dei paesi di origine oltre che dalle forme di accoglienza nel nostro
Paese, possono influenzare l'efficacia e la tempestivita' della
risposta assistenziale, riducendo l'effettiva accessibilita' ai
servizi da parte delle popolazioni immigrate.
Non sono disponibili, attualmente, informazioni valide e
continuative, a livello nazionale, sulla salute degli immigrati. La
dinamica demografica puo', per molti versi, suggerire profili
epidemiologici e bisogni di salute.
Studi condotti in diverse realta' sociali e geografiche hanno
tracciato un profilo epidemiologico dell'immigrato caratterizzato da:
a) aumentata presenza di donne in prevalenza giovani, nella
fascia dell'eta' fertile, con tutte le problematiche connesse alla
salute sessuale e riproduttiva;
b) progressivo incremento delle nascite dei bambini stranieri;
c) consolidato fenomeno migratorio che richiede urgenti
interventi mirati nell'ambito della medicina del lavoro: i lavoratori
immigrati sostituiscono molto spesso gli italiani in lavori "ad alto
carico lavorativo", subendo una maggiore monetizzazione del "rischio
salute".
Un aspetto del tutto peculiare e' relativo alla percezione del
bisogno ed alla formulazione della domanda di aiuto da parte della
popolazione immigrata; tale aspetto puo' essere, infatti,
condizionato da molteplici e differenti fattori, tra cui
diversi modi di intendere la malattia e la salute;
diversa concezione della prevenzione e di percezione del
rischio;
scarsa o distorta consapevolezza dei propri diritti; e' da
tener presente, al riguardo, che gli stranieri regolarmente
soggiornanti sono iscritti al Ssn e godono degli stessi diritti
all'assistenza dei cittadini italiani, mentre gli stranieri non in
regola hanno diritto solo alle "cure urgenti o comunque essenziali"
ed agli "interventi di medicina preventiva e prestazioni di cura
correlate" (le cure sono a carico dello straniero, ma se questi versa
in condizioni di indigenza, i relativi oneri sono sostenuti dal
Ministero dell'interno, attraverso le Prefetture);
deficit di informazione che determina aspettative improprie
canalizzando la domanda di assistenza in modo inadeguato;
piu' difficoltosa percezione del servizio adeguato al proprio
bisogno,
esistenza di una barriera linguistico-culturale, che crea un
ostacolo insormontabile alla comunicazione fra utente e operatore;
riferimento a modelli culturali e comportamentali che
determinano difficolta' nella fruibilita' dei servizi da parte
dell'utente straniero e nella gestione degli stessi servizi da parte
dell'operatore italiano; fragilita' del progetto migratorio che, in
relazione allo status giuridico (possesso del permesso di soggiorno,
della tessera sanitaria, etc;), provoca un eccesso di dipendenza nei
confronti del contesto e condiziona negativamente l'accesso ai
servizi da parte dell'utente straniero.
Osservando il flusso di utilizzo di alcuni servizi sanitari da
parte degli stranieri, si evidenzia una sostanziale mancanza di
elasticita' dell'offerta di servizi, a fronte dei nuovi problemi di
salute di questi nuovi gruppi di utenti.
Al contrario di quanto paventato, non vi e' evidenza di una
specificita' patologica dello straniero che invece si ammala delle
stesse patologie dell'italiano che ne condivide le condizioni di
poverta' e di discriminazione.
Numerosi studi osservazionali indicano, tra i principali motivi di
ricorso alle strutture sanitarie:
i disturbi dell'apparato digerente;
le patologie traumatiche (soprattutto incidenti stradali e di
tipo occupazionale);
le malattie acute dell'apparato respiratorio;
le richieste di sostegno per disagio della sfera psichica
comprese le dipendenze; il monitoraggio delle gravidanze, spesso
con tempi e modalita' inadeguate;
un aumentato tasso di abortivita', che interessa
particolarmente alcune etnie, rispetto alla popolazione locale.
Il "Rapporto nazionale sui ricoveri ospedalieri degli stranieri in
Italia", stilato nel 1998 dal Dipartimento della programmazione del
Ministero della salute, analizza i principali motivi del ricorso ai
ricoveri dei pazienti immigrati, siano essi residenti o non
residenti. L'aspetto rilevante del rapporto e' il confronto fra le
cause di ricovero degli stranieri ed il valore nazionale dove si
evince che i motivi del ricovero per cause traumatiche sono piu' alti
(in percentuale) negli stranieri mentre sono decisamente piu' basse
le percentuali rilevate per le malattie cronico degenerative.
Tra i 25.000 bambini nati da almeno un genitore straniero sono
piu' frequenti la prematurita', il basso peso alla nascita, la
mortalita' neonatale e i calendari vaccinali sono effettuati in
ritardo o in modo incompleto specie nelle popolazioni nomadi.
Per quanto riguarda la salute della donna, i temi emergenti sono
l'alto tasso di abortivita', la scarsa informazione (con conseguente
ridotta domanda di assistenza alla gravidanza), la presenza di
mutilazioni genitali femminili. Un'indagine coordinata dall'Istituto
Superiore di Sanita' ha evidenziato che le I.V.G. effettuate da donne
straniere sono passate da 4.500 nel 1980 a 20.500 nel 1998, con un
trend fortemente decrescente dalle eta' piu' giovani a quelle in eta'
piu' avanzate.
Relativamente al rischio infettivo, spesso paventato per la
popolazione italiana per effetto di trasferimento di agenti
infettanti da paesi a media-alta endemia, esso e' in generale -
controllabile; specifici problemi originati nel paese di partenza
possono pero' trovare nel paese di destinazione condizioni di
aggravamento che interessano soprattutto la popolazione di recente
immigrazione. Infatti, soprattutto nel caso delle malattie
trasmissibili, le condizioni di vita rappresentano un sicuro fattore
favorente la diffusione, ma il rapporto dinamico popolazione
immigrata/popolazione ospite e' notevolmente complesso. Il rischio
specifico, infatti, per alcuni gruppi di popolazione, e' fortemente
legato a fattori di rischio esterni a quei gruppi; pertanto, per la
popolazione immigrata, tali fattori rappresentano contemporaneamente
sia momento diffusivo che recettivo.
Il calcolo dell'incidenza della malattie infettive nella
popolazione immigrata e' una problematica notevolmente complessa
poiche', da un lato, non si dispone di un denominatore totalmente
rappresentativo del fenomeno migrazione e, dall'altro, la domanda di
salute relativa risulta per molti versi inespressa.
In particolare, cio' e' vero soprattutto per le malattie infettive
espressione di disagio sociale ed a forte impatto sull'opinione
pubblica.
Stime condotte su dati relativi ad erogazione di servizi da parte
di strutture sia pubbliche che del volontariato indicano che
l'incidenza di malattie infettive nelle popolazioni immigrate
diventa, a parita' di condizioni di vita, sempre piu' simile
all'incidenza di malattie infettive del Paese ospite.
Per quanto riguarda le malattie infettive per le quali in Italia
sono obbligatorie le vaccinazioni gia' da lungo periodo, si e'
registrata negli ultimi anni solo l'importazione di un caso di
difterite dall'America latina.
Notevolmente differente risulta la problematica relativa alle
malattie infettive per le quali la suscettibilita' individuale e'
strettamente correlata con condizioni ambientali e sociali degradate:
e' il caso della tubercolosi che, assente al momento dell'ingresso
nel Paese ospite, si manifesta, in genere, dopo un periodo di
permanenza variabile da uno a due anni, soprattutto in soggetti
provenienti da zone endemiche.
L'incidenza della tubercolosi e' passata dall'8,1% nel 1992 al
16,6% nel 1998, secondo i dati dell'Ufficio III della Direzione
Generale della Prevenzione Sanitaria.
