1 PARTE GENERALE ..... 4
1.1 OGGETTO E FINALITA' ..... 4
1.2 QUADRO DI RIFERIMENTO NORMATIVO ..... 5
1.3 LETTURA SISTEMATICA DEL DECRETO LEGISLATIVO N.35/2011 ..... 7
1.4 AMBITO DI APPLICAZIONE ..... 12
1.4.1 Le reti stradali ..... 12
1.4.2 Le tipologie di progetto ..... 14
1.4.3 La fase transitoria ..... 15
1.5 I SOGGETTI COINVOLTI E LE FUNZIONI SVOLTE ..... 18
1.5.1 Gli Enti territoriali preposti alla regolazione del sistema
..... 18
1.5.1.1 Lo Stato ..... 18
1.5.1.2 Le Regioni e le province autonome ..... 18
1.5.2 L'Organo Competente ..... 19
1.5.3 Gli enti proprietari e i gestori stradali ..... 21
1.5.4 Gli esperti della sicurezza stradale ..... 22
2 LA GESTIONE DELLA SICUREZZA DELLE INFRASTRUTTURE STRADALI ..... 23
2.1 IL CICLO COMPLETO DELLE ATTIVITA' PREVISTE ..... 23
2.2 ANALISI DELLA RETE STRADALE NELLA GESTIONE DELLA SICUREZZA
..... 24
2.2.1 Esame del funzionamento della rete stradale aperta al
traffico ..... 24
2.2.1.1 Analisi delle caratteristiche geometriche e funzionali
..... 25
2.2.1.2 Individuazione dei tratti stradali omogenei ..... 26
2.2.2 Classificazione finalizzata al programma delle ispezioni
..... 27
2.2.2.1 Classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di
incidenti ..... 27
2.2.2.2 Classificazione della sicurezza della rete esistente
..... 34
2.3 PROGRAMMA DELLE ISPEZIONI ..... 37
2.3.1 Criteri per la definizione del programma delle ispezioni
..... 38
2.3.2 Fasi della procedura di ispezione ..... 40
2.4 CLASSIFICAZIONE FINALIZZATA ALLA PIANIFICAZIONE DEGLI
INTERVENTI ..... 41
2.4.1 Elenco delle priorita' degli interventi ..... 43
2.4.1.1 Valutazione economica degli interventi ..... 44
2.4.1.2 Individuazione delle priorita' ..... 47
2.4.2 Pianificazione e programmazione degli interventi ..... 48
2.4.2.1 Manutenzione ordinaria: interventi gestionali e
infrastrutturali minimi ..... 49
2.4.2.2 Manutenzione straordinaria: progetti di infrastruttura
..... 49
2.5 ATTUAZIONE DEGLI INTERVENTI ..... 50
2.5.1 Manutenzione ordinaria ..... 51
2.5.1.1 Interventi gestionali ..... 51
2.5.1.2 Interventi infrastrutturali minimi ..... 51
2.5.2 Manutenzione straordinaria: progetti di infrastruttura
..... 52
2.5.2.1 VISS ..... 52
2.5.2.2 Progetti ..... 53
2.5.2.3 Controlli ..... 53
2.6 MONITORAGGIO DEGLI INTERVENTI ..... 54
2.6.1 Identificazione dell'efficacia degli interventi ..... 55
2.6.2 Ritorno all'esame del funzionamento della rete ..... 57
3 CONTROLLI DELLA SICUREZZA STRADALE SUI PROGETTI ..... 58
3.1 FINALITA' DEI CONTROLLI ..... 58
3.2 LE TIPOLOGIE DEI PROGETTI DA SOTTOPORRE A CONTROLLO ..... 62
3.3 FASI DELLA PROCEDURA DI CONTROLLO ..... 64
3.3.1 Avvio della progettazione: comunicazione del gestore
all'Organo Competente ..... 64
3.3.2 Individuazione dei controllori ..... 64
3.3.2.1 Tempi ..... 64
3.3.2.2 Modalita' ..... 65
3.3.3 Affidamento del controllo ..... 66
3.3.3.1 Oggetto del controllo ..... 66
3.3.3.2 Responsabilita' del controllore ..... 67
3.3.4 Svolgimento dei controlli ..... 69
3.3.4.1 Tempi ..... 69
3.3.4.2 Modalita' dei controlli documentali sui progetti .....
70
3.3.4.3 Modalita' delle prime ispezioni di verifica sul
progetto ..... 74
3.3.5 Recepimento dei risultati dei controlli ..... 75
3.4 CONTENUTI DEI CONTROLLI ..... 76
3.4.1 La matrice di riferimento: illustrazione dei contenuti
..... 76
3.4.1.1 Nuove infrastrutture e adeguamento di infrastrutture
esistenti ..... 78
3.4.1.2 L'ambito extraurbano e urbano ..... 79
3.4.1.3 Le strade a doppia e a singola carreggiata ..... 81
3.4.1.4 I livelli di progettazione: preliminare, definitivo ed
esecutivo ..... 82
3.4.2 Le schede di controllo ..... 85
4 ISPEZIONI DI SICUREZZA SULLE INFRASTRUTTURE STRADALI ..... 86
4.1 FINALITA' DELLE ISPEZIONI ..... 87
4.2 FASI DELLA PROCEDURA DI ISPEZIONE ..... 88
4.2.1 Attuazione del programma delle ispezioni ..... 88
4.2.2 Individuazione degli ispettori ..... 89
4.2.2.1 Tempi ..... 89
4.2.2.2 Modalita' ..... 90
4.2.3 Affidamento dell'ispezione ..... 91
4.2.3.1 Oggetto dell'affidamento ..... 91
4.2.3.2 Responsabilita' dell'ispettore ..... 93
4.2.4 Modalita' di svolgimento dell'ispezione ..... 95
4.2.4.1 Analisi preliminare della documentazione ..... 95
4.2.4.2 L'ispezione del tratto stradale ..... 95
4.2.4.3 La redazione del rapporto finale ..... 100
4.2.5 Risultanze dell'ispezione ..... 102
4.3 CONTENUTI DELLE ISPEZIONI .....104
4.3.1 La matrice di riferimento: illustrazione dei contenuti
..... 104
4.3.2 Le schede di ispezione ..... 106
4.4 LE ISPEZIONI NEI CANTIERI STRADALI ..... 115
4.4.1 Cantieri in ambito extraurbano ..... 117
4.4.2 Cantieri in ambito urbano ..... 118
TABELLE ..... 119
FIGURE ..... 120
ABBREVIAZIONI ..... 121
BIBLIOGRAFIA ..... 122
ALLEGATI ..... 123
1 PARTE GENERALE
1.1 Oggetto e finalita'
Le presenti Linee Guida sono emanate ai sensi dell'art. 8 del
decreto legislativo n.35/2011 di attuazione della Direttiva
2008/96/CE sulla gestione della sicurezza delle infrastrutture
stradali.
