rilascio del codice fiscale
definizione della posizione contributiva presso l'INPS.
La regolarizzazione dei lavoratori extracomunitari e' stata
autofinanziata dai versamenti dei datori di lavoro interessati.
Va sottolineata la differenza sostanziale che esiste tra
regolarizzazione e sanatoria. Le sanatorie del passato si limitavano
a prendere in considerazione la presenza sul territorio nazionale a
una certa data e riguardavano i disoccupati, garantendo loro soltanto
le iscrizioni alle liste di collocamento. La regolarizzazione non si
e' limitata a questo, ma ha richiesto un rapporto di lavoro reale,
che e' stato fatto emergere con una domanda che e' stata presentata
non dall'extracomunitario ma dal suo datore di lavoro. Il rapporto di
lavoro e' stato formalizzato in un contratto di lavoro con un salario
regolare: a esso si e' collegata la regolarizzazione contributiva,
l'assistenza sanitaria, e un contesto di sicurezza, perche' a
ciascuno sono stati effettuati i rilievi fotodattiloscopici. Le piu'
ottimistiche previsioni della vigilia facevano immaginare non piu' di
400 mila domande di regolarizzazione: sono state invece ben 705 mila!
Pur in presenza di una serie di problemi nella fase iniziale,
determinati sia dalla quantita' delle domande sia dalla oggettiva
difficolta' di leggere alcune delle istanze (qualcuna era stata
compilata con caratteri cirillici e qualche altra prescindendo dalle
caselle che consentono la lettura ottica), si sono poi superati
questi scogli, e si puo' dire che la regolarizzazione e' alle nostre
spalle: su 705 mila domande presentate i procedimenti conclusi sono
poco meno di 650 mila; la stragrande maggioranza si riferiscono a
contratti gia' definiti, mentre una esigua minoranza di persone che
hanno perso il lavoro hanno avuto il permesso di soggiorno temporaneo
per trovarne un altro. Le istanze respinte per le ragioni piu' varie
sono una percentuale ridottissima rispetto all'insieme: all'incirca
25 mila rigetti. Tutto questo e' stato fatto in un anno, senza file
al momento della presentazione della domanda (in virtu' della
convezione con Poste Italiane, che ha consentito di distribuire le
istanze sull'intero territorio nazionale attraverso i 14 mila uffici
postali, qualcosa di piu' rispetto alle 103 Questure), e senza file
anche al momento della formalizzazione; tutti sono stati ben lieti di
essere convocati in Prefettura, a giorno e a orario fisso, e di
avere, sempre in Prefettura, in una sola occasione definito i vari
adempimenti: non soltanto la sottoscrizione del contratto di lavoro,
ma pure, come si diceva, la regolarizzazione contributiva, sanitaria
e fiscale. L'ultima sanatoria era durata due anni e mezzo con 250
mila domande, lasciando una coda di 35 mila pratiche inevase;
l'attuale regolarizzazione, con un carico di 705 mila domande e con
un lavoro molto piu' impegnativo, si e' conclusa in un anno.
Le istanze presentate
Le istanze di regolarizzazione presentate in tutta Italia sono
state 705.138 di cui 343.616 riguardanti "colf e badanti" e 361.522
gli altri lavoratori subordinati.
Roma (107.282), Milano (87.080), Napoli (36.973), Torino (36.044)
e Brescia (24.405) sono le cinque province con il maggior numero di
domande per un totale di 291.784.
Seguono: Firenze (17.133), Caserta (14.945), Bergamo (14.007),
Padova (13.347), Bologna (12.979) Verona (12.853), Treviso (11.786),
Salerno (11.758), Genova (10.994), Vicenza (10.815), Modena (10.725),
Perugia (10.429), Venezia (9.440).
Le province in cui sono state presentate meno di mille istanze
sono: Oristano (163), Nuoro (260), Enna (266), Isernia (301),
Caltanissetta (534), Trapani (634) Brindisi (521), Sondrio (632),
Aosta (684), Campobasso (853), Agrigento (891) e Matera (950).
Le regioni nelle quali sono state presentate piu' istanze di
regolarizzazione sono la Lombardia (159.144), il Lazio (124.344), la
Campania (68.487), il Veneto (61.500), il Piemonte (57.528), l'Emilia
Romagna (57.171) e la Toscana (50.849); quelle dove sono state
presentate meno istanze: il Molise (1.114), la Basilicata (2.467), la
Sardegna (3.206) e il Trentino Alto Adige (5.556).
Per quanto concerne le nazionalita' degli stranieri per i quali e'
stata presentata istanza di regolarizzazione, si evidenzia il primato
di richieste di extracomunitari provenienti da Paesi dell'est
europeo: Romania (143.500), Ucraina (106.647), Albania (54.918).
Seguono il Marocco (53.986), l'Ecuador (36.539), la Cina Popolare
(35.310), la Polonia (34.173). Altri Paesi tradizionalmente presenti
nei primi posti della graduatoria degli stranieri regolarmente
soggiornanti in Italia si attestano su posizioni intermedie:
Filippine (11.725), Tunisia (9.604), Sri Lanka (7.552), Jugoslavia
(6681).
Primi dieci paesi con maggior numero di cittadini cui e' stato
rilasciato un permesso di soggiorno in seguito alla regolarizzazione
(Ministero dell'interno. Rilevazione al 28 luglio 2004)
=====================================================================
| Totale | | di cui per |
| permessi | di cui per | lavoro |Colf/badanti
| rilasciati |colf/badanti | subordinato | in %
=====================================================================
Romania | 134.039| 60.937| 73.102| 45,5
---------------------------------------------------------------------
Ucraina | 100.789| 85.171| 15.618| 84,5
---------------------------------------------------------------------
Marocco | 47.620| 8.808| 38.812| 18,5
---------------------------------------------------------------------
Albania | 47.548| 10.300| 37.248| 21,7
---------------------------------------------------------------------
Ecuador | 34.083| 24.006| 10.077| 70,4
---------------------------------------------------------------------
Cina | 33.301| 5.472| 27.829| 16,4
---------------------------------------------------------------------
Polonia | 30.401| 23.163| 7.238| 76,2
---------------------------------------------------------------------
Moldavia | 29.443| 21.778| 7.665| 74,0
---------------------------------------------------------------------
Peru' | 16.117| 12.843| 3.274| 79,7
---------------------------------------------------------------------
Egitto | 15.074| 454| 14.620| 3,0
---------------------------------------------------------------------
Altre | | | |
nazionalita' | 153.184| 62.257| 90.927| 40,6
---------------------------------------------------------------------
Totale | | | |
permessi | | | |
rilasciati | 641.599| 315.189| 326.410| 49,1
---------------------------------------------------------------------
Stranieri per| | | |
i quali sono | | | |
state | | | |
presentate | | | |
domande | 693.928| 333.731| 360.197| 48,1
----> VEDERE TABELLA A PAG. 59 DELLA G.U. <----
Il numero delle istanze presentate e' risultato leggermente
superiore a quello delle persone per le quali e' stata presentata
domanda, visto che piu' datori di lavoro potevano presentare una
istanza per lo stesso lavoratore (tipicamente una colf che lavorava a
meta' tempo con due datori di lavoro diversi). Sono stati rilasciati
641.599 permessi di soggiorno, principalmente a cittadini rumeni,
ucraini, marocchini e albanesi.
Il Ministero dell'interno ha provveduto a dare pieno adempimento
alla sentenza della Corte Costituzionale n. 78 del 10 febbraio 2005.
Tale sentenza ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'automatico rigetto dell'istanza di regolarizzazione di
lavoratori extracomunitari presentate nel 2002 in base alla sola
presenza di una denuncia per uno dei reati per i quali gli articoli
380 e 381 del codice di procedura penale prevedono l'arresto
obbligatorio o facoltativo in flagranza. Con nota del 4-3-2005 il
Ministero dell'interno ha dato indicazione ai prefetti che e'
opportuno procedere al riesame, in via di autotutela, dei
provvedimenti di rigetto delle istanze di regolarizzazione in
conformita' e nei limiti della sentenza costituzionale in oggetto,
sia nei procedimenti giurisdizionali pendenti, dandone nel contempo
tempestiva comunicazione alla competente Avvocatura dello Stato, ai
fini della cessazione della materia del contendere, sia in relazione
ad eventuali istanze di riesame e/o diffide.
2.17) Lotta alla tratta di esseri umani e al traffico di clandestini.
L'azione innovativa, avviata gia' nel 1998 dal Governo italiano in
materia di tratta di esseri umani a fini di sfruttamento, e' stata
ulteriormente approfondita dalla recente pubblicazione della legge 11
agosto 2003, n°228 "Misure contro la tratta di persone"; che va ad
affiancarsi ed a rafforzare il dettato dell'art. 18 del T.U.
sull'Immigrazione, che prevede, come noto, la concessione di uno
speciale permesso di soggiorno temporaneo alle vittime che intendono
sottrarsi allo sfruttamento, permettendo loro di partecipare a
specifici programmi individuali di recupero ed integrazione sociale
in Italia.
La legge 228/2003 riscrive l'art. 601 del c.p., definendo piu'
puntualmente la fattispecie di reato denominata "tratta di persone",
aumentandone contestualmente la pena minima edittale da 5 a 8 anni di
reclusione. La nuova legge ha equiparato la fattispecie in esame ai
delitti di mafia evidenziandone cosi' la gravita' e l'efferatezza e
applicando le disposizioni relative alla confisca dei patrimoni, alle
operazioni sotto copertura e al coordinamento delle indagini da parte
della direzione nazionale anti-mafia. Inoltre la legge istituisce,
accanto ad uno speciale programma di assistenza per le vittime dei
reati previsti dagli art. 600 e 601 del c.p. ("riduzione o
mantenimento in schiavitu' o in servitu'" e "tratta di persone"),
anche delle specifiche azioni di prevenzione finanziabili su di un
apposito Fondo per le misure anti-tratta.
Soffermandosi sulla dimensione transnazionale del fenomeno e
sottolineando l'importanza della cooperazione internazionale per una
piu' efficace azione di prevenzione, l'art. 14 della legge impegna il
Dipartimento per le pari opportunita' e il Ministero degli esteri a
promuovere incontri e campagne di informazione, anche nei paesi di
provenienza delle vittime del traffico. In vista delle medesima
finalita', la norma prevede, inoltre, che il Dipartimento per le pari
opportunita', unitamente al Ministero dell'interno, al Ministero
della giustizia, del lavoro e delle politiche sociali, organizzi
corsi di formazione degli operatori impegnati nella lotta alla
tratta. Tali iniziative saranno inserite fra gli impegni
programmatici del Dipartimento per le pari opportunita' per il
prossimo triennio.
Il Ministero dell'interno e il Ministro per le pari opportunita',
ciascuno nell'ambito delle rispettive competenze, stanno portando
avanti una serie di misure nel campo della lotta alla tratta.
Il Ministero dell'interno ha promosso ed avviato, negli ultimi
anni, alcuni progetti innovativi allo scopo di attuare misure di
intervento finalizzate, non solo a fornire un concreto sostegno alla
repressione del fenomeno criminale, ma anche a realizzare azioni di
prevenzione e di aiuto alle vittime della tratta.
Tali progetti sono finalizzati a facilitare, da un lato, il
ritorno volontario in patria delle vittime di tratta - che, nel
percorso di uscita dello stato di sfruttamento in cui versano,
collaborano con le forze dell'ordine all'individuazione ed alla
cattura dei propri sfruttatori - e dall'altro a concorrere, in
collaborazione con le autorita' dei Paesi di origine - puntando in
particolar modo a fornire una attenta e mirata informazione
preventiva sui rischi legati all'immigrazione clandestina - a creare
le necessarie condizioni di tutela delle potenziali vittime.
In particolare tali iniziative sono:
Progetto nazionale per assicurare il ritorno volontario
assistito e la reintegrazione nel paese di origine delle vittime
della tratta, finanziato per il secondo anno consecutivo, dal
Dipartimento per le pari opportunita' della Presidenza del Consiglio
dei Ministri, sul Fondo nazionale previsto dall'art. 18 del D.Lgvo
286/98 e confermato dalla nuova L. 189/2002.
Questa iniziativa, che, sulla base di uno specifico programma
individuale, elaborato tenendo conto delle capacita' e delle
aspettative del beneficiario, prevede il reinserimento sociale
lavorativo e familiare delle vittime di tratta nel paese di origine,
assicura alle stesse oltre alla assistenza medica, legale e
psicologica, l'avvio a corsi di formazione scolastica e/o
professionale ed a percorsi di inserimento o reinserimento lavorativo
sostenuti dalla concessione di una indennita' di prima accoglienza e
di due borse lavoro.
Il progetto ha consentito, fino ad ora, di provvedere al rimpatrio
ed all'assistenza di oltre 110 vittime di tratta. Si sottolinea la
rilevanza del contributo fornito dalle beneficiarie del programma,
alle forze dell'ordine nella lotta contro i trafficanti, mediante le
denunce sporte contro i propri sfruttatori.
Progetto Prevenzione Tratta
Nel dicembre 2003 si e' conclusa anche l'iniziativa finalizzata ad
avviare, nei paesi di origine delle vittime di tratta, specifiche
attivita' mirate a prevenire il fenomeno.
Tali paesi sono in particolare: la Romania, l'Albania, la Moldavia
e l'Ucraina.
Le attivita' realizzate in ciascuno di essi hanno riguardato, in
particolare: a) la realizzazione di una campagna di informazione sui
media locali attraverso la messa in onda di filmati, imperniati su
testimonianze dirette, finalizzati ad informare le potenziali vittime
sui rischi legati alla immigrazione illegale; b) incontri pubblici di
sensibilizzazione, in particolare nelle scuole, sui temi
dell'immigrazione con particolare riguardo alla tratta; c)
l'organizzazione di tavoli di lavoro comuni con rappresentanti
italiani e autorita' locali, finalizzati a stimolare forme di
cooperazione continuativa per prevenire e combattere la tratta di
esseri umani. d) convegno nazionale, svoltosi a Roma il 21 novembre
2003, per la presentazione dei risultati conseguiti dall'iniziativa.
Il Progetto e' realizzato sulla base dei finanziamenti previsti
dalla L. 212/92 (Collaborazione con i Paesi dell'Europa centrale ed
orientale).
In considerazione degli ottimi risultati gia' ottenuti e del
rilievo assunto a livello internazionale ed europeo dalle iniziative
suindicate - quali modelli innovativi nella lotta contro la tratta di
esseri umani - il Ministero dell'interno si sta adoperando affinche'
le stesse possano assumere carattere di continuita' e continuare
anche negli anni 2004/2006.
La strategia di contrasto al fenomeno della tratta degli esseri
umani, adottata dal Dipartimento per le pari opportunita', persegue
una duplice finalita': quella di rafforzare le misure repressive nei
confronti dei trafficanti e quella di sostenere le vittime del reato,
favorendone l'integrazione sociale e lavorativa nel nostro Paese.
Particolare importanza hanno le disposizioni normative volte a
garantire alle vittime del traffico assistenza e protezione sociale.
Per consentire alle persone offese di affrancarsi effettivamente
dalla condizione di sfruttamento cui sono state sottoposte, e'
indispensabile offrire loro percorsi alternativi di sostegno, di
informazione e di orientamento, cui si dedica in particolare il
Dipartimento per le pari opportunita'.
A tal fine, la legge 11 agosto 2003, n°228, ha istituito presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri il gia' citato Fondo per le
misure anti-tratta - nel quale confluiscono le somme stanziate
dall'art. 18 del testo unico dell'immigrazione, nonche' i proventi
della confisca ordinata a seguito di sentenza di condanna o di
applicazione della pena su richiesta delle parti - destinato al
finanziamento dei programmi di assistenza e di integrazione sociale,
in favore delle vittime del traffico, nonche' delle altre finalita'
di protezione previste dal citato art. 18.
Come e' noto, la norma prevede la concessione di uno speciale
permesso di soggiorno per consentire agli stranieri vittime del
traffico, di sottrarsi alla violenza o allo sfruttamento cui
risultano sottoposti, e di partecipare ad un programma di assistenza
ed integrazione sociale.
Ad una Commissione interministeriale, istituita nel 1999 presso il
Dipartimento per le pari opportunita', e' stato attribuito il preciso
compito di indirizzo, controllo e programmazione delle risorse, ora
confluite nel nuovo Fondo, per l'attuazione dei progetti. Con decreto
del 23 novembre 1999 il Ministro per le pari opportunita' ha
individuato le due tipologie di programmi finanziabili:
i programmi di protezione sociale, finalizzati ad assicurare
un percorso di assistenza e protezione alle vittime della tratta;
le azioni di sistema, dirette a supportare i programmi di
protezione con iniziative di sensibilizzazione, indagini e ricerche
sull'andamento del fenomeno, attivita' formative per gli operatori,
attivita' di assistenza tecnica e monitoraggio dei progetti.
Importante azione di sistema concerne il progetto di rimpatrio
volontario assistito per le donne vittime del traffico, coordinato
dal Ministero dell'interno con l'assistenza dell'OIM di cui si e'
gia' detto.
Un'altra iniziativa che si e' rivelata utile per avvicinare le
vittime di questo terribile mercato alle istituzioni, e' stata
l'attivazione di un Numero Verde - che restera' operativo per il
prossimo triennio - composto da una postazione nazionale e da 14
postazioni locali. Tali postazioni, dislocate in diverse macro aree a
carattere regionale e interregionale, realizzano con i progetti di
protezione sociale una rete di intervento coordinata a livello
locale, unica nel suo genere.
L'insieme dei progetti di protezione sociale attualmente in campo
realizza una rete di intervento efficace e offre alle persone vittime
del traffico reali opportunita' di affrancamento e di integrazione
nel tessuto sociale italiano. Si tratta di servizi diversificati ma
integrati: le unita' di strada; gli sportelli di informazione e
consulenza a livello sanitario, legale, sociale, psicologico; le
misure di accoglienza diversificate.
Si sottolinea che il rilascio del permesso di soggiorno e il
conseguente inserimento nel programma, non e' subordinato alla
collaborazione con gli inquirenti o alla presentazione di una
denuncia da parte dello straniero che desidera affrancarsi,
ritenendosi sufficiente il tentativo di quest'ultimo di sottrarsi ai
condizionamenti della organizzazione criminale.
La scelta fatta in tal senso dal legislatore non solo assicura
alle vittime una tutela reale e completa ma, al contempo, favorisce
il contrasto alla criminalita' organizzata, in quanto si ritiene che
le persone che vengono inserite nel percorso di recupero sociale
possano fornire un quadro informativo utile all'azione investigativa.
Considerati i risultati raggiunti, si intende proseguire la strada
intrapresa promuovendo ulteriori iniziative e cioe':
intensificare l'attivita' di monitoraggio dei programmi e
delle azioni di sistema avviati;
creare, in modo sistematico, occasioni di confronto con la
Magistratura e le forze di polizia che operano sia in Italia che
all'estero;
prospettare possibilita' di integrazione tra le fonti di
finanziamento nazionali ed europee;
intensificare la collaborazione con i Paesi di origine e non
soltanto per promuovere
campagne di informazione sui rischi connessi con l'immigrazione
non controllata, ma anche per promuovere interventi di sviluppo
locale in grado di incidere sulle cause di questo fenomeno criminoso.
Favorire in sede di programmazione degli "avvisi" il
coinvolgimento del terzo settore, del volontariato e degli enti
religiosi
----> VEDERE TABELLA A PAG. 62 DELLA G.U. <----
| Avviso 1| Avviso 2
---------------------------------------------------------------------
| Marzo 2000-febbraio|
Periodo | 2001|Marzo 2001-marzo 2002
---------------------------------------------------------------------
Numero di progetti | |
approvati | 49| 47
---------------------------------------------------------------------
Numero di soggetti | |
accompagnati ai vari | |
servizi sociali (dopo | |
il primo contatto) | 5577| 8801
---------------------------------------------------------------------
di cui presso | |
strutture sanitarie | | 6671
---------------------------------------------------------------------
Di cui consulenza | |
legale | | 1235
---------------------------------------------------------------------
Consulenza | |
psicologica | | 865
---------------------------------------------------------------------
Altro | | 40
---------------------------------------------------------------------
Num soggetti inseriti | |
nei progr. di protez | |
sociale | 1755| 1836
---------------------------------------------------------------------
Numero di permessi di | |
soggiorno ottenuti | 833| 1062
---------------------------------------------------------------------
Numero di soggetti che | |
hanno partecipato a | |
corsi di orientamento | |
formativo/lavorativo | |
---------------------------------------------------------------------
Corsi di formazione | 87|
---------------------------------------------------------------------
Corsi di | |
alfabetizzazione lingua| |
italiana | 330|
---------------------------------------------------------------------
Assegnazione borse di | |
studio | 347|
---------------------------------------------------------------------
Tutorship guidate in | |
azienda | 135|
---------------------------------------------------------------------
Corsi di formazione | |
professionale | | 537
---------------------------------------------------------------------
corsi di formazione | |
scolastica | | 552
---------------------------------------------------------------------
Borse lavoro | | 395
---------------------------------------------------------------------
Avviati al lavoro | | 944
---------------------------------------------------------------------
di cui agricoltura | | 20
---------------------------------------------------------------------
industria | | 214
---------------------------------------------------------------------
commercio (rist/ | |
artig) | | 204
---------------------------------------------------------------------
turismo | | 108
---------------------------------------------------------------------
servizi alle imprese | | 78
---------------------------------------------------------------------
istruzione, sanita' | | 23
---------------------------------------------------------------------
servizi alle persone | |
(collaborazioni | |
domestiche) | | 297
Fonte: Ministro per le pari opportunita', iniziative ex Art. 18 D.lgs
286/98
2.18) Gli stranieri, la giustizia ed il sistema penitenziario
Negli ultimi anni il numero dei detenuti extracomunitari presenti
negli istituti penitenziari del Paese e' andato progressivamente
aumentando, anche se il dato relativo all'anno 2003 ha registrato una
lieve diminuzione rispetto all'anno precedente.
