle altre amministrazioni competenti,
all'attivita' di programmazione dei flussi e svolge un ruolo centrale
nella preliminare definizione del fabbisogno interno di manodopera
straniera, ai sensi dell'articolo 21, comma 4 del T.U. - d.lgs.
286/1998, secondo il quale: "i decreti annuali devono tenere conto
delle indicazioni fornite, in modo articolato per qualifiche o
mansioni, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali
sull'andamento dell'occupazione e dei tassi di disoccupazione a
livello nazionale e regionale, nonche' sul numero di cittadini
stranieri non appartenenti all'Unione europea iscritti nelle liste di
collocamento".
Nello stabilire il fabbisogno lavorativo, si dovra' altresi' tener
conto degli ingressi per motivi diversi dal lavoro, in particolare
dei ricongiungimenti familiari e dei permessi per asilo politico. Non
tutti questi ingressi danno luogo ad attivita' lavorative, ma la
dimensione dei ricongiungimenti familiari in particolare suggerisce
un approfondimento rispetto a un suo possibile impatto sul mercato
del lavoro.
Il Ministero del lavoro valutera' che i flussi di ingresso dei
lavoratori non comunitari siano coerenti alle capacita' di
assorbimento del mercato del lavoro nazionale ed alle capacita' di
integrazione della societa' italiana.
L'efficace svolgimento del ruolo del Ministero del lavoro in
questo ambito richiede una attivita' di rilevazione molteplice, che
andra' ulteriormente sviluppata mediante:
a) Il monitoraggio dei fabbisogni a livello regionale attraverso
le indicazioni acquisite:
- dalle amministrazioni regionali, cui la legge 189/2002 ha
attribuito la facolta' di presentare entro il 30 novembre di ogni
anno le indicazioni regionali relative ai flussi sostenibili nel
triennio successivo in rapporto alla capacita' di assorbimento del
tessuto sociale e produttivo. Al fine di una maggiore concretezza,
tali valutazioni dei mercati del lavoro locali, dovrebbero essere
effettuate non soltanto in termini quantitativi, ma anche
qualitativi, con l'eventuale specificazione delle tipologie
professionali carenti, valorizzando le rilevazioni e le analisi
prodotte dalle reti territoriali e dagli osservatori regionali
sull'immigrazione;
- dalle associazioni datoriali di categoria, che possono
avvalersi dei propri centri di ricerca per rilevare ed elaborare le
richieste dei propri associati;
- dalle Direzioni regionali del lavoro.
b) La rilevazione delle dinamiche occupazionali nei diversi
settori produttivi del sistema economico italiano analizzando:
- l'andamento generale del mercato del lavoro italiano nel suo
complesso.
- i settori nei quali vi siano riconosciute carenze di
manodopera, dovute all'insufficienza di personale altamente
qualificato per lavori che richiedano una elevata specializzazione o
una formazione avanzata, oppure di lavoratori operanti nelle
professioni a qualificazione e remunerazione ridotta e rifiutati dai
lavoratori italiani. Va inoltre valutata anche la crescente domanda
di manodopera straniera nelle fasce intermedie del mercato del
lavoro.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali si prefigge a
tal fine di rafforzare le iniziative dirette a raccogliere il
contributo delle Regioni e delle associazioni datoriali di categoria.
A tal fine, sara' opportuno predisporre strumenti metodologici e
definire opportune sedi in cui si possa analizzare la materia dei
fabbisogni locali per facilitare l'attivita' di coordinamento, di
definizione e di analisi del fabbisogno.
Questi dati saranno reinterpretati alla luce delle previsioni
sull'andamento dell'economia italiana e in rapporto all'offerta di
lavoro dei cittadini italiani, degli stranieri gia' regolarmente
presenti in Italia e di coloro che hanno beneficiato del
provvedimento di regolarizzazione avviato con i provvedimenti
legislativi del 2002. L'emersione dal lavoro irregolare determina
l'immissione nel mercato del lavoro regolare di circa 700.000
lavoratori stranieri. Occorrera' quindi seguire l'andamento della
situazione occupazionale dei lavoratori stranieri regolarizzati.
Poiche' e' fisiologico che una parte dei rapporti regolarizzati possa
anche cessare, e' possibile che nel prossimo futuro si determini un
aumento dei lavoratori non comunitari regolarmente soggiornanti
disoccupati. Il fenomeno e' destinato ad essere ulteriormente
accentuato dall'effetto moltiplicatore che si avra' in conseguenza
dei ricongiungimenti familiari.
Il Ministero del lavoro intraprendera' un sistematico monitoraggio
di queste evoluzioni che interessano il mercato del lavoro italiano.
Notevole importanza assumeranno a questo fine i dati relativi alle
dinamiche occupazionali rilevati dai Centri per l'impiego e
l'aggiornamento costante delle liste di disoccupazione. E' previsto
che tali dati, ivi inclusi quelli dei non comunitari alla ricerca di
occupazione, affluiscano, anche attraverso i collegamenti informatici
in via di implementazione di cui sopra, al Ministero del lavoro e
delle politiche sociali. Quest'ultimo procedera' a completare
l'analisi dei fabbisogni locali curando di armonizzarli, in un quadro
complessivo compatibile con il contesto nazionale, anche in rapporto
ai dati previsionali relativi all'economia italiana. In particolare
sara' possibile integrare le informazioni raccolte dal Ministero del
lavoro e da altri enti con nuovi strumenti previsionali e studi di
settore.
Gli studi sul fabbisogno disponibili (quali ad esempio quello
dell'Excelsior-Unioncamere) tendono a basarsi essenzialmente sulle
previsioni dei datori di lavoro.
Tali studi segnalano le previsioni, non le richieste effettive,
dei datori di lavoro relative alle assunzioni complessive e la loro
utilita' risiede soprattutto nella disaggregazione settoriale della
domanda e nell'indicazione dell'evoluzione del fabbisogno, piuttosto
che nel valore stimato del fabbisogno in se.
Queste analisi segnalano soprattutto un'esigenza di personale con
qualifiche basse o medio basse, anche se emerge da piu' parti la
tendenza all'aumento di lavoratori specializzati, sopratutto nel nord
e in particolare da alcuni settori (dall'Information and Comunication
Technology, alla Sanita) ed anche il fenomeno dell'imprenditoria
immigrata si presenta in Italia in costante crescita.
Tali studi presentano inoltre altri limiti dal punto di vista del
policy making.
- I fabbisogni sono generalmente individuati sulla base di
aspettative future di assunzioni, piuttosto che su effettive offerte
di lavoro, mentre la congiuntura economica cambia rapidamente,
rendendo talvolta obsolete le stime.
- E' difficile separare la domanda di regolarizzazione di
lavoratori irregolari gia' presenti da quella di nuovi ingressi.
- Le stime indicano i fabbisogni dei datori di lavoro ma non
tengono conto delle capacita' di integrazione territoriali e
dell'impatto in termini di sevizi pubblici, abitazioni, ecc...
Le stime contenute in tali analisi tendono inoltre a sottostimare
la domanda di lavoro stagionale e a sopravvalutare quella di lavoro
non stagionale. Inoltre sopravvalutano la domanda di lavoro di non
comunitari nel Mezzogiorno e la sottovalutano nel nord; cio'
soprattutto se si confrontano con i dati sulle assunzioni effettive
dell'anno precedente. Le valutazioni complessive di Excelsior sono in
calo del 11,3% visto che da una media di 186.762 nel 2003 (frutto di
una forbice molto ampia, tra una stima minima di 140.000 ed una
massima di 220.000, con le grandi imprese che triplicano le proprie
stime di fabbisogno nell'ipotesi massima) si e' scesi ad una media di
165.614 nel 2004 (con un massimo di 195.009 ed un minimo di 136.319.
Anche la frequenza della domanda di extracomunitari rispetto alla
domanda totale di nuovi lavoratori e' calata, pur rimanendo elevata,
nell'ipotesi massima dal 33,3% del 2003 al 28,9% nel 2004.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali intraprendera',
in collaborazione con gli enti locali e le autorita' competenti, ogni
opportuna iniziativa volta a monitorare il rispetto dell'art. 5 bis
del testo unico sull'immigrazione.
La verifica del rispetto dell'obbligo gravante sul datore di
lavoro di fornire garanzia circa la disponibilita' di un alloggio per
il lavoratore che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge
e' altresi' effettuata dalle Direzioni provinciali del lavoro in sede
di istruttoria delle richieste di autorizzazione al lavoro,
autorizzazione che viene rilasciata solo a condizione che tale
verifica dia esito positivo.
----> VEDERE SCHEMA A PAG. 22 DELLA G.U. <----
Le professioni degli stranieri secondo Excelsior: Assunzioni
previste dalle imprese per il 2004 di personale proveniente da paesi
non comunitari, per settore di attivita', ripartizione territoriale e
classe dimensionale
Fonte: Unioncamere - Ministero del lavoro, Sistema Informativo
Excelsior, 2004
Altri studi vengono elaborati da istituzioni locali per fornire
una analisi piu' approfondita di realta' territoriali particolarmente
dinamiche.
Gli andamenti dell'occupazione straniera nei principali settori
economici richiedono alcune considerazioni piu' approfondite.
Un quadro strutturale dell'impiego di lavoro in agricoltura puo'
essere sicuramente fornito, principalmente, dai dati dell'indagine
istat sulle strutture e sulla produzione delle aziende agricole e da
taluni Istituti specializzati. La nostra agricoltura come e' noto e'
basata sulle aziende familiari. Solo il 17% circa delle aziende
impiega mano d'opera non familiare con forti differenze territoriali.
Nel 2001 l'occupazione agricola e' leggermente cresciuta per un
totale di 6.000 unita' (0,5%), contro la diminuzione dell'1,3%
dell'anno precedente. L'aumento e' interamente attribuibile al
Mezzogiorno (1,1%). In termini di posizione professionale la
variazione degli occupati agricoli complessivi e' il risultato di un
calo degli indipendenti di 6.000 unita' (pari al 0,9%), compensato da
un aumento dei dipendenti di 12.000 unita' (2,7%). I dipendenti sono
aumentati in misura maggiore nel Mezzogiorno (2,4% i maschi; 4,6% le
femmine), rispetto al Centro-Nord dove la crescita e' stata del 2,1%
(3,7% per le donne e 1,4% per i maschi).
Si nota una crescita della percentuale dei dipendenti sul totale
che, dal 40,3% dell'anno 2000, e' arrivata al 41,2% nel 2001 ed al
42,2% nel 2002. Circa l'87% degli occupati totali agricoli e'
costituita da unita' a tempo pieno. L'importanza degli occupati
dipendenti a tempo parziale costituisce una particolarita' del
settore agricolo ed e' nettamente maggiore che nel complesso
dell'economia. Una seconda caratteristica rilevata dalle statistiche
delle forze lavoro riguardo all'occupazione dipendente e' il suo
carattere permanente o temporaneo. Il 61,6% degli occupati dipendenti
in agricoltura e' costituito da permanenti e il 38,4% da temporanei.
Da un'analisi dei dati del censimento Istat del 2000 appare chiaro
come nel settore primario sia presente soprattutto forza lavoro di
eta' avanzata. Su oltre 2.500.000 aziende, solo 56.642 (2,2%) sono
gestite da capi azienda con meno di 35 anni. La piu' alta frequenza
si e' registrata, invece, nella classe di eta' di 65 anni e oltre,
con piu' di 900.000 unita', pari al 40,6% del totale. Oltre 300.000
(14,4%) sono inoltre i capi azienda che hanno un'eta' compresa tra i
60 e i 64 anni. I giovani hanno generalmente livelli di istruzione
superiori alle altre fasce di eta' e tendono a dedicarsi di piu' alle
colture piu' redditizie e intensive, a gestire aziende di dimensione
economica e di superficie piu' elevate, a lavorare part-time nelle
aziende agricole di ridotta dimensione economica e ad utilizzare,
viceversa, tecnologie risparmiatrici di lavoro nelle grandi aziende.
Dall'ultimo censimento e' risultata una presenza consistente di donne
nella conduzione di imprese agricole che copre quasi il 30% dei
conduttori.
Le stime dell'INEA indicano una presenza di lavoratori
extracomunitari pari a 103.000 unita' nel 2000, 109.000 nel 2001 e
poco piu' di 120.000 nel 2002, (di cui 94.484 in regime di
stagionalita), con una incidenza percentuale sul totale crescente,
che oggi supera il 10%. Tuttavia occorre considerare che il lavoro
extracomunitario e' ovviamente quasi completamente lavoro stagionale
dipendente, e che il totale dei lavoratori dipendenti, nella
rilevazione citata del luglio 2003, ammonta a solo 477.000 unita'.
Rispetto quindi al sub-totale del lavoro dipendente, il lavoro degli
stranieri supera la percentuale del 20% e diventa pertanto una
componente essenziale per gli equilibri economici strutturali del
settore.
Le motivazioni che spingono gli extracomunitari all'impiego in
agricoltura non fanno presumere che questi lavoratori possano
diventare una componente stabile della forza lavoro del settore;
essi, infatti, aspirano a condizioni occupazionali piu' stabili e
remunerative in altri settori di attivita', o nella stessa area,
quando questa offra alternative occupazionali come avviene nel Nord.
Inoltre, quand'anche l'impiego divenga continuativo, esso ha
comunque una durata limitata; e' il caso dei lavoratori zootecnici
indiani e pakistani che, dopo una permanenza di alcuni anni rientrano
nei paesi di origine. D'altro canto, la generale spiccata
stagionalita' delle operazioni svolte non consente la stabilizzazione
dei lavoratori. Esempi in tal senso sono il pendolarismo giornaliero
dei cittadini dell'ex Jugoslavia impegnati nella raccolta della
frutta in Friuli-Venezia Giulia o il pendolarismo stagionale dei
nordafricani e degli albanesi occupati nella raccolta dei prodotti
ortofrutticoli nelle regioni meridionali.
Se si considera che, a fronte della occasione estremamente
vantaggiosa dell'ultima regolarizzazione, il numero dei lavoratori
extracomunitari che hanno dichiarato l'appartenenza al settore
agricolo e' stato di appena 18.000 unita', se ne ricava che la grande
prevalenza del flusso di lavoratori agricoli e' di natura stagionale,
con permessi di durata inferiore ad un anno, usufruiti da lavoratori
che rientrano nei loro Paesi di origine nell'arco dell'anno di lavoro
e rientrano l'anno successivo.
----> VEDERE SCHEMA A PAG. 24 DELLA G.U. <----
Industria e edilizia sono due settori nei quali l'occupazione dei
cittadini non comunitari e' importante. In particolare nell'industria
dei metalli, nelle costruzioni, nell'industria del legno, della gomma
e delle materie plastiche e nel tessile, la domanda di lavoratori non
comunitari e' maggiore della media del settore (riguardano tra il 27%
ed il 31,6% delle previsioni di assunzione nel settore, nello
scenario minimo per il 2003 secondo Unioncamere). Nel consuntivo
delle assunzioni secondo i dati Inail per il 2002 assumono valori
alti (13,7% delle assunzioni nelle costruzioni) o molto alti (fino al
22,8% delle assunzioni nell'industria conciaria e al 17,7% nel
tessile).
Per quanto riguarda i servizi, i dati ufficiali relativi
all'occupazione degli stranieri in attivita' di collaboratori
familiari e badanti sono particolarmente inaffidabili, perche'
secondo l'lstat si tratta di un settore nel quale molti degli
occupati non sono registrati, indipendentemente dalla nazionalita'
del lavoratore. Il peso di questo tipo di attivita' e' sottovalutato
da tutte le indagini di mercato, ma e' estremamente importante, come
dimostrato dalle oltre 340.000 domande di regolarizzazione di badanti
e collaboratrici familiari nel 2002. Alberghi, ristoranti e servizi
legati al turismo in generale generano anch'essi una domanda di
lavoratori non comunitari, parte consistente dei quali sotto forma di
lavoro stagionale legato ai periodi di attivita' turistica estiva o
delle vacanze invernali.