Le Linee Guida stabiliscono i criteri e le modalita' per
l'effettuazione dei controlli della sicurezza stradale sui progetti e
delle ispezioni di sicurezza sulle infrastrutture esistenti e per
l'attuazione del processo per la classificazione della sicurezza
della rete stradale.
Le Linee Guida hanno come finalita' quella di orientare, coordinare
e rendere omogenee le attivita' di tutti i soggetti coinvolti nel
processo della sicurezza delle infrastrutture stradali, tra cui gli
Enti territoriali, gli Organi Competenti, gli Enti proprietari e
gestori delle strade e gli esperti della sicurezza stradale, ovvero i
controllori dei progetti e gli ispettori delle strade esistenti.
Le presenti Linee Guida, al fine di garantire un sistema di
interventi tra loro armonizzati e coordinati, hanno l'obiettivo di
fornire uno strumento che individua le modalita' procedurali delle
analisi di sicurezza stradale e di tutte le altre attivita' connesse
al processo per la classificazione della rete stradale.
I controlli della sicurezza stradale sui progetti e le ispezioni di
sicurezza sulle infrastrutture esistenti, definiti complessivamente
"analisi di sicurezza stradale", sono un processo di tipo preventivo,
tendente ad individuare le situazioni potenzialmente generatrici di
incidenti, finalizzato alla verifica di sicurezza dei progetti
stradali, sia di nuove infrastrutture sia di interventi di
adeguamento di strade esistenti, ed alla verifica delle
caratteristiche delle strade esistenti in esercizio.
Sulla base dei risultati della fase iniziale di applicazione delle
procedure delle Linee Guida sulle strade appartenenti alla TEN, come
previsto dall'art. 1 del D.Lgs. n.35/11, considerato che alcune delle
procedure introdotte costituiscono una novita' nell'ordinamento, si
auspica che dal tavolo permanente di confronto con le Regioni e gli
enti locali, di cui all'art. 12, c.6, emergano proposte significative
per una maggior coesione e coordinamento del processo di attuazione
nelle reti stradali di rispettiva competenza.
1.2 Quadro di riferimento normativo
Con la legge comunitaria 4 giugno 2010, n. 96 e' stata conferita
delega al Governo per il recepimento della direttiva comunitaria
2008/96/CE sulla gestione della sicurezza delle infrastrutture
stradali. Tale Direttiva si prefigge l'obiettivo di migliorare il
livello di sicurezza delle strade appartenenti alla rete stradale
transeuropea (d'ora in poi per brevita' TEN(1) ), mediante
l'introduzione di una serie di procedure atte a migliorare la
sicurezza delle infrastrutture stradali nelle diverse fasi di
pianificazione, progettazione, realizzazione e gestione.
---------
(1) Per l'individuazione della TEN si rimanda al successivo
par. 1.4.1
Il D.Lgs. n.35/11 di recepimento della Direttiva 2008/96/CE,
entrato in vigore il 23 aprile 2011, introduce una serie di
procedure, in capo ad una pluralita' di soggetti, finalizzate al
miglioramento della sicurezza delle infrastrutture stradali, che
costituiscono una novita' per l'ordinamento preesistente, costituito
dal Codice della Strada (D.Lgs. n.285/92) e dal relativo Regolamento
di Esecuzione (D.P.R. 495/92), nonche' da altre specifiche
disposizioni attuative, che ponevano specifici adempimenti in capo ai
soli Enti proprietari e gestori delle strade.
L'art. 12, c.5 del D.Lgs. n.35/11 ha previsto che, prima
dell'adozione delle presenti Linee Guida, nella fase transitoria le
"Linee guida per le analisi di sicurezza delle strade", di cui alla
Circolare del Ministero dei Lavori Pubblici n. 3699 dell'8 giugno
2001, costituissero la norma di riferimento per l'analisi di
sicurezza delle strade, nei limiti di compatibilita' delle
disposizioni riportate nel medesimo decreto. I principi riportati
nella predetta circolare sono stati quindi il punto di partenza e di
riferimento per lo sviluppo delle presenti Linee Guida.
Nel delineare il quadro di riferimento normativo si evidenzia che
il D.Lgs. n.35/11 ha previsto una serie di decreti attuativi, che
devono essere necessariamente concepiti secondo una logica unitaria e
coordinata; tra i vari decreti quello di adozione delle presenti
Linee Guida assume un ruolo centrale rispetto agli altri poiche' da
un lato costituisce la cornice all'interno della quale si inseriscono
tutti gli altri provvedimenti e dall'altro ne fornisce una chiave di
lettura finalizzata ad un'attuazione razionalizzata.
Si elencano di seguito i citati decreti attuativi il cui ambito di
applicazione viene specificatamente descritto nel successivo par.
1.4:
Parte di provvedimento in formato grafico
Tabella 1: decreti attuativi previsti dal D.Lgs. n. 35/11
Il quadro normativo si compone inoltre, con particolare riferimento
alle attivita' piu' strettamente tecniche delle analisi di sicurezza,
delle disposizioni del Codice della Strada e del relativo Regolamento
di attuazione ma anche delle prescrizioni delle norme tecniche di
progettazione stradale e da tutte le altre norme, riguardanti
elementi funzionali o di arredo della strada (segnaletica,
dispositivi di ritenuta stradale, pavimentazione stradale, impianti,
ecc..).
1.3 Lettura sistematica del decreto legislativo n. 35/2011
I contenuti delle Linee Guida, ai sensi dell'art. 8 del D.Lgs. n.
35/11, relativi ai controlli e ispezioni della sicurezza stradale,
devono necessariamente ricomprendere, in una lettura sistematica
dell'intero articolato del decreto, anche le attivita' relative alla
classificazione e, piu' in generale, tutte le attivita' correlate al
processo di gestione della sicurezza della rete stradale.
I controlli e le ispezioni sono attivita' svolte dagli esperti
della sicurezza, come definiti nel successivo par. 1.5.4, mentre
tutte le altre attivita' relative al ciclo della gestione della
sicurezza sono condotte da una pluralita' di soggetti descritti
ampiamente nel par. 1.5.
I controlli e le ispezioni infatti non devono essere intesi come
fasi autonome e avulse dall'intero processo gestionale, pur
rappresentando le attivita' tecniche piu' rilevanti, ma devono far
parte di un ciclo di attivita' consequenziali e iterative volte tutte
a perseguire un miglioramento della sicurezza attraverso una gestione
ottimizzata della rete stradale.
Nella seguente figura si rappresentano le attivita' dei controlli e
delle ispezioni inserite nel ciclo complessivo delle attivita', piu'
ampiamente descritte nel successivo capitolo 2.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 1: il ciclo complessivo delle attivita' del processo di
gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali
Il processo di gestione della sicurezza delle infrastrutture
stradali prende avvio preliminarmente con l'esame del funzionamento
della rete stradale aperta al traffico, attraverso un'analisi delle
caratteristiche geometriche e funzionali dell'intera rete ed una sua
suddivisione in tratti stradali omogenei. Tale suddivisione in tratti
elementari consente di effettuare una classificazione dell'intera
rete finalizzata ad individuare il programma delle ispezioni e quindi
la loro priorita'.