Anche gli studi condotti da poliambulatori Caritas indicano che la
malattia insorge a circa 10 mesi - un anno dall'arrivo in Italia,
delineandosi, pertanto, non una patologia da importazione
ma un quadro di tipo "border line", al limite, cioe', fra
patologia di importazione e patologia acquisita in seguito a stress
transculturale e disagio sociale.
Per quanto riguarda la problematica relativa alle malattie a
trasmissione sessuale (MST) ed, in particolare alla patologia da HIV
nella popolazione immigrata, numerose osservazioni sembrano indicare
che l'infezione da HIV possa configurare una patologia a rischio per
tale popolazione. Tali osservazioni si basano, almeno sul piano
teorico, sulla presenza di alcuni fattori di rischio riconosciuti
quali:
provenienza da Paesi ad alta endemia per MST/HIV
condizioni di vita nel Paese ospitante spesso ai limiti
dell'emarginazione soggetti di eta' giovane e sessualmente attivi
condizioni di single
diffusione del fenomeno della prostituzione femminile e
transessuale
scarsita' di campagne di informazione mirate alla prevenzione
delle MST.
Per quanto concerne i casi di AIDS, i dati del Registro Nazionale
AIDS mostrano che il contributo degli stranieri alla casistica
totale, aggiornata al 2000, si aggira intorno al 4,8%; se si
considera l'andamento temporale, si evidenzia un incremento della
proporzione di casi notificati in cittadini stranieri dal 3% nel
periodo 1983-93 all'11% nel primo semestre del 2000. Questo dato deve
essere interpretato con cautela, in quanto anche il numero totale
degli immigrati in Italia e' aumentato notevolmente.
Per quanto riguarda invece i dati relativi all'infezione da HIV, i
risultati della sierologia eseguita su un campione di 1912 soggetti
ha evidenziato una prevalenza dell'infezione del 5,7% tra gli
immigrati rispetto al 9,4% registrata tra gli italiani afferenti ai
centri pubblici MST.
Per quanto riguarda le altre MST, l'ultimo rapporto ufficiale del
sistema di sorveglianza mette in evidenza che su 52.515 casi
segnalati dal 1991 al 1996 il 10,6% sono stati diagnosticati in
cittadini stranieri.
Un aspetto particolare riguarda le malattie infettive che gli
stranieri possono contrarre al ritorno nel Paese d'origine. Un
esempio paradigmatico e' costituito dalla malaria: negli ultimi anni,
fra tutti i casi di malaria notificati in Italia, circa il 40% sono
insorti in immigrati rientrati temporaneamente nel proprio Paese
d'origine, senza aver effettuato la profilassi antimalarica: il
fenomeno e' dovuto al fatto che l'immigrato al di fuori del Paese
d'origine (se quest'ultimo e' un Paese endemico per malaria) perde la
"premunizione" cioe' quella sorta di protezione sviluppata fin dalla
nascita.
Nel quadro dei molteplici interventi necessari per superare
l'emarginazione degli immigrati bisognosi, un importante aspetto e'
quello di assicurare l'accesso delle popolazioni immigrate al
Servizio Sanitario Nazionale adeguando l'offerta di assistenza
pubblica in modo da renderla visibile, facilmente accessibile,
attivamente disponibile ed in sintonia con i bisogni di questi gruppi
di popolazione in conformita' a quanto previsto dal testo unico
sull'immigrazione che ha sancito il diritto alle cure urgenti ed
essenziali ed alla continuita' della cura anche per gli immigrati
irregolari.
In tale contesto sono necessari, fra l'altro, sia interventi di
tipo informativo dell'utenza immigrata sull'offerta dei servizi da
parte della ASL che l'individuazione all'interno di ciascuna ASL di
unita' di personale esperte e particolarmente idonee per questo tipo
di rapporti.
Azioni prioritarie riguardano i seguenti aspetti:
- miglioramento dell'assistenza sanitaria alle donne straniere
in gravidanza e riduzione del ricorso all'I.V.G.;
- riduzione dell'incidenza dell'HIV, delle malattie
sessualmente trasmesse e della tubercolosi, tramite interventi di
prevenzione mirati a questa fascia di popolazione;
- raggiungere coperture vaccinali della popolazione infantile
immigrata pari a quella ottenuta per la popolazione italiana;
- erogare gli interventi di profilassi primaria alle categorie
di lavoratori stranieri ove prevista per i lavoratori italiani;
- ridurre gli infortuni sul lavoro tra i lavoratori immigrati,
tramite gli interventi previsti a tal fine per i lavoratori italiani;
----> VEDERE TABELLA A PAG. 109 E 110 DELLA G.U. <----
4.5) Politiche abitative
La situazione abitativa per gli immigrati stranieri si presenta
per piu' aspetti problematica.
Il disagio per la situazione abitativa si sta aggravando
soprattutto nel centro nord e nelle aree metropolitane, non solo per
la condizione specifica dei cittadini immigrati, oltre tutto con il
forte incremento dei ricongiungimenti familiari.
Il patrimonio in affitto disponibile e' in Italia estremamente
ridotto e ancora piu' scarsa e' l'offerta per le fasce svantaggiate
della popolazione, anche italiana. La domanda di alloggi in affitto a
canoni calmierati, accessibili ai redditi medio-bassi, e' in forte
aumento, a fronte di un'offerta abitativa pubblica ampiamente
insufficiente ed un'offerta privata molto limitata, rigida,
scarsamente disponibile nei confronti degli immigrati.
Dall'inizio del fenomeno immigratorio in Italia, gli Enti locali
hanno cercato di rispondere a questi bisogni, in collaborazione con
il volontariato e con il terzo settore, dando vita ad iniziative ed
esperienze anche innovative: Associazioni, Volontariato, Fondazioni,
Cooperative, Agenzie sociali per la sola intermediazione fra domanda
e offerta abitativa in affitto, ecc.
Gli obiettivi da perseguire sono quelli di:
ridurre gli ostacoli all'utilizzazione del patrimonio privato
disponibile, con misure che assicurino la buona conduzione
dell'alloggio e la possibilita' di riottenerne la disponibilita' al
momento della scadenza contrattuale;
perseguire il calmieramento dei canoni di affitto con
l'attivazione di politiche abitative da parte degli Enti locali,
volte a creare le condizioni affinche' a fronte della concessione di
contributi da parte della Pubblica Amministrazione, di agevolazioni
fiscali locali e nazionali, di offerta di aree a basso costo per le
nuove costruzioni, del ricavo di alloggi dal recupero di edifici
dismessi, regolato da convenzioni, ci sia una contropartita
soprattutto in merito alla riduzione del costo dell'affitto.
incentivare il concorso dei datori di lavoro delineando
specifiche agevolazioni, fermi restando i vincoli della finanza
pubblica: nel caso di contributo per il pagamento dell'affitto,
verificarne la sua deducibilita' dal reddito d'impresa e da lavoro
dipendente, nonche' la natura non retributiva ai fini contributivi;
nel caso di finanziamento, comunque da recuperare in modi e tempi
stabiliti, verificare la possibilita' di collegarvi un risparmio
fiscale sotto forma di credito d'imposta.
4.6) Vita familiare, seconde generazioni e ricongiungimenti
L'Italia registra oramai da anni una sostanziale crescita della
popolazione immigrata determinata prevalentemente dai
ricongiungimenti o dalla costituzione di nuovi nuclei familiari. In
Italia al 2003 si calcolano circa 300.000 minori presenti dei quali
oltre 230.000 sono gli alunni stranieri inseriti nel mondo della
scuola.
Se la famiglia rappresenta un fattore cruciale nel processo di
integrazione, l'aumento dei nuclei familiari composti da stranieri
comporta anche nuovi bisogni, che incidono sui servizi scolastici,
sociali, educativi, sanitari e abitativi.