Un discorso a parte meritano le professioni sanitarie. La scarsa
offerta di infermieri professionali, molto richiesti dal Sistema
Sanitario Nazionale, ha portato all'esenzione di questo tipo di
ingresso da limitazioni numeriche fissate con quote, ai sensi
dell'art. 27, comma 1, lettera r) bis del D.Lgs. 286/98, cosi' come
modificato dalla legge 30 luglio 2002, n. 189; gli infermieri
professionali sono posti al di fuori dei flussi di ingresso per
lavoro. Per potere ottenere l'autorizzazione al lavoro rimane
comunque la necessita' del riconoscimento del titolo professionale da
parte del Ministero della salute.
Per quanto concerne le altre professioni sanitarie non mediche,
vale a dire le professioni di: Ostetrica/o, Infermiere pediatrico
(che rientrano nell'area delle professioni infermieristiche),
Podologo, Fisioterapista, Logopedista, Ortottista-Assistente di
Oftalmologia, Terapista della Neuro e Psicomotricita' dell'eta'
evolutiva, Tecnico Riabilitazione Psichiatrica, Terapista
Occupazionale, Educatore Professionale (che fanno parte delle
professioni sanitarie dell'area della riabilitazione), Tecnico
Audiometrista, Tecnico Sanitario di Laboratorio Biomedico, Tecnico
Sanitario di Radiologia Medica, Tecnico di Neurofisiopatologia,
Tecnico Ortopedico, Tecnico Audioprotesista, Tecnico di
Fisiopatologia Cardiocircolatoria e Perfusione Vascolare, Igienista
Dentale, Dietista (che fanno parte delle professioni tecnico
sanitarie), Tecnico delle Prevenzione nell'Ambiente e nei luoghi di
lavoro e assistente sanitario (che sono professioni tecniche della
prevenzione), il Ministero della salute segnala che la professione
maggiormente interessata dal fenomeno migratorio (in quanto vi e'
anche per essa una certa carenza), e' quella di Tecnico Sanitario di
Radiologia Medica. In merito il Ministero della salute intende agire,
sia per la professione da ultimo citata, che per le altre, da un
lato, tenendo in considerazione le effettive esigenze del mercato
(carenza in Italia delle professionalita' e capacita' del mercato di
assorbire i professionisti delle varie aree), e, dall'altro,
raccordandosi quanto piu' possibile con le Federazioni e le
Associazioni di categoria che, in quanto operatori diretti del
settore sanitario, hanno una visione al tempo stesso globale e
concreta di detta realta'.
Discorso diverso e' quello relativo alle professioni mediche, vale
a dire quelle di Medico (chirurgo o specializzato), Odontoiatra,
Veterinario e Farmacista. Difatti, per queste ultime, e' necessario
tener presente che molti dei professionisti provenienti dall'estero,
dopo aver ottenuto il riconoscimento del titolo, esercitano la
professione in forma autonoma e non subordinata. Per quanto riguarda
quest'ultima modalita' di esercizio professionale (medici che
lavorano quali dipendenti), non si pongono particolari problemi
afferenti alle quote d'ingresso degli stranieri, in quanto il
relativo fabbisogno e' determinato dalle situazioni di eventuale
carenza organica delle strutture sanitarie che, al fine di colmarle,
bandiscono dei concorsi pubblici per partecipare ai quali e' in
genere richiesto il requisito della cittadinanza italiana o europea
e, pertanto, ne risultano esclusi i cittadini extracomunitari. Per
quanto riguarda invece le quote di medici che lavorano in forma
autonoma, il progetto, in continuita' con quanto e' stato fatto fino
ad ora, e' quello di agire coinvolgendo sempre di piu' gli operatori
del settore per il tramite degli Ordini e delle Federazioni.
Con riferimento alle professioni infermieristiche, tecniche e
della riabilitazione, carenze si riscontrano, oltre che nel settore
infermieristico, anche con riferimento ai tecnici sanitari di
radiologia medica e, in minor rilevanza, ai fisioterapisti.
Per quanto concerne il fabbisogno di medici, occorre rilevare che
il rapporto medici su popolazione residente nel nostro Paese e' tra i
piu' alti in Europa, il che si riflette in una offerta maggiore della
capacita' di assorbimento da parte del sistema sanitario. Cio'
nonostante, si registra una carenza di specialisti in talune branche
(soprattutto anestesia e, in minor misura, radiodiagnostica e
radioterapia). Occorrerebbe, pertanto, una politica di ingressi
selettivi, mentre, in base alla normativa vigente, l'ingresso di
professionalita' mediche avviene attraverso la quota indistinta
riservata al lavoro autonomo.
Al lavoro autonomo e all'imprenditoria immigrata viene dedicato
uno spazio apposito nell'ultimo paragrafo di questo capitolo.
I dati settoriali e le indicazioni sui fabbisogni vanno
contestualizzati tenendo conto del processo di invecchiamento della
popolazione e della bassa natalita', fenomeno che caratterizza tutti
i paesi industrializzati, ma che in Italia e' particolarmente grave.
Il tasso di natalita' (numero di figli per donna) italiano e' infatti
tra i piu' bassi dell'UE, anche se risulta ancora piu' basso in
numerosi paesi di nuova adesione e anche se si rileva una leggera
tendenza al rialzo: il tasso di natalita' e' infatti cresciuto da
1,18 nel 1995 (minimo storico) a 1,26 nel 2002. La soglia di
sostituzione e' pero' di 2,1 figli per donna e la velocita' di
aggiustamento e' troppo lenta per risolvere i problemi strutturali
italiani. Secondo le previsioni medie dell'ISTAT, la popolazione
residente in Italia in eta' lavorativa (15-64 anni) scendera' di
400.000 persone tra il 2001 ed il 2005 e di 725.000 tra il 2001 ed il
2010.
La Commissione europea prevede che, anche qualora venissero
raggiunti tutti gli obiettivi di Lisbona, rispetto alla mobilitazione
della forza lavoro europea, dal 2010 il numero di occupati in Europa
calera' di un milione di persone all'anno, con effetti fortemente
negativi sulla crescita economica e sul reddito procapite.
Previsioni sull'andamento della popolazione
Valori assoluti Var % sul periodo precedente
Pop. Pop. Pop. Pop. Pop. Pop.
tra i 15 tra i 15 totale tra i 15 tra i 15 totale
ed i ed i ed i ed i
25 anni 64 anni 25 anni 64 anni
2001 | 7439600 | 38974209 | 57844017 | | |
2005 | 6711020 | 38576343 | 58241860 | -9,8 | -1,0 | 0,7
2010 | 6406617 | 38249733 | 58565211 | -4,5 | -0,8 | 0,6
2015 | 6266133 | 37469420 | 58490500 | -2,2 | -2,0 | -0,1
2020 | 6249568 | 36931305 | 58123359 | -0,3 | -1,4 | -0,6
Fonte: Istat, Previsioni della Popolazione Residente al 1° Gennaio,
valore medio, dati demo.istat.it2003,
Le politiche per la famiglia e per l'infanzia sono lo strumento
piu' appropriato, assieme alle politiche attive per il mercato del
lavoro, per affrontare tali problemi. Vanno in questa direzione
l'assegno per il secondo figlio, l'aumento dei contributi familiari,
il sostegno alla custodia dei bambini per le madri che lavorano e le
altre misure individuate dal libro bianco sulle politiche sociali.
I dati demografici, come pure quelli degli studi sul fabbisogno,
vanno comunque collocati in un quadro coerente con gli obiettivi del
processo di Lisbona in ambito europeo. Questo impone il
raggiungimento entro il 2010 di importanti obiettivi di mobilitazione
della forza lavoro gia' residente, nazionale e straniera, tramite
l'aumento del tasso di occupazione, del tasso di attivita', la
riduzione del tasso di disoccupazione e l'allungamento della durata
della vita lavorativa.
----> VEDERE SCHEMA A PAG. 27 DELLA G.U. <----
Le valutazioni dell'impatto dell'invecchiamento e della
denatalita' non vanno prese sic et simpliciter come fabbisogni di
manodopera straniera. Gran parte della mancanza di disponibilita' di
manodopera dei prossimi decenni verra' colmato con l'ingresso nella
forza lavoro occupata di persone gia' residenti in Italia. La parte
residua invece rappresenta la domanda strutturale di nuovi lavoratori
stranieri. Vi e' comunque un obbligo di prudenza nel valutare questi
dati, per almeno tre ragioni:
l'aleatorieta' delle previsioni demografiche ed economiche
potrebbe spingere a sopravvalutare i fabbisogni;
i picchi congiunturali vanno gestiti con ingressi temporanei
come il lavoro stagionale e non con ingressi piu' stabili;
l'allargamento implichera' che, quando verranno meno i
periodi transitori, una parte del fabbisogno di lavoratori verra'
soddisfatto dai lavoratori comunitari non soggetti ad autorizzazione
per l'ingresso per lavoro. Cio' avverra' in misura probabilmente
contenuta fino a che i nuovi paesi membri saranno solo i dieci
ammessi nel 2004, ma in misura maggiore quando si aggiungeranno anche
Romania e Bulgaria, verosimilmente nel 2007.
La possibilita' di emanare nell'anno piu' di un decreto di
programmazione dei flussi consente di attuare gli interventi
correttivi che eventualmente si rendessero necessari. Cio' suggerisce
l'opportunita' di quantificare, in un primo tempo, le quote flussi
secondo una lettura prudenziale dei diversi indicatori e soprattutto
delle richieste provenienti dalle organizzazioni datoriali.
L'eventuale necessita' di aggiustamenti successivi sara' rilevabile
verificando l'adeguatezza delle quote inizialmente programmate
attraverso l'esame delle rispettive velocita' di copertura.
Si e' gia' messa in evidenza l'importanza dell'art. 23 del T.U. -
d.lgs 286/1998.
Tale disposizione consente, in prospettiva, una selezione anche
qualitativa delle specifiche tipologie professionali, rispetto alle
diverse esigenze di manodopera e alle diverse situazioni del mercato
del lavoro locale¹.
In questo ambito, l'Amministrazione del Lavoro, al fine di
sviluppare e favorire ulteriormente tale istituto, intraprendera'
un'azione di monitoraggio dell'attivita' formativa, dei suoi
risultati in termini di inserimento occupazionale e dei connessi
processi di integrazione.
La conoscenza delle modalita' di inserimento lavorativo degli
stranieri nell'economia italiana, permette infatti di coglierne
meglio le caratteristiche e programmare gli orientamenti futuri della
programmazione dei flussi tramite le quote.
Al fine di rafforzare l'approccio qualitativo del sistema di
determinazione dei flussi di ingresso di lavoratori stranieri, sono
in corso di definizione due decreti, uno relativo all'estendibilita'
del ricorso ai tirocini formativi e di orientamento per i cittadini
extracomunitari (ai sensi dell'art. 8 del D.M. 142/98) ed uno che
fissa le modalita' di predisposizione, svolgimento e valutazione dei
programmi di formazione e di istruzione da effettuarsi nei paesi di
origine (ai sensi dell'art. 23, comma 1 del testo unico e dell'art.
34 del Regolamento di attuazione).
La presenza straniera in Italia ha continuato a crescere negli
ultimi trent'anni, superando i due milioni di permessi di soggiorno
nel 2003. La forte riduzione del tasso di disoccupazione dal 1998 ad
oggi (dall'11,8 all'8,3% di luglio 2003) e l'aumento del tasso di
occupazione e di attivita' (rispettivamente dal 51,7% al 56,4% e dal
58,7% al 61,6%), ha favorito l'ingresso nel mercato del lavoro di
quote crescenti di lavoratori immigrati. Rimane difficile stabilire
quanti stranieri facciano parte della forza lavoro a causa del
fenomeno del lavoro nero, ma grazie all'analisi dei dati INAIL
sappiamo che l'11,5% delle nuove assunzioni del 2002 riguardavano
immigrati (contro il 9,9% dell'anno precedente), ed il 9,9% delle
cessazioni (contro l'8,8% l'anno precedente). La diffusione degli
stranieri nel mercato del lavoro e' piu' veloce nelle regioni nelle
quali il tasso di disoccupazione e' particolarmente basso ed
inferiore al 4%. Nel Trentino Alto Adige il 30% dei nuovi assunti
sono stranieri, a fronte di un tasso di disoccupazione al 2,6%; in
Friuli Venezia Giulia i tassi sono rispettivamente del 18,4% e 3,7%,
in Umbria del 16,2% e 5,7%, in Veneto del 15,9% e del 3,4% ed in
Lombardia del 15,3% e 3,8%. Analogamente tutte le regioni in cui il
tasso di disoccupazione complessivo e' superiore al 10%, hanno una
proporzione di assunti stranieri inferiore alla media nazionale di
oltre la meta' e generalmente inferiore al 5%. L'incidenza dei
permessi legati al lavoro cresce grazie alla regolarizzazione e
sfiora, secondo i dati preliminari a fine agosto 2003, il 65% del
numero di permessi validi.
Assunzioni di stranieri e disoccupazione complessiva
nelle regioni italiane nel 2002
=====================================================================
| % di stranieri nelle |
| assunzioni |Tasso di disoccupazione
=====================================================================
Trentino | 30,2| 2,6
---------------------------------------------------------------------
Friuli VG | 18,4| 3,7
---------------------------------------------------------------------
Umbria | 16,2| 5,7
---------------------------------------------------------------------
Veneto | 15,9| 3,4
---------------------------------------------------------------------
Lombardia | 15,3| 3,8
---------------------------------------------------------------------
Emilia Romagna| 14,8| 3,3
---------------------------------------------------------------------
Marche | 14,0| 4,4
---------------------------------------------------------------------
Toscana | 13,0| 4,8
---------------------------------------------------------------------
Piemonte | 11,8| 5,1
---------------------------------------------------------------------
Abruzzo | 10,8| 6,2
---------------------------------------------------------------------
Valle d'Aosta | 10,4| 3,6
---------------------------------------------------------------------
Liguria | 9,9| 6,4
---------------------------------------------------------------------
Lazio | 7,1| 8,6
---------------------------------------------------------------------
Molise | 5,3| 12,6
---------------------------------------------------------------------
Basilicata | 4,4| 15,3
---------------------------------------------------------------------
Sicilia | 4,4| 20,1
---------------------------------------------------------------------
Puglia | 3,3| 14,0
---------------------------------------------------------------------
Calabria | 3,2| 24,6
---------------------------------------------------------------------
Campania | 3,1| 21,1
---------------------------------------------------------------------
Sardegna | 1,9| 18,5
---------------------------------------------------------------------
Italia | 11,5| 9,0
Fonti: elaborazioni Venetolavoro su dati Istat e INAIL
----> VEDERE SCHEMA A PAG. 29 DELLA G.U. <----
Sul tasso di disoccupazione degli stranieri non si dispone di
cifre attendibili. I dati del collocamento non sono sufficientemente
aggiornati per riflettere le condizioni reali del mercato, mentre i
dati dei permessi di soggiorno, spesso usati per sostenere che la
disoccupazione degli stranieri e' particolarmente bassa, riflettono
solo le situazioni legate al momento del rilascio e non
necessariamente nel periodo successivo.