Le risultanze delle ispezioni e l'identificazione delle potenziali
misure correttive consentono di pervenire ad una nuova
classificazione finalizzata alla pianificazione degli interventi ed
alla loro priorita' di attuazione. Alcuni interventi possono essere
attuati nell'ambito della manutenzione ordinaria mentre altri
richiedono l'attivazione delle procedure previste per la manutenzione
straordinaria.
La valutazione dell'efficacia degli interventi realizzati consente
di effettuare un monitoraggio dello stato della sicurezza della rete,
prevedendo ciclicamente un nuovo esame del funzionamento della rete
stradale attraverso dati piu' aggiornati e dettagliati, consentendo
l'elaborazione di una nuova classificazione di sicurezza della rete,
finalizzata ad individuare il successivo programma di ispezioni.
In riferimento ai decreti attuativi previsti dal D.Lgs. n. 35/11 si
ritiene di doverne illustrare i contenuti e le relative modalita' di
attuazione in funzione sia della progressiva estensione dell'ambito
di applicazione, come definito nel par. 1.4, sia della diversa natura
dei decreti stessi, considerato che alcuni assumono validita'
generale mentre altri assumono valenza limitata alla sola rete
stradale di competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti (d'ora in poi, per brevita', MIT), ovvero del soggetto
individuato quale Organo Competente (d'ora in poi, per brevita', OC)
ai sensi della definizione dell'art. 2, c.1 lett. b) del D.Lgs. n.
35/11.
Tra i decreti attuativi previsti, ferma restando la progressiva
estensione dell'ambito di applicazione di cui all'art. 1 del D.Lgs.
n. 35/11, si evidenzia che:
• il decreto previsto all'art. 3, c.2 relativo alla modalita',
contenuti e documenti della valutazione di impatto sulla sicurezza
stradale, definita VISS, si applica a tutti i "progetti di
infrastruttura" appartenenti a tutte le reti stradali di tutti gli
Enti proprietari e/o gestori;
• il decreto previsto all'art. 5, c.1 relativo alla classificazione
tratti stradali ad elevata concentrazione di incidenti e
classificazione della sicurezza della rete esistente, si applica
soltanto alla rete stradale di competenza del MIT. Ogni altro OC
dovra' effettuare con proprio provvedimento la classificazione
della sicurezza della propria rete, come stabilito nel par.
2.2.2.2;
• il decreto previsto all'art. 6, c.2 relativo all'individuazione
delle misure di sicurezza temporanee, emanato il 12 dicembre 2011,
si applica a tutte le reti stradali di tutti gli Enti proprietari
e/o gestori;
• il decreto previsto all'art. 9, c.1 relativo ai programmi di
formazione degli esperti e alla modalita' di entrata in
operativita' e di gestione dell'elenco degli esperti, e' stato
emanato il 23 dicembre 2011. Tale programma di formazione, unico
per tutti gli Enti formatori, e' indirizzato a preparare una figura
dall'elevato profilo professionale che possegga approfondite
conoscenze, capacita' e competenze finalizzate al controllo della
sicurezza per i progetti di infrastrutture di nuova realizzazione o
di interventi di adeguamento di infrastrutture esistenti ed
all'effettuazione delle ispezioni della sicurezza stradale. Con
l'unicita' di tale programma si e' garantita l'omogeneita' della
formazione degli esperti della sicurezza su tutto il territorio
nazionale che dovranno essere iscritti nell'unico elenco istituito
presso il MIT, previsto dall'art. 4, c.7;
• il decreto previsto all'art. 9, c.6 relativo alla determinazione
del contributo dei corsi, definito ex lege di natura non
regolamentare, si applica ai soggetti che svolgono i corsi di
formazione;
• il decreto previsto all'art. 10, c.2 relativo all'individuazione
delle tariffe per le attivita' di controllo, classificazione e
ispezione e modalita' di versamento, si applica alla sola rete di
competenza del MIT gestita da enti gestori non pubblici.
Inoltre, l'art. 7, c.1 del D.Lgs. n. 35/11 ha previsto che "per
ciascun incidente mortale verificatosi sulla rete stradale di cui
all'articolo1, comma 2, l'organo competente riporta in un'apposita
relazione di incidente, redatta secondo la reportistica di cui
all'allegato IV, i dati relativi all'incidente stradale, raccolti e
trasmessi, ai sensi dell'articolo 56 della legge 29 luglio 2010, n.
120, dalle forze dell'ordine e dagli enti locali". La "relazione di
incidente" al fine di soddisfare i requisiti previsti dall'allegato
IV del D.Lgs. n. 35/11 deve comprendere ulteriori elementi rispetto a
quelli previsti dal modulo di rilevazione ISTAT-CTT/INC. A tale
proposito il MIT sta predisponendo un modello di relazione di
incidente per la rete stradale di propria competenza.
Con la progressiva estensione dell'ambito di applicazione,
descritta nel par. 1.4, ogni OC dovra' provvedere ad acquisire i dati
di incidentalita' relativi alla propria rete stradale anche
attraverso l'utilizzo di banche dati esistenti.
Inoltre il D.Lgs. n. 35/11, come richiamato nell'art. 1, c.5 dello
stesso, e' norma complementare al D.Lgs. n. 264/06 relativo alla
sicurezza delle gallerie stradali di lunghezza superiore ai 500 metri
ricadenti nella TEN.
Il D.Lgs. n. 35/11 ha introdotto una norma di coordinamento con il
D.Lgs. n. 264/06 soltanto per quanto riguarda i requisiti dei
soggetti abilitati allo svolgimento delle attivita' ispettive,
prevedendo che siano, a regime, gli stessi nei due ambiti.
Il D.Lgs. n. 35/11, in simmetria con la complementarieta' della
Direttiva 2008/96/CE rispetto alla Direttiva 2004/54/CE, ha
espressamente escluso l'applicazione delle disposizioni alle gallerie
rientranti nella disciplina del D.Lgs. n. 264/06.
Ferma restando questa netta separazione degli ambiti delle due
norme, si deve sottolineare come le relative disposizioni si pongano
su due piani diversi: mentre la norma sulla sicurezza delle gallerie
individua i requisiti minimi di sicurezza che tali infrastrutture
devono soddisfare, nonche' le relative procedure finalizzate a
garantire che tali requisiti siano rispettati, la norma sulla
sicurezza delle infrastrutture stradali non stabilisce alcun
requisito tecnico-funzionale per le caratteristiche infrastrutturali
ma introduce obblighi nei confronti dei diversi soggetti coinvolti
nella gestione delle infrastrutture stradali affinche' si realizzi un
progressivo aumento del loro livello di sicurezza.
In quest'ottica sarebbe stato piu' opportuno che la direttiva
2008/96/CE, intervenuta successivamente alla 2004/54/CE, avesse fatto
salve le disposizioni specifiche sulle gallerie, gia' cogenti, ma non
avesse escluso dal proprio campo di applicazione le gallerie,
peraltro solo quelle di lunghezza superiore a 500 metri, poiche' le
disposizioni della direttiva 2008/96/CE si applicano a "tratti di
infrastruttura stradale", che comprendono quindi anche eventuali
gallerie, e che devono essere analizzati, sotto il profilo della
sicurezza stradale dell'intero tratto, in modo unitario e
complessivo.