Nello specifico negli anni 2000/2003 i detenuti complessivamente
presenti sono stati:
Detenuti complessivamente presenti negli Istituti Penitenziari
=====================================================================
| Detenuti | Detenuti | Totale | Detenuti
| stranieri | italiani | detenuti |stranieri in %
=====================================================================
31.12.2000| 15.582| 37.583| 53.165| 29,3
---------------------------------------------------------------------
31.12.2001| 16.294| 38.981| 55.275| 29,5
---------------------------------------------------------------------
31.12.2002| 16.788| 38.882| 55.670| 30,2
---------------------------------------------------------------------
30.06.2003| 16.636| 39.767| 56.403| 29,5
Fonte: "Rapporto Mensile sulla popolazione penitenziaria" pubblicato
dall'Ufficio per lo sviluppo e la gestione del Sistema Informativo
Automatizzato - Sezione Statistica.
Attualmente pertanto la percentuale degli stranieri presenti nelle
strutture penitenziarie italiane si aggira intorno ad un terzo della
popolazione detenuta.
Aree geografiche di provenienza.
Riguardo alle aree geografiche di provenienza si rappresenta che
il quadro degli stranieri detenuti nelle carceri italiane e'
rappresentato:
-da una prevalenza di detenuti provenienti dai paesi del Nord
Africa, in particolare di maghrebini (Marocco, Tunisia e Algeria sono
tre tra le quattro nazionalita' in assoluto piu' frequenti), e da
paesi europei non appartenenti alla UE, in particolare da Albania, ex
Jugoslavia e Romania;
-da una discreta presenza di detenuti sudamericani, soprattutto
colombiani, cileni e venezuelani;
-da una minore presenza di detenuti provenienti dagli altri
paesi dell'Africa e dall'Asia.
La situazione e' comunque in continua evoluzione. In particolare
(dal 30.6.2002 al 30.6.2003) si e' registrato:
- un lievissimo decremento dei detenuti albanesi (da 2.820 a
2.811);
- un marcato incremento dei cittadini romeni (da 753 a 989) e
un lieve calo di detenuti provenienti dall'attuale Jugoslavia (da 918
a 884) e dalla Croazia (da 199 a 171);
- un lieve decremento di detenuti marocchini (da 3.810 a
3.692), algerini (da 1.512 a 1.334) e tunisini (da 2.066 a 1.954);
- un notevole decremento dei detenuti colombiani (da 501 a
348).
----> VEDERE TABELLA A PAG. 64 DELLA G.U. <----
Lavoro dei detenuti stranieri.
In via preliminare va chiarito che i detenuti ammessi al lavoro
possono suddividersi in due gruppi:
1. Detenuti lavoranti alle dipendenze dell'Amministrazione
Penitenziaria (Servizi interni e lavorazioni);
2. Detenuti lavoranti non alle dipendenze dell'Amministrazione
Penitenziaria (artigiani, lavoranti in proprio, ammessi al lavoro
all'esterno, lavoranti a domicilio, soci di cooperative).
Il totale dei detenuti lavoranti rispetto ai detenuti presenti, si
aggira intorno al 25% della popolazione detenuta. Dato quest'ultimo
che negli ultimi anni ha mantenuto una sostanziale stabilita'.
In particolare, si segnala che circa l'84 % dei detenuti lavoranti
presta la propria attivita' lavorativa alle dipendenze
dell'Amministrazione Penitenziaria. Nello specifico, la maggior parte
di questi detenuti e' impiegata nei c.d. servizi domestici, ossia in
attivita' che devono essere prestate per la vita quotidiana della
comunita': addetti alle pulizie, addetti alle cucine, incaricati
della distribuzione del vitto ecc. e nell'attivita' di manutenzione
ordinaria del fabbricato (secondaria in ordine di importanza):
elettricista, idraulico ecc., a cui sono assegnati circa il 7% dei
detenuti.
Accanto a queste tipologie, sussistono attivita' di lavoro
organizzato su base industriale che riguarda l'8% circa della
popolazione detenuta.
La percentuale degli stranieri rispetto al totale dei detenuti che
prestano attivita' lavorativa alle dipendenze dell'amministrazione
penitenziaria, si aggira intorno al 32 %, valore superiore alla quota
di stranieri lavoranti rispetto al totale dei detenuti impegnati in
attivita' lavorative che si aggira intorno al 28%.
Il restante 16%, circa, dei detenuti lavoranti presta attivita'
non alle dipendenze dell'Amministrazione Penitenziaria. Fanno parte
di questa categoria tra gli altri i soggetti in semiliberta' e i
soggetti ammessi al lavoro all'esterno ex art. 21 O.P.
Per quanto riguarda gli stranieri lavoranti non alle dipendenze
dell'Amministrazione (8% circa del totale di questa categoria), si
registra una netta differenza rispetto alla analoga percentuale
relativa ai lavoranti alle dipendenze: pari circa al 32%. 1 detenuti
stranieri sono pertanto prevalentemente impegnati in quest'ultimo
tipo di attivita'.
Corsi professionali.
La quota dei detenuti stranieri sul totale degli iscritti ai corsi
che partecipa ai corsi professionali si aggira intorno al 26 %.
Essi rappresentano circa il 6 % degli stranieri sul totale della
popolazione detenuta.
Si fa rinvio all'allegato prospetto per una ricognizione
dettagliata degli stranieri che hanno partecipato a tali corsi
professionali negli ultimi anni.
Aspetti del trattamento dei detenuti stranieri.
L'evoluzione della composizione della popolazione detenuta (sia in
termini quantitativi, che in relazione alla provenienza geografica),
ha comportato da parte dell'Amministrazione Penitenziaria, un
rilevante sforzo di aggiornamento degli strumenti adeguati per far
fronte alle svariate esigenze di tali detenuti (si pensi alla
necessita' di convenzionare degli interpreti).
Gli extracomunitari, infatti, spesso ignorano la lingua italiana,
sono soggetti che in genere mantengono abitudini, usi, religione e
regole etniche diverse dagli italiani, costituiscono, infine, una
categoria di detenuti che manca di riferimenti lavorativi o parentali
esterni al carcere e che quindi difficilmente riesce ad usufruire dei
benefici offerti dall'ordinamento penitenziario (affidamento in prova
al servizio sociale, semiliberta' ecc.). Tanto premesso, la parte del
documento che segue intende offrire una panoramica dei percorsi
operativi avviati dalla Amministrazione Penitenziaria negli ultimi
anni, che hanno avuto come destinatari i detenuti stranieri.
Le difficolta' linguistico culturali.
Il primo ostacolo da superare quando si parla di rapporti con
popolazioni straniere e' quello della comunicazione.
Di questo problema si occupa l'art. 35 del regolamento di
esecuzione del 2000(2), dedicato alle condizioni di esecuzione penale
nei confronti dei detenuti e degli internati di cittadinanza
straniera. La lettera di tale articolo recita testualmente:
"Nell'esecuzione delle misure privative della liberta' nei confronti
di cittadini stranieri, si deve tenere conto delle loro difficolta'
linguistiche e delle differenze culturali. Devono essere favorite le
possibilita' di contatto con le autorita' consolari del loro Paese.
Deve essere favorito l'intervento di operatori di mediazione
culturale, anche attraverso convenzioni con gli enti locali o con
organizzazioni di volontariato".
Al riguardo, tra le iniziative assunte da parte del Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria per ridurre le difficolta' di tipo
linguistico culturale, si segnalano in particolare:
1. La realizzazione a cura del Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria di alcuni opuscoli, tradotti nelle lingue di maggiore
diffusione tra gli stranieri detenuti nel nostro Paese (che sono
stati distribuiti a tutti gli Istituti penitenziari) contenenti nello
specifico:
le norme dell'Ordinamento Penitenziario e del Regolamento di
esecuzione;
i diritti dei detenuti;
per il settore sanitario, alcune informazioni sulla
prevenzione delle malattie trasmissibili per via parentale e sessuale
(HIV, HBV, HCV)(3).
Altri depliant tradotti in diverse lingue, realizzati in alcuni
Istituti Penitenziari in collaborazione con le Associazioni di
volontariato e con gli Enti Locali.
2. L'implementazione delle biblioteche di alcuni istituti
penitenziari dei testi maggiormente richiesti dagli immigrati:
dizionari, grammatiche, testi di genere religioso, storico,
narrativo, periodici.
Il mediatore culturale.
All'abbattimento delle barriere linguistiche potrebbe contribuire
l'utilizzo della figura del mediatore culturale (gia' previsto dal
T.U. sugli immigrati e dall'art. 35 R.E.O.P.), il quale potrebbe
diventare una sponda reale per attivare i necessari processi di
rieducazione alla legalita' e alla vita sociale.
Al riguardo e' opportuno osservare che, per non turbare gli
equilibri esistenti, l'utilizzo del "mediatore culturale" all'interno
degli Istituti Penitenziari va tuttavia preceduto da un'attenta
riflessione da parte dell'Amministrazione Penitenziaria per definirne
le funzioni, le competenze, l'ambito di operativita', la formazione e
le caratteristiche.
Per tale ragione, negli ultimi anni sono stati promossi alcuni
progetti di ricerca e di formazione che hanno contribuito a fornire
un profilo piuttosto definito del mediatore culturale; sono state
inoltre stipulate alcune convenzioni con agenzie accreditate di
mediazione linguistico - culturale, per interventi negli istituti che
vedono una massiccia presenza di detenuti extracomunitari.
I progetti che sono stati gia' avviati.
Al riguardo, si segnalano in particolare:
1) La convenzione tra il Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria e il CIES - Centro di Informazione e Educazione allo
Sviluppo - per l'utilizzo e l'intervento di gruppi di mediatori
culturali negli Istituti Penitenziari, che ha gia' avuto attuazione
negli Istituti Romani di Rebibbia e di Regina Coeli.
2) Nell'ambito dell'iniziativa Comunitaria Equal, il "Progetto
mediazione linguistico culturale per l'inserimento socio lavorativo
dei migranti" di cui e' promotore il C.I.E.S (Centro di Informazione
e Educazione allo Sviluppo), che prevede, dopo una fase di formazione
di stage, la sperimentazione del servizio di mediazione linguistico
culturale, per un periodo di dodici mesi, di 30 mediatori all'interno
degli Istituti Penitenziari della C.C. Milano Bollate, della C.C.
Prato, degli Istituti romani di Rebibbia Nuovo complesso e Regina
Coeli, della C.C. di Torino Le Vallette, dei CSSA di Milano e di
Roma.
Gli elementi del trattamento.
Il trattamento rieducativo del condannato finalizzato al
reinserimento sociale presuppone: un periodo di osservazione della
personalita' del soggetto, la partecipazione alle attivita' proposte
dall'amministrazione e la regolare condotta.
Gli elementi del trattamento possono essere interni o esterni al
carcere, interni sono principalmente: l'istruzione, il lavoro e la
religione; esterni sono le misure premiali e le misure alternative.
L'istruzione
Particolare cura e' data dall'Amministrazione Penitenziaria alla
istruzione. Per tutti i detenuti italiani e stranieri nella maggior
parte degli Istituti sono organizzati corsi di scuola dell'obbligo e
di addestramento professionale. In molti Istituti vi sono scuole di
secondo grado ed e' favorito il compimento degli studi universitari.
Per i detenuti stranieri, inoltre, in molti Istituti Penitenziari
sono organizzati dei corsi di lingua italiana e dei corsi di
alfabetizzazione.
Il diritto di professare la propria religione.
L'ordinamento Penitenziario consente a tutti i detenuti la
liberta' di professare, di praticare e di istruirsi nella propria
fede religiosa. Alle liberta' sopra individuate e ai correlativi
diritti dei detenuti, si rapporta un dovere dell'Amministrazione di
predisporre gli strumenti per renderne operativo l'esercizio.
In ogni Istituto e' presente un cappellano ed e' ammesso, su
richiesta dei detenuti, l'ingresso di Ministri di culto diverso da
quello cattolico, inclusi in un elenco formato sulla base di intese
tra il Ministro dell'interno e le rappresentanze delle varie
religioni.
Per le religioni per le quali lo Stato Italiano non ha stipulato
apposite convenzioni, come nel caso della religione islamica, sono
infine riconosciuti ai detenuti il diritto alla pratica e professione
della propria fede religiosa (in particolare, ai musulmani e'
garantito il diritto al vitto e il diritto di consumare i pasti dopo
il tramonto nel periodo del Ramadan) e sono allestite ove possibile
apposite sale per la preghiera islamica.
Il lavoro.
All'interno degli Istituti penitenziari il lavoro e' distribuito
in maniera equa tra detenuti italiani e stranieri. Al detenuti
immigrati, anche senza permesso di soggiorno, e' inoltre autorizzata
l'assegnazione del Codice fiscale(4) per l'avviamento al lavoro
all'esterno e l'accesso alle c.d. misure alternative.
Posto che, in astratto, l'ammissione al lavoro all'esterno e'
possibile, va tuttavia osservato come, in concreto, sono solo pochi i
detenuti che riescono ad usufruirne, per la mancanza di relazioni
sociali sul territorio e per le barriere linguistiche e culturali.
Al riguardo, una soluzione che l'amministrazione Penitenziaria
tenta di praticare e' quella di incrementare i rapporti con i
soggetti che operano sul territorio (enti locali, associazioni di
volontariato ecc.), al fine di creare una rete valida per ipotizzare
percorsi lavorativi adeguati.
I permessi premio e le misure alternative.
Difficile per tutti i detenuti stranieri e' l'accesso ai benefici
previsti dalla legge: permessi premio, affidamento in prova al
servizio sociale, ecc.
I principali ostacoli all'accesso alle misure premiali sono legati
in particolare alle seguenti ragioni:
1) al fenomeno del c.d. "alias", che si verifica quando il
detenuto ha dichiarato - al momento dell'ingresso in carcere o quando
e' stato arrestato - un nome diverso da quello proprio e, quindi,
sussistono difficolta' ad identificarlo ed a chiedere informazioni su
di lui; per questo motivo la Magistratura di Sorveglianza spesso
rigetta le richieste di misure premiali.
2 alla mancanza di riferimenti esterni: amici, famiglia
alloggio.
Al riguardo, una soluzione adeguata al problema dell'alloggio
potrebbe essere costituita dalle case di accoglienza che attualmente
non sono molte e nella maggior parte dei casi hanno pochi posti
disponibili.
Le azioni programmatiche
Tanto premesso, si propone di intraprendere per il prossimo
triennio le seguenti iniziative:
1) Per il superamento delle barriere linguistiche: I.
l'utilizzo della figura del mediatore culturale nelle strutture
carcerarie, soprattutto nel settore nuovi giunti e nell'area
pedagogica trattamentale, per coadiuvare gli operatori penitenziari,
sveltire le procedure burocratiche e facilitare da parte dei detenuti
la comprensione delle leggi e delle regole di contesto; 2.
l'attivazione di corsi di lingua italiana per i detenuti stranieri;
2) Per quanto riguarda le politiche del lavoro: 1.
l'attivazione di corsi di formazione professionale finalizzati
all'inserimento lavorativo degli stranieri (ed. formazione rientro),
sia nel paese d'origine che in Italia; 2. l'incremento dei rapporti
con i soggetti del territorio per ipotizzare per i detenuti stranieri
percorsi lavorativi adeguati e attivita' trattamentali esterne al
carcere. Piu' in generale, le politiche del lavoro per i detenuti
immigrati devono, infatti, essere pensate e realizzate congiuntamente
alle strategie dirette a favorire il loro reinserimento sociale.
---------------------------
(2)D.P.R. 30 giugno 2000, n. 230. Regolamento recante norme
sull'ordinamento penitenziario e sulle misure privative e
limitative della liberta'.
(3)Circolare, 5513/5963 del 20/1/2000, Allegato 2 "Linee
guida per la gestione delle epatiti virali in carcere
(4) Circolare del Ministero della Giustizia, Interni n.
691858 del 2332993
2.19) Problematiche della giustizia minorile riguardo agli stranieri
Il dato piu' generale sulla consistenza del fenomeno della
criminalita' minorile in Italia, e' quello dei minorenni denunciati
alle Procure della Repubblica presso i Tribunali per i minorenni.
Il dato messo a disposizione dall'ISTAT, relativo all'anno 2001 ed
e' pari a 39.785 denunce, delle quali il 22% a carico di stranieri,
percentuale inferiore rispetto al picco osservato negli anni `95/98.
All'interno della componente straniera e' in netto aumento
l'incidenza dei minori in eta' imputabile, ossia della componente
perseguibile penalmente.
L'aumento delle denunce nei confronti dei minorenni stranieri
imputabili, e' uno dei fattori che ha influito sull'incremento della
presenza straniera nei Servizi Minorili della Giustizia, verificatosi
negli ultimi dieci anni.
Istituti penali per i minorenni: Nel triennio, la presenza media
giornaliera e' passata complessivamente dai 474 detenuti del 2000, ai
487 del 2001, ai 470 del 2002.
Rispetto a quest'ultimo valore, nel primo semestre 2003 il numero
di detenuti in I.P.M. e' risultato in leggero aumento, e precisamente
pari a 476 minori, (valore coincidente con quello registrato nel
primo semestre 2002).
La percentuale di minori stranieri rispetto al totale dei detenuti
negli I.P.M., e' risultata pari al 47% negli anni 2000 e 2001, al 49%
nel 2002. Nel primo semestre dell'anno 2003, invece, tale percentuale
e' scesa nuovamente al 47% (il corrispondente valore nel primo
semestre 2002 era pari al 49%).
Centri di prima accoglienza: l'utenza nel triennio 2000-2002 e'
diminuita: il numero degli ingressi registrato in tali strutture e',
infatti, passato dai 3.994 del 2000, ai 3.685 del 2001, ai 3.513 del
2002.
L'incidenza della componente straniera sul totale degli ingressi
e' rimasta sostanzialmente invariata, risultando pari al 56% nel
2000, al 54% nel 2001 e nuovamente al 56% nel 2002.
Con riferimento al primo semestre 2003, il numero complessivo
dell'utenza transitata nei C.P.A., e' stato pari a 1.730 unita'; la
componente straniera ha costituito il 55%. Nel confronto con il primo
semestre del 2002, il numero degli ingressi non ha registrato
variazioni di rilievo; risulta invece in leggero aumento la
percentuale di stranieri che nel precedente periodo era stata pari al
54%.
Uffici di servizio sociale per i minorenni: l'analisi dei dati
relativi all'utenza evidenzia l'aumento del numero complessivo dei
minori seguiti da tali Servizi (12.494 nel 2000, 13.953 nel 2001,
14.044 nel 2002) e, in particolare, l'aumento della componente
straniera, la cui incidenza sull'utenza complessiva e' passata dal 9%
del 2000, al 12% del 2001, al 14% del 2002.
Nel primo semestre 2003, l'utenza degli U.S.S.M. e' risultata in
aumento rispetto allo stesso periodo dell'anno precedente
(rispettivamente 7.730 e 7.662); e' aumentata anche la percentuale di
minori stranieri passando dal 13% al 14%.
Comunita': il numero complessivo dei collocamenti di minori
sottoposti a provvedimento penale e' stato pari a 1.178 nell'anno
2000, a 1.339 nel 2001, a 1.326 nel 2002. E' in aumento il numero dei
minori stranieri collocati in comunita'; la loro incidenza sul totale
e' stata, infatti, pari al 28% nel primo anno in esame ed e'
progressivamente aumentata al 31% nel 2001, al 36% nel 2002, al 40%
nel primo semestre 2003. Il numero di collocamenti registrati in
questo ultimo periodo e' rimasto praticamente invariato rispetto a
quello del primo semestre 2002; e', invece, in aumento la componente
straniera, che e' passata dal 36% al 40%.
L'analisi della tipologia di reato mette in evidenza la netta
prevalenza dei reati contro il patrimonio nell'utenza straniera e, in
particolar modo, per quella proveniente dell'est europeo, che
costituisce piu' della meta' dell'utenza straniera complessiva. Sono,
invece, meno frequenti che negli italiani i reati contro la persona.
Aree geografiche di provenienza
A tal proposito e' utile fornire un quadro complessivo delle aree
territoriali di provenienza dei minori straneri. Il gruppo
proveniente dall'est europeo (soprattutto ex Jugoslavia, Romania e
Albania), costituisce quello piu' rappresentato con il 59% di
presenza media giornaliera registrata nel primo semestre 2003.
Seguono i minorenni africani con il 36% (per lo piu' provenienti dal
Marocco e dalla Tunisia), e gli asiatici con il 4% (Cina e Medio
Oriente).
L'analisi dei dati relativi al primo semestre 2003, evidenzia un
netto aumento dei minori provenienti dalla Romania, la cui presenza
media giornaliera ha raggiunto un valore pari a 40 unita', contro le
11 unita' dei 2001 e le 17 unita' del 2002.
Particolarmente significativo e' il dato relativo alla
distribuzione territoriale dei minori stranieri, che sono
prevalentemente detenuti negli IPM del centro-nord (nell'anno 2002 il
77% dei detenuti del nord e l'82% del centro).