Sarebbe opportuno che l'Istat introduca nella sua rilevazione
trimestrale delle forze di lavoro una sezione specificamente dedicata
agli stranieri per valutare il tasso di occupazione, di attivita' e
di disoccupazione degli stranieri in Italia, possibilmente suddiviso
per le nazionalita' maggiormente presenti. Se nel passato l'esiguita'
della popolazione straniera poteva non giustificare tale rilevazione
e si prestava ad elevati margini di errore statistico, oggi, dopo la
regolarizzazione, la situazione e' cambiata. Si rileva che, secondo i
dati INAIL elaborati dalla Caritas, la quota di stranieri sulle nuove
assunzioni avvenute in Italia e' salita nel 2003 al 16,3% rispetto
all'11,5% del 2002. Tuttavia tale aumento risente in maniera
significativa dell'emersione di lavoro nero straniero avvenuta con la
registrazione nel 2003 dei lavoratori regolarizzati in seguito
all'adozione della legge 186/2002. L'Italia e' l'unico paese tra i 15
membri dell'UE a non disporre del dato sulla disoccupazione degli
stranieri. Si tratta inoltre di un dato importante per l'elaborazione
di politiche del lavoro in merito, oltre che per la definizione del
livello numerico delle quote d'ingresso di lavoratori extracomunitari
provenienti dall'estero.
Per quanto riguarda le professioni degli stranieri, si puo' fare
riferimento alle cifre provenienti dagli archivi INAIL sulle
assunzioni e alla gia' citata indagine Unioncamere Excelsior sulle
richieste degli imprenditori (che non coprono adeguatamente ne' il
settore agricolo ne' la domanda delle famiglie per collaborazione
domestica). Nel 2000, secondo i dati INAIL, meta' dei lavoratori
stranieri, di cui si era determinato il settore lavorativo, erano
impiegati nei servizi, un terzo nell'industria e un sesto
nell'agricoltura.
----> VEDERE SCHEMA A PAG. 30 DELLA G.U. <----
Incidenza e distribuzione delle assunzioni di immigrati
nei principali settori economici
| Distribuzione % degli assunti
|stranieri tra i vari settori (2001)
---------------------------------------------------------------------
Agricoltura | 12,1
---------------------------------------------------------------------
Industria e costruzioni | 30,5
---------------------------------------------------------------------
Edilizia | 9,9
---------------------------------------------------------------------
Industria manifatturiera | 20,6
---------------------------------------------------------------------
Servizi | 57,4
---------------------------------------------------------------------
Alberghi e ristoranti | 17,6
---------------------------------------------------------------------
Commercio | 5,1
---------------------------------------------------------------------
Trasporti | 4,3
---------------------------------------------------------------------
Attivita' immobiliari/pulizie| 8,7
---------------------------------------------------------------------
Altri servizi | 21,7
Fonte: ISMU su dati INAIL.
--------------------------------
¹Il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali intende,
anche alla luce dei risultati dei progetti pilota
realizzati in Tunisia, Sri Lanka e Moldavia, promuovere e
valorizzare ulteriormente le attivita' di formazione
all'estero quale strumento di incontro tra domanda e
offerta di lavoro e misura di accompagnamento
all'integrazione socio-lavorativa.
1.4) Allargamento e libera circolazione dei lavoratori
dei dieci nuovi paesi membri della UE
Il 1° maggio 2004 dieci nuovi paesi sono diventati membri
dell'Unione europea.
In applicazione delle disposizioni del Trattato di adesione, ai
cittadini della Repubblica Ceca, della Repubblica di Cipro, della
Repubblica di Estonia, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica
di Lituania, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia,
della Repubblica Slovacca, della Repubblica di Slovenia e della
Repubblica di Ungheria, si applica dalla data del 1° maggio 2004 il
diritto "generale" relativo alla liberta' di circolazione ed al
soggiorno dei cittadini comunitari per motivi diversi dal lavoro, al
diritto di stabilimento ed alla disciplina in tema di libera
prestazione di servizi.
Per quanto riguarda invece l'accesso al mercato del lavoro
subordinato, il Trattato di adesione ed i relativi atti allegati
hanno previsto la possibilita' per i Paesi gia' membri di far ricorso
ad un regime transitorio, applicabile fino ad un massimo di sette
anni, con decorrenza dalla predetta data di ingresso dei nuovi Paesi
membri, prima di pervenire alla piena liberta' di movimento ed
insediamento dei lavoratori provenienti da questi paesi.
E' stato in particolare previsto che il regime transitorio
rispondesse alla formula che l'esecutivo comunitario ha definito del
"2 + 3 + 2", secondo la quale:
1. nel primo biennio (2004-2006), la disciplina comunitaria
vigente in materia di libera circolazione dei lavoratori non trova
applicazione, ferma restando la possibilita' per qualsiasi stato gia'
membro di applicare un regime piu' favorevole ai nuovi Paesi membri;
in questo biennio sono in vigore esclusivamente le misure di
carattere nazionale o contenute in eventuali accordi bilaterali e
ciascuno dei vecchi Stati membri e' libero di decidere il grado di
apertura dei propri mercati del lavoro ai lavoratori provenienti dai
nuovi Stati membri;
2. per il secondo triennio (2006-2009), i Paesi membri possono
chiedere una deroga; nel 2006 la Commissione europea valutera' in un
rapporto i risultati delle misure transitorie del primo biennio e gli
Stati che le hanno applicate dovranno notificare se intendono
continuare ad avvalersene; in assenza di comunicazioni entrera'
pienamente in vigore la liberta' di movimento delle persone anche a
scopo lavorativo;
3. nel terzo biennio (2009-2011) si prevede che i vecchi Stati
membri, che hanno applicato nei precedenti cinque anni misure
transitorie, possano chiedere ulteriori prolungamenti del periodo
transitorio per un massimo di due anni soltanto qualora si
verifichino gravi perturbazioni del mercato del lavoro, ovvero vi sia
una minaccia in tal senso; anche nel 2009, in assenza di
comunicazione contraria, si applichera' la piena liberta' di
movimento per i lavoratori.
Le fasi transitorie di restrizione alla libera circolazione si
applicano solo ai lavoratori subordinati e non ai prestatori di
servizi o alla circolazione per motivi diversi dal lavoro.
Inoltre Malta e Cipro sono esentati dalla fase di transizione e
godono di immediata liberta' di circolazione. Malta e' autorizzata
all'utilizzo di misure restrittive della libera circolazione verso il
proprio mercato del lavoro, qualora vi fosse il timore di
perturbazioni al mercato del lavoro interno.
Durante il periodo transitorio, in tutte le ipotesi in cui sia
stata sospesa l'applicazione degli articoli da 1 a 6 del regolamento
(CEE) n. 1612/68, che disciplinano l'accesso al mercato del lavoro
subordinato all'interno dell'UE, deve comunque essere applicato il
"principio di preferenza".
Tale principio comporta che, nell'accesso al mercato del lavoro
interno, si debbano privilegiare i cittadini provenienti dai nuovi
Stati membri rispetto a quelli provenienti da paesi non aderenti
all'Unione. Questi ultimi non potranno essere fatti oggetto di
trattamenti piu' favorevoli di quelli riservati ai cittadini dei
nuovi paesi membri.
Tale principio di preferenza - valido anche nel caso in cui sia il
cittadino di un attuale Stato membro a recarsi per motivi di lavoro
in un nuovo Stato membro - implica la necessita' di predisporre
dispositivi che rendano effettiva tale priorita'. In particolare,
ciascuno Stato membro deve applicare meccanismi adeguati di verifica
della disponibilita' di manodopera proveniente dai nuovi Stati
aderenti all'Unione, onde favorirla nell'accesso al lavoro rispetto
alla manodopera proveniente da Stati terzi.
Una clausola di salvaguardia generale (art. 37 dell'Atto di
adesione) prevede che, entro un periodo massimo di tre anni dalla
data di adesione, in caso di difficolta' gravi di un settore
dell'attivita' economica suscettibili di protrarsi nel tempo e che
possano comportare rischi gravi per il tenore di vita e il livello
dell'occupazione in una data regione o per una data professione,
ciascuno degli Stati membri dell'Unione potra' chiedere di essere
autorizzato ad adottare misure di salvaguardia che consentano di
ristabilire la situazione. Sara' la Commissione ad esaminare la
richiesta e stabilire, con procedura d'urgenza, anche in deroga alle
norme del TCE ed all'Atto di adesione, le misure che ritiene
necessarie, precisandone le condizioni e le modalita' di
applicazione.
La decisione definitiva sara' presa dal Consiglio europeo entro
sei settimane dalla domanda.
Il Consiglio europeo ha inoltre previsto che i Paesi che avessero
deciso di avvalersi della facolta' di attivare il periodo
transitorio, dovranno comunque mantenere le condizioni per l'accesso
al proprio mercato del lavoro, invariate o renderle piu' favorevoli -
ma non piu' restrittive - di quanto non fossero al momento della
firma dei trattati di adesione , il 16 aprile 2003 (clausola di
standstill).
La Commissione europea ha raccomandato agli Stati membri di
rinunciare ai periodi transitori, ma la maggioranza degli Stati ha
pero' deciso non rinunciarvi, riservandosi di valutare ulteriori
decisioni dopo i primi due anni.
L'Italia ha scelto di usufruire del regime transitorio ed in data
20 aprile 2004 e' stato emanato il Decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri recante la "Programmazione dei flussi di
ingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi Paesi membri della UE per
l'anno 2004".
I DPCM del 2004 autorizzano l'ingresso in Italia, per motivi di
lavoro subordinato, di lavoratori cittadini provenienti da otto dei
nuovi Stati membri dell'UE (per Cipro e Malta non si applica alcun
limite), fino ad un massimo di 36.000 unita'. I decreti in sostanza
estendono ai lavoratori degli otto Paesi interessati, un sistema
analogo alla programmazione dei flussi di ingresso previsto dalla
normativa, vigente in ambito nazionale, del T.U. sull'immigrazione di
cui al d.lgs.286/98, ma gestito separatamente e in maniera piu'
favorevole.
L'Italia, quindi, nel valutare l'opportunita' di avvalersi o meno
del periodo transitorio, ha tenuto conto degli scenari relativi
all'evoluzione del potenziale migratorio dei paesi in via di
adesione, analizzando sia le prospettive demografiche di queste aree,
sia i fattori di natura economica, ed in particolare le prospettive
di crescita e le condizioni del mercato del lavoro dei paesi di
origine rispetto a quelli di destinazione.
Le prospettive di crescita dei paesi nuovi aderenti, infatti,
rimangono buone nonostante il recente rallentamento dell'economia
mondiale, ma invece, permangono seri problemi sul fronte del mercato
del lavoro dove la disoccupazione rimane elevata in molti paesi, a
cominciare dalla Polonia.
La scelta di avvalersi del regime transitorio, quindi di un
sistema progressivo e non di immediata piena libera circolazione per
motivi di lavoro dei cittadini dei Paesi di nuova adesione - del
resto in linea con le scelte compiute da altri 11 Stati gia' membri
(con esclusione di Regno Unito, Irlanda e Svezia) - e' stata
principalmente determinata dalla necessita' di verificare la
capacita' di assorbimento da parte del mercato del lavoro nazionale
dei flussi di manodopera provenienti dai nuovi Stati membri.
Il provvedimento adottato introduce un meccanismo che consente e
rende, allo stesso tempo, necessario monitorare e verificare i flussi
di ingresso per motivi di lavoro subordinato dei cittadini
dei nuovi Paesi membri, ponendoli ad esempio in relazione al
complesso delle domande/aspettative rilevate, sia su scala nazionale
che europea, alla capacita' di assorbimento da parte del mercato
nazionale, ovvero anche agli ingressi nel Paese per motivi diversi
dal lavoro subordinato; cio' al fine di poter disporre di dati sulla
cui base stimare le dimensioni complessive del fenomeno atteso per
gli anni successivi al 2004 ed adottare gli opportuni provvedimenti.
Il monitoraggio dovra' riguardare tutte le forme di ingresso che
possono dar luogo ad attivita' lavorativa, anche se non sottoposte a
limitazioni numeriche nel caso degli otto nuovi membri, come il
lavoro autonomo ed i ricongiungimenti familiari.
----> VEDERE SCHEMA DA PAG. 33 A PAG. 34 DELLA G.U. <----
1.5) Le funzioni e gli obiettivi delle diverse tipologie
di quote programmate di lavoratori non comunitari
Per effetto delle innovazioni introdotte dalla L. n. 189/2002, la
tipologia delle quote di ingresso e' ampliata. L'art. 21, comma 1,
del T.U. - d.lgs 286/1998, prevede, infatti, la possibilita' di
stabilire quote di ingresso riservate ai lavoratori stranieri di
origine italiana.
La disposizione ha trovato una prima applicazione con i DPCM del
15.10.2002 (di programmazione transitoria per l'anno 2002) e del
6.6.2003 (riferito all'anno 2003), i quali hanno riservato ai
cittadini argentini di origine italiana rispettivamente n. 4.000 e n.
200 ingressi. Le suddette quote sono state utilizzate soltanto in
minima parte.
La quota per lavoro stagionale dovra' essere determinata tenendo
conto che, con l'entrata in vigore del regolamento d'attuazione della
legge, in corso di emanazione, diverra' operativa la disposizione di
cui all'art. 5, comma 3 ter, T.U. - d.lgvo 286/1998. Il suo testo
attuale, modificato dalla L. n. 189/2002, consente di rilasciare un
permesso triennale per lavoro stagionale; il regolamento in corso di
emanazione prevede che detto permesso venga concesso previa
autorizzazione al lavoro rilasciata a valere sulla quota flussi per
l'anno in corso. Per gli anni successivi al primo, il permesso, a
condizione che il lavoratore non comunitario osservi puntualmente i
termini per l'uscita dal territorio nazionale ed il successivo
reingresso, mantiene efficacia. Conseguentemente sara' necessario
tener conto dei permessi triennali rilasciati ed in corso di
validita', all'atto della determinazione delle quote di ingresso per
lavoro stagionale nei due anni successivi a quello del loro rilascio.
La programmazione dei flussi per lavoro subordinato non stagionale
implica anche la scelta della quota degli ingressi da riservare ai
lavoratori provenienti dai paesi che hanno concluso con l'Italia
accordi di collaborazione in materia migratoria che, come gia'
rilevato, assumono un'importanza fondamentale e che si intende in
particolar modo valorizzare.
L'immigrazione clandestina, quantunque ridimensionata nel corso
degli ultimi anni, presenta infatti potenzialita' di crescita futura
che impongono un'attenzione costante.
Per contenere la spinta migratoria illegale dei cittadini di
numerosi Paesi terzi, in provenienza soprattutto dall'Africa
sub-sahariana e centrale, e' necessario instaurare con i Governi dei
diversi Paesi di origine o di transito rapporti proficui di
collaborazione che presuppongono l'offerta di contropartite adeguate.
La collaborazione di tali Governi e', sotto il profilo strategico,
fondamentale e decisiva per arginare l'afflusso di clandestini; la
concessione di quote privilegiate di ingresso in favore di Paesi che
collaborano, rappresenta strumento di importanza fondamentale per
conseguire la collaborazione auspicata.
I paesi di origine dei flussi d'immigrati, infatti, in assenza di
una qualche forma di incentivo, tendono a favorire l'emigrazione,
anche quella clandestina, sia per alleggerire la situazione nazionale
della disoccupazione, sia per assicurarsi le rimesse degli emigrati.
La programmazione dei flussi d'immigrazione consente di disporre
di tutte le informazioni utili sulla destinazione del viaggio e sulle
modalita' di inserimento del lavoratore straniero nel mercato del
lavoro. Il migrante, anche se deve attendere un tempo piu' lungo per
la sua partenza, accede pero' ad un circuito legale, che non solo gli
offre un viaggio con destinazione certa e garantita, ma anche
un'opportunita' di lavoro legale, senza dover essere sfruttato prima
dal trafficante e poi dal datore di lavoro in nero.