Anche alla luce della recente regolarizzazione del 2002-2003, che
vedra' un forte aumento dei nuclei familiari di origine straniera, le
politiche sociali dovranno essere in grado di rispondere alle nuove
esigenze.
Visti per ricongiungimento familiare e permessi Per motivi familiari
=====================================================================
| 2001| 2002| 2003
=====================================================================
Ricongiungimenti familiari, nuovi visti| 64.772| 62.067| 58.337
---------------------------------------------------------------------
Totale visti rilasciati durante l'anno | 947.085| 853.535| 874.874
---------------------------------------------------------------------
Ricongiungimenti in % dei visti | | |
rilasciati nell'anno | 6,8| 7,3| 6,7
---------------------------------------------------------------------
Stock di permessi di soggiorno per | | |
motivi familiari | 393.865| 472.240| 532.670
---------------------------------------------------------------------
Numero di permessi di soggiorno |1.362.630|1.512.324|2.193.999
---------------------------------------------------------------------
In % dei permessi validi | 28,9| 31,2| 24,3
Fonte: Ministero dell'interno e Ministero degli affari esteri
Ricongiungimenti familiari, nuovi visti rilasciati durante l'anno per
nazionalita'
=====================================================================
| 2002| |Gen-set 2003
=====================================================================
Albania |11350| Marocco | 8548
Marocco | 6644| Albania | 8269
Cina | 5335| Cina | 2664
Romania | 5079| India | 2197
India | 3395| Tunisia | 1905
FYRM Macedonia | 2235| Romania | 1777
Filippine | 2137| Filippine | 1763
Bangladesh | 1937| FIRM Macedonia | 1727
Tunisia | 1901| Bangladesh | 1584
Sri Lanka | 1826| Pakistan | 1522
Peru' | 1802| Cuba | 1274
Cuba | 1421| Sri Lanka | 1237
Ghana | 1266| Peru' | 1098
Egitto | 1197| Ghana | 1049
Jugoslavia | 1123| Ucraina | 981
Pakistan | 1110| Egitto | 884
Repubblica Dominicana | 1109| Moldavia | 788
Ucraina | 856| Repubblica Dominicana| 626
Moldavia | 826| Senegal | 598
Senegal | 674| Jugoslavia | 579
Fonte: Ministero degli affari esteri
Adeguate politiche di integrazione non possono pero' prescindere
da un'approfondita conoscenza del fenomeno. Nell'ambito della
famiglia immigrata, un aspetto che dovrebbe cominciare ad essere
monitorato con maggiore sistematicita' e' rappresentato dalle
relazioni intergenerazionali tra genitori e figli e dalle
caratteristiche del processo di integrazione delle seconde
generazioni.
La dimensione strutturale dell'immigrazione in Italia comporta la
necessita' di sviluppare misure volte a favorire i processi di
integrazione sociale delle giovani generazioni, anche in
considerazione dell'esperienza di altri paesi di meno recente
immigrazione. In questi paesi e' ormai maturata la consapevolezza che
le seconde e terze generazioni rappresentano categorie portatrici di
particolari bisogni cui rivolgere una attenzione specifica.
Le seconde generazioni esprimono infatti identita' multiple, che
non si identificano piu' con i luoghi del passato migratorio dei
propri genitori, ma nemmeno con la nuova societa' di accoglienza. Il
desiderio di appartenenza e di mimesi con i giovani autoctoni, i
modelli di riferimento e le pressioni delle comunita' di origine
producono identita' molto complesse.
In Italia la tendenza e' stata fino ad oggi quella di parlare piu'
di minori stranieri che non di seconde generazioni, incentrando il
dibattito e la ricerca quasi esclusivamente sulle dinamiche educative
e interculturali: tema cruciale ma che non assorbe tutti gli aspetti
della vita sociale dei giovani figli di immigrati. Accanto al tema
dei percorsi scolastici delle seconde generazioni andranno prese in
considerazione con maggiore attenzione le dinamiche familiari
determinate dal confronto tra prima e seconda generazione in termini
di aspettative, motivazioni personali e progetti di vita, nonche' la
formazione professionale e l'inserimento lavorativo.
Forme di discriminazione possono infatti impedire al giovane
migrante di seconda e terza generazione di accedere su un piano
paritario rispetto ai cittadini del paese ospitante ad un impiego e
ad un ruolo nella societa'.
Le istituzioni dovrebbero quindi essere in grado di anticipare i
problemi derivanti dal difficile passaggio dall'adolescenza all'eta'
adulta di giovani immigrati che possono svolgere un ruolo di
intermediazione tra societa' di accoglienza e cultura familiare, tra
genitori immigrati e mondo circostante.
Sara' dunque opportuno promuovere specifiche politiche di
integrazione con attenzione a questo fenomeno, nella consapevolezza
che un ruolo fondamentale spetta all'istruzione e alla formazione.
4.7) Minori stranieri
La consistente presenza di minori stranieri non accompagnati sul
territorio italiano rappresenta un aspetto specifico del fenomeno
migratorio, tanto che l'art. 33 del D.lgs 25.7.1998, n. 286 ha
istituito un apposito Comitato per i Minori Stranieri che svolge
diverse funzioni.
In primo luogo, il Comitato e' responsabile del monitoraggio
costante delle presenze di minori stranieri non accompagnati e
dell'inserimento delle informazioni in una apposita banca dati. In
secondo luogo, prende le misure necessarie all'accertamento dello
status del minore straniero e all'esame della sua condizione di non
accompagnato. In terzo luogo promuove le indagini familiari per
rintracciare i genitori dei minori nei Paesi di origine al fine del
ricongiungimento degli stessi attraverso il rimpatrio assistito,
favorendo interventi per il sostegno e l'intensificazione del
monitoraggio ambientale dei contesti socio-familiari d'origine del
minore.
Inoltre, a seguito dell'entrata in vigore della legge 30 luglio
2002, n. 189, che ha posto attenzione al passaggio alla maggiore eta'
del minore, soprattutto nel caso in cui questi sia inserito in
progetti di integrazione sociale e civile, il Comitato ha iniziato ad
esaminare le istanze di permanenza ed integrazione di minori
stranieri non accompagnati in Italia, pervenute da parte dei servizi
sociali dei Comuni (in conformita' all'art. 25 della legge 30 luglio
2002, n. 189).
Al fine di favorire l'attivita' del Comitato, sara' necessario
continuare nell'opera di rafforzamento dell'attivita' di supporto,
sia per quanto riguarda la banca dati delle informazioni utili a
monitorare il fenomeno, sia per implementare il sistema di rete
relativamente alle indagini familiari, in modo da ottenere nel piu'
breve tempo possibile le informazioni circa la situazione familiare
del minore. A tal fine sara' opportuno sottoscrivere accordi con le
rappresentanze diplomatico-consolari dei Paesi d'origine dei minori
allo scopo di accelerare le procedure di identificazione e
razionalizzare l'iter del riaffidamento del minore. Allo stesso
tempo, si dovranno ampliare i programmi di rimpatrio assistito con
accordi con i Paesi di provenienza e con le realta' associative
presenti nei Paese di origine, per facilitare il reinserimento
familiare e sociale dei minori una volta rimpatriati.
Altro compito del Comitato e' la gestione dei programmi
solidaristici di accoglienza temporanea promossi da enti,
associazioni o famiglie. Si tratta di un fenomeno che riguarda
mediamente 36.000 ingressi di minori accolti presso associazioni e
famiglie per soggiorni temporanei a scopo umanitario ogni anno.