Aspetti di carattere demografico
Con riferimento agli aspetti di carattere demografico,
considerando l'eta' dei detenuti, si osserva che l'utenza straniera
e' piu' giovane di quella italiana (rispettivamente in media 17 e 18
anni nel 2002). Mentre per quanto riguarda la posizione giuridica la
maggior parte degli stranieri e' in attesa di giudizio (81 %).
Presenza minori stranieri negli Istituti penali.
Come si evince dai dati statistici sopraesposti, l'incremento del
numero di stranieri riguarda in particolare modo gli Istituti Penali
per i Minorenni, pur essendo evidente in tutti i Servizi della
Giustizia Minorile.
Una spiegazione a tale fenomeno puo' essere individuata nella
maggiore applicazione della misura cautelare detentiva per gli
stranieri da parte della magistratura.
Infatti il numero di stranieri denunciati ai quali e' applicata la
misura della custodia cautelare e', in termini relativi, maggiore
rispetto a quello degli italiani.
A conferma di cio' si osserva che tra i motivi di uscita dai
Centri di Prima Accoglienza (CPA), quello per l'applicazione della
custodia cautelare rappresenta, nel 2002, il 34% del totale delle
uscite con l'applicazione di una misura cautelare, valore che
raggiunge il 51% considerando l'utenza straniera, contro il 18% per
gli italiani.
Tale fenomeno e' riconducibile alla difficolta' di progettare
interventi in area penale esterna per gli stranieri. Le difficolta'
che questi minori esprimono e la complessita' del lavoro che viene
richiesto agli operatori, spazia dai problemi che riguardano lo stato
di irregolarita', a quelli di assenza di figure parentali, problemi
di identificazione e di quelli dell'irreperibilita'.
Tuttavia dal 1998 (anno di avvio delle rilevazioni presso gli USSM
e le Comunita) ad oggi, si registra un incremento del ricorso da
parte della magistratura a misure non detentive.
Linee di intervento
Da quanto sopra evidenziato, si evince che nell'ultimo decennio si
e' assistito ad un profondo mutamento della tipologia dell'utenza,
con non poche ripercussioni sugli aspetti operativi dei Servizi
Minorili della Giustizia.
Nel tempo, la diversita' delle culture di appartenenza dei
ragazzi, provenienti da contesti geografici estremamente
differenziati, ha messo in evidenza l'esigenza di ridefinire le
strategie di intervento da tempo collaudate con l'utenza italiana.
Mediazione culturale
Sin dagli inizi degli anni 90, anche nella Giustizia Minorile sono
stati introdotti i mediatori culturali proprio al fine di promuovere
una migliore integrazione dell'utenza extracomunitaria nei Servizi
Minorili della Giustizia.
Sulla base delle esperienze condotte negli ultimi decenni e con
l'obiettivo di sancire la mediazione culturale come attivita'
istituzionalmente prevista nell'ambito dei Servizi Minorili della
Giustizia, e' stata predisposta una circolare, protocollo 6/2002 del
23/03/2002, volta a definire ruoli e funzioni del mediatore
culturale.
Quanto sopra in ottemperanza al disposto del decreto del
Presidente della Repubblica 20 giugno 2000, n. 230, concernente il
"Regolamento recante norme sull'ordinamento penitenziario e sulle
misure privative e limitative della liberta'" che, all'articolo 35,
riconosce una funzione operativa alla mediazione linguistico
culturale nell'ambito del trattamento penitenziario, prevedendo che
"deve essere favorito l'intervento di operatori di mediazione
culturale, anche attraverso convenzioni con gli enti locali o con
organizzazioni di volontariato".
Alla luce del progressivo aumento dell'utenza straniera, si
rendera' pertanto necessario potenziare questi servizi.
Attivita' scolastica e formativa
Tenuto conto, inoltre, che un aspetto fondamentale dell'intervento
sui minori stranieri e' rappresentato dall'esigenza di fornire
strumenti volti a facilitare il processo di inserimento sociale,
rilevante importanza assumono le attivita' scolastiche e formative.
Nell'ambito degli Istituti Penali per i Minorenni, forte
attenzione dovra' essere dedicata, come in passato, alla
contestualizzazione dei percorsi scolastici alle esigenze di tale
utenza, promuovendo un'alfabetizzazione veloce e l'attivazione di
percorsi di educazione non scolastici nel
senso classico, ma che tengano presente le differenze della
cultura di appartenenza e che siano fortemente orientati a fornire
competenze ed abilita' immediatamente fruibili ed esportabili nel
contesto extrapenale.
Riconoscimento diritti fondamentali
In merito al diritto a manifestare la liberta' religiosa, cosi'
come sancito dall'art. 19 della Costituzione ed in applicazione di
quanto previsto dall'art. 58 del DPR. 30/06/200, n. 230 (in
particolare commi 5 e 6), all'interno degli Istituti Penali per
Minorenni, e' assicurata l'assistenza religiosa anche per i minorenni
di religione non cristiano-cattolica.
Per quanto riguarda i precetti legati all'alimentazione, nelle
tabelle vittuarie da adottare negli Istituti Penali per Minorenni,
elaborate dall'Istituto Nazionale di Ricerca per gli Alimenti e la
Nutrizione, sono previste delle specifiche variazioni di menu', per
rispondere alle prescrizione alimentari legate all'appartenenza
religiosa dell'utenza detenuta.
Minori stranieri non accompagnati
Inoltre, particolare attenzione dovra' essere posta alla
problematica dei minorenni stranieri non accompagnati, per far fronte
alla quale e' stata predisposta la Circolare Prot. n. 528 del 28
maggio 2003, volta a diffondere le linee guida, stabilite dal
Comitato Minori Stranieri, circa l'obbligo di segnalazione allo
stesso Comitato dell'ingresso o della presenza sul territorio
italiano di un minorenne straniero.
Progetti
Il Dipartimento della giustizia minorile ha realizzato tra gli
altri i seguenti progetti:
Mediazione culturale, ancora in corso, in collaborazione con il
CIES (Centro Italiano per l'Educazione e lo Sviluppo) e
l'Associazione Andolfi. Tale progetto ha la finalita' di favorire un
approccio di tipo interculturale, attraverso la realizzazione di un
confronto dialettico tra culture e differenti modelli di riferimento.
Minori stranieri, gia' realizzato in collaborazione con
associazioni del privato sociale, Istituto Psicoanalitico per la
ricerca sociale e Questure. La finalita' del progetto e' stata quella
di riconoscere le modalita' tecnico operative per affrontare la presa
in carico dei minori stranieri entrati nel circuito penale, con il
duplice obiettivo di ridurne il disagio e favorire l'integrazione
sociale.
Prevenzione
In occasione del semestre di Presidenza Italiana dell'Unione
europea, e' stato realizzato un monitoraggio a livello europeo delle
buone prassi realizzate nell'ambito degli interventi rivolti a
favorire l'integrazione sociale dei minori extracomunitari. E' stata
sottolineata l'esigenza di conoscere e diffondere le buone prassi
come strumento volto a promuovere la circolarita' delle informazioni,
attivita' che proseguiranno nello sviluppo delle azioni della Rete
EUCPN.
Si intende, infine, sostenere l'elaborazione di progetti
alternativi alla detenzione per i minorenni stranieri, ricercando ed
attivando risorse specifiche per tale tipo di utenza.
Denunce alle Procure della Repubblica presso i Tribunali per i
minorenni. Anni 1991- 2001.
=====================================================================
| | Di cui: a | |Minori stranieri
| | carico di | |imputabili in %
| | minori |% stranieri sul | stranieri
Anni|Totale denunce| stranieri | totale | denunciati
=====================================================================
1991| 44.977| 7.928| 180% | 49%
---------------------------------------------------------------------
1992| 44.788| 8.002| 18% | 46%
---------------------------------------------------------------------
1993| 43.375| 9.107| 21% | 48%
---------------------------------------------------------------------
1994| 44.326| 11.015| 25% | 51
---------------------------------------------------------------------
1995| 46.051| 12.701| 28% | 52%
---------------------------------------------------------------------
1996| 43.975| 11.454| 26% | 50%
---------------------------------------------------------------------
1997| 43.341| 11.192| 26% | 57%
---------------------------------------------------------------------
1998| 42.107| 10.926| 26% | 65%
---------------------------------------------------------------------
1999| 43.897| 11.887| 27% | 64%
---------------------------------------------------------------------
2000| 38.963| 9.124| 23% | 71%
---------------------------------------------------------------------
2001| 39.785| 8.720| 22% | 75%
Elaborazioni del servizio statistico del Ministero della giustizia su
dati Istat
Ingressi e presenza negli Istituti penali per i minorenni negli anni
1991- 2002 e nel primo sem. 2003.
=====================================================================
| | | % | Totale | | %
| Totale | Di cui: |stranieri|detenuti | |stranieri
|ingressi | di | sul |presenti | Di cui: | sul
Anni |in I.P.M |stranieri| totale |in I.P.M.|stranieri| totale
=====================================================================
1991 | 1.954| 726| 37% | 356| 87| 24%
---------------------------------------------------------------------
1992 | 2.289| 797| 35% | 514| 113| 22%
---------------------------------------------------------------------
1993 | 2.314| 849| 37% | 560| 118| 21
---------------------------------------------------------------------
1994 | 2.240| 918| 41% | 616| 140| 23%
---------------------------------------------------------------------
1995 | 2.013| 903| 45% | 551| 145| 26%
---------------------------------------------------------------------
1996 | 1.975| 882| 45% | 526| 153| 29%
---------------------------------------------------------------------
1997 | 1.888| 954| 51% | 499| 168| 34%
---------------------------------------------------------------------
1998 | 1.888| 1.004| 53% | 438| 171| 39%
---------------------------------------------------------------------
1999 | 1.876| 1.005| 54% | 426| 180| 42%
---------------------------------------------------------------------
2000 | 1.886| 1.108| 59% | 474| 223| 47%
---------------------------------------------------------------------
2001 | 1.644| 946| 58% | 487| 231| 47%
---------------------------------------------------------------------
2002 | 1.476| 846| 57% | 470| 232| 49%
---------------------------------------------------------------------
1° | | | | | |
semestre | | | | | |
2003 | 812| 440| 54% | 476| 225| 47%
Elaborazioni del servizio statistico del Ministero della giustizia su
dati Istat
Ingressi nei Centri di prima accoglienza negli anni 1991- 2002 e nel
primo semestre 2003.
=====================================================================
|Totale ingressi | Di cui: di | % stranieri sul
Anni | in C.P.A. | stranieri | totale
=====================================================================
1991 | 4.072| 1.902| 47%
---------------------------------------------------------------------
1992 | 4.552| 1.961| 43%
---------------------------------------------------------------------
1993 | 4.122| 1.746| 42%
---------------------------------------------------------------------
1994 | 4.085| 1.924| 47%
---------------------------------------------------------------------
1995 | 4.175| 2.239| 50100
---------------------------------------------------------------------
1996 | 3.790| 1.838| 48%
---------------------------------------------------------------------
1997 | 4.196| 2.189| 52%
---------------------------------------------------------------------
1998 | 4.222| 2.305| 55%
---------------------------------------------------------------------
1999 | 4.248| 2.275| 54%
---------------------------------------------------------------------
2000 | 3.994| 2.250| 56%
---------------------------------------------------------------------
2001 | 3.685| 1.974| 50100
---------------------------------------------------------------------
2002 | 3.513| 1.952| 56%
---------------------------------------------------------------------
1° semestre 2003| 1.730| 954| 55%
Elaborazioni del servizio statistico del Ministero della giustizia su
dati Istat
----> VEDERE TABELLA A PAG. 73 DELLA G.U. <----
Denunce alle Procure della Repubblica presso i Tribunali per i
minorenni di minori stranieri secondo i Paesi di provenienza. Anni
1999-2001
Paesi di provenienza Anni
| 1999| 2000| 2001
Unione europea | 310| 333| 240
di cui: | | |
Francia | 109| 90| 72
Germania | 109| 133| 94
Regno Unito | 8| 17| 10
Spagna | 39| 25| 26
Altri paesi europei | 8.96| 6.203| 5.525
di cui: | | |
Albania | 1.254| 1.111| 1.238
Ex-Jugoslavia | 6.412| 4.032| 2.899
Romania | 1.152| 875| 1.184
Africa | 2.179| 2.102| 2.399
di cui: | | |
Algeria | 416| 406| 469
Marocco | 1.534| 1.475| 1.706
Senegal | 27| 25| 32
Tunisia | 95| 103| 78
Asia | 195| 199| 272
di cui: | | |
Cina Popolare | 65| 62| 48
Israele | 18| 48| 85
America | 234| 285| 283
di cui: | | |
Canada | 2| 2| 1
Stati Uniti | 22| 18| 17
Brasile | 35| 63| 44
Cile | 31| 21| 24
Colombia | 21| 38| 43
Peru' | 52| 52| 46
Oceania | 2| 2| 1
di cui: | | |
Australia | 2| 2| -
TOTALE | 11.87| 9.124| 8.720
Elaborazioni del servizio statistico del Ministero della giustizia su
dati Istat
Presenza media giornaliera negli Istituti penali per i minorenni
negli anni 1991-2002 e nel primo semestre 2003, secondo il Paese di
provenienza dei minori
=====================================================================
Paesi di provenienza | 2001 | 2002 | 1 semestre 2003
=====================================================================
Unione europea | 258| 240| 252
Italia | 256| 238| 251
Altri Paesi U.E. | 2| 2| 1
Altri paesi europei | 123| 119| 131
Albania | 47| 45| 36
Cecoslovacchia | 1| 0| 0
Croazia | 3| 4| 5
Jugoslavia | 56| 50| 47
Macedonia | 3| 1| 1
Moldavia | 1| 1| 1
Polonia | 1| 0| 2
Romania | 11| 17| 40
Ungheria | 0| 1| 0
Africa | 95| 99| 81
Algeria | 16| 16| 11
Congo | 0| 0| 1
Egitto | 1| 0| 0
Marocco | 70| 74| 61
Nigeria | 1| 0| 0
Tunisia | 7| 9| 8
America | 5| 3|
Brasile | 1| 1| 0
Cile | 2| 2| 1
Colombia | 1| 1| 0
Ecuador | 1| 2| 2
Peru' | 0| 1| 0
Rep. Dominicana | 0| 0| 1
Asia | 6| 5| 10
Cina popolare | 0| 3| 7
Iraq | 3| 1| 1
Israele | 1| 0| 1
Palestina | 2| 1| 2
Siria | 0| 0| 1
Totale | 487| 470| 476
Elaborazioni del servizio statistico del Ministero della giustizia su
dati Istat
Cap. 3) Le azioni e gli interventi a livello internazionale
Le migrazioni costituiscono un fenomeno globale e strutturale dei
nostri tempi e caratterizzano in misura sempre piu' rilevante le
relazioni internazionali. Come tutti i maggiori Paesi europei, anche
l'Italia e' dunque chiamata a confrontarsi con l'afflusso crescente
di stranieri provenienti da varie parti del mondo. A differenza di
quanto accaduto in altre parti del mondo, si tratta di un fenomeno
relativamente recente, che si e' sviluppato con estrema rapidita' e
sul quale si rileva una particolare sensibilita', anche per la nostra
storia di Paese di tradizionale emigrazione. Lo stesso Segretario
Generale dell'ONU ha da tempo indicato la tematica migratoria come
una delle questioni emergenti su cui l'ONU e la comunita'
internazionale sono tenute a confrontarsi.
La politica migratoria e' pertanto progressivamente divenuta parte
integrante e centrale della politica estera italiana. Essa si propone
l'obiettivo di "governare" i movimenti migratori diretti verso il
nostro Paese attraverso strategie idonee a favorire gli ingressi
regolari di stranieri, in particolare per soddisfare le esigenze del
mercato nazionale del lavoro, e prevenire e contrastare i flussi di
clandestini, per motivi di sicurezza ed ordine pubblico e nello
stesso interesse di coloro che sono vittima di tali traffici
illeciti.
Con questi obiettivi, l'azione del Governo italiano si e'
sviluppata e continuera' a farlo nel futuro - su tre direttrici,
seguendo un approccio equilibrato, che si basa sul convincimento
della necessita' di un'ampia e efficace collaborazione internazionale
tra tutti i Paesi interessati ai fenomeni migratori, siano essi di
origine, di transito e di destinazione.
Sul piano europeo, l'Italia ha sostenuto con convinzione
l'estensione delle competenze comunitarie ai temi dell'asilo e
dell'immigrazione, lo stabilimento di una cooperazione piu' avanzata
tra gli Stati membri in tale settore ed un piu' stretto collegamento
tra politica migratoria e politica estera dell'Unione. Il nostro
Paese ha fornito un contributo fondamentale al dibattito in corso
svolgendo un ruolo propositivo ampiamente riconosciuto.
Sul piano bilaterale, si e' privilegiata una strategia globale,
con iniziative finalizzate al contrasto dell'immigrazione illegale ed
alla regolamentazione dei flussi di ingresso legali, inserite nel
contesto piu' ampio delle relazioni politiche esistenti con i Paesi
di provenienza dei migranti, nonche' di quelle relative alla
cooperazione economico-commerciale e alla cooperazione allo sviluppo
per la quale e' auspicabile un aumento delle risorse, in linea con
gli obiettivi fissati a livello internazionale.
Specifica attenzione e' stata riservata alla dimensione
multilaterale del dialogo sui temi migratori, particolarmente
dinamica sul piano regionale, sia per quanto riguarda i Balcani che
il Mediterraneo. In tale contesto, sono da menzionare i rapporti di
fruttuosa collaborazione instaurati con le organizzazioni
internazionali competenti in tema di immigrazione ed asilo, quali
l'OIM, l'UNHCR e l'OIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro),
quest'ultima per quanto concerne le questioni di lavoro.
3.1) L'azione dell'Italia a livello bilaterale
con i Paesi di origine e transito.
Sul piano diplomatico bilaterale, l'Italia ha intensificato
l'azione di sensibilizzazione nei confronti dei Paesi di origine e
transito per chiedere una maggiore collaborazione nelle attivita' di
prevenzione e contrasto dei flussi illegali. Le questioni migratorie,
ed in particolare la collaborazione in tema di contrasto
dell'immigrazione clandestina, figurano quindi in una posizione di
sempre maggiore rilievo politico nell'agenda dei nostri incontri con
gli interlocutori dei Paesi da cui piu' forte proviene la pressione
migratoria, siano essi Paesi di origine o di transito. Nella stessa
ottica, l'Italia ha avviato collaborazioni rafforzate sul tema del
contrasto al traffico di clandestini con i maggiori partners europei,
tra i quali Germania, Francia, Spagna e Gran Bretagna.
a) Mediterraneo
In tale contesto, e' stata riservata una attenzione del tutto
particolare al bacino del Mediterraneo, da cui proviene una forte
pressione migratoria irregolare, anche in transito dall'Africa
Subsahariana e dall'Oriente. L'immigrazione clandestina via mare
presenta infatti caratteristiche del tutto particolari, anche per i
suoi evidenti aspetti umanitari. I nostri interventi nei confronti di
imbarcazioni con a bordo clandestini, una volta che queste sono
salpate verso il nostro Paese, debbono necessariamente privilegiare
gli aspetti del soccorso, al fine di evitare la perdita di vite
umane. Si tratta dunque di un fenomeno che ci induce a considerare il
momento del contrasto in una fase successiva, che e' quella della
riammissione di coloro che non hanno titolo per rimanere nel nostro
Paese.
Nel corso degli ultimi anni, si e' riusciti ad attirare
l'attenzione dei Paesi dell'area mediterranea, sulle tematiche
dell'immigrazione clandestina e del traffico di esseri umani. E'
stata evidenziata l'importanza di una piu' stretta collaborazione su
tale tematica sia sul piano delle relazioni bilaterali, sia nel piu'
ampio contesto europeo. Si possono al riguardo ricordare i risultati
sin qui ottenuti, molti dei quali scaturiscono dalla riunione del 22
marzo 2002, presieduta dall'On. Presidente del Consiglio, alla quale
hanno partecipato l'allora Ministro dell'interno ed i nostri
Ambasciatori in alcuni dei Paesi maggiormente interessati al traffico
di clandestini (Egitto, Sri Lanka, Pakistan, Siria, Libano, Turchia,
Cipro).
Cipro e Malta, per la loro posizione geografica, si trovano in una
posizione chiave per il controllo dei movimenti di migranti
irregolari nel Mediterraneo. Con Cipro, il 28 giugno 2002, sono stati
sottoscritti un accordo di cooperazione nella lotta contro la
criminalita' organizzata ed un accordo di riammissione, che prevede
anche il rimpatrio di cittadini di Paesi terzi. L'accordo di
cooperazione prevede anche la possibilita', per le unita' navali
italiane impegnate in operazioni di contrasto dell'immigrazione
illegale, di avvalersi dell'assistenza tecnico-logistica cipriota
presso strutture portuali dell'Isola. Un accordo di riammissione e'
stato sottoscritto l'8 dicembre 2001 con Malta. Con la Valletta e'
stato altresi' firmato, il 20 dicembre 2002, un accordo quadro per la
sorveglianza aereo-marittima nel Mediterraneo e per la lotta contro i
traffici illeciti in mare. Grazie a questo accordo e' stata
intensificata la collaborazione investigativa per smantellare alcuni
gruppi criminali responsabili del trasporto via mare di clandestini
dalle coste maltesi alla Sicilia. L'ingresso a pieno titolo di tali
Paesi nell'Unione europea, avvenuta il 1° maggio 2004, puo'
consentire un rafforzamento della collaborazione volta alla
prevenzione ed al contrasto dei traffici illeciti via mare, con
specifiche iniziative attualmente allo studio in ambito europeo. Da
parte italiana e' stato proposto a titolo sperimentale un progetto
pilota con Malta, Libia e Tunisia per il pattugliamento congiunto
antimmigrazione nel Mediterraneo centrale, prevedendo altresi' il
rimpatrio dei clandestini intercettati.