Si evidenzia in particolare che una galleria di lunghezza inferiore
a 500 metri e' assoggettata alla sola disciplina del D.Lgs. n. 35/11
e pertanto la responsabilita' dei relativi controlli ed ispezioni e'
attribuita al solo OC, mentre per una galleria ricadente sulla stessa
infrastruttura e di lunghezza superiore a 500 metri la
responsabilita' dei relativi controlli ed ispezioni e' attribuita
alla sola Commissione Permanente Gallerie.
La complementarieta' degli ambiti delle due direttive e' stata
necessariamente mutuata nelle due rispettive norme di recepimento
nazionali, ma cio' comporta che a livello attuativo si debbano
introdurre le opportune e necessarie forme di coordinamento delle
relative procedure, non solo per evitare duplicazioni di attivita',
ottimizzando tempi e riducendo costi, ma anche e soprattutto
affinche' la valutazione della sicurezza ed i conseguenti eventuali
interventi di adeguamento non avvengano a "compartimenti stagni",
come definiti nei due ambiti di applicazione, ma in una visione
globale dell'intero tratto stradale, anche sotto il profilo
programmatico.
Pertanto ai fini dell'effettuazione dell'analisi di sicurezza di
un'infrastruttura stradale in cui i due ambiti si sovrappongono e'
necessario che l'OC operi attraverso un opportuno coordinamento con
la Commissione Permanente Gallerie, oltre che con le esistenti
Commissioni Intergovernative (CIG) relativamente ai tunnel
transfrontalieri, cosi' come previsto dal D.Lgs. n. 264/06.
1.4 Ambito di applicazione
1.4.1 Le reti stradali
L'ambito di applicazione del D.Lgs. n. 35/11 e' rappresentato dalle
strade ricadenti nella TEN, in fase di pianificazione, di
progettazione, in costruzione o gia' aperte al traffico, mentre per
tutte le altre strade non appartenenti alla TEN, i contenuti del
decreto legislativo costituiscono norme di principio fino a che non
diventeranno cogenti in base all'evoluzione temporale del campo di
applicazione.
L'attuale rete stradale TEN(2) vigente e' suddivisa soltanto nelle
due tipologie di rete "esistente", costituita dalle strade
appartenenti alla rete primaria nazionale e quindi sostanzialmente
dalla quasi totalita' della rete autostradale e da altri itinerari
internazionali, e"pianificata", costituita da progetti di adeguamento
di infrastrutture esistenti o di nuove strade.
---------
(2) La rete TEN e' individuata dalla decisione 1692/96/CE e
successivi aggiornamenti. Al momento dell'emanazione delle
presenti Linee Guida la rete stradale TEN dell'Italia e'
definita nella decisione 884/04/CE ma e' in corso di
definizione un aggiornamento della rete in base ad un nuovo
approccio che individua due livelli di rete ("comprehensive
network" e "core network"), come definiti nella proposta
della Commissione Europea del 19.10.11.
La rete TEN programmata, in corso di definizione al momento
dell'emanazione delle presenti Linee Guida, distinguera' la rete
stradale nelle tre tipologie "completed", "to be upgraded" e
"planned".
Come si evince dalla tabella seguente, alla vigente TEN "esistente"
corrisponde sia la rete "completed" sia parte della rete "to be
upgraded" intesa come insieme delle infrastrutture in esercizio
aventi gia' i requisiti minimi per l'appartenenza alla TEN, ma che
comunque devono essere potenziate (es. realizzazioni 3a e/o 4a
corsia). Analogamente alla vigente TEN "pianificata" corrisponde
parte della rete "to be upgraded" e la rete "planned" comprendente a
sua volta sia le infrastrutture in esercizio non aventi ancora i
requisiti minimi per l'appartenenza alla TEN, ma per le quali sono
previsti dei progetti di adeguamento, sia le nuove infrastrutture.
Pertanto, per verificare quali attivita' siano necessarie ai sensi
del D.Lgs. n. 35/11, si deve fare riferimento alla "tipologia
effettiva di infrastruttura", riportata in dettaglio nella tabella
seguente, nella quale si trova la corrispondenza tra le tipologie di
infrastruttura individuate nella TEN attualmente vigente (Dec.
884/04/CE) e nella proposta della CE del 19.10.11.
Parte di provvedimento in formato grafico
Tabella 2: attivita' necessarie ai sensi del D.Lgs. n. 35/11 in
funzione della tipologia di infrastruttura
Inoltre e' stato previsto che tale ambito debba essere esteso, a
decorrere dal 1° gennaio 2016, "alle strade appartenenti alla rete di
interesse nazionale, individuata dal decreto legislativo 29 ottobre
1999, n. 461, e successive modificazioni, non comprese nella rete
stradale transeuropea, siano esse, a quella data, in fase di
pianificazione, di progettazione, in costruzione o gia' aperte al
traffico" ed e' stata altresi' prevista la possibilita' di prorogare
tale decorrenza, non oltre il 1°gennaio 2021.
Per la rete stradale di competenza delle Regioni, delle province
autonome e degli enti locali, e' previsto che le disposizioni del
D.Lgs. n. 35/11 costituiscano norme di principio e che, entro il 31
dicembre 2020, le Regioni e le province autonome dettino, nel
rispetto dei principi stabiliti dal decreto, la disciplina
riguardante la gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali
di competenza, con particolare riferimento alle strade finanziate a
totale o parziale carico dell'Unione europea.
Le presenti Linee Guida, vista la progressiva estensione
dell'ambito di applicazione del D.Lgs. n. 35/11 a tutte le reti
stradali ricadenti nel territorio nazionale, sono strutturate in modo
che abbiano validita' generale, e quindi rispondenti anche alle
esigenze del prossimo futuro sia per l'ambito extraurbano sia per
l'ambito urbano, anche come orientamento per l'eventuale definizione
da parte delle Regioni e delle province autonome di ulteriori
modalita' applicative in riferimento alla specificita' delle reti
stradali nei loro territori, e comunque coerenti con le presenti
Linee Guida.
In riferimento allo stato evolutivo delle infrastrutture stradali,
il campo di applicazione delle disposizioni del D.Lgs. n. 35/11
descritto nella Tabella 2 puo' essere ritenuto valido per tutte le
altre reti stradali, ad iniziare da quella di interesse nazionale.
1.4.2 Le tipologie di progetto
La direttiva 2008/96/CE ha previsto che fossero effettuati
controlli della sicurezza stradale nelle diverse fasi del progetto,
dalla fase di pianificazione e sino all'inizio del funzionamento
dell'infrastruttura.