La predisposizione di quote riservate ha rappresentato un utile
strumento per assicurare un quadro di effettiva collaborazione con i
Paesi firmatari degli accordi di riammissione. Va peraltro
considerato che il sistematico ricorso alle quote riservate, comporta
anche degli inconvenienti, consistenti nella frammentazione delle
quote e nell'introduzione di un fattore di rigidita'. Tali
inconvenienti rendono piu' macchinosa la gestione del meccanismo
delle quote e sovente sono all'origine di un utilizzo incompleto
delle stesse. Senza mettere in discussione l'uso di quote
privilegiate, sembra opportuno individuare misure alternative a
favore di alcuni dei paesi che garantiscono una collaborazione
attiva, offrendo altre contropartite, che siano idonee a supportare
adeguatamente l'indispensabile apporto dei paesi d'origine. Il
sistema delle quote nazionali riservate si deve misurare inoltre con
la necessita' di riconoscere una forma di preferenza ai nuovi paesi
membri dell'UE, durante la fase transitoria.
Dovra' essere pienamente utilizzata la possibilita' di impiegare,
come strumento preferenziale, il permesso per lavoro pluristagionale,
che richiede un visto indipendente per ogni stagione ma necessaria
una sola autorizzazione al lavoro per il triennio.
Andra' inoltre valorizzata l'opzione, gia' sperimentata con
successo, di destinare una parte di ingressi per lavoro subordinato a
lavoratori con qualifica di dirigente o comunque a personale
altamente qualificato. Tale scelta risponde all'esigenza di
soddisfare il fabbisogno di manodopera straniera con elevata
professionalita'.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali svolgera'
inoltre ogni azione possibile al fine di favorire un equilibrata
distribuzione sul territorio italiano dei lavoratori entrati con le
quote privilegiate.
In conclusione, la programmazione dei flussi dovra' tenere conto
in primo luogo della situazione del mercato del lavoro nazionale ed
europeo, in secondo luogo, dell'offerta proveniente dai paesi
comunitari di nuova adesione, in terzo luogo dell'offerta dei
lavoratori provenienti da paesi non dell'Unione, che avranno
stipulato con l'Italia accordi che prevedono quote privilegiate di
ammissione ed, infine, dell'offerta dei lavoratori non dell'Unione
ove non sono previste quote preferenziali.
La programmazione dei flussi in Italia 2002-2004
=====================================================================
| Quote 2002 |Quote 2003|Quote 2004|
=====================================================================
|Albania | 3.000| 1.000| 3.000
---------------------------------------------------------------------
|Marocco | 2.000| 500| 2.500
---------------------------------------------------------------------
|Tunisia | 2.000| 600| 3.000
---------------------------------------------------------------------
|Egitto | 1.000| 300| 1.500
---------------------------------------------------------------------
|Nigeria | 500| 200| 2.000
---------------------------------------------------------------------
Quote privilegiate | | | |
da paesi a forte | | | |
pressione | | | |
migratoria |Moldavia | 500| 200| 1.500
---------------------------------------------------------------------
Sri Lanka |1.000 | 500| 1.500|
---------------------------------------------------------------------
|Bangladesh | 300| 1.500|
---------------------------------------------------------------------
|Pakistan | 1.000| |
---------------------------------------------------------------------
|Altri | 2.500| |
---------------------------------------------------------------------
|Totale | 10.000| 3.600|20.000
---------------------------------------------------------------------
Quote per | | | |
lavoratori di | | | |
origine italiana di| | | |
Argentina, Uruguay | | | |
e Venezuela |4.000 | 200| 400|
---------------------------------------------------------------------
|Di cui dirigenti | 500| 500| 500
---------------------------------------------------------------------
Rapporti di lavoro |Di cui non | | |
subordinato |stagionali | 0| 5.900| 6.100
---------------------------------------------------------------------
|Di cui stagionali | 60.000| 68.500|50.000
---------------------------------------------------------------------
|Totale | 60.500| 74.900|56.600
---------------------------------------------------------------------
|Lavoro autonomo | 5.000| 800| 2.500
---------------------------------------------------------------------
Totale |79.500 | 79.500| 79.500|
1.6) Accordi bilaterali in materia di lavoro
Gli accordi bilaterali in materia di lavoro contribuiscono a
rendere piu' ordinati i flussi migratori, a combattere l'immigrazione
illegale, a sviluppare politiche volte alla gestione dei lavoratori
immigranti e, quindi, alla creazione di dinamiche vantaggiose.
Ad oggi l'Italia ha firmato due Accordi bilaterali sul lavoro
stagionale con l'Albania (nel 1997) e con la Tunisia (nel 2000).
L'Accordo con la Tunisia, tuttavia, non e' ancora entrato formalmente
in vigore per il mancato perfezionamento delle procedure di ratifica
da parte tunisina.
L'Italia ha inoltre firmato un accordo con la Moldavia che
riguarda sia i lavoratori autonomi che i subordinati, stagionali e
non. Questo accordo e' anche il primo ad essere siglato dall'entrata
in vigore della legge Bossi-Fini: recepisce quindi gli elementi di
riforma della disciplina degli accessi per motivi di lavoro
introdotti dalla nuova norma.
Oltre ad implementare il numero di accordi gia' sottoscritti, si
rende opportuno, in prospettiva, rivederli alla luce delle nuove
disposizioni di legge, e renderli uniformi e coerenti.
E' necessario inoltre aprire una nuova fase, nella quale
valorizzare maggiormente il ruolo della formazione nei paesi di
origine dei lavoratori che intendono poi fare ingresso nel nostro
paese.
In particolare, e' necessario promuovere nuove intese con tutti i
paesi firmatari di accordi di riammissione interessati da flussi
migratori in Italia, e rispondere con tempestivita' alle necessita'
di manodopera del nostro mercato interno e favorire cosi' l'incontro
tra domanda e offerta di lavoro. Tale intento sara' perseguito
attraverso: la formazione, professionale e linguistica, nei paesi di
origine; il conseguente diritto di prelazione (ai sensi del gia'
citato art. 23 della L. n. 189/2002) per coloro che hanno seguito
tali corsi; la possibilita' per i datori di lavoro italiani di
selezionare i lavoratori utilizzando le agenzie di collocamento
locali governative; la promozione di intese tra le associazioni
datoriali italiane e le agenzie di collocamento, nonche' attraverso
lo scambio di informazioni relative al fabbisogno interno e alle
risorse umane.
1.7) Lotta al lavoro nero degli stranieri
1.7.1) Regolarizzazione ed emersione
Il Governo, con la legge 30 luglio 2002, n. 189 "Modifica alla
normativa in materia di immigrazione e di asilo" e con il
decreto-legge 9 settembre 2002 n. 195 e legge di conversione 9
ottobre 2002, n. 222 recante "Disposizioni urgenti in materia di
legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari", ha adottato
un procedimento di regolarizzazione che ha interessato 705.172
lavoratori stranieri residenti sul territorio italiano. I
provvedimenti hanno fornito una risposta concreta all'esigenza di far
emergere dall'irregolarita' i lavoratori immigrati, nonche' le
imprese e le famiglie che li avevano alle proprie dipendenze. Le
domande di regolarizzazione sono state accolte fino all'11 novembre
2002 ed hanno interessato colf e badanti e, in percentuale
leggermente maggiore, stranieri con altre posizioni di lavoro
dipendente, mostrando chiaramente le dimensioni della situazione di
irregolarita' occupazionale della popolazione immigrata nel nostro
paese.
Il procedimento, che si e' concluso il 31/12/2003, prevede il
nulla osta al rilascio del permesso di soggiorno da parte della
Questura e la successiva convocazione delle parti presso uno
sportello polifunzionale della Prefettura. Qui il datore di lavoro e
il lavoratore hanno svolto, per la prima volta in un'unica sede,
tutte le pratiche relative alla regolarizzazione: attribuzione del
codice fiscale, sistemazione della posizione contributiva, firma del
contratto di lavoro e quindi rilascio del permesso di soggiorno. Al
fine di semplificare quanto piu' possibile la procedura di
regolarizzazione, gli Sportelli polifunzionali si sono avvalsi della
presenza simultanea di rappresentanti della Prefettura, della
Questura, dell'Ufficio del Lavoro, delle Poste Italiane, dell'Agenzia
delle Entrate e dell'INPS.
1.7.2) Controlli su datori di lavoro e sui loro dipendenti.
Sanzioni nella fase successiva al provvedimento di regolarizzazione
Il decreto legislativo di riordino e razionalizzazione dei servizi
ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali,
dell'INPS e dell'INAIL potenzia la loro capacita' operativa ed
introduce alcune funzioni di consulenza e di prevenzione (d.lvo. 24
giugno 2004, n. 124).
Al fine di rilevare e prevenire forme di clandestinita' e
irregolarita' del lavoro, verra' ulteriormente favorita la
programmazione dei flussi, coerente con le esigenze e con le
prospettive del mercato del lavoro, inoltre verranno intensificate le
azioni per la sicurezza sul lavoro degli immigrati, soggetti ad
un'elevata incidenza degli infortuni sul lavoro.
Lo sportello polifunzionale ha dimostrato essere una soluzione
innovativa, che ha permesso al cittadino di rivolgersi ad uno
sportello unico per ottenere cio' che, una volta, avrebbe ottenuto
solo da piu' amministrazioni dello Stato diversificate e lontane fra
loro.
L'attivita' di vigilanza svolta nel 2002 dai servizi ispettivi del
Ministero del lavoro, per arginare il fenomeno dell'occupazione
abusiva dei cittadini non comunitari, ha riguardato n. 21.431
aziende, in prevalenza fino a 15 dipendenti, il 55% delle quali
occupava lavoratori in nero. I lavoratori non comunitari individuati
nel corso delle ispezioni sono stati n. 12.444, solo il 54,6% dei
quali si trovava in una situazione regolare relativamente ai
contributi ed all'autorizzazione al soggiorno; la parte restante
versava o in condizione di irregolarita' contributiva, pur essendo in
regola quanto al soggiorno (31,9%) o, oltre a essere priva di
copertura contributiva, era anche sprovvista di permesso di soggiorno
(17,9%)
L'alto tasso di irregolarita' riscontrato non fotografa
l'oggettiva situazione generale italiana, ma e' in buona parte
l'effetto dell'impostazione e dell'efficacia dell'azione ispettiva
intrapresa. Quest'ultima viene diretta in modo sempre piu' mirato
verso i settori e le aree a rischio, nelle quali ragionevolmente si
puo' trovare irregolarita' parziale o totale e comprendono anche il
profilo fiscale.
1.8) Imprenditoria immigrata
Il fenomeno dell'imprenditoria immigrata si presenta in Italia in
costante crescita. Da dati ufficiali di Unioncamere e Infocamere
risulta un significativo incremento (circa il 20% all'anno
nell'ultimo triennio), delle aziende che hanno come titolare un
immigrato. Infatti se nel 2000 si registravano in Italia 85.049
aziende di questo tipo, nel 2001 il numero sale a 105.548 aziende e
nel 2002 ne risultano ben 125.461. I permessi di soggiorno per lavoro
autonomo/motivi commerciali al 31 agosto 2003 sono 114.736
(elaborazione su dati del Ministero dell'interno).
Le esperienze sono diffuse su tutto il territorio nazionale, ma
concentrate prevalentemente al centro-nord. Da alcune rilevazioni
effettuate in queste aree emerge infatti una rapida diffusione di
queste attivita'.
In alcuni casi queste esperienze nascono da progetti finanziati
con fondi comunitari, anche in considerazione del fatto che da parte
della Commissione europea - Direzione Generale Imprese - e' stata
sottolineata l'importanza per l'economia di favorire la nascita di
imprese etniche anche sotto il profilo della creazione di nuovi posti
di lavoro.
Peraltro l'articolo 26 del T.U. in materia di immigrazione prevede
che il lavoratore straniero possa esercitare un'attivita'
industriale, professionale, artigianale o commerciale, ovvero
costituire societa' di capitale o di persone o accedere a cariche
societarie a condizione che l'esercizio di tali attivita' non sia
riservato dalla legge a cittadini italiani o dell'Unione europea e
nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge italiana.
L'articolo 19 della legge n. 189/2002 prevede agevolazioni di
impiego per i lavoratori autonomi che seguano attivita' di istruzione
e di formazione finalizzata allo sviluppo delle attivita' produttive
o imprenditoriali autonome nei Paesi di origine.
Al fine di favorire lo sviluppo dell'imprenditoria tra gli
stranieri, e' opportuno eliminare alcune criticita' che rallentano le
possibilita' di diffondere le politiche innovative in questo settore.
I principali problemi sono riconducibili essenzialmente alle
difficolta' di comunicazione e di comprensione della lingua, a quelle
relative all'accesso ai finanziamenti, alla carenza di servizi di
supporto per l'avvio di attivita' imprenditoriali, alle competenze
ancora limitate nella gestione di imprese.
A livello istituzionale sembra pertanto opportuno:
a) Prevedere corsi di formazione e di orientamento per l'avvio
di attivita' imprenditoriali, anche in collaborazione con le regioni
e gli enti locali;
b) avviare iniziative di informazione e diffusione delle buone
pratiche in materia di imprenditoria, realizzate soprattutto negli
Stati membri dell'UE;
c) dare ampia diffusione a tutte le informazioni concernenti
l'avvio di un'attivita' imprenditoriale e alle leggi di settore che
prevedono agevolazioni finanziarie;
d) favorire l'accesso al credito finanziario e semplificare i
procedimenti amministrativi.
Cap. 2) Le politiche di prevenzione e di contrasto
all'immigrazione illegale e gli stranieri nel sistema giudiziario
2.1) L'evoluzione delle pressioni migratorie,
nuovi paesi di provenienza e nuove rotte
La pressione migratoria illegale verso l'Italia risulta in
diminuzione, soprattutto per quanto riguarda il fenomeno
dell'immigrazione clandestina via mare.
Continua a destare preoccupazione, tuttavia, il flusso diretto in
Sicilia proveniente dalle coste libiche. I fattori che alimentano la
pressione migratoria illegale verso l'Unione europea e segnatamente
verso l'Italia sono essenzialmente di natura economica.
Le sperequazioni nella distribuzione del reddito a livello
mondiale, il sottosviluppo economico, le crisi occupazionali
determinano movimenti, anche illegali, di persone e di forza lavoro
verso le regioni economicamente piu' ricche. In termini percentuali
il fenomeno della clandestinita' e' alimentato in parte dagli
ingressi illegali infra - Schengen, specie dalla Grecia e attraverso
la rotta Spagna Francia, ma soprattutto dai cosiddetti "overstayers",
cioe' di un numero notevole di soggetti che, entrati legalmente,
permangono dopo la scadenza di visti o permessi di soggiorno.
Naturalmente, anche i processi di destabilizzazione derivanti da
conflitti e crisi politiche internazionali possono incidere sulle
dinamiche migratorie. La situazione dell'Africa subsahariana e'
quella che crea maggiori preoccupazioni.
Per quanto riguarda l'Italia, i principali Paesi di origine e
transito dei flussi di immigrazione illegale sono quelli del bacino
del Mediterraneo, dell'Europa centro-orientale, del Medio-oriente,
del Sub-continente indiano, nonche' Cina e Ecuador. Piu' di recente,
consistenti flussi di immigrazione clandestina originano dall'Africa
sub-sahariana e dal Corno d'Africa e raggiungono via mare la Sicilia,
dopo essere transitati dalla Libia.
Le recenti vicende irachene nonostante non abbiano avuto
ripercussioni immediate sui flussi di immigrazione clandestina
diretti nel nostro Paese impongono, tuttavia, un'attenzione
particolare, nell'immediato futuro, verso l'intera regione del
Medio-oriente.