Per quanto riguarda la Turchia, non e' stato finalizzato un
accordo di riammissione a livello bilaterale. Considerandosi Paese di
transito, la Turchia condiziona la firma di accordi di riammissione
con i Paesi europei alla conclusione di analoghe intese con i Paesi
vicini dell'area. Attualmente, a seguito del mandato ricevuto dal
Consiglio, la Commissione sta negoziando un accordo comunitario sulla
riammissione. Con Ankara esiste un accordo bilaterale di cooperazione
per la lotta al terrorismo, la criminalita' organizzata ed il
riciclaggio di proventi illeciti di tali attivita', firmato il 22
dicembre 1998. Sono stati stabiliti contatti diretti per lo scambio
di informazioni strategiche e di natura investigativa per la lotta
contro le organizzazioni dedite al favoreggiamento dell'immigrazione
clandestina. E' comunque significativo che i flussi illegali verso
l'Italia si siano sostanzialmente ridotti negli ultimi due anni,
grazie soprattutto all'impegno profuso delle Autorita' di Ankara nel
contrastare il fenomeno attraverso un maggior controllo delle proprie
coste. L'Italia e' divenuta dal 2002 il secondo partner commerciale
della Turchia, nonche' il primo Paese investitore. In tale contesto,
la collaborazione in materia migratoria potra' ricevere un rinnovato
impulso anche con lo sviluppo di positive interazioni tra la gestione
dei flussi e le potenzialita' del rapporto economico-commerciale
bilaterale.
Una attenzione prioritaria e' stata attribuita ai rapporti con
l'Egitto, un Paese particolarmente importante in quanto costituisce
la porta di accesso al Mediterraneo per le imbarcazioni provenienti
dall'Asia. Le Autorita' de Il Cairo hanno al riguardo risposto
positivamente alle nostre richieste di un maggior controllo sui
flussi illegali diretti verso l'Europa attraverso il Canale di Suez,
che nell'ultimo anno hanno subito una notevole contrazione. L'Italia
ha inoltre proposto all'Egitto di impostare il dialogo sulla materia
migratoria secondo un approccio globale, al fine di assicurare la
coerenza e l'equilibrio tra le sue diverse componenti, sia per quanto
riguarda la gestione dei flussi migratori legali, che le attivita' di
prevenzione e contrasto dell'immigrazione clandestina. In tale
contesto, in occasione delle V Sessione delle Consultazioni
Rafforzate italo-egiziane svoltasi al Cairo il 29-30 aprile 2003, e'
stato consegnato alle Autorita' egiziane un nuovo testo di accordo di
riammissione, che servirebbe a formalizzare la collaborazione gia' in
atto su tale aspetto. Inoltre deve essere avviato un negoziato per un
accordo bilaterale sul lavoro stagionale. Operativamente, nel quadro
dei negoziati in corso in materia di riammissione, sono stati
organizzati, nel novembre e dicembre 2002, d'intesa con le autorita'
de Il Cairo, due voli charter che hanno consentito il rimpatrio, a
Colombo, di oltre 300 cittadini cingalesi che erano stati fermati
dalle autorita' egiziane mentre tentavano di raggiungere illegalmente
l'Italia. Il 24 dicembre 2003, infine sono stati intercettati e
fermati dalle Autorita' egiziane, 64 cittadini cingalesi asseritamene
diretti in Italia. Dodici di questi sono stati immediatamente
rimpatriati nel loro paese di origine.
Con Siria e Libano sono stati instaurati rapporti piu' intensi di
collaborazione, che hanno impedito il ripetersi di episodi come
quello della motonave "Monica", proveniente dalle coste libanesi e
giunta in Sicilia nel marzo 2002 con oltre 900 immigrati clandestini,
e che hanno portato allo smantellamento di organizzazioni criminali
dedite ai traffici di esseri umani. Con entrambi sono stati avviati
negoziati per la conclusione di un accordo di riammissione. I flussi
di migranti illegali in provenienza da tali Paesi coinvolgono
pressoche' esclusivamente cittadini di Paesi terzi. Con la Siria e'
stato recentemente firmato un memorandum tecnico svolto a sviluppare
la collaborazione nella lotta conto l'immigrazione clandestina. Nel
corso di una missione a Beirut e Damasco, sono stati proposti a
quelle autorita', programmi di formazione in materia di polizia di
frontiera e scambio di visite.
Con l'Algeria e' stato firmato un accordo di riammissione nel
febbraio 2000, non ancora ratificato da parte algerina. Anche con il
Marocco e' stato firmato nel luglio 1998 un accordo bilaterale di
riammissione, peraltro non ancora ratificato da parte marocchina. Le
relazioni bilaterali in materia migratoria con il Marocco sono
peraltro di portata piu' ampia, e riguardano anche gli aspetti
relativi all'immigrazione legale, che si e' rivelata particolarmente
dinamica, come conferma il fatto che la comunita' marocchina e' una
delle piu' numerose tra quelle straniere legalmente residenti in
Italia. Da parte di Rabat e' stato auspicato l'avvio di un negoziato
per la conclusione di un accordo bilaterale in materia di
reclutamento di manodopera, al fine di coordinare in una prospettiva
organica e di lungo periodo tutte le iniziative di formazione e
selezione di lavoratori che aspirano ad essere inseriti nel nostro
mercato del lavoro.
Meritano un discorso a parte Tunisia e Libia, che, anche per la
prossimita' geografica con le nostre isole, costituiscono il fronte
da cui proviene la maggior parte dei flussi via mare, in buona parte
costituiti da stranieri originari dell'Africa Subsahariana.
Con la Tunisia esiste un dialogo ormai consolidato in materia
migratoria, che si basa su un approccio integrato ed equilibrato che
tocca gli aspetti dell'immigrazione legale, del co-sviluppo e del
contrasto dei movimenti irregolari di migranti. Su tale ultimo punto,
si stanno valutando con le Autorita' di Tunisi specifiche iniziative
di assistenza, volte a rafforzare la collaborazione esistente.
Altrettanto si sta facendo per quanto riguarda la gestione dei flussi
regolari, con un Progetto pilota per la formazione dei lavoratori da
inserire nel nostro mercato del lavoro ai sensi dell'art. 23 della
legge 189/2002. Con la Tunisia e' in vigore dal 1998 un accordo
bilaterale di riammissione. In base al quale sono stati forniti, a
titolo gratuito, mezzi e materiale tecnico alle autorita' tunisine di
polizia impegnate nel contrasto dell'immigrazione clandestina. Alla
fine del 2003 e' stato sottoscritto tra Italia e Tunisia un accordo
in materia di sicurezza e sono state concordate specifiche misure di
assistenza in prosecuzione del programma di aiuti realizzato nel
triennio precedente. E' stato firmato nel maggio 2000 un accordo sul
lavoro stagionale, il cui Protocollo di attuazione, concluso nel
giugno 2002, e' attualmente in fase di revisione su richiesta
tunisina.
Con la Libia, a partire dal luglio del 2002 e' stato avviato un
intenso dialogo con le Autorita' di Tripoli in tema di prevenzione e
contrasto dell'immigrazione clandestina, sulla base dell'accordo
italo-libico di collaborazione nella lotta alla criminalita'
organizzata, al traffico illegale di stupefacenti e sostanze
psicotrope e all'immigrazione clandestina, firmato a Roma il
13.12.2000. Gli incontri hanno messo in moto una dinamica positiva
che ha portato a concordare, sul piano bilaterale, iniziative
concrete intese a contrastare i flussi illegali provenienti da tale
Paese attraverso progetti sperimentali di cooperazione nei tre
seguenti settori: controllo delle frontiere terrestri, intelligence
investigativa sulle organizzazioni criminali dedite al traffico dei
clandestini, contrasto in mare. E' da aggiungere che, su iniziativa
italiana, il Consiglio Affari Generali e Relazioni Esterne del
novembre 2002 ha deciso di inserire la Libia tra i Paesi con cui
l'Unione europea potra' avviare una collaborazione nella lotta
all'immigrazione clandestina. Sono stati assunti diretti contatti,
anche ad alto livello, con le autorita' di sicurezza e di polizia di
frontiera libica, per ottenere da queste un maggior impegno
nell'azione di contrasto dei flussi di immigrazione illegale in
transito attraverso la Libia e diretti, via mare, in Italia. In tale
ambito stanno per essere avviate forme di concreta collaborazione che
dovrebbero riguardare il contrasto in mare, il rafforzamento dei
controlli alle frontiere terrestri libiche e lo scambio di
informazioni sulle attivita' e la composizione dei gruppi criminali
operanti lungo la costa libica. E' stato inoltre gia' inviato un
Ufficiale di collegamento al fine di dare un contributo operativo
nella lotta al contrasto dell'immigrazione clandestina. Sono stati
organizzati anche 27 voli charter, per il rimpatrio dalla Libia di
cittadini clandestini in attesa di intraprendere il viaggio per
l'arrivo clandestino in Italia.
In tema di immigrazione clandestina via mare, e' stata condotta
una specifica azione diplomatica di sensibilizzazione sulla
necessita' che ciascuno Stato rivierasco, coinvolto o a rischio di
coinvolgimento nel fenomeno, faccia rispettare le norme
internazionali sulla sicurezza della navigazione, ed in particolare
la Circolare IMO 896 (Interim Measures for Combating Unsafe Practices
Associated with the Trafficking or Transport of Migrants by Sea),
adottata nel dicembre 1998 e aggiornata nel giugno 2001. La predetta
Circolare invita gli Stati a reprimere e contrastare le pratiche
pericolose associate con il trasporto dei migranti via mare,
impedendo la partenza delle imbarcazioni "a rischio", anche di
bandiera estera, dalle proprie coste o dai propri porti, in forza del
consolidato "Port State Control Principle". Nello stesso contesto, e'
stata richiamata la normativa sulla salvaguardia della vita umana in
mare, quale risulta dalla Convention for the Safety of Life at Sea
del 1974, che per l'amplissima adesione registrata va ormai
considerata fonte di diritto internazionale generale.
Sin dal 1997 l'Italia ha peraltro avuto un ruolo di primo piano
nella formulazione di norme internazionali volte a contrastare il
traffico ed il trasporto di immigranti illegali via mare, che ha
condotto all'adozione in ambito ONU del Protocollo contro il Traffico
Illecito di migranti via terra, aria e mare, annesso alla Convenzione
di Palermo delle Nazioni Unite sulla Criminalita' Organizzata
Transnazionale firmato nel dicembre 2000. Il Protocollo attribuisce
carattere penalmente rilevante sul piano internazionale al traffico e
trasporto illeciti di migranti clandestini, nel senso che obbliga i
Paesi aderenti ad introdurre nelle proprie legislazioni tali
fattispecie criminose.
b) Balcani ed Europa orientale
I Balcani occidentali e l'Europa orientale rimangono ancora un
bacino migratorio significativo, sia per i flussi in transito che per
quelli generati in loco. Tale regione costituisce infatti un'area di
passaggio d'importanza cruciale per le migrazioni illegali che si
spostano da Oriente verso Occidente. Si tratta di un fenomeno
estremamente dinamico, vista la notevole capacita' dei racket
dell'immigrazione clandestina di adeguare rotte e tecniche alle
attivita' di contrasto. Dai Balcani e dall'Europa orientale proviene
inoltre gran parte dei lavoratori stagionali occupati in Italia.
Per quanto riguarda l'immigrazione clandestina, negli ultimi tre
anni la situazione e' sensibilmente migliorata grazie alla
stabilizzazione politica dell'area ed all'intensificazione delle
attivita' di prevenzione e contrasto, realizzate in collaborazione
con i Paesi della stessa, ed in particolare con la Slovenia. Con quel
paese sono stati attivati, lungo la frontiera comune, dispostivi di
vigilanza e controllo misti, basati cioe' sull'impiego di pattuglie
composte da personale di polizia italiano e sloveno. Un elemento
aggiuntivo di notevole rilevanza, per i Paesi in via di adesione e
candidati, e' stato il processo di adeguamento all'acquis comunitario
in materia di giustizia e affari interni. Con la parafatura
dell'accordo di riammissione con la Bosnia-Erzegovina, avvenuta nel
luglio scorso, e' stata completata la rete degli accordi di
riammissione dell'Italia con i gli Stati rivieraschi dell'Adriatico.
Con questo Paese e' stato altresi sottoscritto nel gennaio 2003 un
accordo finalizzato al contrasto delle attivita' criminali compreso
lo sfruttamento dell'immigrazione clandestina e i traffici di esseri
umani.
L'Albania costituisce un modello ed un esempio di collaborazione
fruttuosa in tema di contrasto dell'immigrazione clandestina che
risponde pienamente allo spirito della legge 189/2002 (c.d.
Bossi-Fini). Negli ultimi tre anni si e' registrata una drastica
riduzione degli arrivi via mare dall'Albania (pressoche' azzerati dal
settembre 2002). Tali risultati sono il frutto dell'impegno del
Governo di Tirana, sostenuti con decisione dall'Italia con interventi
volti a favorire la stabilizzazione sociale e politica del Paese ed
affiancare la gestione ordinata dei flussi migratori regolari e le
attivita' di contrasto della criminalita' ed il controllo di coste e
frontiere. In tale contesto, un ruolo importante e' stato giocato
dall'applicazione dell'accordo di riammissione e degli accordi
bilaterali in tema di cooperazione nella lotta alla criminalita'
organizzata, con l'istituzione di un Ufficio di Collegamento italiano
in Albania. Sono stati realizzati programmi di assistenza tecnica e
di formazione del personale, nonche' attivati dispositivi congiunti
di vigilanza in mare che prevedono l'impiego di unita' navali
italiane anche nelle acque territoriali albanesi. D'altra parte
l'Italia, insieme agli altri partners comunitari, considera ulteriori
progressi nella lotta al crimine organizzato indispensabili ai fini
del buon esito del negoziato di Stabilizzazione ed Associazione
recentemente avviato con l'UE e del progressivo inserimento
dell'Albania in un ambito europeo. Con Tirana e' in vigore un accordo
sul lavoro stagionale, firmato nel 1997.
Romania e Bulgaria sono Paesi candidati per i quali il Consiglio
europeo di Copenaghen del 12-13 dicembre 2002 ha fissato l'obiettivo
dell'adesione all'Unione europea nel 2007. Le relazioni bilaterali
con entrambi i Paesi, sono di importanza strategica per l'Italia sia
dal punto di vista economico-commerciale che politico.
Per quanto attiene al tema migratorio, l'Italia non figura tra i
principali Paesi di destinazione dell'emigrazione bulgara. Al
contrario la comunita' rumena legalmente residente in Italia
rappresenta il terzo gruppo nazionale per consistenza numerica
presente nel nostro Paese dopo Marocco ed Albania. La collaborazione
con le Autorita' romene in materia di lotta all'immigrazione
clandestina si basa sull'accordo bilaterale di riammissione entrato
in vigore il 1° febbraio 1998.
Analoga attenzione viene riservata ai Paesi dell'Europa orientale.
Anche in questo caso, la preoccupazione di contrastare le migrazioni
irregolari, va di pari passo con l'obiettivo di una gestione ordinata
dei flussi legali, in particolare quelli legati a motivi di lavoro.
L'Ucraina, che sta negoziando con la Commissione un accordo
comunitario di riammissione, a livello bilaterale ha proposto l'avvio
di un negoziato bilaterale per la conclusione di un accordo sulla
immigrazione temporanea. Con la Moldova e' stato firmato nel luglio
2002 un accordo di riammissione, mentre a breve dovrebbe essere
conclusa un'intesa in materia di lavoro.
c) Sud est Asiatico ed Africa subsahariana
Per quanto concerne i Paesi asiatici di origine dei flussi
migratori, lo Sri Lanka, con il quale e' in vigore dal settembre 2001
un accordo bilaterale di riammissione, collabora in modo esemplare
anche con specifiche operazioni volte a smantellare le reti criminali
degli organizzatori dei traffici. In tal senso e' significativo che i
flussi di clandestini di origine cingalese, che giungono in Europa
via mare attraverso il canale di Suez, si siano sensibilmente ridotti
nel corso dell'ultimo anno.
Con il Pakistan si e' giunti alla parafatura di un testo di
accordo di riammissione nel marzo 2000. La finalizzazione dell'intesa
e' condizionata ad una verifica della sua compatibilita' con il
parallelo negoziato avviato in ambito comunitario. Esistono inoltre
buoni rapporti di cooperazione con il Bangladesh, che ha beneficiato
per la prima volta quest'anno di una limitata quota di ingressi
nell'ambito del Decreto Flussi.
L'Italia nell'ottobre del 2002 ha sottoscritto con l'Iran un
accordo in materia di sicurezza che comprende la collaborazione anche
sui reati di transito illegale alle frontiere e di traffico degli
esseri umani.
Italia e Cina hanno avuto negli ultimi due anni frequenti contatti
per concordare azioni comuni contro le attivita' criminali
trasversali ai due Paesi, comprese quelle che favoriscono
l'immigrazione clandestina. La Commissione europea ha ricevuto nel
novembre scorso dal Consiglio il mandato a negoziare un accordo
comunitario di riammissione con la Cina. Il Consiglio ha altresi'
incluso la Cina tra i Paesi con cui l'Unione europea intende
intensificare la cooperazione in materia migratoria. Sempre in ambito
europeo, e' infine da ricordare che nell'ottobre scorso e' stato
parafato a Pechino un accordo sullo Status di Destinazione Approvata
(c.d. Accordo ADS), volto a facilitare le procedure per il rilascio
dei visti a favore di gruppi di turisti cinesi, che contiene anche
una specifica clausola sulla riammissione. Sulla base di un apposito
Memorandum of Understanding firmato nel marzo del 2002, tre esperti
cinesi sono stati inviati in missione in Italia, per un periodo
sperimentale di due mesi, per collaborare con la polizia italiana
nell'attivita' di accertamento della nazionalita' e
nell'identificazione dei presunti cittadini cinesi destinatari di
misure di espulsione, ai fini del rilascio del documento di viaggio.
La ripresa dei flussi migratori illegali diretti verso le nostre
coste ha coinvolto in misura crescente cittadini di Paesi dell'Africa
Subsahariana (provenienti in particolare dall'Africa occidentale,
l'Eritrea e la Somalia). Un accordo di riammissione e' stato firmato
con la Nigeria nel settembre 2000, ma non e' in vigore in quanto non
ancora ratificato. Analoghe intese sono state proposte a Senegal e
Ghana. Il dialogo migratorio tra Unione europea e paesi africani e'
quello definito dall'Accordo di Cotonou, in vigore dall'aprile 2003.
L'ampia clausola migratoria, di cui all'articolo 13 di tale Accordo,
riprende i temi dell'integrazione e dell'eguaglianza di trattamento
degli immigrati legali nonche' il riferimento alle strategie di
riduzione della poverta' per affrontare le cause prime
dell'immigrazione, gia' presenti nelle dichiarazioni congiunte
contenute negli allegati IX ed X della terza Convenzione di Lome'.
L'articolo in parola prevede altresi', al comma quinto, l'obbligo per
le parti di riammettere gli immigrati irregolari, introducendo una
novita' rispetto alle precedenti versioni dell'Accordo.
3.2) Accordi di Riammissione
Attualmente l'Italia ha firmato 27 intese bilaterali in tema di
riammissione, di cui 21 in vigore. Contatti in materia sono stati
avviati con altri 17 Paesi.
Dei predetti 27 accordi:
13 sono stati stipulati con Paesi dell'Unione europea o di
nuova adesione (Austria, Cipro, Estonia, Francia, Grecia, Lettonia,
Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Ungheria) e 2
con Paesi candidati (Bulgaria e Romania).
Quelli conclusi con Paesi extra UE sono 12 (Albania, Algeria,
Croazia, Macedonia, Georgia, Marocco, Moldavia, Nigeria, Sri Lanka,
Svizzera, Tunisia e Serbia-Montenegro), di cui 6 in vigore (Albania,
Croazia, Macedonia, Sri Lanka, Svizzera e Tunisia).
