DIRETTIVE TECNICHE PER L'INDIVIDUAZIONE E LA PERIMETRAZIONE, DA PARTE
DELLE REGIONI DELLE AREE A RISCHIO IDROGEOLOGICO.
1. PREMESSE.
Il decreto-legge 12 novembre 1996, convertito dalla legge 31
dicembre 1996 n. 677 stabilisce all'art. 1, comma 1, che "Il
Ministero dell'interno e per il coordinamento della protezione civile
individua, sentite le regioni interessate, i territori dei comuni o
parte di essi maggiormente danneggiati".
Al titolo II, art. 4, comma 2, stabilisce che nei comuni
individuati nelle ordinanze del Ministero dell'interno e per il
coordinamento della protezione civile n. 2449 del 25 giugno 1996 per
le province di Lucca e Massa Carrara e n. 2451 del 27 giugno per le
province di Udine e Pordenone dove siano andati distrutti immobili ad
uso abitativo sia abitativo sia "vietato procedere alla ricostruzione
degli immobili distrutti nelle aree a rischio idrogeologico che sulla
base di direttive tecniche impartite dal Ministero dei lavori
pubblici, d'intesa con il Ministero dell'ambiente e con il
Dipartimento della protezione civile, avvalendosi del Dipartimento
per i servizi tecnici nazionali, dovranno essere individuate e
perimetrate dalle regioni territorialmente competenti entro novanta
giorni dalla data di adozione delle predette direttive tecniche".
Nel prosieguo e' stabilito anche che "Nelle stesse aree e' fatto,
altresi', divieto di nuovi insediamenti, anche produttivi, fino alla
realizzazione degli interventi strutturali di messa in sicurezza".
Al comma 2-bis, dispone "Entro trenta giorni dalle perimetrazioni
delle aree a rischio .. i comuni .. provvedono a individuare d'intesa
con le regioni, le aree per la ricostruzione delle unita' immobiliari
distrutte o da demolire come previsto al comma 9 ..".
Al comma 9 del medesimo art. 4, la legge dispone altresi' che "I
presidenti delle regioni, perimetrate le aree a rischio idrogeologico
ai sensi del comma 2, provvedono, entro i successivi sei mesi,
all'individuazione e demolizione degli immobili a qualsiasi uso
adibiti, che costituiscano ostacolo al regolare deflusso delle acque
..".
La legge n. 677/96 stabilisce dunque il principio che nella
gestione di una calamita' sia necessario affrontare una serie di
problematiche che possono cosi' riassumersi:
1) individuazione dei danni e concessione di finanziamenti,
provvidenze e contributi (art. 1, comma 1, e art. 4, comma 1;
2) emanazione di provvedimenti tesi ad evitare il perpetuarsi di
azioni che l'evento calamitoso ha dimostrato in contrasto con il
regime dei corsi d'acqua o con la stabilita' dei versanti
(ricostruzione di immobili, e l'ulteriore compromissione del
territorio (nuovi insediamenti), (art. 4, comma 2);
3) conoscenza del fenomeno al fine da un lato di permettere
l'eliminazione di alcune delle cause che ne hanno aggravato gli
effetti (demolizione di immobili che costituiscono ostacolo al
regolare deflusso delle acque art. 4, comma 9), e dall'altro di
programmare la disciplina del territorio al fine di individuare aree
"sicure" per i nuovi insediamenti (art. 4, comma 2-bis).
Il rischio idrogeologico infatti e' una grandezza che mette in
relazione la pericolosita' intesa come caratteristica intrinseca di
un territorio che lo rende vulnerabile a fenomeni di dissesto
(alluvioni, frane) e la presenza sul territorio di insediamenti
urbani, industriali, infrastrutture, beni storici, artistici,
ambientali, ecc.
Solo la conoscenza del livello di rischio, legato alla dimensione
del fenomeno all'uso del territorio e ai tempi di ritorno dell'evento
atteso, permette di programmare gli interventi strutturali e non
strutturali che in relazione a tale livello di rischio e
conseguentemente alla sua accettabilita' o meno potranno spaziare
dalla delocalizzazione, alla realizzazione di opere di messa in
sicurezza alla imposizione di idonei accorgimenti tecnici in fase di
costruzione alla predisposizione di piani di emergenza.
Il rischio ( R ) e' quindi il prodotto della vulnerabilita' o
pericolosita' ( V ) del territorio intesa come probabilita' che un
certo fenomeno si verifichi in un determinato intervallo di tempo in
un territorio circoscritto e individuabile mediante studi, per la
vulnerabilita' e valore degli elementi a rischio ( E ) intesi come
insieme di grandezze economiche e sociali rappresentate da
popolazione, infrastrutture, attivita' economiche, beni culturali ed
ambientali ecc.
L'espressione quindi
R = E x V
R = rischio o danno atteso
E = elementi a rischio (cose e persone)
V = pericolosita' del territorio.