Questa attivita' di accoglienza ha avuto origine da un impulso del
mondo dell'associazionismo dopo il disastro ambientale di Chernobyl
e, nel corso degli anni, si e' ampliato anche ad altri Paesi e ad
altre tipologie di minore. Il Comitato ha, in questo ambito, il
compito primario di definire i criteri di valutazione delle richieste
per l'ingresso e il soggiorno in Italia dei minori, valutando
l'affidabilita' del proponente, la validita' dell'iniziativa, nonche'
l'affidabilita' del referente estero. Obiettivo fondamentale e comune
a tutti i soggetti coinvolti nell'accoglienza dei minori e' la tutela
di detti minori che, per ragioni di solidarieta', sono accolti
temporaneamente in Italia. In tale prospettiva, il Comitato ha
inaugurato una nuova fase di attivita', basata sulla valorizzazione
dell'associazionismo di solidarieta'. Proprio a tale scopo, sono
state elaborate nuove linee guida che recepiscono sia le richieste
delle associazioni, sia una valutazione sull'evoluzione che ha
attualmente assunto il fenomeno. L'attivita' futura avra' come scopo
prioritario il monitoraggio del soggiorno dei minori attraverso
incontri con le associazioni e le famiglie durante il periodo di
permanenza in Italia dei minori. Si dovra' inoltre valutare, alla
luce dei vincoli di finanza pubblica, la possibilita' di individuare
forme di sostegno al bilancio dei comuni di piccole dimensioni e che
usufruiscono di limitate risorse finanziarie, per gli eventuali oneri
dipendenti dalle forme di assistenza erogate dall'amministrazione
comunale a minori stranieri non accompagnati.
Si ritiene auspicabile un maggiore coinvolgimento delle Regioni
nelle attivita' del Comitato, soprattutto alla luce di quanto
previsto dall'art. 25 della legge 189/02. In tal senso sarebbe
auspicabile procedere a accordi di programma con le Regioni, per
quanto riguarda i progetti di integrazione sociale e civile, in
particolare sotto l'aspetto della formazione e dell'accoglienza.
4.8) Cittadinanza
L'attivita' del Ministero dell'interno e' incentrata sulla
trattazione delle questioni attinenti allo status personae, con
particolare riferimento ai provvedimenti di conferimento della
cittadinanza in favore di stranieri residenti o coniugi di cittadini
italiani, al riconoscimento dello status di apolide, nonche' sulla
vigilanza dell'esatta applicazione delle leggi emanate nella materia
e sullo studio della legislazione e degli accordi internazionali nel
settore.
La normativa riguardante la materia della cittadinanza e'
disciplinata dalla legge n. 91 del 5 febbraio 1992, entrata in vigore
il 16 agosto 1992, che ha abrogato tutte le leggi e le disposizioni
emanate precedentemente.
La predetta normativa disciplina due diverse modalita' di acquisto
della cittadinanza, sempre su istanza di parte, e di conseguenti due
procedure:
1) sul presupposto del matrimonio con cittadino italiano ai
sensi dell'art. 5,
2) sul presupposto della residenza sul territorio della
Repubblica, ai sensi dell'art. 9.
Occorre, altresi' soffermarsi sinteticamente sulle procedure per
ottenere, perdere o riacquistare il nostro status civitatis.
Le vigenti disposizioni regolanti le procedure sulla materia sono
contenute nel D.P.R. 12/10/1993, n. 572 recante il Regolamento di
esecuzione della legge 5/02/1992, n. 91 e nel D.P.R. 18/04/1994 n.
362, concernente la disciplina dei procedimenti di acquisto della
cittadinanza italiana.
a) Acquisto
In applicazione della succitata normativa regolamentare, le
istanze, corredate della prescritta documentazione, per l'acquisto
della cittadinanza ai sensi dell'art. 5 (per matrimonio) e art. 9
(per residenza) vanno presentate al Prefetto competente in relazione
al luogo di residenza del richiedente, ovvero all'Autorita' consolare
italiana nel caso di residenza all'estero (solo per l'acquisto ex
art. 5 o 9 lett. c).
Nella documentata istanza, redatta su appositi modelli, in
distribuzione presso gli U.T.G. (all'estero presso i Consolati),
devono essere indicati i presupposti in base ai quali si intende
conseguire la cittadinanza.
b) Rinuncia
Al sensi dell'art. 11 legge 5/02/92 n. 91, si puo' rinunciare alla
cittadinanza italiana a condizione che si risieda all'estero o si
detenga un'altra cittadinanza; ai sensi dell'art. 14, se si e'
conseguito durante la minore eta' la cittadinanza italiana oltre ad
un'altra gia' posseduta; se sia cessata l'adozione per cause non
imputabili all'adottato (art. 3 c. 4) e se non si intenda
riacquistare la cittadinanza dopo un anno di residenza ininterrotta
sul territorio italiano (art. l3 c. 1, lett. d); infine, ai sensi
dell'art. 2 della Convenzione di Strasburgo, si puo' rinunciare al
nostro status civitatis a seguito di autorizzazione da parte dello
Stato alla cui cittadinanza si intende rinunciare.
All'art. 8 del Regolamento di esecuzione, cosi' come modificato
dall'art. 10 del D.P.R. 3/11/2000 n. 396, sono indicate le modalita'
per rendere le dichiarazioni di rinuncia.
In base alla succitata normativa, le dichiarazioni, corredate
della prescritta documentazione, in Italia, devono essere rese
dinanzi all'Ufficiale di stato civile del comune di residenza;
all'estero devono essere rilasciate dinanzi all'Autorita' consolare
italiana competente in relazione alla residenza del rinunziante.
Le dichiarazioni devono essere rese secondo le formule indicate
nell'allegato A del citato Decreto del Ministro dell'interno del
5/04/2002.
c) Riacquisto
Il riacquisto della cittadinanza e' previsto dagli artt. 13 e 17
della legge 5/02/1992 n. 91.
Le dichiarazioni, corredate della prescritta documentazione, volte
a riacquistare il nostro status civitatis sono effettuate dinanzi
all'Ufficiale dello stato civile del Comune mediante formule
stabilite nell'allegato A del D.M 5/04/2002. Nei casi di prestazione
del servizio militare per lo Stato italiano (art. 13, c. 1 lett. a);
nei casi di assunzione di un pubblico impiego alle dipendenze dello
Stato (art. 13 c. 1 lett. b); nei casi di stabilimento della propria
residenza in Italia (art. 13 c. 1 lett. c); per chi avendo perduto la
cittadinanza intende riacquistarla (art. 13 c. 1 lett. e); per la
donna che ha perduto, in data anteriore al 1/01/1948, la cittadinanza
italiana a seguito di matrimonio contratto con uno straniero o per
mutamento di cittadinanza del coniuge (art. 17 c. 2 legge 5/02/1992
n. 91 e art. 219 legge 19/05/1975 n. 151).
d) Riconoscimento della cittadinanza ai sensi della legge 14/12/2000,
n. 379
Le persone originarie dei territori gia' appartenuti all'Impero
Austro-Ungarico attualmente italiani o ceduti successivamente
all'Italia con i Trattati di pace di Parigi del 10/02/1947 e di Osimo
del 10/11/1975, emigrate all'estero prima del 16/07/1920, ad
esclusione dell'attuale Repubblica Austriaca, possono ottenere il
riconoscimento della cittadinanza italiana qualora rendano una
dichiarazione, corredata dalla prescritta documentazione, in tal
senso entro cinque anni dalla entrata in vigore della legge.
Tale facolta' e' consentita anche ai loro discendenti.
La documentata dichiarazione deve essere presentata in Comune, se
il richiedente risiede in Italia o all'Autorita' diplomatica o
consolare italiana, se risiede all'estero.