Accordi di riammissione firmati dall'Italia
=====================================================================
PAESE | FIRMA ACCORDO | ENTRATA IN VIGORE
=====================================================================
Albania |Tirana 18/11/97 | 01/08/1998
---------------------------------------------------------------------
| | in attesa di ratifica
| | Algeria; notifica
Algeria |Roma 24/02/2000 | Italia 7/12/2000
---------------------------------------------------------------------
Austria |Vienna 7/10/97 | 01/04/1998
---------------------------------------------------------------------
Bulgaria |Roma 22/07/98 | 25/12/1998
---------------------------------------------------------------------
Cipro |Nicosia 28/06/02 | 22/05/2003
---------------------------------------------------------------------
Croazia |Roma 27/06/97 | 01/06/1998
---------------------------------------------------------------------
Estonia |Tallin 22/05/97 | 01/02/1999
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Francia |Chambery 03/10/97 | 15/07/2000
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Fyrom |Skopie 26/02/97 | 23/10/1997
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| | in attesa di ratifica
| | Georgia; notifica
Georgia |Roma 15/05/97 | Italia 14/08/97
---------------------------------------------------------------------
Grecia |Roma 30/04/99 | 18/04/2001
---------------------------------------------------------------------
Lettonia |Riga 21/05/97 | 07/11/1997
---------------------------------------------------------------------
Lituania |Vilnius 20/05/97 | 01/12/1998
---------------------------------------------------------------------
Malta |La Valletta 08/12/01 | 29/11/2002
---------------------------------------------------------------------
| | in attesa di ratifica
| | Marocco; notifica
Marocco |Rabat 27/07/98 | Italia 21/12/98
---------------------------------------------------------------------
| | procedura di ratifica
Moldavia |Roma 03/07/02 | in corso
---------------------------------------------------------------------
| | procedura di ratifica
Nigeria |Roma 12/09/00 | in corso
---------------------------------------------------------------------
|Accordo |
|Schengen/Polonia |
Polonia |22/11/1994 |
---------------------------------------------------------------------
Romania |Bucarest 04/03/97 | 01/02/1998
---------------------------------------------------------------------
| | Procedura di ratifica
| | in corso (sostituisce
| | quello firmato nel
| |1997, entrato in vigore
| |il 01/08/98,rimasto di
Rep. Serbia Montenegro|Belgrado, 28/01/03 | fatto disapplicato)
---------------------------------------------------------------------
Slovacchia |Bratislava 30/07/98 | 01/01/1999
---------------------------------------------------------------------
Slovenia |Roma 03/09/96 | 01/09/1997
---------------------------------------------------------------------
Spagna |Roma 04/11/99 | 01/02/2001
---------------------------------------------------------------------
Sri Lanka |scambio note 24/09/01 | 24/09/2001
---------------------------------------------------------------------
Svizzera |Roma 10/09/98 | 01/05/2000
---------------------------------------------------------------------
Tunisia |scambio note 06/08/98 | 06/08/1998
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Ungheria |Budapest 20/05/97 | 10/04/1999
Fonte: Ministero degli affari esteri
Gli accordi conclusi negli ultimi due anni sono quelli con Malta,
Moldavia, Cipro, Sri Lanka, Serbia-Montenegro (quest'ultimo nel
gennaio 2003 ha sostituito quello rimasto disapplicato del 1998). Un
ulteriore accordo, con la Bosnia Erzegovina, e' stato parafato nel
luglio scorso.
In ambito europeo, nel novembre 2002, il Consiglio ha conferito
alla Commissione mandato a negoziare accordi di riammissione
comunitari con Cina, Albania, Turchia ed Algeria: essi si vanno ad
aggiungere a quelli gia' conferiti per Russia, Marocco, Pakistan, Sri
Lanka, Hong Kong e Macao. In tutti questi casi, sussiste una
competenza esclusiva della Commissione a portare avanti i negoziati,
ragione per cui sono state sospese, da parte nostra, le conversazioni
avviate a livello bilaterale.
L'Italia ha proseguito i contatti bilaterali in tema di
riammissione con una serie di paesi, tra cui l'Egitto, le Filippine,
la Siria, il Bangladesh. Alcuni negoziati appaiono in fase avanzata,
mentre per altri si riscontrano alcune difficolta', dovute
principalmente alla richiesta degli interlocutori di condizionare
strettamente la firma delle intese a facilitazioni in materia di
ingressi di lavoro (anche attraverso l'impegno vincolante da parte
dell'Italia a concedere quote riservate), nonche' alla riluttanza
mostrata nei confronti della previsione di una clausola di
riammissione per i cittadini di Paesi Terzi, che invece per l'Italia
e' estremamente importante.
Gli accordi di riammissione stabiliscono precise modalita' e
procedure per l'identificazione ed il rimpatrio dei clandestini. In
questo modo viene data attuazione al principio generale di diritto
internazionale secondo il quale gli Stati hanno l'obbligo di
riaccogliere i propri cittadini entrati o che risiedono illegalmente
nel territorio di un altro Stato. La valutazione su tali accordi e'
positiva in quanto consente di esigere dalla controparte specifici
comportamenti volti a facilitare l'uscita dal territorio nazionale da
parte di chi non ha titolo per rimanervi. L'Italia ha acquisito una
rilevante esperienza in materia ed e' il Paese europeo che ha
concluso il maggior numero di accordi di questo tipo.
3.3) I temi migratori nell'ambito delle iniziative regionali
Parallelamente all'azione sul piano bilaterale, l'Italia svolge
un'intensa attivita' nel quadro dei fori regionali di dialogo
esistenti con i Paesi del Mediterraneo e dei Balcani. Si tratta di
una dimensione estremamente importante, che tiene conto della
complessita' delle questioni migratorie e della necessita' di
soluzioni condivise in un ottica di cooperazione multilaterale.
Relativamente al Sud Est Europeo, l'Italia ha promosso negli
ultimi anni una azione di rafforzamento della collaborazione fra i
Governi dell'area adriatica e del suo retroterra per il controllo dei
movimenti di persone che dalla regione balcanica si spostano verso il
nostro Paese.
Nel quadro dell'Iniziativa Adriatico-Ionica (IAI) e' attiva una
Tavola Rotonda sulla criminalita' organizzata che ha dedicato gran
parte dei suoi lavori - fin dalla sua costituzione nel 2000 -
all'immigrazione illegale. Nel corso della Presidenza italiana
dell'Iniziativa (1° giugno 2002 - 31 maggio 2003) si e' inoltre
tenuta a Lecce (13 novembre 2002) una riunione dei Ministri
dell'interno della IAI dedicata proprio a tale fenomeno, in occasione
della quale e' stato approvato un Piano d'Azione inteso a rafforzare
il controllo congiunto del bacino adriatico-ionico.
Come la IAI, l'Iniziativa Centro Europea (InCE) ha un Gruppo di
Lavoro sulla Lotta alla Criminalita' Organizzata di cui, fra l'altro,
l'Italia detiene la co-presidenza insieme alla Slovacchia. Anche in
tale sede si continua a svolgere un opera di stimolo al potenziamento
dei controlli di frontiera operati dagli altri membri dell'Iniziativa
ed in particolare da quelli della sponda orientale dell'Adriatico da
cui partono i flussi di immigrazione illegale verso il nostro Paese.
E' poi da ricordare che nell'ambito del Patto di Stabilita' per il
Sud Est europeo opera oramai da tempo il MARRI (Migration, Asylum,
Refugees Regional Initiative), il quale presta una specifica
assistenza, sul piano istituzionale e normativo, ai Paesi dei Balcani
Occidentali, al fine di permettere loro una piu' efficace gestione
dei movimenti migratori, in arrivo e in partenza.
Nello stesso contesto regionale, e' da ricordare la Conferenza sul
Crimine Organizzato, svoltasi a Londra il 25 novembre 2002, in
occasione della quale e' stato sottolineato che il rafforzamento
delle capacita' di gestione e controllo delle frontiere nell'area
balcanica costituisce uno degli aspetti essenziali di una strategia
di contrasto alla criminalita' organizzata. Tali tematiche sono state
prese in considerazione in occasione del Vertice di Salonicco tra i
Paesi dell'U.S. e quelli dell'area dei Balcani occidentali (21 giugno
2003) ed hanno costituito l'oggetto della Conferenza a livello dei
Ministri dell'interno e di Giustizia, che ha avuto luogo a Bruxelles
a fine novembre durante la Presidenza italiana dell'U.E.
Nell'area del Mediterraneo le tematiche migratorie sono trattate
nell'ambito del Partenariato euro-mediterraneo, secondo un approccio
globale che si articola su tre direttrici: contrasto all'immigrazione
clandestina, co-sviluppo e gestione dei flussi migratori regolari.
La Conferenza dei Ministri degli esteri, Napoli 2-3 dicembre 2003,
ha costituito un'occasione di confronto per una serie di tematiche,
tra cui quella migratoria. Si e' lavorato per favorire la
trasformazione della "facility", che opera attualmente all'interno
della BEI, in autonoma istituzione finanziaria, destinata a sostenere
le attivita' imprenditoriali locali e a stimolare i flussi di
investimenti europei verso i Paesi della sponda sud del Mediterraneo.
L'obiettivo e' evidentemente quello di ridurre i differenziali di
reddito fra i due continenti e quindi anche una delle cause
principali dell'immigrazione clandestina.
Condividono la medesima impostazione anche altri fori di dialogo,
quali il "Dialogo 5+5" (Malta, Italia, Francia, Spagna, Portogallo
con Marocco, Tunisia Algeria, Mauritania e Libia), nell'ambito del
quale si e' svolta a Rabat la Seconda Conferenza ministeriale sulle
migrazioni nel Mediterraneo Occidentale (che fa seguito a quella
analoga tenutasi a Tunisi il 16-17 ottobre 2002) ed il Forum
Mediterraneo, costituitosi nel luglio 1994 ad Alessandria d'Egitto.
Per quanto riguarda l'Asia, i temi migratori sono trattati in
ambito ASEM (Asian Europe Meeting) ed hanno fatto oggetto di una
specifica Conferenza ministeriale (Lanzarote, aprile 2002).
3.4) Il rientro degli stranieri di origine italiana
Il Ministro per gli italiani nel mondo si interessa anche alle
tematiche collegate al rientro degli stranieri di origine italiana.
Le recenti crisi dell'America Latina, come pure in altri continenti,
sono state affrontate anche rendendo il Ministero per gli italiani
nel mondo un punto di riferimento per gli emigranti italiani ed i
loro discendenti che desiderano tornare in Italia in momenti di grave
difficolta'. In questo momento i paesi dai quali proviene l'interesse
piu' sostenuto sono l'Argentina, l'Uruguay ed il Paraguay, ma il
Ministro si interessa a tutte le aree colpite da gravi crisi
economiche o politiche.
Un caso particolarmente importante e' quello della Somalia, da
dove provengono numerose richieste di rientro di stranieri di origine
italiana. In questo paese vi e' gia' da molti anni una difficilissima
situazione di disfacimento dello stato e di mancanza di sicurezza. Le
lunghe attese per ottenere visti d'ingresso in Italia sono dovute
alla mancanza di documentazione valida per l'espatrio per l'assenza
di una autorita' locale internazionalmente riconosciuta che la possa
rilasciare.
3.5) La Tratta di esseri umani
L'Italia e' stata particolarmente attiva sul piano internazionale
anche per quanto riguarda la lotta alla tratta di esseri umani.
L'Italia ha sottoscritto la Convenzione delle Nazioni Unite di
Palermo sul crimine transnazionale e i due annessi Protocolli contro
il traffico illecito di migranti per via terrestre, aerea e marittima
(cui abbiamo dato un rilevante contributo in sede di elaborazione) e
sul traffico di esseri umani, in particolare di donne e minori.
L'Italia ha recepito le indicazioni del Protocollo di Palermo con la
legge 11 agosto 2003, n. 228 "Misure contro la tratta di persone",
come gia' indicato nel paragrafo 2.16 del presente documento.
Inoltre, sono stati ratificati il Protocollo facoltativo alla
Convenzione di New York del 1989 sui diritti del fanciullo, che
impegna gli Stati a mettere in atto misure incisive per la lotta alla
prostituzione infantile ed alla pedofilia e la Convenzione OIL del
giugno 1999 sul divieto e l'eliminazione delle peggiori forme di
lavoro minorile, concernente specificamente tratta, lavoro forzato e
impiego di minori per attivita' legate alla pornografia ed alla
prostituzione. E' da ricordare altresi' che il 30 aprile 2003 il
Comitato del Consiglio dei Ministri del Consiglio d'Europa ha deciso
di istituire un Comitato per la redazione di una Convenzione europea
sulla lotta alla tratta degli esseri umani, con lo scopo di
rafforzare a livello europeo l'azione delle Nazioni Unite in tale
settore.
In ambito europeo, l'Italia si e' impegnata affinche' la lotta al
traffico di esseri umani rientrasse tra le priorita' dell'Unione. Con
il Trattato di Amsterdam e' stato definito il quadro giuridico
dell'azione dell'U.S. in tale settore, che ha potuto quindi compiere
un notevole salto di qualita', tanto in termini operativi che
normativi. Anche sul piano delle relazioni interregionali si e'
assistito ad una progressiva integrazione delle materie del pilastro
Giustizia ed Affari Interni nel dialogo dell'U.E. con i Paesi del
Mediterraneo e dei Balcani. Nell'ambito delle relazioni con l'Africa,
l'Italia ha inoltre svolto il ruolo di capofila, insieme alla Svezia,
nella elaborazione di un Piano di azione per combattere il traffico
di essere umani, in special modo donne e bambini. E' da aggiungere
poi che e' stata presentata dalla Commissione una direttiva europea
per la concessione di un permesso di soggiorno di breve durata per le
vittime del traffico di immigrati clandestini e della tratta di
esseri umani che collaborino con la giustizia, che riprende
sostanzialmente i meccanismi dell'art. 18 del D.L.vo 286/98.
Infine, va ricordata la Conferenza Europea di Bruxelles
"Prevenzione e lotta al traffico di esseri umani. - Una sfida globale
per il XXII secolo", svoltasi a Bruxelles il 18-20 settembre 2002
organizzata dall'OIM, dalla Commissione e dal Parlamento Europeo ed a
cui hanno preso parte circa mille rappresentanti dei Governi e dei
Parlamenti degli Stati membri U.E., dei Paesi candidati, di regioni,
di organismi internazionali, di organizzazioni inter-governative e
organizzazioni non governative, oltreche' delle istituzioni
comunitarie. Si e' trattato di una occasione di riflessione ed
approfondimento che, partendo dall'esperienza maturata sinora nella
lotta ai traffici illeciti di esseri umani, ha permesso di definire
politiche coerenti, esaustive e coordinate per una azione a livello
nazionale, europeo ed internazionale intesa a debellare il fenomeno e
le sue cause profonde. Insieme alla Dichiarazione di Bruxelles, e'
stato adottato un documento che mira a sviluppare la cooperazione
europea ed internazionale attraverso raccomandazioni, standard comuni
e "best practices" in tema di prevenzione, protezione ed assistenza
alle vittime, cooperazione giudiziaria e di polizia.
3.6) Il tema dell'asilo e della protezione sul piano internazionale
Con particolare attenzione l'Italia ha seguito gli sviluppi del
dibattito internazionale in tema di asilo e protezione svoltosi in
ambito UNHCR (Alto Commissariato per i Rifugiati delle Nazioni
Unite).
In occasione della 24° Sessione del Comitato Permanente, che ha
avuto luogo nel giugno 2002 e' stato adottato per consenso il testo
della "Agenda for Protection", approvato dal Comitato Esecutivo
nell'ottobre scorso. L'Agenda e' il documento conclusivo delle Global
Consultations avviate tre anni fa dall'UNHCR in tema di protezione
internazionale, e raccoglie proposte e raccomandazioni emerse nel
corso dell'esercizio.
L'Alto Commissario ha proposto un progetto di riforma
dell'organizzazione, denominato UNHCR 2004, su cui si sono aperte le
consultazioni con gli Stati membri il 30 gennaio 2003. L'obiettivo e'
quello di dare una stabilita' istituzionale all'intero sistema,
modificando, ove necessario, la struttura, le competenze ed i
meccanismi di finanziamento dell'organizzazione. Parallelamente, e
muovendo dal convincimento della necessita' di un adeguamento delle
risposte fornite dalla comunita' internazionale in materia di asilo
alle nuove sfide poste dalla globalizzazione, in un contesto storico
radicalmente mutato rispetto a quello in cui e' stata elaborata la
Convenzione di Ginevra del 1951, l'Alto Commissario ha inoltre
avviato una riflessione che lo ha portato a porre l'accento sugli
obiettivi del miglioramento degli standards della protezione
effettiva per i beneficiari della stessa, nonche' sulla ricerca di
soluzioni durature nei confronti dei rifugiati e delle situazioni che
generano i rifugiati, in un'ottica di condivisione di responsabilita'
ed oneri da parte della comunita' internazionale. In tale
prospettiva, e' stata avviata l'iniziativa della c.d. Convention
Plus, che si propone di affiancare alla Convenzione di Ginevra del
1951, una serie di accordi multilaterali settoriali su tematiche
specifiche attinenti all'asilo.
3.7) La politica migratoria dell'Unione europea
nel triennio 2001-2003 ed i suoi possibili sviluppi
a) Nel corso del triennio 2001-2003 sono proseguite, a livello
comunitario, le attivita' volte all'attuazione delle indicazioni
politiche del Consiglio europeo di Tampere (ottobre 1999) in materia
di asilo ed immigrazione, secondo le quattro linee direttrici in
quella sede identificate: partenariato con i Paesi terzi di origine e
transito; regime comune di asilo, equo trattamento dei cittadini di
Paesi terzi; gestione dei flussi migratori, compreso il contrasto
alle reti di immigrazione clandestina.
Per quanto attiene al partenariato, nel corso del 2001 e' stato
istituito un apposito programma di assistenza finanziaria e tecnica a
Paesi terzi nel settore dell'asilo e dell'immigrazione, finanziato
sulla linea di bilancio B7-667. Tale programma ha operato fino ad ora
in via sperimentale, con una dotazione di 10 milioni di euro per il
2001, 12.5 per il 2002, 20 per il 2003, ed ha permesso di finanziare
diversi progetti, soprattutto a beneficio dell'Afghanistan, dei Paesi
della sponda Sud del Mediterraneo e di quelli balcanici. Il Consiglio
sta attualmente lavorando per l'approvazione di un regolamento che
istituzionalizza, dopo il triennio sperimentale, tale programma, per
cui si prevede una dotazione finanziaria di 250 Meuro per il periodo
2004 -2008. In linea con l'esigenza di integrazione dei temi
migratori nelle relazioni esterne dell'Unione europea, nel corso del
2001 sono stati inseriti capitoli relativi al settore "Giustizia e
Affari Interni" nei principali accordi in negoziato con Paesi terzi,
soprattutto dell'area balcanica e mediterranea, nonche' nei
principali programmi di assistenza finanziaria e tecnica (CARDS, per
i Balcani e MEDA, per il Mediterraneo).
In materia di asilo, nel luglio 2001 e' stata approvata una
direttiva sulla protezione temporanea in caso di afflusso massiccio
di sfollati e sono state presentate, dalla Commissione, due proposte
di direttive su norme procedurali minime per la concessione e la
revoca dello status di rifugiato e sulle condizioni minime di
accoglienza per i richiedenti asilo (adottata nel gennaio 2003),
nonche' una proposta di regolamento sulla determinazione dello stato
responsabile a trattare le domande di asilo (detto "Dublino 1F),
adottata nel febbraio 2003.
In tema di immigrazione, sono stati adottati, nel corso del 2001,
vari atti normativi nel campo della lotta all'immigrazione
clandestina: direttiva e decisione quadro sul favoreggiamento
dell'immigrazione clandestina, direttiva sulle sanzioni ai vettori
che trasportano immigrati privi dei necessari documenti, direttiva
sul reciproco riconoscimento dei provvedimenti di espulsione. Quanto
all'immigrazione legale, nel 2001 la Commissione ha presentato
proposte di direttive sullo status dei cittadini di stati terzi
residenti di lungo periodo (sul cui testo il Consiglio ha raggiunto
un accordo politico il 6 giugno 2003), nonche' sulle condizioni di
ammissione di cittadini extracomunitari per finalita' di lavoro.
Come preannunciato nelle conclusioni di Tampere, una prima
verifica dello stato di attuazione delle misure in quella sede
delineate e' avvenuta in occasione del Consiglio europeo di Laeken
del dicembre 2001. Nelle conclusioni, oltre a riaffermare la
validita' degli obiettivi e delle direttive stabiliti a Tampere,
viene proclamata la necessita' di dare nuovo impulso all'azione
comunitaria nei settori dell'asilo e dell'immigrazione, secondo un
approccio di equilibrio tra la protezione dei rifugiati,
l'aspirazione legittima ad una vita migliore da parte degli immigrati
e richiedenti asilo e la capacita' di accoglienza dell'Unione e dei
suoi membri. In materia di controllo alle frontiere, il Consiglio
europeo ha chiesto a Consiglio e Commissione di "definire i
meccanismi di cooperazione tra i servizi incaricati dei controlli
alle frontiere esterne e di studiare le condizioni per la creazione
di un meccanismo o servizi di controllo comune alle frontiere
esterne". Tale indicazione si e' tradotta in uno studio di
fattibilita', promosso dall'Italia e presentato agli Stati membri in
occasione della riunione ministeriale tenutasi a Roma nel maggio
2002, per una Polizia europea di frontiera.
b) Nel corso del 2002, l'azione dell'Unione si e' focalizzata
maggiormente sulle politiche di contrasto all'immigrazione
clandestina e gestione integrata delle frontiere. La strategia
europea nella lotta all'immigrazione clandestina e alla tratta degli
esseri umani e' stata definita nel Piano globale approvato dal
Consiglio nel febbraio 2002; nel mese di luglio il Consiglio ha poi
formalmente adottato una Decisione quadro sulla lotta contro la
tratta degli esseri umani. Tra le misure previste dal Piano,
particolare importanza assume l'intensificazione della politica di
riammissione, che ha condotto - come sopra ricordato -
all'approvazione da parte del Consiglio, di cinque nuovi mandati alla
Commissione per negoziare accordi di riammissione con l'Ucraina
(giugno 2002), l'Albania, l'Algeria, la Cina e la Turchia (novembre
2002). Si rammenta in argomento che sono stati firmati gli accordi
con Hong Kong e Macao e siglato quello con lo Sri Lanka. Sono
attualmente in corso i negoziati con Marocco ed Albania, mentre piu'
difficili sembrano i contatti con Russia e Pakistan, sulla base dei
mandati negoziali approvati anteriormente.