Nel D.Lgs. n. 35/11 e' stato previsto che vengano effettuati
controlli della sicurezza stradale sia sui progetti relativi alla
costruzione di infrastrutture stradali nuove, sia sui progetti che
producono una sostanziale modifica di infrastrutture stradali
esistenti con effetti sui flussi di traffico, nonche' sui progetti di
adeguamento che comportano modifiche del tracciato.
Si evidenzia come da un lato, per le nuove infrastrutture, vi sia
una completa applicazione sulla totalita' dei progetti, mentre
dall'altro, per le infrastrutture esistenti, sia necessaria una
puntuale individuazione delle tipologie di progetti che ricadono
nelle due citate fattispecie, e per la quale si rinvia al par. 3.2.
In particolare per quanto riguarda i progetti relativi ad una
sostanziale modifica "con effetti sui flussi di traffico" si segnala
che l'ambito dell'analisi debba non limitarsi all'infrastruttura
oggetto dell'intervento di adeguamento, ma opportunamente estendersi
alle infrastrutture adiacenti e connesse, i cui flussi risentono
dell'attuazione dell'intervento stesso. Per tali progetti, posto che
qualunque intervento, anche minimo ed anche solo di natura
gestionale, ovvero di semplice regolazione del traffico, quindi non
strutturale, comporta potenzialmente notevoli effetti sui flussi di
traffico, e' necessario rinviare al par. 3.2 per la precisa e
puntuale individuazione delle tipologie di progetti che devono essere
sottoposti al controllo della sicurezza stradale.
Poiche' i controlli devono essere effettuati per ogni livello di
progettazione (preliminare, definitivo ed esecutivo) le Linee Guida,
sono organizzate e strutturate con contenuti specifici e distinti in
base all'ambito extraurbano e urbano, alla tipologia di strada
(doppia o singola carreggiata), ed ulteriormente suddivisi per i tre
livelli di progettazione nonche' per le fasi di costruzione, di
pre-apertura al traffico e per il primo anno di funzionamento.
Per l'analisi dettagliata e descrittiva dei controlli della
sicurezza stradale sui progetti si rimanda al capitolo 3.
1.4.3 La fase transitoria
Le disposizioni transitorie contenute nell'art. 12 del D.Lgs. n.
35/11 hanno introdotto da un lato la disciplina dei controlli sui
progetti in itinere al momento dell'entrata in vigore del decreto
legislativo, dall'altro la definizione dei requisiti soggettivi degli
esperti, nelle more dell'entrata in operativita' dell'elenco di cui
all'art. 7, c.4, ed infine il rinvio ai contenuti degli allegati o ad
altri documenti esistenti come riferimenti normativi, in attesa
dell'emanazione dei vari decreti attuativi previsti dal D.Lgs. n.
35/11 e illustrati nel par. 1.2 e nel par. 1.3.
Per quanto riguarda la disciplina dei controlli, al fine di evitare
che la loro applicazione potesse tradursi in oneri di riprogettazione
e quindi in costi aggiuntivi e ritardi nell'iter approvativo, essi
sono stati esclusi sui progetti di cui era gia' stato approvato il
progetto definitivo alla data di entrata in vigore della norma
(23.04.11); in particolare per le opere strategiche di cui alla L.
443/01, l'esclusione dei controlli riguarda anche quegli interventi
di cui, sempre alla data del 23.04.11, era gia' stato approvato il
progetto preliminare.
Nelle figure seguenti si illustrano, sia la necessita' dei
controlli sia la necessita' della VISS ad essi propedeutica, in
funzione delle diverse fasi in cui si trovavano i progetti in itinere
alla data di entrata in vigore della norma.
Emerge con chiarezza come per i progetti in fase di studio di
fattibilita' o di progettazione preliminare, siano necessari, per
tutte le infrastrutture, oltre alla VISS tutti i controlli sui vari
livelli di progettazione, mentre per i progetti in fase di redazione
del progetto definitivo siano necessari i controlli soltanto per le
infrastrutture ordinarie (escluse le infrastrutture strategiche) sia
sul progetto definitivo sia sull'esecutivo; infine risulta come per
tutte le infrastrutture aventi il progetto definitivo approvato i
controlli siano esclusi.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 2: applicazione, nella fase transitoria, della VISS e dei
controlli sui progetti in fase di studio di fattibilita'
Figura 3: applicazione, nella fase transitoria, della VISS e dei
controlli sui progetti in fase di progettazione preliminare
Figura 4: applicazione, nella fase transitoria, dei controlli sui
progetti in fase di progettazione definitiva
Figura 5: non applicazione, nella fase transitoria, dei controlli sui
progetti in fase di progettazione esecutiva
1.5 I soggetti coinvolti e le funzioni svolte
1.5.1 Gli Enti territoriali preposti alla regolazione del sistema
1.5.1.1 Lo Stato
Il D.Lgs. n. 35/11 ha attribuito al MIT l'espletamento di alcune
funzioni in qualita' di OC, riferite all'ambito di prima applicazione
del D.Lgs. n. 35/11 (consistente nella TEN appartenente interamente
al demanio dello Stato e quindi sotto la vigilanza diretta del MIT),
ed altre funzioni indipendenti dal ruolo di OC, in virtu' del ruolo
svolto dal MIT di regolatore della disciplina della sicurezza
stradale in generale e di quella delle infrastrutture stradali in
particolare.
Pertanto al MIT e' stata attribuita:
• la responsabilita' dell'emanazione dei decreti attuativi del D.Lgs.
n. 35/11, validi su tutto il territorio nazionale e per tutti i
tipi di strada, riguardanti, oltre alle presenti Linee Guida, la
Valutazione di Impatto della Sicurezza Stradale (art. 3, c.2), il
programma dei corsi di formazione degli esperti della sicurezza
stradale (art. 9, c.1) e del relativo aggiornamento (art. 9, c.4),
le tariffe per controlli ed ispezioni (art. 10, c.1), il contributo
di partecipazione ai corsi di formazione (art. 9, c.6);
• la responsabilita' della gestione dell'elenco degli esperti della
sicurezza stradale (art. 4, c.7), sia provvisorio sia a regime;
• il coordinamento del tavolo permanente di confronto (art. 12, c.6);
• la determinazione del costo sociale medio di un incidente mortale e
di un incidente grave (art. 7, c.2);
• la determinazione del costo totale dell'incidentalita' (art. 7,
c.3).
1.5.1.2 Le Regioni e le province autonome
Il D.Lgs. n. 35/11 ha invece attribuito alle Regioni ed alle
province autonome la responsabilita' di dettare entro il 2020 la
disciplina riguardante la gestione della sicurezza delle
infrastrutture stradali di competenza delle Regioni e degli enti
locali (art. 1, c.4).
Cio' significa che, nel rispetto delle norme di principio contenute
nel D.Lgs. n. 35/11 e nei decreti attuativi da esso previsti, le
Regioni e le province autonome dovranno provvedere a disciplinare,
per le strade ricadenti sul loro territorio, ma non comprese nella
TEN e nella rete di interesse nazionale:
• gli ambiti di applicazione, intesi come le reti e le tipologie di
strade su cui applicare le disposizioni del D.Lgs. n. 35/11 e dei
relativi decreti attuativi, anche gradualmente nel tempo;
• le modalita' e i tempi di attuazione delle disposizioni da loro
dettate;
• i criteri e le modalita' di individuazione dei relativi Organi
Competenti.