Il Console o l'Ufficiale di stato civile del Comune di residenza
che riceve la documentazione provvedera' a trasmetterla all'apposita
Commissione Interministeriale (istituita con D.M. 2/03/2001) per il
tramite del Ministero dell'interno che, sulla scorta del parere
positivo dell'organo collegiale, emanera' l'esito dell'accertamento
cui e' subordinata l'efficacia della dichiarazione. La formula della
dichiarazione e' indicata nell'allegato A del D.M. 5/04/2002.
e) Apolidia
Con legge 1/02/1962, n. 306, l'Italia ha reso esecutiva la
Convenzione di New York del 28/09/1954 sugli apolidi. Per la
naturalizzazione di un soggetto apolide e' previsto il requisito di
un periodo di residenza legale abbreviato (cinque anni) rispetto ai
dieci previsti in via ordinaria. Nel nostro paese l'apolidia di un
soggetto puo' essere riconosciuta sia in sede giudiziaria che in via
amministrativa. L'art. 17 del D.P.R n. 572/93 disciplina la relativa
procedura (la persona interessata al riconoscimento deve produrre una
documentata istanza in bollo) attribuendo esplicitamente al Ministero
dell'interno la competenza al rilascio della certificazione di
apolidia.
Reingegnerizzazione dei processi di concessione della
cittadinanza:
In relazione all'imponente fenomeno della migrazione di cittadini
stranieri ed il conseguente ingente e progressivo aumento delle
istanze prodotte e tese all'ottenimento del nostro status civitatis,
e' stato gioco-forza studiare la reingegnerizzazione, attraverso una
nuova programmazione informatica, dei processi di concessione della
cittadinanza.
Nel mese di ottobre del 2002 si e' dato inizio al progetto,
suddiviso in quattro fasi. Tale progetto di implementazione di nuove
procedure informatiche per l'attivita' dell'Ufficio e' finalizzato
all'aumento del numero complessivo dei provvedimenti, all'aumento del
trend di produttivita' dell'attivita' dell'Ufficio, nonche'
all'ampliamento della funzionalita' dello stesso con la progressiva
riduzione dei tempi di attesa dei richiedenti.
I dati statistici sulle concessioni della cittadinanza italiana e
sui paesi di provenienza degli stranieri e/o quelli di cui gli stessi
sono titolari della cittadinanza evidenziano, in particolare, che il
maggior numero di concessioni risulta a favore di cittadini stranieri
dell'Europa Orientale, provenienti quindi da paesi dell'Unione
europea o attualmente coinvolti nel processo di allargamento. Seguono
le concessioni a favore degli stranieri provenienti dal Sud America,
dall'Africa del Nord e dal Continente Asiatico. Infine numerose sono
le concessioni a favore degli stranieri dell'estremo oriente.
----> VEDERE TABELLA A PAG. 116 DELLA G.U. <----
Concessioni di cittadinanza italiana
=====================================================================
| Totale | Uomini | Donne
=====================================================================
1993 | 6544 | 2141 | 4403
1994 | 6613 | 2043 | 4570
1995 | 7416 | 2432 | 4984
1996 | 7015 | 2202 | 4813
1997 | 9237 | 2857 | 6380
1998 | 12036 | 3464 | 8572
1999 | 11337 | 3462 | 7875
2000 | 9594 | 2851 | 6743
2001 | 10290 | 2725 | 7565
Fonte: Ministero dell'interno
In ogni caso, il numero delle istanze e delle relative concessioni
della cittadinanza sul presupposto del matrimonio supera quello delle
concessioni sul presupposto della residenza ed inoltre, i dati
concernenti la differenza di eta' tra il coniuge italiano e quello
straniero, che sul presupposto del vincolo del coniugio, chiede la
cittadinanza italiana ai sensi dell'art. 5 della legge n. 91/92,
evidenziano la rilevanza del fenomeno dei matrimoni di comodo.
Matrimoni di comodo
La predetta normativa non contiene disposizioni specifiche per
arginarne l'evoluzione: infatti, i presupposti di legge (sei mesi di
residenza legale in Italia ovvero tre anni di matrimonio se residenti
all'estero), una volta maturati, sono da considerare cristallizzati e
qualsiasi circostanza intervenuta successivamente - purche' non si
tratti di annullamento del matrimonio - non puo' inficiarli.
Pertanto, in presenza di tali presupposti di legge ed in assenza
delle cause preclusive di cui all'art. 6 della citata legge 91/92, lo
straniero matura il diritto al conferimento della cittadinanza
italiana.
Sono, al riguardo, frequenti, peraltro, i rapporti informativi
delle Questure o i pareri resi dal Dipartimento della P.S. che
evidenziano l'esistenza di provvedimenti di revoca del permesso di
soggiorno, atteso che tra i coniugi non vi e' mai stata convivenza,
che il matrimonio e' stato contratto al solo scopo di ottenere il
permesso di soggiorno, talvolta anche dietro compenso di ingenti
somme di denaro.
In talune delle predette fattispecie, nella considerazione che
puo' ritenersi nullo ab origine il permesso di soggiorno rilasciato
sull'errato presupposto di una convivenza tra il coniuge straniero e
quello italiano, di fatto mai esistita, si e' provveduto a dichiarare
l'inammissibilita' dell'istanza di acquisto della cittadinanza per la
insussistenza della residenza legale prevista dall'art. 5 della legge
n. 91/92.
Matrimoni bianchi
Si precisa infine che, per contrastare il fenomeno dei cosiddetti
"matrimoni bianchi", nel caso di matrimonio di un cittadino italiano
con uno straniero o con apolide, sono state gia' in passato proposte
modifiche da apportare alla vigente legge. Si potrebbe prevedere:
a) che il matrimonio debba essere validamente esistente al
momento del giuramento da parte del cittadino straniero o apolide che
acquista la cittadinanza;
b) che il periodo di residenza legale in Italia, previsto dal
citato art. 5, sia prolungato di almeno un anno dalla data del
matrimonio e che si protragga fino alla prestazione del giuramento di
cui all'art. 10 della legge n. 91/92.
Casi di riconoscimento ai sensi della legge 14112/2000, n. 379
Rilevanti risultano anche le richieste di riconoscimento della
cittadinanza italiana ai sensi della legge 14/12/2000 n. 379,
concernente "Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza
italiana alle persone nate e gia' residenti nei territori appartenuti
all'Impero Austro-Ungarico e ai loro discendenti":
Le predette richieste, attualmente circa 2.000, presumibilmente
destinate ad aumentare, presentate ai Comuni ed alle Autorita'
consolari di competenza, vengono esaminate da una Commissione
Interministeriale che esprime il preventivo avviso in base al quale
il Ministero dell'interno si pronuncia sull'eventuale riconoscimento.
4.9 Iniziative per migliorare la comprensione
con le diverse fedi religiose
Secondo i principi di laicita' dello Stato, questo si pone in una
posizione di non ingerenza di fronte alle confessioni religiose,
quanto a partecipazione ed organizzazione delle stesse, senza essere
estraneo ed indifferente, tuttavia, alle garanzie dei diritti
inviolabili dell'essere umano, che debbono spettare agli aderenti a
tutte le confessioni.
Vanno osservati, al riguardo, i principi contenuti negli articoli
3, 8 e 19 della Costituzione che concernono: l'uguaglianza di tutti i
cittadini senza distinzione di religione; la pari liberta' delle
confessioni religiose che hanno diritto di organizzarsi secondo
propri statuti e i cui rapporti con lo Stato sono regolati per legge
sulla base di `intese'; il diritto di tutti - quindi non solo dei
cittadini, ma anche degli stranieri di professare la propria fede,
farne propaganda ed esercitare il relativo culto, a condizione,
tuttavia, che si tratti di riti non contrari al buon costume.
Grazie al ruolo che la Chiesa cattolica ha sempre rivestito e
riveste nella cultura storico-religiosa del nostro Paese, alla stessa
- come noto - e' conferito un particolare riconoscimento
costituzionale: l'art. 7 della Costituzione prevede, infatti, che `Lo
Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine,
indipendenti e sovrani' ed i relativi rapporti sono regolati con
speciali norme di natura pattizia(il Trattato e il Concordato).