Con riferimento alla gestione coordinata ed integrata delle
frontiere, grande rilievo ha assunto, in ambito europeo, il citato
studio di fattibilita' promosso dall'Italia per l'istituzione di una
polizia europea di frontiera. Il Consiglio GAI del giugno 2002 ha poi
adottato un Piano per la gestione delle frontiere esterne dell'Unione
europea, basato ampiamente sullo studio di fattibilita' italiano.
Nello stesso mese di giugno, il Consiglio europeo di Siviglia ha
fatto propri i contenuti di tale piano ed ha conferito nuovo impulso
alle politiche comunitarie nel settore dell'immigrazione e
dell'asilo, secondo quattro linee direttrici che hanno dettato
l'orientamento dell'azione dell'Unione nei mesi successivi: lotta
all'immigrazione clandestina, gestione comune delle frontiere
esterne, rapporti con i paesi terzi di origine e transito dei flussi
migratori, accelerazione della produzione normativa in materia di
asilo ed immigrazione. Sulla base di tali indicazioni, nel corso
dell'ultimo anno sono stati realizzati diversi progetti pilota per
operazioni congiunte di pattugliamento alle frontiere e per la
creazione di centri tematici (per l'analisi del rischio, per le
tecnologie di individuazione dei clandestini, per l'addestramento
comune del personale, per le frontiere terrestri, marittime ed
aeree). Tali centri costituiranno il sistema "a rete" previsto dallo
studio di fattibilita' sulla Polizia europea delle frontiere e dal
Piano d'azione sulla gestione delle frontiere esterne.
In materia di lotta all'immigrazione clandestina, oltre alla
citata produzione normativa sul traffico di esseri umani ed
all'accelerazione della politica di riammissione attraverso
l'adozione di nuovi mandati per accordi di riammissione comunitari,
e' da ricordare il Programma d'azione sui rimpatri, adottato dal
Consiglio nel novembre 2003, che mira alla definizione di una
strategia comune dell'Unione, in relazione tanto al ritorno
volontario quanto a quello forzato. Su tale base, ed al fine di
dotare il programma di adeguate risorse finanziarie per l'attuazione,
l'Italia si e' fatta promotrice, insieme a Regno Unito, Spagna,
Portogallo e Grecia, di una proposta per l'istituzione di un vero e
proprio Fondo Europeo per i rimpatri. La Commissione sembra
orientata, anche in risposta alle indicazioni del Consiglio europeo
di Salonicco del giugno 2003, a destinare un'apposita quota del
bilancio comunitario al finanziamento delle azioni in materia di
rimpatrio.
Quanto alle relazioni con i Paesi terzi di origine e transito dei
flussi migratori, il Consiglio europeo di Siviglia ha sottolineato
l'importanza di procedere secondo un approccio integrato, globale ed
equilibrato che si basi sull'effettiva collaborazione con gli stessi.
A Siviglia e' stato altresi' deciso che in ogni futuro Accordo di
cooperazione, associazione o altro accordo equivalente che l'Unione
europea o la Comunita' concludera' con un Paese terzo, sia inserita
una clausola sulla gestione comune dei flussi migratori, nonche'
sulla riammissione obbligatoria in caso di immigrazione clandestina.
Clausole del genere sono attualmente contenute in gran parte degli
Accordi di Associazione conclusi o in negoziato (con la Giordania, il
Libano, la Siria, la Comunita' Andina, l'America Centrale ed il
Mercosur). In risposta all'esigenza di maggior integrazione delle
tematiche migratorie nel dialogo con i Paesi terzi, il Consiglio
Affari Generali e Relazioni Esterne del novembre 2002 ha adottato
specifiche conclusioni sull'intensificazione del dialogo migratorio
con i paesi terzi di origine e transito dei flussi, individuando nove
paesi prioritari (Albania, Cina, Serbia e Montenegro, Marocco,
Russia, Ucraina, Turchia, Tunisia e Libia). La Commissione ha poi
presentato, nel dicembre 2002, una Comunicazione nella quale sono
presi in esame i diversi aspetti del nesso tra il fenomeno migratorio
e le politiche di sviluppo. Sulla base di tale comunicazione il
Consiglio ha adottato, nel maggio 2003, specifiche conclusioni sul
tema migrazione e sviluppo.
Sul piano dell'armonizzazione normativa, nel corso del 2002, sono
stati adottati il Regolamento che definisce talune modalita' di
applicazione di Eurodac (il sistema di confronto delle impronte
digitali elaborato per un'efficace applicazione della Convenzione di
Dublino) ed il Regolamento che istituisce un modello uniforme per i
permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di Paesi terzi. Il
Consiglio ha altresi' adottato, nel giugno 2002, la Decisione che
istituisce - per il periodo 2002-2006 - il programma "ARGO"
finalizzato alla cooperazione nei settori delle frontiere esterne,
dei visti, dell'asilo e dell'immigrazione.
c) Nel corso del 2003 sono proseguite le attivita' volte
all'attuazione delle misure decise a Siviglia, soprattutto con
riferimento alle operazioni congiunte di pattugliamento alle
frontiere, nonche' all'attivazione dei centri tematici previsti dal
Piano per la gestione integrata delle frontiere esterne. E'
proseguita altresi' l'attivita' normativa, con l'adozione formale
della direttiva sull'accoglienza dei richiedenti asilo e del
regolamento "Dublino II", sulla determinazione dello Stato
responsabile per l'esame delle domande di asilo. Un accordo politico
e' stato raggiunto, al Consiglio GAI di giugno 2003, sulla direttiva
relativa allo status dei cittadini di paesi terzi residenti di lungo
periodo, mentre recente e' l'adozione della direttiva sul
ricongiungimento familiare.
Il Consiglio europeo di Salonicco del giugno 2003 ha costituito
l'occasione per una verifica dello stato di attuazione delle misure
decise a Siviglia, dando un impulso di rilievo soprattutto ai temi
del controllo delle frontiere, dei rimpatri, dei visti nonche' delle
relative risorse finanziarie. A partire dal luglio 2003, la
Presidenza italiana ha condotto i lavori per la costruzione di una
vera e propria politica europea in materia di asilo ed immigrazione,
sulla base delle indicazioni di Salonicco, in un quadro di equilibrio
tra le misure di lotta all'immigrazione clandestina e controllo delle
frontiere e quelle di accoglienza ed integrazione degli immigrati
legali.
Al fine di garantire maggiore efficacia all'azione europea di
controllo delle frontiere esterne, attraverso un migliore
coordinamento dei progetti e delle operazioni congiunte, il Consiglio
europeo di giugno ha deciso l'istituzione di un Organo Comune di
Esperti delle Frontiere (Border Practitioners Common Unit), che ha
gia' cominciato ad operare in seno al Consiglio. Sulla base
dell'esperienza della Common Unit, sara' altresi' valutata
l'opportunita' di creare una "struttura operativa comunitaria" che
dovrebbe prendere la forma di una vera e propria Agenzia.
In materia di asilo, l'Italia e' impegnata a concludere il
processo di armonizzazione normativa con l'adozione delle rimanenti
misure previste dal Trattato di Amsterdam, attraverso il
raggiungimento di un accordo politico sulla proposta di direttiva che
disciplina le procedure minime per la concessione e la revoca dello
status di rifugiato, nonche' sulla proposta di direttiva relativa
alle definizioni di rifugiato e di protezione sussidiaria. E' inoltre
in discussione, anche con l'UNHCR, la questione del rafforzamento
della tutela dei rifugiati nelle regioni di origine, al fine di
ridurre l'utilizzazione da parte dei veri richiedenti asilo degli
stessi canali di arrivo degli immigrati clandestini e di rendere
maggiormente efficace l'attuale sistema di asilo.
A conclusione del semestre di Presidenza italiana dell'Unione
europea, i positivi risultati raggiunti rendono conto del notevole
impegno profuso in materia di gestione dei flussi migratori e
controllo delle frontiere esterne.
In particolare, il Consiglio europeo del dicembre 2003 ha preso
atto dell'intesa raggiunta, in sede di Consiglio GAI, sui principali
elementi costitutivi dell'Agenzia per la gestione delle frontiere
esterne, che dovrebbe essere operativa entro il 2005 a seguito
dell'adozione del regolamento istitutivo, attualmente in discussione
nei competenti gruppi di lavoro del Consiglio. Il Consiglio europeo
ha anche preso atto dell'adozione, su proposta della Presidenza, di
un programma di misure appositamente dedicato all'immigrazione via
mare, che sottolinea una speciale attenzione dell'Unione europea per
tale fenomeno. Accordi sono stati raggiunti, inoltre, su iniziative
normative per facilitare la collaborazione tra Stati membri in
materia di rimpatrio: tra questi, la Decisione sull'organizzazione di
voli congiunti per l'allontanamento dei cittadini di paesi terzi
illegalmente presenti nel territorio di due o piu' Stati membri.
Notevole rilievo riveste altresi' l'accordo su due regolamenti per
l'inserimento di dati biometrici in visti e permessi di soggiorno.
Quanto all'immagine legale, su proposta della Presidenza italiana
la Commissione si e' impegnata ad effettuare in tempi rapidi uno
studio sui rapporti tra immigrazione legale e clandestina, che
comportera' anche il tema di quote di ingresso a valenza europea.
Un'intesa e' stata poi raggiunta sulla direttiva relativa alla
concessione di permessi di soggiorno a breve termine per le vittime
della tratta.
Due importanti risultati sono stati infatti raggiunti, sotto la
Presidenza italiana, nel settore delle relazioni con i Paesi terzi in
materia migratoria: l'intesa interistituzionale con il Parlamento
Europeo sul regolamento che istituisce un programma di assistenza
finanziaria e tecnica ai paesi in materia di asilo ed immigrazione
(programma AENEAS), nonche' l'adozione, al CAGRE dell'8 dicembre
2003, di specifiche conclusioni sull'avvio di un meccanismo di
monitoraggio e valutazione di tali paesi nella lotta all'immigrazione
clandestina.
3.8) Cooperazione allo sviluppo e flussi migratori
Le strategie della Cooperazione italiana volte a sostenere i
diritti umani, il consolidamento della democrazia, la riduzione della
poverta' e lo sviluppo economico nei Paesi di origine dei flussi
migratori hanno una notevole incidenza sugli stessi, agendo su alcuni
dei principali fattori che li determinano. In particolare, stimolare
lo sviluppo sociale e le capacita' produttive dei Paesi beneficiari
contribuisce a ridurre la pressione migratoria, in particolare quella
di tipo illegale,permettendo allo stesso tempo di creare le
condizioni per una gestione ordinata dei movimenti dei migranti.
Grande rilievo assumono in tale contesto le numerose iniziative di
cooperazione bilaterale a favore del Maghreb e dei Balcani, che sono
anche le aree prioritarie per l'Italia sotto il profilo migratorio.
La conversione del debito di cui beneficiano Algeria, Marocco ed
Egitto rappresenta inoltre uno strumento innovativo, che consente
l'utilizzazione dell'ammontare corrispondente in valuta locale per
realizzare progetti di sviluppo: costruzione di scuole, strade
rurali, centri sanitari, schemi irrigui e di approvvigionamento
idrico.
La cooperazione italiana ha rivolto una particolare attenzione al
sostegno della crescita di una diffusa imprenditorialita' nei PVS,
soprattutto nei settori agricolo e manifatturiero, nel convincimento
che lo sviluppo di tali settori possa contribuire a ridurre in modo
strutturale e duraturo la poverta'. Lo strumento di intervento
adottato e' stato quello del finanziamento di linee di credito
settoriali alle Micro, Piccole e Medie Imprese (MPMI), privilegiate
come target group, sia per la loro ampia distribuzione sul
territorio, sia per le loro debolezze strutturali, che le rendono
piu' sensibili alle cosiddette "insufficienze del mercato"
(difficolta' di accesso al credito, esclusione dai mercati
internazionali, scarse informazioni, fattori di scala, etc).
Specifiche linee di credito agevolate sono state destinate alle MPMI
ed alle societa' miste per il finanziamento di investimenti
produttivi in Tunisia, Algeria, Marocco ed Egitto. Tali iniziative
possono anche trarre vantaggio dell'esperienza italiana in tema di
MPMI e di distretti industriali. Significativa a tal proposito e' la
collaborazione instaurata con l'UNIDO (United Nation Indutrial
Development Organization). E' importante in tale contesto
sottolineare il ruolo che possono avere i migranti come possibili
"agenti di sviluppo" in grado di avviare nei paesi di origine la
costituzione di MPMI e l'aggregazione delle stesse.
Associati alle linee di credito sono spesso interventi di natura
non finanziaria, quali assistenza tecnica e trasferimento di
tecnologia, molto utili in quasi tutte le iniziative, soprattutto
nelle fasi di avvio, sino a quando la controparte del progetto non ha
raggiunto l'autosufficienza nella gestione degli strumenti finanziari
messi a disposizione. L'organismo di cui si e' spesso avvalsa la
Cooperazione italiana per l'assistenza tecnica e' l'UNIDO, e piu'
specificamente, l'Industrial Promotion Office di Milano, che ha una
competenza specifica nell'assistenza alle imprese nella fase di
preinvestimento.
Altro settore di intervento per favorire lo sviluppo economico e'
la formazione professionale mirata a superare quella carenza di
risorse umane, considerata come uno dei piu' importanti fattori
limitanti lo sviluppo delle imprese nei PVS. Per quanto riguarda la
lotta alla tratta degli esseri umani legata allo sfruttamento
sessuale, che coinvolge soprattutto donne e minori, la cooperazione
italiana e' intervenuta in Nigeria con un programma realizzato
dall'UNICRI (United Nations Interregional Crime and Justice
Research).
Una attivita' direttamente collegata alla tematica migratoria e'
l'assistenza tecnica per la creazione di sistemi di gestione
integrata delle informazioni sull'emigrazione e per il rafforzamento
delle capacita' istituzionali e tecniche delle Amministrazioni dei
Paesi d'origine dei flussi migratori. Si intende in tal modo favorire
politiche volte a promuovere la legalita' nei flussi migratori,
agevolare l'integrazione degli emigrati nel Paese di accoglienza,
salvaguardare i vincoli socio-culturali degli emigrati con il Paese
di origine, canalizzare verso il Paese di origine le risorse umane e
finanziarie rilasciate dal processo di emigrazione. Una componente di
particolare rilievo del progetto si incentra sul capacity building
delle istituzioni pubbliche coinvolte, al fine di garantire la
sostenibilita' del progetto anche dopo la fine delle attivita' di
assistenza tecnica.
La valorizzazione delle rimesse ai fini dello sviluppo dei Paesi
di provenienza puo' assumere una grande importanza sotto il profilo
migratorio ed aprire, al tempo stesso, nuovi orizzonti sia per
l'utilizzazione dell'Aiuto Pubblico allo Sviluppo, sia per la
promozione dei finanziamenti diretti esteri. In questo contesto, la
cooperazione italiana sta studiando strategie di intervento, che
coinvolgono anche le associazioni di migranti, il sistema bancario,
con particolare attenzione per le casse di credito cooperativo (per
le possibilita' che queste offrono in materia di assistenza tecnica e
di prodotti di raccolta e di impiego del risparmio) ed i sistemi di
microfinanza legati al settore delle ONG, nonche' le piccole e medie
imprese locali per l'utilizzo delle rimesse ai fini di investimento.
Regioni ed enti locali, in quanto istituzioni rappresentative di
specifiche comunita' territoriali, rappresentano interlocutori
privilegiati per la definizione ed il sostegno di interventi
innovativi e sperimentali di cooperazione decentrata, quali quelli
sulla valorizzazione delle rimesse. Altrettanto interessanti appaiono
le iniziative relative a minori non accompagnati che sono in esame
con alcune Regioni italiane (Puglia, Emilia Romagna e Marche) e
rivolti ad alcuni Paesi dei Balcani (Bosnia-Erzegovina, Croazia ed
Albania).
Sul piano multilaterale, particolarmente intensa e' la
collaborazione con l'OIM (International Organization for Migration),
organizzazione internazionale che fornisce servizi di assistenza in
materia di gestione dei flussi migratori e di rimpatrio volontario di
migranti e rifugiati, con particolare attenzione alle attivita' di
accoglienza, integrazione e/o reinserimento nelle aree di origine.
3.9) La politica dei Visti
Nel 2001 la rete diplomatico-consolare italiana ha rilasciato
947.085 visti d'ingresso mentre l'anno successivo ne sono stati
emessi 853.446. I dati registrati nei primi 9 mesi del 2003 indicano
finora un assestamento su quelli del 2002. In tale ambito, gli
ingressi per turismo e per affari rappresentano circa il 60% del
totale. E' stata inoltre rilevata una crescita dei visti per motivi
di studio, in particolare universitario, e per ricongiungimento
familiare.
A seguito dell'entrata in vigore del D.Lvo 286/98 e del successivo
Regolamento di Attuazione adottato con il D.P.R. n. 394/99, e' stata
predisposta, di concerto con gli altri Dicasteri competenti in
materia, la Circolare ministeriale n. 14 del 24 ottobre 2001.
Concepita allo scopo di dotare la rete diplomatica e consolare di uno
strumento di lavoro aggiornato ed organico in materia di rilascio di
visti d'ingresso, la Circolare n. 14/2001 offre una panoramica
completa della normativa Schengen e nazionale in vigore. Essa infatti
comprende, dopo un'articolata parte introduttiva, 21 schede
dettagliate con la casistica dei tipi di visto previsti dalla legge e
13 allegati di particolare utilita' operativa.
Il costante monitoraggio dell'attivita' svolta dalla rete
diplomatico-consolare in materia di rilascio dei visti d'ingresso e
l'esperienza acquisita nell'applicazione della relativa normativa
hanno contribuito al continuo sforzo di ottimizzazione dei servizi.
Al riguardo, particolare cura ed attenzione sono state prestate
nell'assistenza alle Sedi per facilitare e snellire, nel rispetto
delle disposizioni di legge, il rilascio dei visti per affari,
turismo e lavoro, tanto subordinato (specie stagionale) che autonomo.
Di crescente importanza si e' dimostrato l'impegno per il rilascio
dei visti per ricongiungimento familiare.
Si e' inoltre operato per rimuovere talune difficolta' registrate
per i visti di ingresso per lavoro subordinato ed autonomo di
personale altamente qualificato; fornire un quadro di riferimento
organico per i visti per motivi di studio e formazione professionale;
rafforzare la presenza dell'Italia nel circuito degli scambi
culturali e scientifici; prevedere per il delicato settore degli
scambi giovanili una disciplina piu' flessibile e, al tempo stesso,
attenta alle indispensabili garanzie a tutela degli interessi dei
minori.
----> VEDERE TABELLA A PAG. 91 DELLA G.U. <----
3.10) Tendenze delle politiche migratorie degli altri Paesi europei
Negli ultimi anni le politiche migratorie seguite dai singoli
Paesi membri dell'Unione europea si sono concentrate sul contrasto
dell'immigrazione clandestina e sul controllo delle frontiere,
tendenza che si e' trasposta anche sulle politiche comuni dell'Unione
europea. Inoltre, gran parte dei Paesi membri ha adottato, su base
nazionale, un approccio convergente sui seguenti aspetti: politiche
di integrazione, che pongono una maggiore enfasi sull'apprendimento
della lingua, cultura e legislazione del Paese di accoglienza da
parte degli stranieri; politiche dell'immigrazione per lavoro, che
aprono alcune nuove opportunita' di ingresso e fanno un maggior uso
della programmazione, anche attraverso quote; politiche dell'asilo,
mirate a ridurre le domande "pretestuose."
a) Le politiche sul contrasto dell'immigrazione clandestina e di
controllo delle frontiere sono state rafforzate in particolare in
Gran Bretagna e Francia, che hanno chiuso il centro di accoglienza a
Sangatte, da cui partivano i tentativi di ingresso clandestino verso
la Gran Bretagna tramite il tunnel sotto la Manica.
In Gran Bretagna il Governo Blair ha inoltre varato una nuova
legge in materia di immigrazione ed asilo, entrata in vigore
all'inizio del 2003, che si propone di combattere l'immigrazione
clandestina attraverso criteri piu' rigorosi di esame delle richieste
di asilo, l'introduzione del reato di traffico e sfruttamento
dell'immigrazione illegale e di sanzioni piu' severe a carico dei
datori di lavoro per le assunzioni degli immigrati "in nero". Sono
inoltre previsti maggiori controlli sui matrimoni di comodo.
In Francia, la nuova legge sull'immigrazione approvata nel 2003,
prevede l'estensione da 12 a 32 giorni del periodo di permanenza
massima degli stranieri clandestini nei centri di trattenimento in
attesa di espulsione. Viene inoltre introdotta la rilevazione delle
impronte digitali nei visti turistici per i cittadini non comunitari
e per tutti gli stranieri che richiedono un permesso di soggiorno.
Potranno inoltre essere create "zone di attesa" provvisorie nel luogo
in cui dovessero avvenire degli sbarchi. Allo stesso tempo sono state
previste attenuazioni per la c.d."doppia pena" (pena detentiva,
seguita da espulsione) per coloro che hanno un forte legame con la
Francia (familiari di cittadini francesi, residenti di lunga durata,
persone nate o cresciute in Francia).