Oltre all'elevato livello di benessere economico-sociale raggiunto
dall'Europa occidentale, tra i fattori d'attrazione verso l'Unione
europea vanno ricordati:
- la moderna e avanzata legislazione in materia di asilo e
protezione umanitaria, con gradi di "apertura" che variano da Stato
membro a Stato membro;
- le procedure di regolarizzazione dei soggiornanti illegali,
adottati in alcuni Stati membri;
- la vicinanza geografica con le aree da cui originano o
transitano consistenti flussi di
immigrazione illegale (regione mediterranea e mediorientale,
Russia ed ex Repubbliche Sovietiche);
- la politica dei visti (l'eliminazione dell'obbligo del visto
nei confronti di Romania e Bulgaria ha
determinato, ad esempio, un notevole incremento della presenza
irregolare, negli Stati membri,
di rumeni e bulgari che, entrati per fittizi motivi turistici, vi
permangono illegalmente);
- la liberta' di circolazione all'interno dell'Unione europea
nello Spazio Schengen;
- l'estrema facilita' di comunicazione e lo sviluppo dei
sistemi di trasporto internazionale.
Si ritiene, inoltre, che il processo di allargamento in atto, con
lo spostamento verso est delle frontiere esterne dell'Unione europea,
portera' ad un generale incremento della pressione migratoria
illegale.
La posizione geografica dell'Italia, al centro del mare
Mediterraneo e, soprattutto la sua vicinanza a Stati che, per diverse
ragioni, hanno attraversato, o stanno attraversando, periodi di
profondo travaglio economico, sociale e politico, ha conosciuto negli
ultimi anni un sensibile incremento dei flussi migratori illegali.
In tale contesto, rimane particolarmente sensibile il problema
dell'immigrazione clandestina via mare. Infatti, pur a fronte di una
drastica diminuzione degli sbarchi illegali sulle coste pugliesi e
calabresi, determinata evidentemente da una minore pressione
migratoria sull'Albania e sulla Turchia, nei mesi di giugno e luglio
2003, si e' evidenziato un nuovo movimento migratorio di dimensioni
ragguardevoli in transito dalla Libia e diretto verso le coste
siciliane, che e' andato ad incrementare quello "tradizionale"
proveniente dalla Tunisia. Immediati interventi hanno consentito un
controllo di detto flusso, pur permanendo le condizioni sfavorevoli
ad una sua completa riduzione, in quanto le coste del nord Africa
sono da anni meta continua dei viaggi degli emigrati subsahariani.
Dalla seguente tabella, relativa al raffronto tra il numero di
clandestini sbarcati nell'anno 2000, 2001, 2002 e 2003, si evince che
a fronte di una netta diminuzione registrata in Puglia e in Calabria,
la Sicilia ha conosciuto un aumento costante del fenomeno, con una
inversione di tendenza nel 2003.
Sbarchi registrati di clandestini
=====================================================================
| 2000| 2001| 2002| 2003| Var % 2002-03
=====================================================================
Puglia | 18.990| 8.546| 3.372| 137| -95,9
Sicilia | 2.782| 5.504| 18.225| 14.017| -23,1
Calabria | 5.045| 6.093| 2.122| 177| -91,7
Totale | 26.817| 20.143| 23.719| 14.331| -39,6
Le nazionalita' dichiarate dai clandestini al momento dello sbarco
sulle coste italiane
=====================================================================
2001 | Totale| Distribuzione %| Sicilia|Puglia|Calabria
=====================================================================
Albania | 4018| 19,9| 1| 4017| 0
Irak curdi | 2586| 12,8| 17| 1354| 1215
Irak | 2327| 11,6| 322| 656| 1349
Turchia curdi | 1909| 9,5| 311| 542| 1056
Sri Lanka | 1553| 7,7| 1117| 16| 420
Turchia | 1535| 7,6| 47| 487| 1001
Marocco | 1199| 6,0| 1151| 28| 20
Tunisia | 607| 3,0| 604| 2| 1
Palestina | 538| 2,7| 451| 25| 62
Jugoslavia Kossovo | 525| 2,6| 0| 525| 0
Algeria | 500| 2,5| 478| 9| 13
Afganistan | 491| 2,4| 3| 87| 401
Eritrea | 322| 1,6| 267| 1| 54
Bangladesh | 292| 1,4| 87| 98| 107
Cina | 260| 1,3| 1| 258| 1
India | 254| 1,3| 66| 91| 97
Pakistan | 253| 1,3| 41| 65| 147
Somalia | 186| 0,9| 177| 0| 9
Sudan | 139| 0,7| 132| 3| 4
Sierra leone | 122| 0,6| 103| 5| 14
Egitto | 92| 0,5| 34| 52| 6
Totale | 20143| 100,0| 5504| 8546| 6093
=====================================================================
2002 | Totale| Distribuzione %| Sicilia|Puglia|Calabria
=====================================================================
Iraq | 3682| 15,5| 2616| 1022| 44
Sri Lanka | 2642| 11,1| 1421| 10| 1211
Liberia | 2129| 9,0| 2102| 0| 27
Marocco | 1856| 7,8| 1841| 14| 1
Trai(curdi | 1564| 6,6| 1040| 395| 129
India | 1369| 5,8| 1361| 0| 8
Sudan | 1351| 5,7| 1265| 0| 86
Albania | 1247| 5,3| 0| 1247| 0
Tunisia | 1183| 5,0| 1182| 1| 0
Eritrea | 1076| 4,5| 912| 0| 164
Palestina | 1053| 4,4| 998| 32| 23
Pakistan | 787| 3,3| 635| 49| 103
Algeria | 716| 3,0| 711| 5| 0
Somalia | 628| 2,6| 505| 0| 123
Turchia | 481| 2,0| 95| 350| 36
Sierra leone | 366| 1,5| 365| 1| 0
Bangladesh | 365| 1,5| 355| 10| 0
Egitto | 262| 1,1| 247| 7| 8
Etiopia | 159| 0,7| 112| 0| 47
Afganistan | 135| 0,6| 23| 43| 69
Congo | 124| 0,5| 124| 0| 0
Turchia curdi | 113| 0,5| 47| 66| 0
Cina | 41| 0,2| 2| 39| 0
Iran | 23| 0,1| 1| 16| 6
Jugoslavia Kossovo | 3| 0,0| 0| 3| 0
Totale | 23719| 100,0| 18225| 3372| 2122
=====================================================================
2003 | Totale| Distribuzione %| Sicilia|Puglia|Calabria
=====================================================================
Palestina | 3420| 23,9| 3419| 1| 0
Somalia | 1963| 13,7| 1963| 0| 0
Iraq | 1651| 11,5| 1651| 0| 0
Liberia | 1159| 8,1| 1159| 0| 0
Eritrea | 1195| 8,3| 1195| 0| 0
Marocco | 812| 5,7| 812| 0| 0
Pakistan | 533| 3,7| 524| 9| 0
Sudan | 535| 3,7| 535| 0| 0
Ghana | 348| 2,4| 348| 0| 0
Tunisia | 577| 4,0| 577| 0| 0
Sierra leone | 185| 1,3| 185| 0| 0
India | 324| 2,3| 299| 25| 0
Irak curdi | 194| 1,4| 0| 17| 177
Bangladesh | 297| 2,1| 286| 11| 0
Etiopia | 258| 1,8| 258| 0| 0
Algeria | 185| 1,3| 185| 0| 0
Costa d'Avorio | 163| 1,1| 163| 0| 0
Nigeria | 121| 0,8| 121| 0| 0
Egitto | 102| 0,7| 102| 0| 0
Turchia | 79| 0,6| 79| 0| 0
Albania | 62| 0,4| 0| 62| 0
Afganistan | 1| 0,0| 1| 0| 0
Sri Lanka | 0| 0,0| 0| 0| 0
Turchia curdi | 0| 0,0| 0| 0| 0
Jugoslavia Kossovo | 0| 0,0| 0| 0| 0
Cina | 0| 0,0| 0| 0| 0
Totale | 14331| 100,0| 14017| 137| 177
2.2) L'evoluzione delle pressioni migratorie.
nuovi paesi di provenienza e nuove rotte
Presso il confine terrestre orientale, da sempre interessato dai
flussi d'immigrazione clandestina in transito o originanti dall'area
balcanica, si e' invece rilevato, gia' a partire dal 2001, una netta
diminuzione del fenomeno.
Nel 2003 si e' potuto rilevare una netta flessione della pressione
migratoria illegale, in tutte le sue componenti.
Non solo e' diminuito drasticamente il numero dei clandestini
sbarcati in Puglia, Sicilia e Calabria nel 2003 - 14.331 (137 in
Puglia, 14.017 in Sicilia e 177 in Calabria), a fronte dei 23.719
clandestini del 2002 (3.372 in Puglia, 18.225 in Sicilia e 2.122 in
Calabria) nel corrispondente periodo del 2002, con un decremento,
quindi, del 60,4% - ma anche il numero degli stranieri respinti ed
espulsi, come evidenziato dagli indicatori statistici.
Le principali direttrici di traffico sono le seguenti:
- Dal nord Africa verso la Sicilia
Le coste sud occidentali della Sicilia ed in particolare le isole
minori di Lampedusa (AG) e Pantelleria (TP) rappresentano l'approdo
naturale per i cittadini marocchini, tunisini, algerini e, sempre
piu' spesso, per i cittadini dell'Africa subsahariana, senza
sottovalutare l'ingresso di cittadini pakistani.
Il flusso piu' consistente proviene, attualmente, della Tunisia e
della Libia. Il transito di flussi di immigrazione clandestina
attraverso la Libia ha assunto, durante lo scorso anno, connotazioni
di rilevante entita', confermando una tendenza gia' evidenziatasi nel
2001.
La meta privilegiata dalle imbarcazioni che salpano dalle coste
libiche e' il litorale agrigentino, in particolare l'isola di
Lampedusa, dove nel 2002 sono giunti 9.696 clandestini mentre, nel
2003, ne sono sbarcati 8.819. In molti casi e' stato possibile
accertare, infatti, che gli stranieri erano partiti dalle coste
libiche e non dalla Tunisia, che pure continua a svolgere un ruolo
strategico quale collettore dei flussi migratori illegali diretti in
Sicilia, nonostante l'impegno delle Autorita' locali.
Numerose e dettagliate sono, peraltro, le notizie di intelligente,
secondo cui la Libia rappresenta un Paese di transito di rilevante
interesse per i clandestini originari dell'Africa centro-orientale
(Ciad, Sudan, Etiopia, Eritrea, Somalia) e occidentale (Liberia,
Sierra Leone) e del sub-continente indiano che intendono raggiungere
l'Europa. Uno dei principali centri di raccolta sarebbe localizzato
nell'area di Al-Kufrah (a circa 950 km a sud di Bengasi), che
costituisce il primo insediamento abitativo libico di rilievo lungo
la rotabile tra il Sudan e la Libia. I clandestini raggiungerebbero
poi, in piccoli gruppi, diverse localita' della Cirenaica ed anche
della Tripolitana, per ricevere l'aiuto dei loro connazionali gia'
ivi residenti.
Le localita' costiere da cui, con maggiore frequenza, salpano le
imbarcazioni dirette in Italia sono Zuara e Zliten, rispettivamente
ad est e ad ovest di Tripoli.
Il fenomeno risulterebbe in ulteriore crescita con modalita' ed
itinerari diversificati. In alcuni casi le partenze dei clandestini
avverrebbero infatti direttamente dalle coste libiche, in altri,
invece, i clandestini si trasferirebbero nelle vicine zone oltre il
confine tunisino o egiziano per il successivo imbarco. La Tunisia
sarebbe preferita all'Egitto in ragione dei minori costi per il
"passaggio".
Il numero complessivo dei clandestini sbarcati in Sicilia ha fatto
registrare negli ultimi anni, come si e' detto, un incremento
preoccupante: dai 1.973 sbarcati nel 1999 si e' passati ai 2.782 nel
2000, ai 5.504 nel 2001, ai 18.225 nel 2002 ed ai 14.017 nel 2003.
Il flusso migratorio dalla Tunisia segue il medesimo itinerario
con identici approdi, coinvolgendo soprattutto cittadini del Maghreb
(Tunisia, Algeria e Marocco). Non e' infrequente, tuttavia, la
presenza di cittadini dell'Africa sub-sahariana.
- Dallo Sri Lanka in Sicilia e in Calabria attraverso il Canale
di Suez
Il fenomeno delle imbarcazioni con a bordo cittadini cingalesi
che, dopo aver attraversato il canale di Suez, giungono sulle coste
dell'Italia meridionale, in particolare su quelle della Sicilia
sud-orientale e sul litorale ionico della Calabria, gia'
evidenziatosi, quantunque in maniera sporadica, nel triennio
1998-2000, ha assunto connotazioni di rilevante entita' nel 2001 e
soprattutto nel 2002, sia in termini di frequenza di approdi, che
sotto il profilo del numero dei clandestini sbarcati.
Nel 2001, infatti, sono stati registrati 23 episodi di sbarco, per
un totale di 1.470 clandestini, che hanno interessato le province di
Catania, Siracusa, Catanzaro, Crotone e Reggio Calabria. Il fenomeno
ha raggiunto, nel periodo gennaio-aprile 2002, proporzioni di
assoluto rilievo con 24 episodi di sbarco nelle suddette province,
per un totale di 2.372 cingalesi.
Successivamente sono giunte solo 4 imbarcazioni, per complessivi
263 clandestini, a dimostrazione di un drastico ridimensionamento del
fenomeno, da ascrivere ad un programma d'azione, che e' riuscito ad
ottenere l'intensificazione dei controlli da parte delle competenti
autorita' di Colombo e de Il Cairo a seguito di pressioni
diplomatiche ed iniziative di collaborazione operative nel frattempo
avviate.
Le dichiarazioni rese dai clandestini ed alcuni riscontri
investigativi hanno permesso di ricostruire la rotta seguita dalle
imbarcazioni per raggiungere le coste italiane. Le stesse partivano
dallo Sri Lanka (in taluni casi effettuando il carico dei clandestini
al largo mediante barche di piccole dimensioni in grado di eludere i
controlli nei porti cingalesi o lungo la costa) e, dopo aver
circumnavigato parte della penisola arabica con eventuali scali
intermedi nello Yemen, risalivano il Mar Rosso, attraverso il canale
di Suez giungevano nel Mar Mediterraneo per poi approdare sulle coste
sud-orientali della Sicilia o su quelle ioniche della Calabria.
- Dalla Turchia verso la Calabria
Oltre agli sbarchi di cingalesi, il litorale ionico della Calabria
- in particolare quello crotonese - e' stato interessato, negli anni
scorsi, dall'arrivo di navi di grande capacita' provenienti dalla
Turchia con a bordo centinaia di clandestini per lo piu' turchi ed
iracheni di etnia curda ed, in misura minore, pakistani, indiani,
cingalesi, bengalesi e afghani, con sporadiche presenze di
nordafricani.
Non si esclude, peraltro, che dette navi siano partite, in alcuni
casi, anche dalle coste sirolibanesi.
In passato il fenomeno, quantunque non irrilevante, rivestiva
carattere episodico con 848 clandestini sbarcati nel 1998 e 1.545 nel
1999. A partire dal 2000, ha assunto dimensioni senza precedenti come
testimoniano i 5.045 immigrati giunti durante detto anno ed i 6.093
sbarcati nel 2001, per poi far registrare un netto calo con 2.122
clandestini nel 2002 e un crollo effettivo con 177 clandestini
sbarcati nel 2003.
- Dall'Albania verso la Puglia
La Puglia, per la sua particolare posizione geografica,
rappresenta uno dei principali "varchi d'ingresso" dei flussi di
immigrazione illegale che giungono non solo dall'Albania, ma anche
dagli altri Paesi della regione balcanica e dal Medio-oriente (curdi
in provenienza dalla Turchia, dopo essere transitati in Grecia).