1.5.2 L'Organo Competente
La direttiva 2008/96 fornisce la seguente definizione di OC:
"qualsiasi organismo pubblico, istituito a livello nazionale,
regionale o locale, che partecipa, in funzione delle proprie
competenze, all'attuazione della presente direttiva, inclusi gli
organismi designati come organi competenti prima dell'entrata in
vigore della presente direttiva, nella misura in cui rispettino i
requisiti da essa stabiliti".
L'individuazione nel MIT dell'OC, operata dall'art. 2, c.1, lett.
b) del D.Lgs. n. 35/11, riguarda soltanto l'ambito della rete TEN,
vigente e programmata, e quello successivo (dal 2016 anche la
restante rete di interesse nazionale, individuata ai sensi del D.Lgs.
n. 461/99), che risultano entrambi completamente appartenenti alla
rete del demanio statale, ma non puo' ritenersi applicabile alla rete
regionale, provinciale e comunale, extraurbana ed urbana, poiche',
per tali strade, le Regioni e le province autonome, con propria
disciplina, dovranno individuare le modalita' di individuazione dei
relativi Organi Competenti.
In particolare si potrebbe ipotizzare che l'OC coincida con l'Ente
proprietario o, nel caso di alterita' rispetto a quest'ultimo, con
l'Ente gestore della strada, poiche' nulla lo vieterebbe
esplicitamente e sotto certi aspetti sarebbe anzi auspicabile in
quanto gli obblighi dell'Ente proprietario/gestore, sono anch'essi
finalizzati, in ultima istanza, all'obiettivo della sicurezza
dell'infrastruttura stradale, cosi' come i compiti dell'OC che
attraverso specifiche attivita' di gestione (controlli e ispezioni)
assicura che le strade di propria competenza siano caratterizzate da
livelli di sicurezza elevati.
Non si deve confondere la funzione di controllo interno che ogni
struttura organizzativa, compreso quindi l'Ente proprietario e
gestore di strade, puo' e dovrebbe esplicare al fine di migliorare la
propria efficienza, l'economia di gestione e la razionalizzazione
delle procedure, con la funzione di controllo esterno, esercitata da
un soggetto terzo.
Tale ultima azione, necessaria quando si vuole garantire che il
servizio erogato (la gestione delle infrastrutture) a favore dei
fruitori (gli utenti stradali) sia caratterizzato da idonei livelli
di efficienza e soprattutto sicurezza, deve essere svolta da un
controllore necessariamente diverso rispetto al soggetto controllato,
e quindi terzo, al fine di evitare qualunque potenziale conflitto di
interessi.
La corrispondenza biunivoca tra OC ed Ente proprietario, o gestore,
ovvero l'individuazione dell'OC in un rapporto di "uno ad uno",
produrrebbe delle improduttive moltiplicazioni di strutture e
organizzazioni aventi medesime funzioni, che invece potrebbero e
dovrebbero razionalmente essere accentrate in organismi unici per
strade appartenenti ad una pluralita' di soggetti, specie se titolari
di un numero esiguo di strade o dotati di scarse risorse umane e
strumentali.
Nel caso della TEN, ma anche della rete di interesse nazionale,
l'individuazione del MIT quale unico OC centrale, effettuata dal
D.Lgs. n. 35/11, ha da un lato implicitamente risolto il suddetto
conflitto d'interessi, poiche' il MIT non gestisce direttamente tali
infrastrutture, interamente appartenenti al demanio statale ma in
gestione ad una pluralita' di soggetti (Anas e concessionarie
autostradali), e dall'altro ha accentrato le funzioni in un rapporto
di "uno a molti". Pertanto il MIT svolge le particolari e specifiche
funzioni di OC, nell'ambito del piu' ampio esercizio di vigilanza e
controllo degli enti gestori.
Nel caso delle altre infrastrutture non di interesse nazionale, per
quanto riguarda i criteri di individuazione dell'OC, in coerenza con
la definizione di OC contenuta nella Direttiva 2008/96, si sottolinea
la necessita' che esso sia costituito da un organismo pubblico, e
l'opportunita' che sia istituito a livello regionale, provinciale o
comunale.
Nella definizione di tali criteri le Regioni e le province autonome
terranno in debita considerazione l'opportunita' che la competenza e
l'esperienza acquisita da strutture esistenti in attivita' di
controllo ed ispezione, non vadano disperse. A tale proposito, il
vincolo della terzieta' dell'OC rispetto al gestore potrebbe essere
risolto con l'individuazione dell'OC in un soggetto almeno
indipendente funzionalmente dal soggetto gestore, pur rimanendo
entrambi appartenenti al medesimo ente territoriale (regione,
provincia e comune).
Cio' premesso in merito ai criteri di individuazione dell'OC, si
fornisce un elenco sintetico delle funzioni che devono essere svolte
dall'OC e descritte in dettaglio nei successivi capitoli:
• classificazione della rete stradale di competenza: tale attivita'
si traduce nella suddivisione in tratti omogenei della rete di
competenza, nell'analisi dei dati di incidentalita' e di traffico,
nell'esame del funzionamento della rete, nella classificazione
della sicurezza della rete, anche attraverso il tavolo permanente
di confronto di cui al c.6, dell'art. 12 del D.Lgs. n. 35/11;
• responsabilita' delle ispezioni sulle strade: tale attivita' si
esplica attraverso la definizione del programma delle ispezioni,
l'individuazione degli ispettori, la gestione delle attivita' di
ispezione compresa l'eventuale gestione del contratto con
l'ispettore esterno, l'adozione dei provvedimenti conseguenti le
ispezioni;
• responsabilita' dei controlli su tutti i progetti ricadenti
nell'ambito di applicazione: tale attivita' si estrinseca
nell'individuazione dei controllori, nella gestione delle attivita'
di controllo compresa l'eventuale gestione del contratto con il
controllore esterno, nell'adozione dei provvedimenti conseguenti i
controlli;
• pianificazione e programmazione degli interventi correttivi: tale
attivita' e' svolta congiuntamente ed in piena condivisione con
l'ente proprietario e/o gestore poiche' interferisce e si integra
con le attivita' di gestione.
Da tale elenco di funzioni emerge come l'OC non possa essere inteso
come un ufficio amministrativo che si avvale di esperti interni o
esterni nelle mere funzioni di controllo ed ispezione, ma debba al
contrario possedere elevate competenze tecniche e professionali che
gli consentano non solo un idoneo coordinamento di tali esperti ma
anche un'adeguata elaborazione di analisi propedeutiche alle
attivita' degli esperti stessi, nonche' il recepimento delle
risultanze dei controlli e delle ispezioni e la delicata conseguente
decisione sulle misure da adottare.