In Spagna, e' stata approvata nel 2003 una riforma della normativa
vigente (Ley de Extranjeria del 22.12.2000), che rafforza il sistema
di vigilanza elettronica contro gli sbarchi di clandestini (il SIVE o
Sistema Integrato di Vigilanza Esterna) situato sulle coste
meridionali del Paese, introduce una regolamentazione piu' rigida in
tema di ricongiungimento familiare, potenzia i centri di
trattenimento per gli irregolari e mira ad intensificare le attivita'
di rimpatrio. Viene inoltre stabilito l'obbligo per le compagnie
aeree di cooperare con le Autorita' spagnole nella lotta
all'immigrazione illegale, segnalando il mancato uso del biglietto di
ritorno da parte di cittadini extracomunitari, pena sanzioni
pecuniarie estremamente elevate.
In Germania e' stata approvata nel 2004 una nuova "legge
sull'immigrazione e l'integrazione degli stranieri", a modifica della
vigente "legge sugli Stranieri" del 1990. Per le persone che non
hanno titolo a risiedere nel Paese e che devono pertanto essere
rimpatriate, e' previsto l'obbligo di residenza in particolari
strutture sino al momento dell'espulsione. La dichiarazione di false
generalita', ed in generale i comportamenti volti ad ostacolare la
propria identificazione, comporteranno la decadenza da ogni diritto
di soggiorno. Ulteriori misure sono state aggiunte per poter
espellere gli stranieri sospettati di attivita' terroristiche.
In Portogallo, la nuova legge sull'immigrazione, in vigore dal
febbraio 2003, si muove in un'ottica di armonizzazione con le
direttive e gli orientamenti comunitari e prevede inoltre un regime
di sanzioni piu' severo in relazione al traffico di esseri umani e
all'immigrazione illegale. Infine, non viene piu' previsto il
rilascio di "autorizzazioni di permanenza" (Autorizaçao de
Permanencia), un permesso di soggiorno atipico che il Portogallo ha
concesso, nel biennio 2001-2003, per "regolarizzare" gli immigrati
irregolari.
b) Le nuove politiche dell'integrazione richiedono agli stranieri
che desiderano risiedere nei Paesi europei uno sforzo di adattamento
e di inserimento nelle societa' di accoglienza, in particolare in
termini di apprendimento della lingua, delle sue leggi ed
istituzioni.
La nuova legge francese prevede l'introduzione di un "contratto di
integrazione" per i nuovi entrati, basato su corsi di apprendimento
del francese e sullo studio dei "valori della societa' francese". Il
certificato conseguito alla fine di questi corsi da' accesso ad un
permesso di residenza decennale, mentre per coloro che non ottengono
il certificato il permesso potra' essere solo annuale.
In Germania, la nuova legge sull'immigrazione abbassa da 16 a 12
anni l'eta' massima per i ricongiungimenti dei figli minori che non
possano provare di avere sufficiente conoscenza della lingua tedesca,
ritenendo che oltre tale eta' non vi siano sufficienti garanzie per
l'integrazione del minore nella societa' tedesca. Non sono stabiliti
limiti di eta' per il ricongiungimento dei figli minori, ove lo
straniero sia titolare di un permesso di soggiorno a tempo
indeterminato, ovvero goda dello status di rifugiato, o se l'ingresso
del minore avviene contestualmente a quello del suo nucleo familiare.
Particolare accento viene posto sull'integrazione dei nuovi immigrati
non comunitari, per i quali - nel caso in cui il livello di
conoscenza del tedesco viene ritenuto insufficiente - e' previsto
l'obbligo di frequenza di corsi di lingua e cultura tedesca.
La Gran Bretagna intende introdurre, nella procedura per
l'acquisizione della cittadinanza da parte di stranieri, un test di
storia e istituzioni britanniche, che permetta di verificare la
conoscenza di alcuni principi chiave del sistema politico e legale
del Paese.
In Austria, dal 2003, gli stranieri non comunitari arrivati dopo
il 1998 devono dimostrare una conoscenza base del tedesco, oppure
seguire dei corsi di lingua. Il Governo contribuisce a finanziare una
parte del costo dei corsi, ma se lo straniero non riesce a superare
il test di lingua, dopo quattro anni puo' essere revocato il permesso
di soggiorno. Sono esentati da questo obbligo gli studenti ed i
professionisti con le proprie famiglie.
c) Allo stesso tempo sono state aperte nuove possibilita' di
ingresso per lavoro, in particolare per alcune categorie
particolarmente richieste dal mercato del lavoro locale ed anche
attraverso una politica di programmazione basata su quote.
La Gran Bretagna, che gia' permetteva l'ingresso per lavoro
stagionale durante l'estate agli studenti del Commonwealth, ha
significativamente ampliato le possibilita' di ingresso basate sulle
esigenze del mercato del lavoro. E' stata stabilita una lista di
professioni per le quali risulta difficile il reclutamento di
personale in loco (elettronica, tecnologia dell'informazione e
comunicazione e settore sanitario): in tali casi l'ingresso viene
garantito con immediatezza. Dal 2001 un sistema a punti senza quote
favorisce l'ingresso di lavoratori dipendenti o autonomi altamente
qualificati. Nel 2002, 120.000 persone sono state ammesse nel paese
per lavoro con permessi di breve durata e 116.000 hanno ricevuto
l'autorizzazione di installarsi in maniera permanente. A maggio del
2003 il governo britannico ha inoltre introdotto una quota annuale di
20.000 ingressi per lavoro non qualificato, per coprire dei posti per
i quali i datori di lavoro possono dimostrare di non essere riusciti
a reperire personale in loco. Questi lavoratori devono avere tra i 18
ed i 30 anni e la quota viene resa disponibile progressivamente in
tre tappe durante l'anno, per evitare un troppo rapido esaurimento
della stessa.
Dal 2000, la Germania ha introdotto quote programmate di ingresso
per lavoratori stranieri nel settore dell'alta tecnologia, cui viene
consentita una permanenza temporanea nel Paese. Il progetto di
riforma normativa sull'immigrazione mantiene tale corsia
preferenziale per l'ingresso di lavoratori extracomunitari altamente
qualificati, oltre a infermiere e lavoratori agricoli stagionali.
Viene anche facilitata la permanenza di giovani stranieri al termine
del loro periodo di studio in Germania.
Come l'Austria, la Spagna mantiene un sistema di programmazione
per quote. La legge sull'immigrazione spagnola richiede inoltre che
il cittadino extracomunitario sia in possesso di un valido contratto
di lavoro per ottenere il rilascio del visto d'ingresso nel
territorio nazionale. La residenza permanente puo' essere concessa
allo straniero che abbia risieduto in Spagna regolarmente ed in forma
continuativa per almeno cinque anni. Il progetto di riforma in
materia migratoria introduce un visto d'ingresso di tre mesi per i
cittadini extracomunitari, che consentira' - per detto periodo - la
permanenza in Spagna ai fini della ricerca di un posto di lavoro,
limitatamente al caso dei discendenti di cittadini spagnoli o di
lavoratori impiegati in settori per i quali vi e' una forte richiesta
da parte del mercato del lavoro.
In Portogallo, la legge sull'immigrazione del 2003 ha introdotto
un sistema di quote annuali di ingresso e facilitazioni per gli
stranieri che intendano svolgere attivita' di ricerca scientifica.
d) Per quanto riguarda le politiche in materia di asilo, le
legislazioni dei Paesi europei riflettono la comune preoccupazione di
ridurre le domande "pretestuose", per scoraggiare il ricorso allo
strumento dell'asilo politico a scopi migratori.
L'immigrazione in Gran Bretagna si presenta in gran parte sotto
forma di richieste di asilo politico. Nel 2002, su un totale di circa
180.000 immigrati nel Regno Unito, oltre 110.000 risultavano
appartenere alla categoria dei richiedenti asilo. E' stata pertanto
varata una politica di contenimento, i cui punti salienti sono i
seguenti:
creazione di campi di accoglienza per i richiedenti asilo,
per evitare la loro dispersione nel Paese durante le pratiche per il
riconoscimento dello status di rifugiato;
introduzione del concetto di "safe country", concernente i
dieci Paesi europei di recente ingresso nell'UE (Cipro, Repubblica
Ceca, Estonia, Lettonia, Ungheria, Lituania, Malta, Polonia,
Slovacchia, Slovenia), piu' un'ulteriore lista aggiuntiva di 17
Paesi. La domanda di asilo proveniente da cittadini di tali Stati
sara' ritenuta "ipso facto" manifestamente infondata;
rigetto delle domande presentate dopo una prolungata
permanenza all'interno del Regno Unito, e quindi non alla prima
occasione utile alla frontiera;
valutazione piu' attenta nella concessione del cosiddetto
permesso di residenza per motivi umanitari (exceptional leave to
remain), rilasciato in genere a chi, pur non avendo diritto al
riconoscimento dello status di rifugiato, viene ritenuto meritevole
di protezione internazionale. Si e' registrata una consistente
riduzione del numero delle domande di asilo presentate in Gran
Bretagna nel corso dell'anno. Per il primo semestre del 2003 il
totale e' di poco superiore alle 25.000 unita'.
In Germania, dal giugno 1993, e' in vigore una legge piu'
restrittiva, che stabilisce procedure semplificate per la trattazione
delle domande d'asilo, gia' al posto di frontiera. In particolare, e'
stato introdotto ilc.d. gruppo dei "Paesi sicuri", ritenuti idonei a
garantire un livello sufficiente di tutela. Anche il nuovo progetto
di legge si muove nella medesima prospettiva.
In Francia, e' in corso di approvazione un progetto di legge in
materia di asilo, la cui principale innovazione consiste
nell'istituzione di un'unica istanza responsabile in materia di esame
delle domande di asilo (OFPRA - Office Français de Protection des
Refugies et Apatrides). Viene inoltre introdotto il concetto di Paesi
terzi "sicuri", ma non l'automatico rigetto senza istruttoria delle
domande dei richiedenti asilo da essi provenienti. Le Prefetture
potranno comunque rifiutare l'autorizzazione di soggiorno a
richiedenti asilo che provengano da tali Paesi, ma dovranno
trasmettere la relativa domanda al predetto OFPRA, ove la trattazione
di questo tipo di richieste seguira' una procedura accelerata.
Cap. 4) Le politiche di integrazione
L'integrazione della popolazione immigrata consiste in un processo
bidirezionale basato sul rispetto di diritti e doveri reciproci e su
di un processo interculturale. Da una parte, il cittadino straniero
deve adeguarsi alle regole e riconoscere i valori della societa'
italiana, dall'altra deve avere accesso a beni e servizi che gli
garantiscano una dignitosa qualita' della vita.
In quest'ottica, le politiche di integrazione dovranno favorire la
piena partecipazione economica, sociale e culturale dei cittadini
stranieri, attraverso un costante confronto interistituzionale e
politiche aperte di concertazione sociale, in considerazione dei
principi, delle linee guida e dell'approccio multisettoriale espresso
nella Comunicazione della Commissione europea su immigrazione,
integrazione e occupazione (COM. 3.6.2003, n. 336).
L'elaborazione di politiche di integrazione deve tener conto
dell'evoluzione della progettualita' migratoria verso la ricerca di
una maggiore stabilita', che si esprime, tra le altre cose,
attraverso una crescente stabilita' occupazionale, una migliore
padronanza della lingua italiana, un aumento dei ricongiungimenti
familiari e una maggiore partecipazione scolastica.
A fronte di persone stabilmente integrate nel paese, si e' potuta
rilevare la presenza di numerosi stranieri irregolarmente presenti,
le cui condizioni di precarieta' rendevano difficile una piena
integrazione.
Si trattava di una realta' parallela socialmente insostenibile,
carica di rischi per l'ordine interno e la pacifica convivenza, che
si andava ripercuotendo anche sulle politiche e le opportunita' di
integrazione sociale dei lavoratori regolarmente residenti.
Lo sforzo fatto dal governo italiano con il procedimento di
regolarizzazione (sulla base della legge 30 luglio 2002, n. 189
"Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo" e del
decreto legge 9 settembre 2002 n. 195 e legge di conversione 9
ottobre 2002, n. 222 recante "Disposizioni urgenti in materia di
legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari"), che ha
interessato circa 700.000 lavoratori stranieri sul territorio
nazionale, ha avuto l'obiettivo di far emergere dal lavoro irregolare
lavoratori stranieri "invisibili", impegnati in attivita' svolte in
violazione della disciplina vigente e privi di tutele contrattuali e
copertura assicurativa. Attraverso questo procedimento, che ha
rafforzato il collegamento tra occupazione e permesso di soggiorno,
si e' garantita a tutti gli immigrati regolarizzati la tutela dei
diritti gia' disponibili per i loro connazionali regolari.
Tutto cio' comportera' nei prossimi anni un impulso significativo
delle misure di integrazione connesse con le nuove regolarizzazioni.
I dati piu' recenti sulle tendenze all'integrazione sociale delle
comunita' immigrate regolarmente residenti in Italia forniscono
elementi utili per la definizione degli orientamenti verso i quali
rivolgere le politiche di integrazione dei lavoratori stranieri
recentemente regolarizzati.
La partecipazione di migliaia di immigrati a corsi di lingua
italiana e la certificazione delle competenze linguistiche acquisite
fornisce un primo elemento di riflessione sullo strategico ruolo
veicolare della lingua nel processo di interazione tra stranieri
adulti e societa' di accoglienza. Il mondo della scuola rappresenta
un altro spazio cruciale per l'interazione positiva tra stranieri e
popolazione autoctona ed ha visto aumentare la presenza di alunni
stranieri dai 50.322 studenti nell'anno scolastico 1995/1996 ai
232.766 del 2002/2003. In ambito scolastico negli scorsi anni erano
stati segnalati problemi di accesso per i minori stranieri, con un
alto tasso di insuccesso e di dispersione scolastica soprattutto nel
passaggio dalla scuola primaria a quella secondaria, mentre i piu'
recenti dati mostrano una tendenza al superamento di queste
criticita' che andra' rafforzato nei prossimi anni per ridurre
ulteriormente lo scarto rispetto alla popolazione studentesca
italiana e garantire un deciso incremento della mobilita' scolastica
oltre la scuola dell'obbligo.
L'aumento delle aspirazioni all'acquisto di una abitazione mostra
un altro elemento della stabilita' e dell'integrazione raggiunta da
molti immigrati. La difficolta' a trovare una casa rispondente alle
esigenze abitative di molte famiglie immigrate fa emergere la
necessita' di trovare soluzioni rivolte a tutte le fasce svantaggiate
della popolazione, anche favorendo la collaborazione tra istituzioni
pubbliche centrali, locali, interlocutori privati e del Terzo
Settore.
Il ricorso a figure di mediazione linguistico - culturale e' stato
ampiamente utilizzato in questi ultimi anni, producendo effetti
positivi nella promozione dei diritti fondamentali e nella
facilitazione dei rapporti tra cittadini stranieri e servizi
pubblici. Un importante risultato si e' raggiunto in ambito
socio-sanitario e nell'informazione giuridica e occupazionale. Questa
strategia andrebbe rafforzata nel quadro di un riconoscimento formale
delle competenze della figura professionale del mediatore culturale c
della promozione del ricorso alla mediazione a vantaggio di una piu'
efficace interazione tra stranieri e amministrazione pubblica.
La tutela dei diritti degli immigrati offerta dalle normative
vigenti comporta pero' anche una puntuale conoscenza da parte del
lavoratore immigrato dei suoi obblighi relativi ad una permanenza
regolare in Italia. Il rispetto di tali doveri e' indispensabile per
evitare i rischi di una ricaduta nell'illegalita' ed e' per questo
motivo che si dovrebbe promuovere un costante monitoraggio, a livello
locale e regionale, della realta' migratoria e dei suoi sviluppi e
campagne informative finalizzate a prevenire ogni rischio di
permanenza illegale sul territorio.
4.1) Consigli territoriali per l'immigrazione
Per una piu' puntuale politica di integrazione viene prevista
dall'art. 3 del T.U. l'istituzione dei Consigli Territoriali per
l'Immigrazione, organismi con compiti di analisi delle esigenze e di
promozione degli interventi da attuare a livello locale. L'art. 57
del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 ha affidato ai Prefetti la
responsabilita' di assicurare la formazione e il funzionamento dei
Consigli Territoriali e il Decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 18 dicembre 1999, istituendo i Consigli in ogni provincia,
ha attribuito agli stessi la presidenza dei suddetti organismi.
I Consigli sono composti da rappresentanti dei competenti uffici
periferici delle amministrazioni dello Stato, dal Presidente della
Provincia, da un rappresentante della Regione, dal sindaco del comune
capoluogo o da un suo delegato nonche' dal sindaco dei comuni della
Provincia di volta in volta interessati o da un suo delegato, dal
Presidente della camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura o da un suo delegato, da almeno due rappresentanti delle
organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro, da
almeno due rappresentanti delle associazioni piu' rappresentative
degli stranieri extracomunitari operanti nel territorio, da almeno
due rappresentanti degli enti e delle associazioni localmente attivi
nel soccorso e nell'assistenza degli immigrati. Possono essere
inoltre invitati a partecipare alle riunioni i rappresentanti delle
Aziende Sanitarie Locali, nonche' degli enti e delle associazioni
localmente attivi nel soccorso e nell'assistenza agli immigrati.
I Consigli Territoriali per l'immigrazione rappresentano,
innanzitutto, osservatori privilegiati del fenomeno immigratorio e
punti focali di riferimento per tutti i soggetti che agiscono ai fini
dell'integrazione degli stranieri regolari nel nostro Paese.
Tali organismi costituiscono, in effetti, una preziosa risorsa per
la pianificazione delle politiche per l'integrazione degli stranieri
- consentendo, da un lato, attraverso la loro funzione di raccordo,
di elaborare strategie e modulare interventi in relazione alle
specifiche esigenze del territorio, e, dall'altro, di fungere da
canale di trasmissione di preziosi flussi di informazione, dalla
periferia al centro.
I Consigli Territoriali -progressivamente costituitisi in ogni
Provincia in questi ultimi anni - hanno mostrato di saper affrontare
le concrete difficolta' di inserimento degli immigrati nel tessuto
sociale, avviando numerose iniziative, con la collaborazione di vari
enti e associazioni locali.
Sono state attivate forme di monitoraggio attraverso osservatori
statistici gia' presenti sul territorio o con l'istituzione di
appositi osservatori all'interno degli stessi Consigli. La creazione
di reti telematiche - avviata in qualche realta' regionale - appare
sicuramente la forma migliore per un'efficace raccolta e analisi dei
dati.
Pur se i campi di indagine sono strutturati in base alle
caratteristiche dei diversi territori, denominatori comuni di analisi
per tutti i Consigli - utili alla lettura dei bisogni e del livello
di inserimento sociale della popolazione immigrata - sono il
monitoraggio sull'inserimento lavorativo, la domanda e l'offerta del
mercato del lavoro locale, le soluzioni abitative, l'accesso ai
servizi socio-sanitari, l'inserimento scolastico e i servizi rivolti
ai minori in genere, gli aspetti religiosi.
Un'attenta e approfondita attivita' di monitoraggio del fenomeno
migratorio nei suoi piu' rilevanti aspetti, garantendo una reale
conoscenza dei problemi dal punto di vista sia quantitativo che
qualitativo, consente e favorisce, quindi, la promozione e
pianificazione integrata degli interventi e la fissazione di
obiettivi a breve e medio termine perseguiti nell'ambito di
commissioni o gruppi di lavoro, istituiti nei Consigli per fornire,
nei vari settori di competenza, contributi in termini di idee e di
proposte concrete.
La validita' e l'efficacia dei Consigli si dimostra, inoltre,
nella possibilita' e capacita' di esercitare una funzione di
indirizzo delle risorse messe a disposizione da altri soggetti,
costituendo punto di riferimento di iniziative e progettualita'
locali.
Gli interventi maggiormente incisivi finora promossi dai Consigli
sono stati sostenuti da protocolli d'intesa o da accordi di
programma, strumenti consensuali sottoscritti dai vari partecipanti
ai Consigli stessi, con i quali sono stati condivisi gli obiettivi e
il conferimento delle risorse umane e strumentali.
L'efficacia operativa dei Consigli Territoriali per
l'immigrazione, dipende, essenzialmente, dalla qualita' ed intensita'
dei rapporti tra le sue componenti nonche' dalla capacita' di
rispecchiare le esigenze delle realta' locali ad essi collegate. E'
importante, ai fini di una condivisione delle strategie da adottare,
la partecipazione di rappresentanze sociali - che esprimono
l'effettiva realta' del territorio provinciale - oltre a quelle degli
enti istituzionali.
Essenziale, ai fini di un efficace funzionamento dei Consigli
territoriali, e' comunque il ruolo svolto dalle Regioni, Province e
Comuni, soggetti principali per la programmazione delle politiche di
integrazione a livello locale.
L'attivazione - a livello regionale - di appositi tavoli di
confronto periodici con i Consigli Territoriali si e' dimostrata un
coefficiente di facilitazione nodale per la costruzione di sistemi
integrati delle competenze e per la convergenza delle risorse
disponibili verso il raggiungimento di obiettivi condivisi. Nelle
realta' regionali che hanno dato vita a questa concertazione
periodica con i Consigli Territoriali e dove questi ultimi si sono
posti, coordinandosi tra loro, come interlocutori privilegiati delle
Regioni stesse, sono stati predisposti dei piani progettuali di
intervento integrati, omogenei e rispondenti alle reali necessita'
espresse dal territorio.