Il fenomeno, nel corso degli ultimi anni, si e' drasticamente
ridotto passando dai 28.458 clandestini sbarcati nel 1998, ai 46.481
nel 1999 (tale dato va esaminato anche alla luce del conflitto nel
Kosovo) e ai 18.990 nel 2000, con un'ulteriore sensibile riduzione
nel 2001 che ha fatto registrare "solo" 8.546 clandestini. La netta
flessione ha trovato conferma nell'anno 2003, con 3.372 clandestini,
e, nel 2003, si puo' parlare di esaurimento del flusso se si
considera che sono avvenuti solo 7 sbarchi, per un totale di 137
clandestini di cui 25 di nazionalita' irachena, 62 albanesi e 9
pakistani, 17 gambiani, 12 birmani, 11 bangladeshi e 1 palestinese.
- Dalla Grecia verso le coste adriatiche
Negli ultimi anni si e' registrato un notevole incremento di
clandestini di prevalente etnia curda, giunti dalla Grecia a bordo
delle navi traghetto che collegano, con cadenza pressoche'
quotidiana, i porti greci di Patrasso e Igoutmeniza con quelli di
Ancona, Bari, Brindisi, Trieste e Venezia.
Nell'anno 2002 5.093 stranieri, molti dei quali individuati
all'interno di veicoli commerciali imbarcati sulle navi traghetto ed
altri trovati in possesso di documenti falsi, sono stati rinviati in
Grecia sulla base dell'apposito Accordo di riammissione.
Tale fenomeno, non privo di rischi per i clandestini che a volte
muoiono durante il viaggio, denota un livello non adeguato dei
controlli da parte delle Autorita' greche.
- Dall'Europa centro-orientale e dall'Asia attraverso il
confine italo-sloveno
Gli immigrati che scelgono il "confine orientale", dopo aver
percorso la tradizionale rotta balcanica, sono per lo piu' turchi ed
iracheni di etnia curda, iraniani, cittadini dell'Europa
centro-orientale - soprattutto jugoslavi, bosniaci, macedoni - e, in
misura minore, asiatici del Sub-continente indiano e dell'Estremo
oriente.
La pressione illegale al confine italo-sloveno ha comunque fatto
registrare, a partire dal 2001, una netta flessione come dimostra il
numero dei clandestini rintracciati lungo la cosiddetta "frontiera
verde": 18.044 nel 2000, 8.126 nel 2001 e 1.465 nel 2002. Questi,
nell'ordine, i principali Paesi di origine dei clandestini
intercettati lo scorso anno: Jugoslavia, Fyrom, Turchia, Iraq,
Romania, Bosnia-Erzegovina, Moldavia, Albania, Cina, Bangladesh.
A tale diminuzione ha sicuramente contribuito lo specifico piano
di contrasto all'immigrazione clandestina realizzato lungo il confine
goriziano mediante il potenziamento dei servizi di vigilanza e
controllo e l'utilizzo di attrezzature tecniche, alcune delle quali
di elevato profilo tecnologico. Tale dispositivo e' stato peraltro
integrato dall'impiego di pattuglie miste, formate cioe' da personale
di polizia italiano e sloveno.
Da non sottovalutare, inoltre, gli effetti positivi prodotti
dall'introduzione dell'obbligo del visto (all'inizio del 2001) nei
confronti dei cittadini iraniani da parte del governo bosniaco, che
ha consentito la drastica riduzione del flusso illegale iraniano
diretto negli Stati membri dell'Unione europea, per il quale la
Bosnia rappresentava uno dei principali corridoi di transito.
Si riportano infine i dati relativi alle riammissioni attive,
accolte (su richiesta italiana) e passive, accolte (su richiesta
slovena) effettuate nel 2001, nel 2002 e nel 2003. Nella medesima
tabella vengono sintetizzati tutti i dati relativi alle frontiere
terrestri dell'Italia.
Riammissioni "attive" e "passive" alle frontiere terrestri (2001-2003
| 2001 | 2002 | 2003
=====================================================================
Confine | Passive |Attive |Passive |Attive |Passive |Attive
=====================================================================
italo-francese | 8.730| 4.928| 8.225| 4.324| 4.603| 2.536
italo-svizzero | 692| 35| 657| 31| 817| 10
italo-austriaco | | 2.277| | 2.917| 1.283| 3.090
italo sloveno | 92| 2.997| 63| 1.021| 79| 706
Fonte: Ministero dell'interno
- La situazione ai confini con la Francia, la Svizzera e
l'Austria
Anche gli altri confini terrestri sono interessati
dall'attraversamento illegale da parte di cittadini stranieri. Molti
di questi, peraltro, soprattutto alla frontiera italo-elvetica,
vengono intercettati in uscita dal territorio nazionale mentre
tentano di raggiungere il Nord-Europa. Per una stima di tale non
trascurabile fenomeni si vedano i dati riportati nella tabella
precedente.
2.3) L'uso di documenti falsi
I seguenti dati attengono ai sequestri di documenti operati dagli
Uffici di Polizia di Frontiera nel corso dei controlli effettuati non
solo nei confronti dei passeggeri in ingresso nel territorio
nazionale ed in partenza dallo stesso (a seguito dei quali sono stati
adottati rispettivamente i provvedimenti di respingimento e di
denuncia in stato di liberta), ma anche di quanti, presenti a diverso
titolo nelle aree di competenza dei citati Uffici, sono stati
analogamente trovati in possesso di documenti falsi.
=====================================================================
| 2001 | 2002 | 2003 (11 mesi)
=====================================================================
Stranieri respinti | 10.265 | 10.371 | 4.924
2.4) I respingimenti alla frontiera
Nella seguente tabella statistica figurano i dati relativi agli
stranieri respinti alla frontiera negli anni 2001, 2002 e nei primi
otto mesi del 2003 perche' non in possesso dei requisiti necessari
per l'ammissione sul territorio dello Stato, con l'indicazione delle
principali nazionalita'.
Da notare il notevole incremento di rumeni e bulgari, registrato
nel 2002, da ascrivere sicuramente all'abolizione dell'obbligo del
visto, per detti cittadini stranieri, stabilita dall'Unione europea a
decorrere dal 1° gennaio 2002. In effetti, molti di essi che prima
non riuscivano ad ottenere il visto presso le nostre rappresentanze
consolari, adesso tentano di entrare in Italia dichiarando, all'atto
dei controlli di frontiera, fittizie motivazioni turistiche.
Pertanto, quando vengono accertati scopi diversi da quelli
dichiarati, agli stessi viene rifiutato l'ingresso in territorio
nazionale. In molti casi, inoltre, i cittadini rumeni e bulgari
vengono respinti perche' non in possesso di sufficienti mezzi di
sostentamento in relazione al periodo dichiarato di permanenza nel
nostro Paese.
Nazionalita' degli stranieri respinti alle frontiere
=====================================================================
ANNO 2001 | |ANNO 2002 | |ANNO 2003 |
=====================================================================
NAZIONALITA' | NR. |NAZIONALITA' | NR. |NAZIONALITA' | NR.
---------------------------------------------------------------------
ALBANIA |7.860 |ROMANIA |7.274 |ROMANIA |4.458
---------------------------------------------------------------------
BULGARIA |2.610 |ALBANIA |5.954 |BULGARIA |2.901
---------------------------------------------------------------------
JUGOSLAVIA |2.605 |BULGARIA |4.208 |ALBANIA |1.853
---------------------------------------------------------------------
CROAZIA |2.095 |JUGOSLAVIA |2.553 |SERBIA-MONTEN. |1.421
---------------------------------------------------------------------
TURCHIA |1.282 |CROAZIA |1.908 |CROAZIA |1.172
---------------------------------------------------------------------
ROMANIA |1.014 |TURCHIA |1.085 |TURCIIIA | 852
---------------------------------------------------------------------
MACEDONIA | 837 |MACEDONIA |1.041 |NIGERIA | 734
---------------------------------------------------------------------
UCRAINA | 791 |MAROCCO | 755 |CINA-POPOLARE | 625
---------------------------------------------------------------------
BOSNIA | 649 |CINA POPOLARE | 644 |MACEDONIA | 599
---------------------------------------------------------------------
ALTRE | |ALTRE | |ALTRE |
NAZIONALITA' |10.882|NAZIONALITA' |12.214|NAZIONALITA' |9.584
---------------------------------------------------------------------
TOTALE |30.625|TOTALE |37.656|TOTALE |24.202
2.5) Il fenomeno degli overstayers
A parte le descritte modalita' utilizzate dagli stranieri per
entrare illegalmente nel nostro Paese, come gia' accennato, non
bisogna sottovalutare l'entita' dei flussi migratori provenienti
dalle c.d. frontiere interne (intra-Schengen) e, soprattutto, il
fenomeno degli overstayers, ossia della presenza illegale di
stranieri che, entrati regolarmente in Italia, vi permangono anche
dopo la scadenza del visto o dell'autorizzazione al soggiorno. Non si
e' tuttavia in grado di elaborare, al riguardo, stime attendibili.
2.6) Iniziative per il controllo del territorio,
delle coste e delle frontiere
Nelle tabelle che seguono sono riportati i dati relativi ai
provvedimenti di respingimento, alla frontiera e di allontanamento
dal territorio nazionale adottati ed eseguiti nell'anno 2000, 2001,
2002, e 2003, infine i dati relativi alle persone denunciate e
arrestate per favoreggiamento dell'immigrazione clandestina negli
anni 2001-2002 e fino al 30 novembre del 2003.
Stranieri destinatari di provvedimenti di respingimento alla
frontiera, di respingimento del Questore e di espulsione.
=====================================================================
| 2000 | 2001 | 2002 | 2003
=====================================================================
Respinti alla frontiera | 30.878| 30.625| 37.656| 24.202
---------------------------------------------------------------------
Respinti dai Questori | 11.350| 10.433| 6.139| 3.195
---------------------------------------------------------------------
Espulsi effettivamente rimpatriati | 15.002| 21.266| 24.799| 18.844
---------------------------------------------------------------------
Ottemperati all'intimazione e | | | |
all'ordine del Questore | 3.206| 2.251| 2.461| 8.126
---------------------------------------------------------------------
Espulsi su conforme provv.to | | | |
dell'A.G. | 396| 373| 427| 885
---------------------------------------------------------------------
Riammessi nei Paesi di provenienza | 8.438| 12.751| 17.019| 9.901
---------------------------------------------------------------------
Stranieri effettivamente allontanati | | | |
dal T.P. | 69.263| 77.699| 88.501| 65.153
---------------------------------------------------------------------
Stranieri non rimpatriati | 62.217| 56.633| 62.245| 40.804
---------------------------------------------------------------------
Totale stranieri rintracciati in | | | |
posizione irregolare |131.480|134.332|150.746|105.957
---------------------------------------------------------------------
Allontanati in % dei rintracciati in | | | |
posizione irreg. | 52,7| 57,8| 58,7| 61,5
Fonte: Ministero dell'interno, Dipartimento di pubblica sicurezza
Nell'anno 2001 sono stati effettuati 13 voli charter per il
rimpatrio di 1.700 cittadini extracomunitari (340 nigeriani, 466
albanesi, 201 cingalesi); nell'anno 2002 sono stati effettuati 26
voli charter per il rimpatrio di 2.294 cittadini extracomunitari (393
albanesi, 505 nigeriani, 603 cingalesi, 299 egiziani, 167 rumeni);
nell'anno 2003 sono stati effettuati n. 33 voli charter per il
rimpatrio di n. 2334 cittadini extracomunitari (470 nigeriani, 1325
rumeni, 131 pakistani, 260 egiziani, e 148 di altre nazionalita).
2.7) Il D.L. di attuazione dell'art. 12, comma 9 quinquies
(contrasto in mare)
Con il decreto del Ministro dell'interno, di concerto con i
Ministri della Difesa, dell'economia e delle finanze e delle
infrastrutture e dei trasporti, adottato il 14 luglio 2003, si e'
data concreta attuazione all'art. 12, comma 9 quinqiues, del decreto
legislativo 25 luglio 2002, n. 189 e, piu' in generale, ad un
complesso sistema normativo volto a individuare un livello di
intervento adeguato a fronteggiare un fenomeno - quello
dell'immigrazione clandestina via mare - che ha assunto da tempo
dimensioni preoccupanti e che e' in continua evoluzione nonostante i
rilevanti risultati sinora raggiunti sul fronte della prevenzione e
del contrasto.
Proprio a tal fine e' stato previsto che le attivita' di
vigilanza, prevenzione e contrasto del traffico di migranti via mare
vedano coinvolti non solo i mezzi aeronavali delle Forze di polizia,
ma anche quelli della Marina militare e delle Capitanerie di porto.
I contesti in cui si sviluppa l'attivita' di monitoraggio e
contrasto dell'immigrazione clandestina via mare sono i seguenti:
nei paesi d'origine dei flussi migratori dove l'intervento e'
finalizzato a prevenire il fenomeno tramite un'attivita' diplomatica;
nelle acque internazionali dove il coordinamento tecnico ed
operativo e' affidato, secondo le norme vigenti per la Polizia del
mare, al Comando in Capo della squadra navale della Marina
Militare che, pur coadiuvata dai Comandi Generali della Guardia di
Finanza e delle Capitanerie di porto, in virtu' dei sistemi di
comunicazione ad alta tecnologia di cui e' in possesso, detiene il
controllo anche sulle operazioni effettuate da mezzi di
amministrazioni diverse;
nelle acque territoriali dove sono le unita' navali delle
Forze di Polizia che, oltre alla loro consueta attivita'
istituzionale, svolgono anche quella finalizzata al contrasto
dell'immigrazione clandestina via mare con il concorso delle unita'
navali della Marina Militare e delle Capitanerie di porto;
E' in corso di definizione un apposito protocollo operativo che
stabilira' le procedure da seguire in caso di rilevazione di natanti
sospetti e che determinera' il necessario flusso informativo con la
istituenda sala di coordinamento operativo, che il Dipartimento di
P.S. del Ministero dell'interno intende predisporre avvalendosi della
rete informatica nazionale collegante i vari dicasteri, enti e
comandi interessati. Il progetto andra' ad interconnettersi con i
sistemi di controllo gia' attivati da parte di altre specialita' di
Polizia e che concorreranno al costante monitoraggio della aree
interessate dagli interventi di prevenzione e contrasto.
2.8) La distruzione delle imbarcazioni utilizzate
per immigrazione clandestina: "Circolare della Presidenza
del Consiglio dei Ministri 13 febbraio 2003".
I considerevoli flussi di immigrazione clandestina, soprattutto
via mare, registrati negli anni precedenti il 2003 hanno indotto ad
affrontare anche la questione della destinazione dei mezzi utilizzati
allo scopo, determinando un esplicito intervento del legislatore.
Con il decreto legge 4 aprile 2002, n. 51, convertito con
modificazioni, nella legge 7 giugno 2002, n. 106, sono state
introdotte modifiche alla disciplina dettata dall'articolo 12 del
testo unico in materia di immigrazione relativamente al trattamento
dei mezzi di trasporto utilizzati da trafficanti che operano nel
settore dell'immigrazione clandestina. In particolare tali modifiche
hanno riguardato:
a) -la possibilita' di procedere alla distruzione delle
imbarcazioni sequestrate senza dover attendere il provvedimento
definitivo di confisca;
b) -la possibilita' da parte del Presidente del Consiglio dei
Ministri di disporre direttamente la distruzione delle suddette
imbarcazioni, previo nulla osta dell'autorita' giudiziaria
procedente;
c) -l'individuazione dell'Agenzia delle Dogane quale organo
amministrativo deputato alla scelta delle ditte incaricate della
materiale distruzione dei mezzi.
Nella relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) che
accompagnava il ddl di conversione si rilevava tra l'altro che
"l'esecuzione delle nuove disposizioni determina l'opportunita' di
interventi organizzativi da parte delle amministrazioni interessate,
dirette a completare le linee esecutive del provvedimento
legislativo".