Per quanto riguarda le altre confessioni, lo Stato ha, finora,
stipulato le `intese' di cui al citato art. 8 della Costituzione con:
la Tavola Valdese, l'Unione delle Chiese Cristiane Avventiste del 7°
Giorno, le Assemblee di Dio in Italia, l'Unione Cristiana Evangelica
Battista d'Italia, la Chiesa Evangelica Luterana in Italia e l'Unione
delle Comunita' Ebraiche italiane.
E' auspicabile l'estensione di tali intese anche ad altre
religioni, che operano di fatto sul nostro territorio, alle quali si
applica tuttora la vecchia normativa (1929 -1930) sui `culti
ammessi'. Occorre aggiungere che un disegno di legge, in corso di
esame (A.C. 2531), si propone di realizzare la compiuta attuazione
delle garanzie costituzionali riguardanti i diritti individuali e
collettivi in materia di liberta' religiosa, raccordandole anche con
le normative internazionali in materia.
Resta basilare, in ogni caso, il citato principio costituzionale
che prevede il diritto di tutti e quindi anche degli stranieri
presenti nel nostro Paese - di professare la propria fede, farne
propaganda ed esercitare il relativo culto, con l'unica condizione
che non si tratti di riti contrari al buon costume.
A tale condizione, dunque, tutte le confessioni religiose dagli
stranieri possono essere professate liberamente. Il loro concreto
impatto sul nostro territorio, tuttavia, non si presenta sempre
semplice, specie per quei culti che si accompagnano ad usi e
tradizioni molto diversi e distanti dai nostri e che spesso suscitano
forti diffidenze nelle popolazioni locali.
Un'adeguata informazione e conoscenza dei culti che si sono
diffusi con le recenti immigrazioni appare, percio' essenziale per
migliorare la comprensione delle diverse fedi religiose presenti nel
nostro Paese.
Tali confessioni possono avere voce anche attraverso la
partecipazione dei vari organismi e associazioni che rappresentano i
cittadini extracomunitari nei Consigli territoriali per
l'immigrazione, allo scopo di agevolare l'integrazione degli
stranieri regolari nel nostro Paese.
I Consigli territoriali per l'immigrazione - previsti dall'art. 3
del T.U. - rappresentano, infatti, le sedi locali di analisi e
confronto delle problematiche degli immigrati e di riferimento per
tutti i soggetti che agiscono ai fini dell'integrazione degli
stranieri sul nostro territorio. Anche le problematiche che
riguardano gli aspetti religiosi della vita degli stranieri possono,
quindi, esservi discusse e approfondite, allo scopo di agevolare la
conoscenza e la comprensione delle diverse fedi religiose, che
debbono essere, in ogni caso, praticate nel rispetto delle leggi del
nostro Paese.
Si ritiene, pertanto, che vada conferito sempre maggiore impulso,
attraverso detti Consigli - ed in ogni altra sede opportuna - alle
iniziative di informazione e sensibilizzazione su tale delicato tema,
che rappresenta sicuramente uno degli aspetti di maggior rilievo ed
importanza riguardanti la convivenza e l'integrazione degli stranieri
in Italia.
Il Ministero dell'interno ha proposto il tema del dialogo
inter-religioso anche in sede comunitaria, realizzando durante il
semestre di Presidenza un'importante Conferenza dei Ministri
dell'interno dell'Unione allargata ai nuovi Stati membri e ai Paesi
candidati. Da questa iniziativa e' scaturito l'impegno dell'Unione,
contenuto in un'apposita Dichiarazione adottata dai Ministri
dell'interno e sancita dai Capi di Stato e di Governo, ad assumere
ogni possibile iniziativa per favorire il dialogo tra le diverse fedi
religiose, con particolare riguardo alle tre grandi fedi
monoteistiche.
4.10) Informazione
Nell'ambito delle misure tese a favorire le politiche di
integrazione degli immigrati residenti nel nostro paese di
fondamentale importanza appare l'attivita' di comunicazione rivolta
alla popolazione straniera, finalizzata ad una puntuale informazione
su diritti e doveri in materia di immigrazione.
Con l'entrata in vigore della nuova legge n. 189/2002 che modifica
il T.U. in materia di immigrazione (D.L. n. 286/98), sono state
introdotte nuove norme sulle modalita' di ingresso e soggiorno in
Italia da parte dei cittadini extracomunitari. Tali cambiamenti
dovrebbero essere accompagnati da puntuali campagne informative,
aventi come destinatari i cittadini non comunitari, al fine di
favorire la conoscenza di diritti e doveri e l'accessibilita' ai
servizi pubblici.
La figura del mediatore culturale potrebbe svolgere, in tale
ambito, un ruolo importante allo scopo di ridurre le distanze fra le
istituzioni del Paese ospitante e la popolazione immigrata,
interagendo con essi. Tra gli ambiti di intervento inediti nei quali
coinvolgere mediatori culturali, le Direzioni provinciali del lavoro
potrebbero rappresentare uno spazio strategico di informazione capace
di rispondere alle esigenze dell'utenza immigrata.
Nell'ambito di questi come di altri settori di riferimento per il
lavoratore straniero e per le comunita' immigrate sarebbe auspicabile
da parte dell'Amministrazione centrale, degli enti locali e delle
associazioni datoriali, la promozione di strategie di comunicazione
multilingue dirette al pubblico immigrato, eventualmente supportate
da mediatori culturali, e veicolate attraverso vecchi e nuovi media,
postazioni informatiche multimediali, eventi fieristici, manifesti,
materiali informativi relativi alla disciplina in materia di
immigrazione (leggi, decreti, circolari, direttive, ecc.), ai diritti
e doveri dei cittadini, alle procedure per avere documenti personali
o per avere accesso ad una serie a servizi pubblici.
Nel quadro delle iniziative dirette a favorire il processo di
integrazione della popolazione immigrata nel nostro Paese, e' nato il
progetto "Civis - verso una societa' multirazziale", promosso dal
Ministero dell'interno in collaborazione con la R.A.I.
Radiotelevisione italiana, nell'ambito del Programma Operativo
Nazionale "Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno d'Italia"
finanziato sui fondi strutturali europei 2000-2006.
L'iniziativa in oggetto e' stata ammessa a finanziamento per un
importo complessivo di euro 5.893.806 (comprensivo di I.V.A), che
grava sul fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche
comunitarie previste dalla legge 183/87.
Tale iniziativa, di durata triennale - in corso di realizzazione
dal 2001, si struttura attraverso due diverse linee di azione, mirate
a promuovere un corretto processo di integrazione e di
socializzazione degli immigrati. 11 progetto si propone, inoltre, di
sensibilizzare i cittadini italiani affinche', attraverso
un'informazione corretta sull'attivita' svolta dal Ministero
dell'interno, orientata da un lato a contenere i flussi di
immigrazione clandestina e dall'altro a garantire all'immigrazione
regolare adeguate condizioni di vita, possano comprendere il quadro
complesso del fenomeno immigrazione ed acquisire una nuova coscienza
della societa' multietnica. La prima linea di azione si e' concretata
nella distribuzione, a 30 Prefetture del Meridione - per la
successiva diffusione agli stranieri immigrati -, di materiali
informativi multimediali (audiocassette, videocassette, fascicoli
monografici a stampa), realizzati nelle 'lingue dei piu' popolosi
gruppi etnici presenti sul nostro territorio (arabo, albanese,
filippino, inglese, francese, spagnolo, russo, cinese) nonche' in
italiano, sui temi:
"Le leggi, le istituzioni, i servizi";
"La casa, il lavoro";
'La scuola, la cultura".