Il Consiglio territoriale per l'immigrazione, nelle sue prime
esperienze, si sta dimostrando, in effetti, uno strumento assai utile
per la gestione delle politiche dell'immigrazione sul territorio.
E' auspicabile, dunque, che tale struttura possa vedere la propria
identita' rafforzata, nel prossimo futuro, costituendo sempre piu' il
fulcro di un'incisiva attivita' di monitoraggio, la sede privilegiata
di discussione, approfondimento e informazione delle problematiche
riguardanti l'immigrazione, di coordinamento e indirizzo degli
interventi e della gestione delle risorse rispondenti ai livelli di
necessita' espressi dal territorio.
L'importanza del ruolo dei Consigli Territoriali e' confermata
anche dalla positiva ricaduta del coinvolgimento di tali organismi in
occasione della procedura di regolarizzazione dei lavoratori
extracomunitari, ancora in atto. Le Prefetture si sono avvalse dei
Consigli, per meglio accompagnare le procedure burocratiche attivando
strategie di comunicazione ampie ed efficaci. Attraverso i Consigli,
e' stato possibile interessare tutti i soggetti del mondo
dell'associazionismo per veicolare informazioni corrette ed omogenee.
In tale circostanza i Consigli si sono tradotti in punti focali di
informazione e di consulenza, in sedi privilegiate di confronto e
discussione sulle problematiche della regolarizzazione, contribuendo,
quindi, allo snellimento ed alla semplificazione delle operazioni
connesse alla stessa procedura. Dagli stessi Consigli sono stati
inoltre segnalati quesiti e problemi all'Amministrazione Centrale,
che hanno contribuito anche a correggere e migliorare la procedura.
Tali organismi, quindi, potranno rappresentare un efficace
strumento di dialogo ed orientamento anche riguardo ai procedimenti
di attuazione della nuova legge sull'immigrazione. Attraverso i
Consigli Territoriali per l'Immigrazione si ritiene che possa essere
effettuata una capillare opera di informazione sul territorio,
attraverso i rappresentanti degli stranieri presenti nei Consigli
stessi, riguardo alle novita' della legge 189/2002 e, in generale, ai
diritti ed ai doveri degli stranieri presenti sul territorio.
Si ritiene, infine, che rivesta fondamentale importanza la
realizzazione di reti interistituzionali e interfunzionali di risorse
e competenze, a livello locale, che individuino stabilmente nei
Consigli territoriali per l'immigrazione le sedi idonee ai fini:
- della collaborazione istituzionale ai vari livelli;
- della concertazione sociale tra i vari soggetti presenti sul
territorio rispetto all'analisi dei bisogni e delle esigenze;
- della programmazione e realizzazione delle iniziative di
integrazione sociale; - delle necessarie azioni di monitoraggio.
4.2) Alunni e studenti stranieri in scuole e universita' italiane
Si sta delineando una scuola delle cittadinanze, europea nella sua
ispirazione, radicata in un'identita' nazionale, capace di
valorizzare le tante identita' locali, ma al contempo di far
dialogare la molteplicita' delle culture entro una cornice di valori
universali. L'aumento progressivo, negli ultimi anni, del numero di
alunni che non hanno cittadinanza italiana pone l'accento sul
carattere di stabilita' assunto dal fenomeno immigratorio ed
evidenzia la necessita' di una pianificazione delle risorse e degli
interventi. La scuola rappresenta il principale canale di
integrazione dei minori immigrati. Costituisce non solo un luogo
privilegiato per la trasmissione e la costruzione di modelli
culturali, ma anche un ambito importante di incontro e di confronto,
di interazione e di scambio, un laboratorio di inclusione sociale e
di convivenza civile.
Dal 1983 ad oggi, gli alunni stranieri non hanno mai smesso di
aumentare, con un ritmo che e' cresciuto notevolmente a partire
dall'anno scolastico 1996/97. Nel 2000/01 gli alunni stranieri erano
147 mila 406 (+28mila rispetto l'anno precedente), per diventare
282.683 nel 2003/4. Tra il 2000 ed il 2004 il numero di alunni
stranieri e' raddoppiato.
Tra i Paesi di provenienza guidano la classifica: Albania,
Marocco, ex Jugoslavia e Romania, ma e' ben rappresentato anche il
resto del mondo. Tra i banchi siedono alunni provenienti da 191 dei
195 Stati del pianeta. Le province italiane con le piu' alte
percentuali di stranieri sono Mantova (9,32%), Prato (9,85%) e Reggio
Emilia (8,70%).
L'immigrazione in Italia si fa sempre piu' stabile, aumentano i
ricongiungimenti familiari, sono stati quasi 400.000 al 31 dicembre
2001 pari al 28,9% del totale dei permessi di soggiorno e il tasso di
natalita' tra gli stranieri e' il doppio del dato della popolazione
italiana. Ogni 20 nati in Italia uno e' un bambino straniero (4,8%
del totale). Ma l'incidenza sale al 7,3% nel Nord (1 ogni 14 nati).
Il Ministero dell'istruzione stima che nel 2010 il numero di
alunni stranieri dovrebbe essere compreso tra 488 e 566 mila, per
arrivare nel 2017 a circa 710 mila.
----> VEDERE TABELLA A PAG. 99 DELLA G.U. <----
Studenti stranieri iscritti all'universita'
Nell'anno accademico 2002-2003, gli stranieri iscritti nelle
universita' italiane, a corsi di studio di I livello e post laurea,
sono stati 34.000 con un incidenza percentuale, rispetto all'intera
popolazione studentesca dell'1,84%.
Nello stesso anno hanno lasciato il sistema universitario
italiano, acquisendo un titolo di studio, quasi 3000 giovani
provenienti dall'estero, pari all'1,3% degli studenti.
Si registra un incremento della presenza degli studenti
provenienti dall'area balcanica: albanesi, croati, rumeni ai primi
posti.
Linee generali di indirizzo
1. Integrazione e successo scolastico
L'indagine sugli alunni stranieri con cittadinanza non italiana
acquisisce anche i dati relativi ai risultati degli esami e degli
scrutini effettuati dalla scuola al termine dell'anno scolastico.
Questi dati, richiesti sia per gli alunni nel loro complesso, che
per quelli con cittadinanza non italiana permettono di misurare il
progressivo miglioramento degli esiti scolastici degli alunni. Se da
un lato registriamo un progressivo miglioramento conseguito dagli
alunni con cittadinanza non italiana, permane tuttavia una differenza
negativa negli esiti formativi, soprattutto nella scuola secondaria
di primo grado, e una dispersione scolastica, come tra i nativi,
diffusa soprattutto in alcune province del Sud Italia.
Dall'indagine si ricava, inoltre, che gli studenti stranieri che
proseguono nelle scuole superiori scelgono in percentuale assai piu'
rilevante istituti tecnici e professionali con la speranza di un piu'
immediato inserimento nel mondo del lavoro permesso da questo tipo di
studi.
Nel Nord-Est per esempio abbiamo una presenza di studenti
stranieri nel primo anno di scuole professionali del 11,67% (la piu'
elevata d'Italia). La media nazionale sempre nel primo anno delle
scuole professionali e' del 6,03. Nello stesso Nord-Est troviamo una
presenza di alunni stranieri nel 1° anno degli istituti
dell'istruzione classica scientifica e magistrale dell'2,18%.
Punti di attenzione
1. Sara' necessario rivolgere particolare cura alla prosecuzione
dell'attivita' formativa in adolescenza, supportando le scelte con
buone azioni di orientamento.
2. Non diversamente dai ragazzi italiani, l'avvio verso percorsi
formativi piu' orientati al mondo del lavoro, comprese le esperienze
di alternanza, potra' costituire uno strumento importante per
combattere l'abbandono scolastico se realmente commisurato ai
percorsi di crescita della persona e in presenza di efficaci
investimenti nella formazione professionale.
3. Per contrastare il disagio e l'abbandono scolastico e' stato
elaborato un progetto nazionale, denominato "ENJOY", che mette a
frutto esperienze italiane ed europee. L'ipotesi del progetto e'
rivolta a costituire, in una complementarieta' d'interventi delle
principali agenzie educative (scuola, famiglia, privato sociale) la
costruzione di centri di aggregazione giovanile il cui target e'
costituito da giovani di eta' compresa tra i 13 e i 18 anni.
4. Va posta particolare attenzione affinche' sia rispettato
l'obbligo scolastico e formativo anche dei figli di immigrati non in
possesso di regolare permesso di soggiorno e l'inserimento in classi
scolastiche corrispondenti all'eta' anagrafica, ad eccezione di casi
particolari valutati dal collegio dei docenti delle singole scuole.
2. La formazione degli insegnanti
La formazione degli insegnanti riveste particolare importanza. Le
sfide attuali richiedono necessariamente una continua crescita
professionale di tutto il personale della scuola. Essa dovra'
comprendere non solo metodi e conoscenze disciplinari, ma anche
strumenti che permettano di rapportarsi agli alunni stranieri e alle
loro famiglie, di comprendere codici di comunicazione verbale e non
verbale appartenenti a culture diverse. Inoltre, una formazione
specifica e' necessaria per l'insegnamento dell'italiano come lingua
seconda.
Gli stessi sistemi di valutazione dell'alunno straniero dovrebbero
essere ripensati come metodi di valutazione comprensivi anche della
lingua e della cultura per evitare che una valutazione inadeguata, o
perche' eccessivamente rigida o perche' eccessivamente blanda,
produca come primo effetto l'abbandono scolastico da parte degli
alunni stranieri. Le azioni di supporto agli alunni stranieri e alle
scuole che presentano una rilevante presenza di stranieri dovranno
essere rafforzate e prolungate.
I piani di studio personalizzati, la flessibilita'
dell'organizzazione didattica, un clima affettivo e relazionale che
consenta di star bene a scuola - riconosciute oggi come condizioni
essenziali per ogni buona attivita' formativa- diventano
irrinunciabili in classi multietniche, assieme alle azioni orientate
alla cooperazione e alla costruzione delle regole della convivenza.
Sara' necessario definire azioni di supporto agli insegnanti che
partano da bisogni reali del territorio, mettendo in rete le scuole e
definendo un ventaglio di tipologie di testi, strumenti, materiali
didattici anche multimediali, per le biblioteche scolastiche, utili
per l'integrazione degli alunni stranieri.
3. Il mediatore linguistico e culturale
Anche nell'ambito della scuola la figura del mediatore linguistico
e culturale si e' rivelata in grado di facilitare l'inserimento e di
svolgere funzioni di supporto e di assistenza, sia in termini di
conoscenza delle culture di cui sono portatori gli alunni immigrati,
sia come sostegno agli stessi nella fase di adattamento alla scuola.
Il mediatore, inoltre, puo' svolgere un ruolo non trascurabile
proprio in quel dialogo con le famiglie che si considera fondamentale
per l'integrazione. E' necessario instaurare forme di comunicazione
chiara e costante tra la scuola e i genitori degli alunni stranieri,
anche allo scopo di migliorare la conoscenza e la padronanza delle
regole e dei meccanismi di funzionamento del sistema scolastico. Il
dialogo con i genitori svolto con continuita' e non in maniera
occasionale, assume una rilevanza fondamentale per un buon
inserimento nel contesto scolastico e sociale.
4. L'insegnamento-apprendimento dell'italiano
A tutti i livelli, sia per i bambini che per gli adulti
costituisce un altro obiettivo importante. Per quanto riguarda i
bambini e i ragazzi in eta' scolare, gli interventi finalizzati
all'insegnamento della lingua di studio andranno strutturati tenendo
conto della cultura di origine e realizzati all'interno delle classi
di appartenenza e in laboratori interculturali e interlingue
istituiti presso le scuole. Le esperienze in questa direzione, gia'
realizzate in Italia, hanno prodotto risultati positivi. Un obiettivo
sara' quello di costituire una Banca Dati di buone pratiche
didattiche avviando altresi' un monitoraggio e una valutazione degli
esiti formativi.
Il riconoscimento dell'importanza della lingua come strumento di
integrazione e' anche alla base del progetto pilota per la
costituzione di un sistema nazionale per l'insegnamento dell'italiano
di base agli immigrati adulti, condotto dal MIUR in collaborazione
con le Universita' italiane su tutto il territorio nazionale.
5. "Life long learning"
Quando si parla di offerta formativa ed orientativa ci si
riferisce anche agli adulti nello scenario dell'apprendimento durante
tutto l'arco della vita. L'educazione degli adulti perde la sola
connotazione "compensativa" e diviene diritto di ogni persona.
Le attivita' dei Centri Territoriali Permanenti insieme ai
classici corsi di italiano per adulti immigrati possono svolgere
attivita' di educazione interculturale.
Anche la geografia della partecipazione dei cittadini stranieri
adulti(5) ai corsi di alfabetizzazione primaria e ai corsi per
l'integrazione linguistica e sociale conferma le caratteristiche che
si sono delineate nell'indagine sugli alunni che non hanno
cittadinanza italiana: i tre quarti dei corsi per stranieri sono
stati attivati nelle regioni settentrionali. Le regioni Lombardia,
Veneto ed Emilia-Romagna sono ai primi posti per numero di corsi per
adulti rivolti ai cittadini stranieri.
Il numero dei frequentanti le attivita' formative dei Centri
Territoriali Permanenti e' stato di 76.819 adulti stranieri (a.s.
2001/2002) e di ben 116.319 nell'anno scolastico 2002-2003,
appartenenti a 162 diverse nazionalita', con un incremento pari al
51% rispetto all'anno precedente. In tale ultimo anno, 26.541 adulti
stranieri hanno frequentato corsi finalizzati al conseguimento del
titolo di studio, 59.996 hanno frequentato corsi per
l'alfabetizzazione linguistica e 29.742 corsi modulari.
------------------------------
(5)Per ulteriori approfondimenti si veda il volume
"L'offerta formativa dei centri territoriali permanenti",
Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca,
gennaio 2003.
6. Misure per agevolare l'ingresso dei ricercatori
Nel quadro della politica di internazionalizzazione della ricerca
che il Governo sta perseguendo, sono stati conclusi negli ultimi anni
numerosi accordi bilaterali per lo sviluppo della cooperazione
scientifica e tecnologica da realizzarsi attraverso:
1. scambio di studiosi, di ricercatori, di specialisti e di
esperti;
2. organizzazione di seminari, conferenze scientifiche e
tecnologiche;
3. ricerche comuni su progetti interessanti le parti;
4. scambi di documentazione scientifica e tecnica;
5. partecipazione congiunta a programmi quadro dell'Unione
europea per le ricerche scientifiche, lo sviluppo tecnologico e le
innovazioni in altri programmi europei per la collaborazione
scientifica e tecnica;
6. promozione della stipula di specifici accordi e intese tra
Universita', enti di ricerca e associazioni scientifiche, nonche'
partecipazione a programmi multilaterali.
In coerenza con tali accordi, il testo unico sull'immigrazione ha
espressamente escluso i ricercatori e i docenti universitari dal
sistema delle "quote" che regola di anno in anno gli ingressi di
cittadini non comunitari in Italia. E' quindi consentito senza
limitazioni l'ingresso dall'estero di ricercatori.
Tuttavia, sul piano attuativo, si sono evidenziate alcune
critiche. Vanno pertanto attivate tutte le iniziative volte a
facilitare l'ingresso dei ricercatori stranieri in Italia.
----> VEDERE TABELLA A PAG. 102 DELLA G.U. <----
Indicazioni conclusive
Sono da promuovere e valorizzare le esperienze gia' in atto
nelle scuole mettendo a sistema buone pratiche realizzate anche con
il concorso delle associazioni degli immigrati, del volontariato,
degli Enti Locali. Uno strumento di conoscenza della realta'
nazionale sugli alunni stranieri a scuola sara' fornito da una
ricerca nazionale promossa dal MIUR con il coordinamento scientifico
di studiosi dell'Universita'.
Sono da promuovere e realizzare confronti con le strategie
educative degli altri Paesi europei, alcuni dei quali hanno una lunga
esperienza di integrazione, e incrementare lo scambio di pratiche,
esperienze, metodi di lavoro tra scuole e insegnanti di altri paesi.
Si deve andare verso una scuola delle culture e dei diritti umani,
radicata nel proprio territorio e in Europa, collocata in una cornice
di valori universali.
4.3) Iniziative per l'apprendimento della lingua italiana
La conoscenza della lingua rappresenta un indicatore del successo
del percorso migratorio e della capacita' degli immigrati di
inserirsi professionalmente e socialmente nella societa' italiana. I
problemi posti dall'apprendimento della lingua sono stati troppo
spesso delegati alle modalita' di acquisizione spontanea.
L'insegnamento sistematico della lingua italiana rappresenta un
passaggio essenziale per la facilitazione del processo di
integrazione nella comunita' di accoglienza.
Molte esperienze di insegnamento dell'italiano come seconda lingua
hanno mostrato la loro efficacia in questi anni. Sulla base di quanto
stabilito dal decreto legislativo n. 28611998 "testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero" e successive modificazioni (legge
189102), all'art. 38 "Istruzione degli stranieri. Educazione
interculturale", l'insegnamento della lingua italiana e promosso
dallo Stato, dalle Regioni e dagli enti locali, anche in
collaborazione con le associazioni del terzo settore e del
volontariato, tenuto conto delle esigenze dei lavoratori e
valorizzando le strutture esistenti sul territorio.
Le esperienze di certificazione ufficiale della competenza
linguistica si sono dimostrate estremamente positive, perche'
garantiscono al cittadino straniero una chiave di accesso
privilegiato nel tessuto economico-produttivo e socio-culturale
italiano. Il riconoscimento delle competenze linguistiche, attraverso
indicatori e parametri standardizzati di valutazione, tutela sia il
datore di lavoro che il lavoratore straniero e favorisce la
conoscenza dei valori e della cultura italiana da parte
dell'immigrato.
Ai sensi del d.lgs. n. 286/98 e sulla base del decreto legislativo
31 marzo 1998 n. 112, "Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dallo Stato alle Regioni e agli Enti Locali, in
attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59", il Ministero del lavoro
e delle politiche sociali ha avviato accordi di programma pluriennali
con buona parte delle Regioni per l'attivazione e realizzazione di
progetti rivolti tra l'altro anche all'alfabetizzazione e
all'apprendimento della lingua e della cultura italiana. Un
rafforzamento di tali esperienze dovrebbe essere diffuso sul
territorio nazionale e analogamente sviluppato mediante la
predisposizione di specifici percorsi formativi anche nei paesi di
emigrazione, nel quadro di accordi bilaterali.
Un contributo a livello normativo e' offerto dall'articolo 19
"Titoli di prelazione" della legge n. 189 del 30 luglio 2002, che ha
modificato l'art. 23 del testo unico e prevede programmi per
attivita' di istruzione e di formazione professionale nei Paesi di
origine degli immigrati, finalizzati alla formazione mirata e al
trasferimento dei lavoratori stranieri in Italia, nonche' al loro
inserimento nei settori produttivi del Paese. L'aver partecipato a
questo tipo di programmi fornisce all'aspirante emigrante una corsia
preferenziale ai fini dell'ingresso per lavoro e prospetta
agevolazioni di impiego per i lavoratori autonomi stranieri.
Sarebbe infine auspicabile promuovere percorsi di apprendimento
linguistico nell'ambito lavorativo, mediante una collaborazione piu'
stabile tra istituzioni locali, associazioni datoriali, datori del
lavoro ed organizzazioni del privato sociale.
4.4) La salute degli stranieri
L'immigrazione, in Italia, si configura come un fenomeno
relativamente recente, se confrontato ad altri Paesi europei;
pertanto ci troviamo attualmente di fronte ad individui appartenenti
alla prima o - per alcune comunita' di stranieri - alla seconda
generazione di immigrati, con una bassa percentuale di soggetti
anziani e di bambini.
Se nel recente passato il fenomeno migratorio (nel caso della
prima generazione di immigrati) interessava principalmente individui
autoselezionati, di eta' giovanile e in buona salute (condizione
descritta dalla letteratura scientifica come "effetto migrante
sano"), cio' non e' valido, a priori, per le generazioni successive o
per specifiche tipologie di immigrati, quali i profughi ed i
richiedenti asilo (caratterizzati da una costrizione alla migrazione)
o, ad esempio, per gli stranieri presenti per effetto di un
ricongiungimento familiare.
Nella situazione attuale numerosi fattori epidemiologici e
condizioni socioeconomiche rendono lo stato di salute degli immigrati
stranieri meritevole di una particolare tutela, come documentato nel
capitolo specificamente dedicato alla salute degli stranieri
immigrati contenuto nella Relazione sullo stato sanitario del Paese -
1999.
Infatti, oltre alle condizioni che minacciano la salute di tutti i
soggetti deboli e che colpiscono in modo particolare una non
trascurabile fascia di questa popolazione (disoccupazione o
precarieta' occupazionale e scarsa tutela sul lavoro; inadeguatezza
alloggiativa, sovraffollamento e carenze igieniche; alimentazione
insufficiente e/o sbilanciaLa; diversita' climatiche), si devono
tenere presenti fattori peculiari che svolgono un ruolo particolare
nei confronti della salute degli immigrati legati al quadro
epidemiologico del paese di origine e ad aspetti culturali
(difficolta' di comunicazione e di inserimento sociale), psicologici
(lontananza dagli affetti, mancanza di supporto familiare, rischio di
fallimento del progetto migratorio) e di discriminazione nell'accesso
ai servizi.
Atteggiamenti e comportamenti degli stranieri immigrati nei
confronti dei servizi sanitari, derivanti dalle tradizioni culturali