Al fine di corrispondere all'esigenza rappresentata dal
legislatore per un'ottimale applicazione delle nuove disposizioni e
nell'ottica di perseguire ed attuare un coordinato intervento, sul
piano operativo, di tutte le Amministrazioni interessate alla
distruzione dei mezzi di trasporto utilizzati per reati di
immigrazione clandestina, e' stata adottata la Circolare della
Presidenza del Consiglio dei Ministri 13 febbraio 2003, concernente
la "Distruzione di imbarcazioni utilizzate per reati di immigrazione
clandestina" pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica
Italiana, serie generale n. 41 del 19 febbraio 2003.
La "Circolare" e' stata emanata con l'obiettivo di individuare e
definire il quadro complessivo di intervento, di fornire un concreto
indirizzo all'azione amministrativa e di favorire il migliore
coordinamento dei diversi interessi pubblici coinvolti nel medesimo
procedimento".
E' stata quindi avviata un'attivita' di "coordinamento
amministrativo" che, rappresentata come continuo e costante supporto
informativo, ha rappresentato in effetti un impulso e coordinamento
delle iniziative ed attivita' delle strutture periferiche delle
amministrazioni dello Stato, competenti ad assolvere specifiche
funzioni nell'ambito del procedimento per la distruzione delle
imbarcazioni oggetto della "Circolare".
L'attivita' si e' sviluppata nei confronti di due regioni
particolarmente interessate dal fenomeno dell'immigrazione
clandestina via mare: Calabria e Sicilia; cio' al fine di perseguire
la distruzione delle imbarcazioni ormeggiate nei porti, od ancor
peggio, arenate sui litorali.
I risultati conseguiti in applicazione della "Circolare"
rafforzano la necessita' di proseguire ed intensificare, anche nel
prossimo periodo di programmazione delle politiche dell'immigrazione,
l'attivita' di coordinamento svolta dalla Presidenza del Consiglio
dei Ministri nei confronti ed a supporto delle diverse azioni che, in
materia, competono alle varie articolazioni e strutture dello Stato
dislocate sul territorio nazionale. Cio' con l'obiettivo tendenziale
di ottimizzare i tempi di completamento dei procedimenti relativi
alla eliminazione delle imbarcazioni sequestrate per reati di
immigrazione clandestina.
2.9) Centri di permanenza temporanea
Vi sono vari tipi di strutture che il Ministero dell'interno
utilizza per ospitare in maniera temporanea gli stranieri che entrano
irregolarmente sul territorio nazionale, oppure quelli fermati in
condizione di soggiorno irregolare. Queste strutture sono distinte, a
seconda degli obiettivi loro assegnati, in:
a) Centri di permanenza temporanea e assistenza (CPTA) previsti
dall'art. 14 del decreto legislativo 5 luglio 1998 n. 286; gli stessi
sono finalizzati al trattenimento vigilato di stranieri gia'
destinatari di un provvedimento di espulsione o di respingimento;
b) Centri temporanei di accoglienza (ed interventi straordinari
a carattere assistenziale anche al di fuori di essi) per stranieri
irregolari in condizione di non trattenimento; tali strutture hanno
il loro supporto normativo nel decreto legge n. 451 del 1995,
convertito nella legge n. 563/1995 (cosiddetta legge "Puglia") e,
piu' in particolare nel successivo regolamento di attuazione n. 233
del 1996 che, oltre a disporre l'istituzione di tre centri in Puglia
(Brindisi, Lecce e Otranto), ha previsto anche la possibilita' che i
Prefetti possano attivare, su tutto il territorio nazionale,
strutture provvisorie o predisporre, comunque, interventi in favore
di stranieri irregolari bisognosi di assistenza, limitatamente al
tempo necessario alla loro identificazione, finalizzata o alla
espulsione o, eventualmente, alla regolarizzazione (nel caso, ad
esempio, dei richiedenti asilo).
L'art. 23 del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, ha espressamente
ribadito la possibilita' degli interventi assistenziali in questione;
c) Centri di identificazione previsti dall'art. l bis , comma
3, del decreto legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, introdotto
dall'articolo 32 della legge 30 luglio 2002, n. 189; tali centri,
sono destinati ad evitare la dispersione sul territorio e
all'accoglienza dei richiedenti asilo che hanno eluso i controlli di
frontiera ovvero fermati in condizioni di soggiorno irregolare.
In conseguenza del mutato assetto normativo intervenuto con la
citata legge 189/2002, che prevede il raddoppio da 30 a 60 giorni del
periodo massimo di trattenimento degli stranieri irregolarmente
presenti nel territorio nazionale ed in attesa del relativo
provvedimento di espulsione, e' stato previsto l'aumento del numero
dei Centri di permanenza, sia all'incremento della capienza dei posti
disponibili, anche mediante l'esecuzione di opportuni lavori di
ristrutturazione e adeguamento.
Gli obiettivi prioritari ed i programmi dell'azione di Governo -
riferiti ai centri di permanenza temporanea - sono stati finalizzati
a rendere piu' funzionali e rispondenti al miglioramento delle
condizioni di agibilita', le strutture gia' esistenti. Inoltre, come
previsto dalla Direttiva del Ministro dell'interno, e' in corso una
ricerca capillare e sistematica, estesa in tutto il territorio
nazionale, di siti ed immobili idonei ad ospitare nuovi CPTA.
L'obiettivo perseguito da tale attivita' di ricerca e' la
realizzazione di un Centro di permanenza temporanea ed assistenza
almeno in ogni Regione.
Centri di permanenza temporanea: trattenuti, rimpatriati e dimessi
(2001-2003
In valore assoluto In percentuale
| 2001| 2002| 2003| 2001| 2002| 2003
---------------------------------------------------------------------
Rimpatriati | 4437| 6372| 7012| 29,6| 34,2| 50,6
---------------------------------------------------------------------
Dimessi per scadenza dei termini | | | | | |
di legge | 6893| 5927| 3668| 46,0| 31,8| 26,5
---------------------------------------------------------------------
Dimessi per vari motivi (asilo, | | | | | |
non convalida, salute, etc...) | 3500| 5196| 2957| 23,3| 27,9| 21,3
---------------------------------------------------------------------
Allontanatasi arbitrariamente | 163| 167| 225| 1,1| 0,9| 1,6
---------------------------------------------------------------------
Totale trattenuti |14993|18625|13863|100,0|100,0|100,0
Alla data del 31 dicembre 2004 risultano istituiti ed operativi i
seguenti Centri di permanenza temporanea:
a. Bologna
b. Brindisi
c. Caltanissetta
d. Catanzaro
e. Crotone
f. Lampedusa
g. Lecce
h. Milano
i. Modena
j. Otranto
k. Ragusa
l. Roma
m. Torino
n. Trapani.
Nonostante le notevoli difficolta' incontrate, di carattere
sociale e politico, nel corso del 2004 sono state ultimate e rese
pienamente operative le strutture di trattenimento di Crotone - S.
Anna, Ragusa e Foggia. La struttura di Bari sara' completata entro il
primo semestre del 2005.
Sono inoltre in avanzato stato di esecuzione i lavori per la
realizzazione del Centro di permanenza temporanea di Gradisca
d'Isonzo (GO).
Sono in fase di avanzata definizione le procedure amministrative
con il Dicastero della Difesa per l'acquisizione sull'isola di
Lampedusa di un'area nella Caserma "Adorno", in zona "Imbriacola",
ove sara' ricollocato l'attuale CPT. In tal modo sara' possibile
migliorare notevolmente la ricettivita' e le condizioni di
vivibilita' dell'attuale centro.
Al fine di incrementare la capacita' ricettiva delle strutture di
trattenimento localizzate in Sicilia (dove in data 3 dicembre 2004 e'
stato chiuso il Centro di Agrigento a seguito della visita in Italia
del Comitato Europeo per la Prevenzione della Tortura, istituito ai
sensi dell'art.3 della Convenzione Europea sui diritti dell'uomo e
delle liberta' fondamentali) sono state avviate le procedure per la
realizzazione di un Centro nella zona dell'ex aeroporto militare di
Trapani-Milo. A tal fine, e' in corso di stipula tra la locale
Prefettura ed il Provveditorato Regionale alle opere pubbliche della
Sicilia-Ufficio del SIIT - uno schema di Convenzione.
Sono inoltre in corso di analisi e di definizione da parte di
questo Dipartimento, d'intesa con le competenti Autorita' locali, le
procedure per la realizzazione di nuove strutture di trattenimento
per immigrati clandestini in Liguria, Veneto ed in alcune Regioni
centrali del Paese.
Sono stati anche autorizzati tempestivamente tutti gli interventi
di manutenzione ordinaria e straordinaria laddove necessari a
mantenere l'efficienza delle strutture.
Obiettivi per il triennio 2004-2006
Sono in corso con le amministrazioni regionali e comunali
competenti "ratione materiae", le necessarie procedure ed intese per
la realizzazione di altre strutture destinate al trattenimento. Le
risultanze saranno sottoposte all'esame della competente Commissione
tecnico-consultiva istituita, ai sensi dell'ordinanza del Presidente
del Consiglio dei Ministri 23 maggio 2003 e successive modifiche e
integrazioni, presso il Dipartimento per le liberta' civili e
dell'immigrazione del Ministero dell'interno.
Proseguono inoltre in diverse localita' del territorio nazionale i
sopraluoghi per la realizzazione di nuove strutture di trattenimento
da realizzare nel corso del prossimo triennio (2004-2006) nel Centro
e nel Nord del Paese. Tali realizzazioni potranno essere attuate,
previe intese con le Amministrazioni locali.
2.10) Centri di accoglienza, istituiti
ai sensi della legge n. 563/1995
La normativa vigente (decreto legge 30 ottobre 1995, n. 451
convertito con modificazioni dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563)
autorizza il Ministero dell'interno ad approntare interventi e misure
assistenziali, anche attraverso apposite strutture ricettive, per
assistere gli stranieri giunti o comunque presenti sul territorio
nazionale in condizioni di non regolarita' e privi di qualsiasi mezzo
di sostentamento per il tempo strettamente necessario alla loro
identificazione od espulsione.
Le strutture in questione sono finalizzate, quindi,
prevalentemente al soccorso degli stranieri irregolari ed alla
valutazione della loro posizione giuridica sul territorio nazionale,
al fine dell'adozione dei conseguenti provvedimenti come l'espulsione
ovvero la formalizzazione della domanda di riconoscimento dello
status di rifugiato.
Sulla base di tale disciplina sono stati realizzati dei centri
governativi per il ricovero e l'identificazione degli stranieri
irregolari.
I centri di accoglienza, attualmente operativi sono i seguenti:
1. il centro "S. Anna" situato nel Comune di Isola Capo Rizzuto
(Crotone) con una capacita' ricettiva di 1.500 posti;
2. il centro "Ortanova" situato in localita' Borgo Mezzanone
(Foggia) con una capacita' ricettiva pari a 400 posti;
3. il centro "Pian del Lago" (Caltanissetta) con una capacita'
ricettiva di 150 posti;
4. il centro "Salina Grande" (Trapani) con una capacita'
ricettiva di 230 posti;
5. il centro "Caserma Barone" situato nell'isola di Pantelleria
(Trapani) con una capacita' ricettiva di 100 posti.
Altro centro governativo e' quello di Bari - Palese (Bari) con una
capacita' ricettiva di circa 600 posti. Al momento non e' operativo
ma e' attivabile nelle 24 ore in caso di necessita'.
Alle strutture sopraccennate si affiancano quelle realizzate dalle
singole Prefetture - UTG, attraverso convenzioni con Enti,
Associazioni o soggetti privati (Centro Caritas di Gorizia, posti 32;
Como loc. Tavernola gestito dalla C.R.I., posti 200; Centro
"Benincasa" di Ancona posti 40).
Il sistema complessivo di soccorso ed identificazione per
stranieri irregolari ha una capacita' ricettiva, quindi, intorno ai
3.250, che e' stata, al momento, sufficiente a fronteggiare le
situazioni di emergenza.
Il Ministero dell'interno ha, comunque, avviato una serie di
interventi destinate ad ottimizzare le attuali strutture attraverso
l'installazione di moduli prefabbricati mobili, che consentiranno di
aumentare la capacita' ricettiva di altri 500 posti.
2.11) Sistema nazionale dei servizi di accoglienza alle frontiere
previsti dall'art. 11, comma 6 del T.U. 286/98
La materia connessa all'individuazione, attivazione e gestione dei
servizi di accoglienza alle frontiere non e' stata presa in
considerazione nel precedente documento programmatico, per il
triennio 2001 -2003, approvato con D.P.R. 30 marzo 2001.
Dopo un quinquennio dall'entrata in vigore del testo unico 286/98,
il quale, nell'ambito del potenziamento e del coordinamento dei
controlli di frontiera di cui all'art. 11, al comma 6°, ha previsto
l'istituzione dei citati servizi di accoglienza presso i valichi di
frontiera, al fine di fornire informazioni e assistenza agli
stranieri che intendano presentare domanda di asilo o fare ingresso
in Italia per un soggiorno di durata superiore a tre mesi, appare
necessario affrontare le problematiche relative alla materia
medesima, anche perche' e' ricompresa tra gli obiettivi prioritari
indicati dalle ultime Direttive emanate dal Ministro dell'interno.
Nel sottolineare che la nuova previsione normativa istituisce non
piu' strutture di accoglienza, ma servizi di accoglienza, l'art. 24
del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, concernente il regolamento di
attuazione del predetto T.U. 286/98, prevede l'istituzione dei
medesimi presso i valichi di frontiera nei quali e' stato registrato
negli ultimi tre anni il maggior numero di richieste di asilo o di
ingressi sul territorio nazionale. La definizione delle modalita' per
l'espletamento di detti servizi e' rimessa ad un provvedimento del
Ministero dell'interno, da emanare d'intesa con l'allora Ministro per
la solidarieta' sociale.
Tale provvedimento e' stato emanato in data 22 dicembre 2000,
mentre con D.M. 30 aprile 2001 sono stati individuati 15 valichi di
frontiera ove istituire tali servizi, comprensivi dei valichi dove
giungono stranieri richiedenti asilo provenienti da altri Paesi
europei in applicazione della Convenzione di Dublino. (Ancona, Bari,
Brindisi, Bologna, Bolzano, Como, Firenze, Gorizia, Imperia, Roma,
Torino, Trieste, Trapani, Varese e Venezia).
Lo stesso articolo 24 del citato D.P.R. 394/98 specifica, inoltre,
che nei casi di urgente necessita', per i quali i servizi di
accoglienza non sono sufficienti o non sono attivati, e'
immediatamente interessato l'ente locale per l'eventuale accoglienza
in uno dei centri istituiti a norma dell'articolo 40 del testo unico.
Per servizi di accoglienza devono intendersi tutte quelle
attivita' di supporto che possono agevolare la permanenza sul
territorio nazionale di stranieri che intendano presentare domanda di
asilo, di quelli che entrano in Italia per motivi diversi dal turismo
e comunque per gli stranieri per i quali si rendano necessarie forme
di assistenza in attesa della definizione degli accertamenti connessi
al loro ingresso in Italia per un soggiorno di durata superiore a tre
mesi.
La previsione di detti servizi si colloca nella prospettiva di una
differenziazione di attribuzione tra le forze di polizia e gli uffici
competenti, che sono chiamati a fornire agli stranieri il piu' ampio
supporto informativo sugli adempimenti di legge e sull'utilizzazione
dei servizi pubblici.
Nel corso dell'anno 2001 sono stati attivati i servizi di
accoglienza presso i valichi di Roma-Fiumicino, Ancona-Porto e
Varese-Malpensa.
Nel corso dell'anno 2002 sono stati attivati i servizi presso i
valichi di Como-Ponte Chiasso, Gorizia-Casa Rossa, Trapani-Porto e
Venezia-Porto, mentre sono stati reperiti e allestiti i locali ove
svolgere i servizi in questione presso i valichi di Trieste-Fernetti,
Brindisi-Porto, Bari-Porto ed Imperia-Ventimiglia, successivamente
attivati nel corso del 2003.