La seconda linea di azione si sviluppa in una campagna di
informazione mirata alla positiva collocazione della figura
dell'immigrato regolare in termini lavorativi, economici e
demografici, allo scopo di trasmettere un'immagine del mondo
dell'immigrazione che permetta ai cittadini di acquisire
un'informazione corretta ed equilibrata sulla societa' multirazziale.
A tale scopo e' stata realizzata, insieme alla R.A.I. -
Radiotelevisione Italiana, una serie di inserimenti tematici, in
varie trasmissioni televisive, relativi a storie di integrazione
riuscita, a problemi connessi alla situazione abitativa,
all'assistenza sanitaria, all'inserimento scolastico degli stranieri,
nonche', al delicato tema della "tratta ". Alcuni inserimenti sono
stati inoltre dedicati al tema dell'informazione per l'integrazione e
la sicurezza.
4.11) Lotta alle discriminazioni
Su questo fronte, il Dipartimento per le pari opportunita' e'
intervenuto, di recente, per integrare, in modo significativo, il
quadro normativo di riferimento.
Si segnala, infatti, che e' stata recepita, con decreto
legislativo 9 luglio 2003, n°215, la direttiva 2000/43/CE, che attua
il principio della parita' di trattamento fra le persone
indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica, in un ambito di
applicazione dai confini estesi comprendenti il settore pubblico e
privato, lo svolgimento del rapporto di lavoro, la protezione
sociale, l'assistenza sanitaria, le prestazioni sociali, l'istruzione
e l'accesso a beni e servizi. Il decreto fa, inoltre, salve tutte le
disposizioni vigenti inerenti le condizioni di ingresso, soggiorno e
accesso all'occupazione, all'assistenza e alla previdenza dei
cittadini nei Paesi terzi e degli apolidi nel territorio dello Stato
e le disposizioni che prevedono differenze di trattamento basate
sulla nazionalita'.
Il decreto offre una precisa definizione di discriminazione
diretta e indiretta, prevede la giustificazione di alcune
discriminazioni, disciplina i meccanismi di tutela giurisdizionale da
attivare anche attraverso associazioni ed enti, iscritti in appositi
elenchi, cui e' stata riconosciuta la legittimazione ad agire.
Il provvedimento garantisce alla persona vittima di un
comportamento discriminatorio una tutela giurisdizionale ampia e
completa, consentendole di esperire o l'azione disciplinata dall'art.
44 del testo unico dell'immigrazione o il tentativo di conciliazione.
Nel caso di accoglimento del ricorso il soggetto discriminato potra'
ottenere il risarcimento del danno anche non patrimoniale, la
cessazione del comportamento discriminatorio, nonche' la rimozione
degli effetti ad esso collegati.
Rispondendo alle sollecitazioni del diritto comunitario, il
decreto, inoltre, istituisce presso il Dipartimento per le pari
opportunita' l'Ufficio per la promozione della parita' di trattamento
e la rimozione delle discriminazioni fondate sulla razza o
sull'origine etnica, quale presidio di riferimento per il controllo e
la garanzia della parita' di trattamento e dell'operativita' degli
strumenti di tutela.
A questa nuova struttura sono affidati compiti specifici di
assistenza alle vittime di comportamenti discriminatori nei
procedimenti intrapresi da queste ultime sia in sede amministrativa
che giurisdizionale; di promozione di azioni di sensibilizzazione e
campagne di comunicazione; di incentivazione di studi, ricerche,
corsi di formazione e scambi di esperienze, anche in collaborazione
con le associazioni e organizzazioni che operano nel settore.
Il decreto legislativo in esame prevede, inoltre, sia istituito un
albo cui possono iscriversi le associazioni che hanno un'esperienza
consolidata nella materia della lotta alle discriminazioni.
4.12) Mediazione culturale
Negli ultimi anni i mediatori culturali hanno svolto un ruolo
importante per la facilitazione dei processi di integrazione sociale
e culturale degli immigrati soggiornanti in Italia. Questa figura
professionale dovra' sempre di piu' favorire il rapporto tra i
cittadini stranieri e le istituzioni pubbliche. La loro presenza,
dall'accoglienza agli sbarchi, al supporto agli operatori italiani,
alla funzione di orientamento e informazione sui diritti,
all'attivita' di educazione interculturale e sostegno nei confronti
di alunni stranieri o dei pazienti stranieri, comporta competenze
diversificate rispetto ai diversi contesti. Se nel settore della
pubblica sicurezza e della giustizia il mediatore accompagna lo
straniero nelle procedure che legittimano la sua presenza regolare in
Italia o che sanzionano la violazione di determinate norme, in ambito
sociale, sanitario, scolastico, il mediatore facilita il processo di
integrazione dello straniero, agendo come facilitatore nei rapporti
con le istituzioni e come agente di pari opportunita', mediatore di
squilibri nell'accesso ai servizi.
Le crescenti esigenze di mediazione culturale da parte delle
amministrazioni e le esperienze realizzate in questi anni,
suggeriscono per il futuro l'adozione di modalita' diversificate per
la collaborazione del mediatore, dal servizio a chiamata alla
presenza fissa. La "convenzione a chiamata", cioe' tramite stipula di
convenzione con singoli mediatori o associazioni che attuano un
servizio di mediazione linguistico-culturale intervenendo "su
chiamata" dell'istituzione in caso di bisogno puo' rispondere ad
esigenze contingenti e temporalmente limitate o a servizi con utenza
ridotta, mentre la "presenza fissa" potrebbe rispondere meglio ai
bisogni delle questure, delle carceri e di ospedali di grandi citta'
dove la presenza di stranieri appartenenti a determinate nazionalita'
e' elevata e costante. Sotto questo profilo, l'azione dei mediatori
dovrebbe essere sostenuta da una standardizzazione dei percorsi
formativi e dal riconoscimento di specifiche competenze
professionali, da disciplinare a livello normativo nazionale.
Un'esperienza positiva in tal senso che puo' rappresentare un
modello di riferimento, e' quella del "Programma operativo nazionale
per la Sicurezza e lo Sviluppo del mezzogiorno d'Italia". Tale
iniziativa prevede, nell'ambito di un rapporto di collaborazione con
le Regioni interessate, la costituzione di una rete di mediatori
culturali che operino all'interno di un nucleo di interventi
finalizzati a circoscritti processi di accoglienza e di integrazione.
Cap. 5) Richiedenti asilo e rifugiati
Le problematiche dell'asilo non riguardano direttamente
l'applicazione del testo unico sull'immigrazione ma, come gia'
osservato, hanno una influenza sull'analisi dei movimenti migratori
in quanto spesso i flussi d'immigrazione economica usano
strumentalmente i canali della protezione internazionale e, inoltre,
investono direttamente le politiche dell'accoglienza.
Il numero dei richiedenti asilo e' stato nel 2000 superiore ai
18.000 con una lieve flessione nel 2001 con 17.000 istanze; flessione
confermata nel 2002 con un numero di domande intorno alle 15.000. La
tendenza in atto appare confermata anche dall'andamento del primo
semestre del 2003.
Sono gia' state evidenziate le problematiche connesse alla
particolare lunghezza delle procedure di esame presso la Commissione
Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato. Tempi
lunghi dovuti al trend di crescita delle istanze di asilo, incremento
avvenuto a partire dall'emanazione della legge n.39/1990 (legge
Martelli) che ha rimosso la riserva geografica che aveva limitato
fino ad allora ai soli europei la possibilita' di ottenere lo status
di rifugiato.
La lunghezza dei tempi di esame provoca conseguentemente
condizioni di accoglienza inadeguate del richiedente asilo che non
puo' provvedere ai propri bisogni attraverso una regolare attivita'
lavorativa. L'assistenza prevista dalla legge n. 39 del 1990 e'
infatti, limitata esclusivamente all'erogazione di un contributo
economico giornaliero per soli 45 giorni a fronte, invece, di
procedure con tempi superiori agli 8 mesi.