1.5.3 Gli enti proprietari e i gestori stradali
Gli enti proprietari di strade o, nel caso di affidamento in
concessione, gli enti gestori stradali, in riferimento alle
disposizioni del D.Lgs. n. 35/11, svolgono le seguenti funzioni:
• pianificazione e progettazione di nuove infrastrutture o di
interventi di adeguamento di infrastrutture esistenti: tale
attivita' si esplica nello svolgimento della Valutazione di Impatto
sulla Sicurezza Stradale, nell'elaborazione dei progetti ai diversi
livelli (preliminare, definitivo, esecutivo), nella comunicazione
ai rispettivi Organi Competenti dell'avvio delle fasi di
progettazione, nella mediazione e supervisione del rapporto tra
controllore e progettista. Nel caso delle strade in regime di
concessione, l'attivita' di programmazione degli interventi deve
essere svolta in coerenza e nel rispetto degli impegni contrattuali
e dei relativi piani economico-finanziari assunti nell'ambito delle
convenzioni tra ente proprietario ed ente gestore.
• gestione della rete esistente di competenza: tale attivita'
consiste nel mantenimento dell'efficienza delle infrastrutture,
finalizzata al raggiungimento di un idoneo livello di sicurezza,
attraverso la realizzazione di una corretta manutenzione ordinaria,
comprendente gli interventi specifici individuati dagli ispettori,
e di una manutenzione straordinaria, effettuata in base ad una
precisa e rigorosa programmazione, condivisa con l'OC, in funzione
dell'ordine di priorita' degli interventi, anch'essi individuati
negli esiti delle ispezioni.
1.5.4 Gli esperti della sicurezza stradale
Tra le varie attivita' previste dal D.Lgs. n. 35/11 che coinvolgono
la molteplicita' di soggetti sopra elencati, vi sono le attivita'
piu' tecniche, le analisi di sicurezza, affidate ad esperti della
sicurezza stradale che devono possedere determinati requisiti, essere
adeguatamente formati ed aver superato l'esame di certificazione
professionale per poter essere inseriti nell'elenco previsto dal c.7
dell'art. 4(3).
---------
(3) Nelle more di entrata in operativita' del predetto
elenco, i controlli e le ispezioni devono essere svolti dai
soggetti dotati dei requisiti di cui all'art. 12, c.4 del
D.Lgs. n. 35/11 inseriti in apposito elenco provvisorio
gestito dal MIT.
Gli esperti devono effettuare i controlli sui progetti e le
ispezioni sulle strade esistenti. Essi possono essere interni all'OC
(nel caso del MIT il D.Lgs. n. 35/11 ha previsto l'avvalimento della
struttura organizzativa dell'Anas S.p.A. che svolge le funzioni di
controllo e vigilanza sulle concessioni autostradali), ma, in caso di
indisponibilita' o carenza di risorse interne, l'OC puo' ricorrere a
soggetti esterni, purche' aventi i requisiti soggettivi previsti,
rimanendo la responsabilita' delle attivita' in capo all'OC.
2 LA GESTIONE DELLA SICUREZZA DELLE INFRASTRUTTURE STRADALI
2.1 Il ciclo completo delle attivita' previste
Di seguito si riporta lo schema sintetico del ciclo completo delle
attivita' a regime previste dal D.Lgs. n. 35/11, in cui le attivita'
gia' illustrate nella Figura 1 sono state accorpate in macroattivita'
che saranno descritte in dettaglio nei successivi paragrafi:
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 6: le macro-attivita' del ciclo della gestione della sicurezza
delle infrastrutture stradali
Il processo prende avvio dall'analisi della rete per concludersi
con la realizzazione degli eventuali interventi correttivi il cui
monitoraggio costituisce l'avvio di un nuovo ciclo.
2.2 Analisi della rete stradale nella gestione della sicurezza
La prima macrofase dell'intero ciclo e' costituita dall'analisi
della rete stradale:
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 7: il dettaglio della fase ANALISI RETE
2.2.1 Esame del funzionamento della rete stradale aperta al traffico
Ogni OC, effettua l'esame del funzionamento della rete stradale
aperta al traffico di propria competenza nel rispetto dei criteri
riportati nell'allegato III del D.Lgs. n. 35/11, ai fini
dell'effettuazione della classificazione dei tratti ad elevata
concentrazione di incidenti nonche' la classificazione della
sicurezza della rete esistente.
L'ambito di applicazione dei contenuti del D.Lgs. n. 35/11, come
gia' esplicitato nel par. 1.4.1, nell'immediato e' rappresentato
dalle strade ricadenti nella TEN: nell'ottica della progressiva
estensione dell'ambito, ogni OC provvede pertanto alla
classificazione della rete stradale di propria competenza, secondo i
criteri e le procedure descritte nei seguenti paragrafi.
Poiche' nello scenario futuro si prefigura una molteplicita' di
Organi Competenti, si ritiene opportuno stabilire fin d'ora
l'adozione di metodologie standardizzate da parte di ciascun OC,
mediante la costruzione di una base di dati coerente ed omogenea,
tale da consentire di pervenire potenzialmente alla definizione di
una classificazione unitaria di tutta la rete stradale sull'intero
territorio nazionale, concertata all'interno del tavolo permanente di
confronto di cui al c.6, dell'art. 12 del D.Lgs. n. 35/11.
Nella figura che segue si riporta schematicamente la prima parte
del processo dell'analisi della rete stradale nella gestione della
sicurezza, attivita' completamente di competenza dell'OC.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 8: le attivita' della prima parte della macrofase ANALISI RETE
2.2.1.1 Analisi delle caratteristiche geometriche e funzionali
Le infrastrutture stradali esistenti, non essendo stato ancora
emanato il decreto previsto dall'art. 13, c.4 del Codice della
Strada, sono classificate in base a quanto previsto dall'art. 2, c.2
del Codice e relativo Regolamento.
Gli enti proprietari delle strade, ai sensi dell'art. 13, c.5 del
Codice, devono classificare la loro rete entro un anno dalla
emanazione delle norme previste dall'art. 13, c.4, ma nelle more
della loro emanazione, provvedono ad effettuare una classificazione
provvisoria: tale classificazione viene effettuata prevalentemente in
base alle caratteristiche geometriche ma anche rispetto alla funzione
da essa svolta ai sensi dell'art. 2, c.6 del Codice della Strada.
Ai fini delle attivita' previste dal D.Lgs. n. 35/11, e descritte
nelle presenti Linee Guida, si rende necessario definire i criteri in
base ai quali ogni OC deve suddividere la propria rete stradale ai
fini dell'attuazione del programma delle ispezioni, di cui al par.
2.3.
L'analisi del funzionamento della rete stradale deve quindi essere
effettuata individuando le caratteristiche geometriche e funzionali
di tratti stradali elementari omogenei da un punto di vista sia
geometrico sia funzionale, finalizzata ad effettuare la
classificazione della sicurezza della rete esistente la cui
responsabilita' e' dell'OC.