La determinazione del livello di rischio idrogeologico presuppone
laconoscenza dei parametri idrologici, geomorfologici, topografici ed
urbanistici connessi e la esecuzione di studi e elaborazioni
grafiche, i cui tempi di realizzazione possono essere in contrasto
con il punto 2) cio' con la necessita' quantomeno di non aggravvare
la situazione di rischio attuale.
Per quanto sopra le direttive che seguono sono volte: da un lato a
consentire la delimitazione in tempi rapidi delle aree per le quali
il rischio idrogeologico e' manifesto e che quindi sono da
assoggettare a misura di salvaguardia; dall'altro a fornire
l'approccio metodologico per procedere ad un affinamento di tale
delimitazione rapportandola ai livelli di rischio al fine, da un lato
di progettare le opere strutturali di messa in sicurezza, dall'altro
di differenziare gli interventi non strutturali (vincoli), supportare
le attivita' di cui al citato comma 9 (demolizioni) e permettere la
localizzazione dei nuovi insediamenti.
Si puo' quindi delineare un procedimento che si articola nelle
seguenti fasi:
1) Perimetrazione delle aree a rischio idrogeologico entro 90
giorni dall'entrata in vigore della presente direttiva con
imposizione ope legis di vincoli di inedificabilita'.
2) Individuazione e realizzazione dei primi interventi
strutturali di messa in sicurezza e contestuale introduzione di un
sistema vincolistico piu' puntuale, a seguito di specifici studi,
attraverso l'adozione di specifiche misure di salvaguardia ai sensi
dell'art. 17, comma 6-ter, della legge n. 183/1989 che tengono conto
della diversa gradazione del rischio idrogeologico.
3) Adozione di piani stralcio ai sensi dell'art.17, comma 6-bis,
della legge n. 183/1989.
1. PERIMETRAZIONE AI SENSI DELL'ART. 4, COMMA 2.
1.1. "Le aree dei comuni di cui al comma 1 dell'art. 4 della legge
677/96 da considerarsi a rischio idrogeologico nelle quali, ai sensi
del comma 2 del medesimo articolo, e' vietato procedere alla
ricostruzione degli immobili danneggiati, nonche' alla realizzazione
di nuovi insediamenti, anche produttivi, fino alla messa in sicurezza
sono individuate tenendo conto del rischio di esondazione e del
rischio di frana, cosi' come definiti ai successivi punti 2.1 e 2.2 e
degli elementi desumibili da altri fenomeni di esondazione
intervenuti nelle aree stesse.
Nelle more della elaborazione dei dati ai fini della puntuale
individuazione - che sara' effettuata dalle autorita' di bacino e
dalle regioni ai sensi dell'art. 17, comma 6-bis, della legge n.
183/89 - si provvedera' alla perimetrazione delle aree sulla base di
rilievi di campagna e, se disponibili, di rilievi aerofotogrammetrici
relativi alle esondazioni ed ai fenomeni di dissesto idrogeologico
verificatisi a seguito dell'evento calamitoso del giugno 1996,
nonche' di altri elementi conoscitivi derivanti da strumentazioni di
piano e da norme di salvaguardia vigenti".
1.2. La relativa delimitazione e' riportata sulla carta tecnica
regionale (almeno a scala 1:5.000, ove non siano disponibili
cartografie di maggior dettaglio per le aree urbanizzate).
1.3. Nelle aree a rischio idraulico i progetti di lavori pubblici
necessari per la manutenzione ordinaria, straordinaria e di
adeguamento di infrastrutture, attrezzature, impianti e opere
idrauliche esistenti, nonche' quelli di manutenzione ordinaria,
straordinaria, di restauro e risanamento conservativo autorizzabili
in deroga al vincolo suindicato, saranno sottoposti all'approvazione
della autorita' competente alla vigilanza sul corso d'acqua, ai fini
idraulici ai sensi dell'art. 57 del testo unico n. 523/904, che ne
verifichera' la compatibilita' con il buon regime del corso d'acqua,
e con gli indirizzi del redigendo piano di bacino in riferimento allo
smaltimento delle portate attese.
1.4. A questo scopo detti progetti saranno integrati da studi di
compatibilita' idraulica sia in relazione alla capacita' di invaso
delle aree interessate sia in riferimento al deflusso delle piene ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 37.
2. RIDEFINIZIONE DEI VINCOLI.
L'autorita' di bacino e la regione, per i bacini regionali ove non
siano ancora operativi gli organi di bacino, nelle more
dell'approvazione del piano di bacino o di piani stralcio relativi al
rischio idrogeologico di cui all'art. 17, comma 6-ter della legge
183/89, qualora siano stati realizzati gli interventi strutturali di
messa in sicurezza o modifiche degli strumenti urbanistici, e dove lo
permetta l'avanzamento degli studi di cui ai punti successivi,
possono rimuovere i divieti di cui al comma 2 dell'art. 4 della legge
677/96, con la contestuale adozione di misure di salvaguardia ai
sensi dell'art. 17, comma 6-bis, della legge n. 183/89, volte a
rapportare i vincoli al rischio ed ad inibire opere, lavori o
attivita' antropiche specificatamente definiti.