La legge 30 luglio 2002, n. 189, ha inteso intervenire per ridurre
i tempi di esame delle istanze di asilo sostituendo ad un unico
organo centrale competente all'esame una articolazione di organi a
livello provinciale (le Commissioni territoriali per il
riconoscimento dello status di rifugiato). Tale articolazione
periferica, unita alla realizzazione di strutture finalizzate ad
evitare la dispersione sul territorio nazionale dei richiedenti
asilo, consentira' di procedere alla valutazione delle situazione
personali con tempi procedurali pari a 20 giorni (procedure
semplificate) ovvero 30 giorni (procedure ordinarie). Le medesime
strutture, denominate centri di identificazione, garantiranno anche
l'accoglienza della maggior parte di richiedenti asilo cioe' tutti
coloro che sono entrati nel territorio nazionale eludendo i controlli
di frontiera ovvero quelli fermati in condizione di soggiorno
irregolare.
La Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di
rifugiato e' sostituita dalla Commissione nazionale per il diritto di
asilo. L'organo centrale e' chiamato a svolgere funzioni di indirizzo
e coordinamento delle Commissioni territoriali e sara' competente
alle revoche dello status. Al fine predetto la Commissione Nazionale
potra' sviluppare nel proprio ambito le analisi, studi e verifiche
sulla situazione dei singoli paesi di provenienza dei richiedenti
asilo.
Tutto il sistema previsto dalla citata legge n. 189 ha trovato
applicazione con il regolamento attuativo della normativa sull'asilo
introdotta dalla nuova disciplina.
Con l'attuazione delle nuove norme trovera' soluzione l'annoso
problema dell'accoglienza dei richiedenti asilo che grava in gran
parte sugli enti locali chiamati a fornire assistenza, ai sensi
dell'art. 40 del T.U. n. 286/1998 agli stranieri regolarmente
soggiornanti in condizioni di bisogno.
Per sviluppare le iniziative nel settore, il Ministero
dell'interno, grazie alla collaborazione dell'Alto Commissariato
delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR) e l'Associazione
Nazionale Comuni Italiani (ANCI) ha dato vita a partire dal 2001 -
coi finanziamenti della quota otto per mille IRPEF e del Fondo
europeo per i Rifugiati - ad uno specifico programma denominato
"Programma Nazionale asilo". Tale programma ha dato vita, nell'ambito
delle risorse finanziarie disponibili, ad una rete di accoglienza a
livello locale estesa a tutto il territorio nazionale.
La legge n. 189/2002 ha voluto riconoscere il ruolo della rete
cosi' realizzata istituendo, presso il Ministero dell'interno, un
apposito Fondo a sostegno delle attivita' svolte dagli enti locali in
favore dei richiedenti asilo e dei rifugiati: il Fondo nazionale per
le politiche e i servizi dell'asilo.
Per il coordinamento di tale attivita' e' poi prevista
l'istituzione di una unita' organizzativa di stimolo e coordinamento
dell'attivita' degli enti locali in materia, il Servizio Centrale.
La prima ripartizione del Fondo, riservata dalla legge istitutiva
a favore delle iniziative in atto finanziate con il Fondo Europeo per
i rifugiati, e' avvenuta con decreto del Ministro dell'interno in
data 23 luglio 2003.
Nel 2003, nonostante l'assenza del regolamento attuativo che, come
osservato, e' condizione per l'applicazione della nuova disciplina in
materia di asilo prevista dalla citata legge n. 189, si e' potuto
procedere alla ripartizione del Fondo sulla base dell'articolo 3
dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 23
maggio 2003, n. 3287.
La dotazione del Fondo e' costituita, ai sensi dell'art. 1 septies
della citata legge 189, dalle risorse iscritte nell'unita'
previsionale di base 4.1.2.5 "Immigrati, profughi e rifugiati"
capitolo 2359 del Ministero dell'interno per l'anno 2002, e
corrispondenti a 5,16 milioni di euro. La medesima disposizione fa
confluire, inoltre, al Fondo anche le assegnazioni annuali del Fondo
europeo per i rifugiati, comprese quelle gia' attribuite per gli anni
2000, 2001 e 2002 ed in via di accreditamento al Fondo di rotazione
del Ministero dell'economia e delle finanze. Ulteriori risorse
possono affluire sul Fondo attraverso contributi e donazioni disposti
da soggetti pubblici o privati, anche internazionali ovvero da parte
di organismi dell'Unione europea.
Per l'anno 2003 non sono state effettuate assegnazioni sul Fondo
da parte del FER.
In attuazione dell'art. 80, comma 8, della legge n. 289/2002
(legge finanziaria 2003), e' stato inoltre assegnato un importo pari
a 6.000.000,00.
La dotazione per l'esercizio finanziario 2003; del capitolo 2361,
e' risultata complessivamente pari a 11.160.000,00. Di tale
stanziamento 8.956.521,99 sono stati assegnati agli enti locali.
Sulla rimanente somma e' stata finanziata l'istituzione del
Servizio Centrale, affidato ai sensi del citato art. l sexies, comma
4, all'Associazione Nazionale Comuni Italiani attraverso apposita
convenzione siglata con il Ministero dell'interno.
Con l'istituzione del Servizio Centrale si e' resa operativa
l'unita' di coordinamento e stimolo del sistema di protezione per
richiedenti asilo e rifugiati e sono stati dati supporto tecnico,
informazione e consulenza agli Enti locali che prestano servizi
finalizzati all'accoglienza di tali categorie di stranieri e i cui
interventi sono stati sostenuti con le risorse del Fondo. Con la
prima ripartizione delle risorse del Fondo sono stati finanziati 50
Comuni, distribuiti su tutto il territorio nazionale, che hanno
permesso di dare assistenza a 1995 beneficiari, tra richiedenti
asilo, rifugiati e stranieri in possesso di permesso per protezione
umanitaria.
Nel settore gli obiettivi prioritari sono:
a)-applicazione della legge n. 189/2002 attraverso
l'istituzione delle Commissioni territoriali, la costruzione dei
centri di identificazione e definizione delle linee guida per
l'indirizzo dei servizi di assistenza e tutela dei richiedenti asilo
e rifugiati che saranno finanziati dal Fondo Nazionale per le
politiche e i servizi dell'asilo;
b) armonizzazione della normativa nazionale a quella europea in
applicazione del Trattato dell'Unione europea;
c) attuazione dell'articolo 10, comma 3, della Costituzione sul
diritto di asilo attraverso una legge organica in materia che tenga
conto dei principi di armonizzazione europea in via di elaborazione.
In merito all'armonizzazione europea si fa presente che nel
settore, secondo i tempi stabiliti dal Trattato di Amsterdam, si sta
procedendo all'adozione di rilevanti atti normativi comunitari.
In particolare sono stati gia' approvati il regolamento che
stabilisce la competenza degli Stati membri per l'esame delle domande
di asilo (Regolamento CE n. 343/2003 del 18 febbraio 2003) e la
direttiva recante norme minime relative all'accoglienza dei
richiedenti asilo (Direttiva n. 9/2003/CE del 27 gennaio 2003).
Per il completamento del quadro della medesima normativa, la
Presidenza italiana UE e' stata chiamata a concludere l'esame,
secondo il Consiglio europeo di Salonicco del giugno 2003, della
proposta di direttiva sull'attribuzione a cittadini di Paesi terzi o
apolidi della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti
bisognosa di protezione internazionale nonche' norme minime sul
contenuto della protezione riconosciuta e la proposta di direttiva
sugli standard minimi delle procedure negli Stati membri per il
riconoscimento e la revoca dello status di rifugiato.