Da quanto sopra esposto si evince che, alla data del 31 dicembre
2003, risultano operativi undici servizi di accoglienza sui quindici
previsti dal sopracitato D.M. 30 aprile 2001 e, pertanto, nel corso
del prossimo triennio non solo si dovra' provvedere al completamento
della predetta rete nazionale, ma anche a perfezionare il
monitoraggio, attraverso le relazioni inviate dalle prefetture e
dagli enti gestori, dell'attivita' dei singoli servizi, al fine di
conoscere analiticamente la provenienza e lo status giuridico degli
utenti stranieri, le problematiche e le casistiche affrontate dagli
operatori durante la loro attivita' di interpretariato, di mediazione
culturale, di informazione sulle leggi esistenti e di indirizzo verso
i servizi pubblici.
Detto monitoraggio potra', inoltre, essere utile per valutare
l'opportunita' di provvedere, in relazione al modificarsi nel tempo
dei flussi migratori, all'individuazione di ulteriori valichi ove
disporre l'attivazione di nuovi servizi di accoglienza, ovvero la
chiusura o la temporanea sospensione delle attivita' di quelli gia'
esistenti, cosi' come previsto dal comma 2° dell'art.1 del citato
decreto 22 dicembre 2000, concernente le modalita' per l'espletamento
dei servizi stessi.
2.12) Accordi internazionali di cooperazione di polizia
Nell'ultimo triennio l'Italia ha sottoscritto numerosi accordi
bilaterali di cooperazione di polizia, che, tra i vari settori,
contemplano anche la lotta all'immigrazione clandestina e al traffico
di esseri umani. Sono state assunte, altresi', mirate iniziative per
rafforzare la collaborazione con i principali Paesi di origine e di
transito dei flussi di immigrazione illegale. Una analisi dettagliata
degli accordi e delle attivita' bilaterali in merito si trovano nel
paragrafo 3.1 del presente documento.
Sono stati, inoltre, stabiliti rapporti di collaborazione con le
autorita' diplomatico-consolari dei principali Paesi di origine dei
flussi di immigrazione illegale diretti in Italia, al fine di
semplificare ed accelerare le procedure di accertamento della
nazionalita' per il rilascio dei documenti di viaggio (lasciapassare)
necessari per il rimpatrio. Tra questi si possono citare: Nigeria,
Marocco, Tunisia, Sri Lanka, Bangladesh, Romania, Albania (le
autorita' albanesi riammettono i propri connazionali, anche se
sprovvisti di documenti).
E' stata rafforzata la rete di ufficiali di collegamento
all'estero, potenziando, in particolare l'area balcanica. Sono
attualmente 44 gli ufficiali di collegamento italiani, appartenenti
alle diverse Forze di Polizia, cosi' dislocati: 25 in Europa (di cui
14 presso Stati membri dell'Unione europea), 4 in Africa, 5 in Asia,
7 in Sud-Africa, 2 in Nord-America, 1 in Oceania.
2.13) L'utilita' delle quote privilegiate
L'immigrazione clandestina, quantunque ridimensionata, nel corso
degli ultimi anni, presenta potenzialita' di crescita futura che
impongono un'attenzione costante. Per contenere la spinta migratoria
illegale dei cittadini di numerosi Paesi terzi, in provenienza
soprattutto dall'Africa sub-sahariana e centrale, e' necessario
instaurare con i Governi dei diversi Paesi di origine o di transito
rapporti proficui di collaborazione che presuppongono l'offerta di
contropartite adeguate.
La collaborazione di tali Governi e', sotto il profilo strategico,
fondamentale e decisiva per arginare l'afflusso di clandestini e la
concessione di quote privilegiate di ingresso in favore di Paesi che
collaborano, congiuntamente alla fornitura di equipaggiamenti,
rappresentano strumenti di importanza capitale per conseguire la
collaborazione auspicata.
Il grado di successo delle politiche di quote privilegiate e'
particolarmente visibile tramite il crollo del numero di sbarchi di
clandestini provenienti da paesi con i quali sono stati raggiunti
degli accordi e ai quali sono state concesse quote privilegiate. Il
crollo e' chiaramente percepibile nel 2003, in particolare
dall'Albania (da 4.018 albanesi dichiarati sbarcati nel 2001 a 62 nei
primi otto mesi del 2003) e dallo Sri Lanka (da 2.642 nel 2002 a 0
nei primi otto mesi del 2003), ma anche da Marocco, Tunisia, Pakistan
e Bangladesh.
L'impatto delle quote privilegiate sul numero di sbarcati: le
nazionalita' dichiarate dai clandestini al momento dello sbarco sulle
coste italiane
=====================================================================
| 2001| 2002| 2003
=====================================================================
Albania | 4018| 1247| 62
Sri Lanka | 1553| 2642| 0
Marocco | 1199| 1856| 812
Tunisia | 607| 1183| 577
Bangladesh | 292| 365| 286
Pakistan | 253| 787| 533
Egitto | 92| 262| 102
Nigeria | 1| 20| 121
Moldavia | 24| 0| 0
Totale | 8039| 8362| 2493
Fonte: Ministero dell'interno
2.14) Il sistema di quote di ingresso a valenza europea
In tale contesto si inseriscono le linee di tendenza sancite dal
Consiglio europeo di Salonicco, che ha ribadito la necessita' di
adottare una politica migratoria europea bilanciata tra contrasto
all'immigrazione clandestina e gestione dell'immigrazione legale,
integrata da una politica di collaborazione con i paesi terzi
d'origine e di transito dei migranti.
La possibilita' di accedere ad un circuito legale darebbe ai
migranti una valida alternativa alla strada della clandestinita'
senza contare che un sistema di quote legali avrebbe una ricaduta
favorevole anche sui Paesi di transito che vedrebbero, cosi',
alleggerita la pressione sui propri confini da parte dei flussi
clandestini.
A Salonicco la Presidenza Italiana, nel mettere a disposizione la
propria esperienza in campo nazionale, ha proposto ai Partners
europei un sistema di quote di ingressi legali in Europa, da offrire
ai Paesi di origine e di transito dei principali flussi di
immigrazione illegale, in cambio della loro collaborazione ai fini
della stipula di accordi di riammissione, della gestione dei flussi
migratori, del contrasto dell'immigrazione irregolare e del rimpatrio
dei clandestini.
Anche in base ai principi contenuti nel Trattato che adotta una
Costituzione per l'Europa, che sottolinea il diritto degli Stati
membri a determinare il volume d'ingresso nel loro territorio di
cittadini provenienti da Paesi terzi, queste quote dovrebbero essere
determinate dai singoli Paesi sulla base delle rispettive esperienze
- e dei vincoli storici stabiliti sul piano internazionale e
confluire in un "pacchetto europeo" che l'Unione potrebbe utilizzare
quale leva negoziale nelle relazioni con i Paesi terzi.
L'idea di uno studio per la possibile definizione di un sistema di
quote europeo e' stata lanciata dal nostro Ministro dell'interno
durante il Consiglio informale GAI del 12 settembre 2003. La
Commissione e' stata incaricata di promuovere uno studio di
fattibilita' in tempi rapidi, anche se alcune delegazioni hanno
espresso perplessita' in merito all'iniziativa, precisando che la
materia del lavoro rientra nelle competenze esclusive degli Stati
membri.
2.15) Le iniziative adottate dall'Italia in ambito europeo
In coerenza con i principi stabiliti dal Consigli Europei di
Tampere, Laeken, Siviglia e Salonicco, il programma della Presidenza
italiana in materia di immigrazione e di asilo si e' incentrato sui
seguenti aspetti: l'aiuto ai Paesi, di origine e di transito dei
migranti; la regolazione dei flussi legali; la gestione integrata dei
confini terrestri, marittimi e aerei dell'Unione; il contrasto
all'immigrazione clandestina e la lotta alle organizzazioni criminali
che la sfruttano; la politica europea dell'asilo. Nel semestre
italiano su questi temi si sono realizzati concreti avanzamenti. In
particolare:
Immigrazione legale
E' stato affidato alla Commissione il compito di elaborare
uno Studio sul rapporto tra immigrazione legale e immigrazione
illegale che prenda in esame anche l'ipotesi di quote annuali di
ingressi regolari da offrire a Paesi di origine e di transito in
cambio della loro collaborazione per il governo complessivo delle
migrazioni;
E' stato avviato il negoziato sulla proposta di Direttiva
relativa all'accesso nell'Unione per motivi di studio, formazione
professionale e volontariato. Questo tema e' stato oggetto di
approfondimento anche sotto il profilo scientifico in un seminario
che si e' svolto a Roma nel dicembre 2003, con la partecipazione di
personalita' del mondo accademico;
E' stata completata la lettura in sede tecnica della proposta
di Direttiva sull'ingresso e il soggiorno degli extracomunitari per
motivi di lavoro, esame che consentira' alla Commissione di prendere
decisioni sui seguiti di dare all'iniziativa;
L'Italia ha promosso in sede comunitaria il tema del dialogo
interreligioso. In proposito si e' tenuta a Roma nell'ottobre 2003
una Conferenza dei Ministri dell'interno in esito alla quale e' stata
approvata una Dichiarazione che considera il dialogo interreligioso
una via privilegiata per migliorare l'integrazione degli immigrati in
Europa e garantire maggiore sicurezza.
Gestione integrata delle frontiere esterne e politica di rimpatrio
E' stata attivata la "Common Unit, composta da esperti in
materia di frontiere;
Estato raggiunto un accordo sull'impostazione dell'Agenzia
per le frontiere in virtu' del quale l'Agenzia potra' entrare in
funzione nel gennaio 2005, una volta definito il relativo
Regolamento;
Sono stati definiti i nuovi Centri per il coordinamento delle
attivita' alle frontiere marittime (che saranno realizzati in Spagna
e Grecia) aeroportuali (realizzato in Italia), che si aggiungono al
Centro gia' attivato in Germania per le frontiere terrestri, al
Centro di analisi integrata del rischio (sotto responsabilita'
finlandese) e al Centro per la formazione degli operatori di
frontiera (di iniziativa austrosvedese);
E', stato approvato un articolato Programma operativo per il
controllo delle frontiere marittime, proposto dall'Italia e
incentrato sulla collaborazione con i Paesi terzi. E' regolamentato
in particolare lo svolgimento dei cosiddetti controlli "da porto a
porto" nonche' di operazioni congiunte di pattugliamento,
interdizione navale in alto mare e rimpatrio degli immigrati
irregolari. In applicazione di questo programma l'Italia ha gia'
presentato un piano di pattugliamento congiunto del Mediterraneo
(Progetto Nettuno), al quale hanno aderito anche altri Stati membri;
In vista dell'allargamento dell'Unione, sono state concordate
procedure semplificate nei controlli di frontiera e servizi
congiunti;
Sono state approvate due importanti decisioni che facilitano
la collaborazione degli Stati membri nelle procedure di espulsione e
nell'organizzazione dei voli congiunti per il rimpatrio dei
clandestini.
Prevenzione e lotta all'immigrazione clandestina
Secondo il mandato di Salonicco, e' stato approvato il
Regolamento relativo alla creazione di una rete di funzionari di
collegamento per l'immigrazione, che costituisce anche un nuovo
strumento di cooperazione tra l'Unione e gli Stati terzi presso cui
gli ufficiali di collegamento sono distaccati;
Sono stati approvati due Regolamenti relativi all'inserimento
di elementi biometrici nei visti e nei permessi di soggiorno ed e'
stata avviata l'elaborazione di analogo provvedimento relativo ai
passaporti. Tenendo conto dei dibattiti aperti in altri Fori
internazionali, si e' concordato di adottare le impronte digitali e
il riconoscimento facciale come parametri di base, non escludendo la
possibilita' di adottare in futuro ulteriori elementi biometrici;
E' stata approvata la Direttiva per il rilascio del permesso
di soggiorno alle vittime della tratta che collaborano con le
autorita' competenti, provvedimento che bilancia l'azione di
contrasto al traffico di esseri umani con l'assistenza a coloro che
ne sono vittime;
E' stato avviato lo studio per un Regolamento che disciplina
l'obbligatorieta' del timbro di ingresso sui passaporti per chi non
ha l'obbligo del visto e di una Direttiva per la comunicazione, da
parte dei vettori, dei dati relativi ai passeggeri.
Asilo
E' proseguito l'esame delle proposte di Direttiva volte alla
costruzione di un sistema europeo dell'asilo e in particolare della
Direttiva sulle procedure per la concessione e revoca dello status di
rifugiato, sulla quale si sono registrati consistenti avanzamenti;
Si e' svolto a Roma nell'ottobre 2003 un seminario relativo
alla protezione dei rifugiati nelle regioni di origine.
Relazioni con i Paesi terzi
E' stato approvato il Regolamento che stabilisce le basi
giuridiche per l'impiego di 250 milioni di euro stanziati dalla
Commissione per finanziare accordi con i Paesi di origine e di
transito dei maggiori flussi migratori;
E' stato istituito un meccanismo di monitoraggio per valutare
il livello di collaborazione dei Paesi terzi nella lotta
all'immigrazione clandestina;
Sono proseguiti i negoziati per gli accordi comunitari di
riammissione, due dei quali - con Sri Lanka e Albania - sono stati
conclusi.
Di questi avanzamenti hanno preso nota i Consigli Europei di
Bruxelles del 16 e 17 ottobre e del 12 dicembre 2003.
2.16) La regolarizzazione
Grazie alla legge Bossi-Fini (art. 33 legge 189/02, con
riferimento al lavoro domestico o di assistenza di carattere medico)
- ed alla successiva legge di legalizzazione del lavoro irregolare
(decreto legge 195/02 convertito nella legge 222/02, riguardante il
lavoro subordinato in senso lato) e' stato possibile avviare alla
regolarizzazione circa 700.000 lavoratori extracomunitari presenti
nel nostro Paese, un numero notevolmente superiore alle previsioni e
di gran lunga maggiore rispetto alle precedenti sanatorie degli
immigrati (nel 1995 furono regolarizzati 244.000 extracomunitari e
nel 1998 251.000).
Per affrontare nel migliore dei modi tale procedura, e' stato
messo a punto un apposito progetto.
Si tratta della piu' grande operazione del genere mai compiuta in
Italia, che ha comportato un notevole impegno da parte delle
strutture dello Stato, in particolare del Ministero dell'interno e di
quello del lavoro e delle politiche sociali, insieme a Poste italiane
S.p.A. Un rilevante contributo e' fornito anche dall'Agenzia delle
entrate e dall'I.N.P.S., presenti presso gli Sportelli Polifunzionali
istituiti presso le Prefetture - Uffici Territoriali del Governo,
dove vengono completate le pratiche di regolarizzazione, con una
notevole semplificazione delle procedure.
Determinante, in tale operazione, e' stato il coinvolgimento delle
Poste Italiane S.p.A., cui e' stata affidata la stampa e la
distribuzione, presso i 14.000 sportelli postali sparsi per tutta la
Penisola, degli appositi kit su cui compilare le dichiarazioni di
emersione e legalizzazione del lavoro irregolare degli
extracomunitari, da presentare alle Prefetture-U.T.G. Cio' ha evitato
le lunghe file del passato presso gli uffici pubblici, mentre i
moduli, a lettura ottica, consentono il trattamento informatico dei
dati, che accelera tutte le successive procedure istruttorie prima
della convocazione delle parti interessate presso gli Sportelli
Polifunzionali.
Presso lo Sportello Polifunzionale sono state effettuate, tutte le
operazioni relative alla regolarizzazione:
firma del contratto di soggiorno per lavoro
rilascio del permesso di soggiorno