2.1. Area a rischio idraulico.
Dovranno essere eseguiti studi di carattere idrogeologico o
analisi statistiche volte ad individuare i prevedibili valori della
portata al colmo di piena con almeno tre tempi di ritorno: T1 = 30
anni, T2 = 200 anni, T3 = 500 anni che si assumono come
corrispondenti ad un'alta, una moderata ed una bassa probabilita' di
inondazione.
I risultati di tali studi e la conoscenza topografica a grande
scala delle aree di esondazione e delle sezioni del corso d'acqua
consentira' la trasformazione delle portate di piena di riferimento
in livelli idrici attesi e la delimitazione delle aree con diverse
probabilita' di inondazione.
Le predette elaborazioni permetteranno, fra l'altro, di meglio
definire gli interventi strutturali e non strutturali da
intraprendere.
Nelle zone ad alto rischio di esondazione (T1 = 30 anni), andra'
imposto o confermato il vincolo di inedificabilita' o avviati
interventi di protezione o di delocalizzazione degli insediamenti
esistenti anche ai sensi dell'art. 4, comma 9, della legge n. 677/96.
Per le zone a moderato rischio di esondazione (T2 = 200 anni),
andra' regolamentato il loro uso che dovra' tenere conto,
compatibilmente con la presenza di centri abitati, di salvaguardare
ed eventualmente ampliare le aree di naturale espansione al fine: da
un lato di mantenere e migliorare le condizioni di funzionalita'
idraulica del corso d'acqua in relazione alla capacita' di invaso e
laminazione delle piene delle aree predette anche in rapporto agli
effetti sulla condizione di deflusso della rete idrografica di valle;
dall'altro di mantenere e migliorare le caratteristiche naturali e
ambientali dei siti.
In questo senso eventuali interventi potranno essere autorizzati a
condizione che gli stessi non comportino una riduzione o una
parzializzazione apprezzabile della capacita' di invaso e di
laminazione delle aree stesse.
In relazione ai livelli idrici attesi tale scopo potra' essere
raggiunto anche attraverso l'adozione di accorgimenti tecnico
costruttivi.
Il tempo di ritorno di 200 anni e' il medesimo posto a base per la
determinazione delle aree di espansione adiacenti all'alveo nel "Atto
di indirizzo e coordinamento concernente i metodi ed i criteri per lo
svolgimento funzionale dei servizi di Polizia idraulica, di piena, e
di pronto intervento idraulico" all'esame del Comitato nazionale
della difesa del suolo.
Nelle zone a bassa probabilita' di inondazione (T3 = 500 anni),
l'aumento del livello di sicurezza delle popolazioni verra' affidato
alla predisposizione di adeguati piani di allertamento e di
interventi atti a mitigare l'effetto delle inondazioni.
2.2. Aree a rischio di frana.
Alla delimitazione delle aree nelle quali si sono attivati o
riattivati movimenti franosi dovra' seguire uno studio di dettaglio
dei fenomeni stessi al fine di meglio individuare le opere
strutturali o non strutturali per la messa in sicurezza delle
popolazioni.
Tale studio, che dovra' riguardare una valutazione sulla
stabilita' dei versanti e fornire le principali indicazioni sulla
geometria ed il meccanismo dei movimenti franosi e sui principali
elementi geomorfologici connessi con fenomeni di instabilita' in atto
o potenziali, verra' realizzato mediante l'acquisizione di dati
bibliografici, l'interpretazione di foto aeree ed il rilevamento
diretto sul terreno.
I risultati di tali studi e la conoscenza dell'attuale uso del
suolo e delle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti
permetteranno di regolamentare l'uso del territorio individuando le
aree per le quali non e' necessario porre limitazione alle scelte
urbanistiche, quelle in cui l'utilizzazione dovra' essere
condizionata a vincoli tecnico costruttivi, quelle inidonee a nuovi
insediamenti o ad ampliamento di quelli esistenti, quelle edificate
nelle quali e' necessario avviare interventi di riassetto
territoriale di carattere pubblico a tutela del patrimonio
insediativo esistente o quelle per le quali avviare procedure di
delocalizzazione.
Le aree a rischio di frana possono essere cosi' distinte:
aree nelle quali sono presenti frane attive, continue o
stagionali e aree nelle quali sono presenti evidenze morfologiche di
movimenti incipienti;
aree nelle quali sono presenti frane quiescenti che si riattivano
con tempi pluriennali e nelle quali sono presenti indizi
geomorfologici di instabilita' dei versanti che indicano la
possibilita' di frane di neoformazione;
aree nelle quali sono presenti soltanto frane stabilizzate non
piu' riattivabili a meno di nuovi interventi antropici e nelle quali,
se pure in presenza di condizioni geomorfologiche sfavorevoli, non vi
sia al momento indicazione di movimenti gravitativi.