La classificazione tecnico-funzionale e' il presupposto per
individuazione dei tratti stradali omogenei finalizzata alla
classificazione della sicurezza della rete. L'individuazione dei
tratti stradali omogenei non deve limitarsi alla suddivisione nelle
tipologie tecnico-funzionali previste dalle norme ma deve essere
attuata attraverso l'applicazione di ulteriori criteri significativi
in termini di parametri rappresentativi della sicurezza.
In ambito urbano tale individuazione richiede ancora maggiore
attenzione in relazione alla eterogeneita' e frammentazione delle
tipologie infrastrutturali presenti.
In assenza della classificazione di cui all'art. 13, c.4 del Codice
della Strada risulta maggiormente opportuno che ogni OC, proprio per
raggiungere le finalita' prefissate dal D.Lgs. n. 35/11, operi una
ripartizione della rete stradale di propria competenza con criteri
sempre piu' oggettivi.
2.2.1.2 Individuazione dei tratti stradali omogenei
Ai fini della definizione dei tratti stradali omogenei, individuati
quali elementi minimi in cui effettuare la classificazione, risulta
opportuna una preliminare distinzione delle infrastrutture tra
l'ambito urbano e l'ambito extraurbano e per tipologia di strada
(doppia o singola carreggiata).
Tale suddivisione in base al solo tipo di carreggiata, ferme
restando le differenze tra i diversi tipi di strada rientranti in
tali macrocategorie, si ritiene opportuna nell'ottica della
semplificazione, cosi' come descritto nel par. 3.4.1.3. Infatti in
ambito extraurbano le differenze tra le caratteristiche
tecnico-funzionali tra le strade di tipo A e quelle di tipo B sono
minime, cosi' come, sempre in ambito extraurbano, tra le strade
secondarie di tipo C e le strade locali di tipo F.
Per l'individuazione dei tratti stradali omogenei, dopo le predette
macrosuddivisioni, devono essere presi in esame ulteriori elementi
quali:
• contesto ed inserimento ambientale (ad esempio tratto in pianura o
montagna);
• classe funzionale della strada (ed eventuali ulteriori suddivisioni
all'interno della classe in base a diverse organizzazioni della
sezione trasversale, quali ad esempio la variazione del numero
delle corsie);
• caratteristiche geometriche del tracciato;
• traffico (volumi, componenti, densita', variabilita' temporale,
ecc.).
L'analisi delle caratteristiche geometriche del tracciato di
un'infrastruttura stradale consente preliminarmente di operare una
sua suddivisione in "archi", costituenti i tratti stradali, ed in
"nodi", costituenti le intersezioni e/o gli svincoli. L'arco stradale
compreso tra due nodi puo' essere costituito da un insieme di diversi
tratti stradali omogenei: se all'interno di un arco stradale si
riscontra una discontinuita' rilevante delle caratteristiche
geometriche (variazione della larghezza carreggiata, presenza/assenza
banchina, ecc.) esso deve essere suddiviso ulteriormente in piu'
tratti stradali con caratteristiche funzionali e geometriche
omogenee.
Tale ripartizione, soprattutto nella prima fase del ciclo delle
attivita' previste dal D.Lgs. n. 35/11, puo' ragionevolmente
riferirsi a quella operata dall'Ente Gestore per la classificazione
tecnico-funzionale provvisoria.
Infatti ogni OC, nella fase a regime, deve conoscere e gestire i
dati relativi ai flussi di traffico rilevati e forniti dall'Ente
gestore (volume, ripartizione percentuale tra le diverse componenti
di traffico, analisi della variabilita' dei flussi, ecc.). In assenza
di tali dati, l'OC dovra' dare indicazione agli Enti gestori di
effettuare una campagna di rilievo dei flussi di traffico relativi
alla propria rete di competenza con cadenza triennale,
congruentemente con la tempistica dettata per la classificazione dei
tratti ad elevata concentrazione di incidenti e la classificazione
della sicurezza della rete esistente, almeno su una porzione di rete
significativa.
2.2.2 Classificazione finalizzata al programma delle ispezioni
2.2.2.1 Classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di
incidenti
La classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di
incidenti, definita nell'art. 2, c.1 lett. e) del D.Lgs. n. 35/11, e'
rappresentata dall'elenco dei tratti stradali omogenei, in cui
funzionalmente e' suddivisa tutta la rete stradale di competenza di
ogni OC, classificati in base all'incidentalita' rilevata nei tratti
della rete stradale, aperti al traffico da oltre tre anni, in cui si
e' verificato un numero considerevole di incidenti mortali in
proporzione al flusso di traffico, siano essi concentrati in punti
specifici o distribuiti sull'intero tratto, e i cui criteri sono
riportati nell'allegato III del D.Lgs. n. 35/11.
L'incidentalita' dei tratti della rete stradale si basa sui dati
ISTAT e, laddove presenti, sui dati ed elaborazione dei centri di
monitoraggio della sicurezza stradale regionali, secondo quanto
previsto dal Piano Nazionale della Sicurezza Stradale.
L'evento incidentale non e' sempre e direttamente correlato a
carenze infrastrutturali e pertanto risulta necessario analizzare il
sistema stradale nel suo complesso attraverso un'analisi delle
relazioni esistenti tra i diversi elementi componenti il sistema
stesso, rappresentato nella seguente figura, ovvero "uomo -veicolo
-ambiente -infrastruttura", al fine di valutare correttamente le
cause.
L'uomo detiene un ruolo centrale nel sistema in quanto e' l'unico
elemento che puo' adattare il proprio comportamento a quello degli
altri elementi e per tale motivazione rappresenta spesso, con il suo
comportamento non corretto, la causa principale dell'evento
incidentale.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 9: il sistema "uomo -veicolo -ambiente -infrastruttura"
La corretta percezione da parte dell'uomo delle informazioni,
geometriche e gestionali, dell'infrastruttura stradale riveste una
grande importanza nel fenomeno incidentale. L'uomo deve adattare il
suo comportamento, in una data infrastruttura, in funzione del
veicolo condotto e delle condizioni ambientali in cui
l'infrastruttura si inserisce. L'uomo e', oltre che l'utilizzatore,
anche il gestore dell'infrastruttura e pertanto attraverso una sua
corretta gestione nel tempo ne garantisce una migliore funzionalita'
ed una maggiore sicurezza.
Il D.Lgs. n. 35/11, analizza solamente una porzione del complesso
sistema suddetto, attraverso la predisposizione di un sistema di
gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali con
l'obiettivo di ridurre le criticita' ad essa riferibili.
Nella figura che segue si riporta schematicamente la seconda parte
del processo della fase dell'analisi della rete stradale nella
gestione della sicurezza, attivita' anch'essa completamente di
competenza dell'OC.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 10: le attivita' della seconda parte della macrofase ANALISI
RETE
La classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di
incidenti deve essere effettuata analizzando prioritariamente gli
incidenti mortali, in quanto l'obiettivo principale del D.Lgs. n.
35/11 e' quello di individuare ed eliminare le criticita' della rete
stradale che provocano il reiterarsi di incidenti mortali, ma, ai
fini di un'analisi piu' approfondita dell'incidentalita' della rete
stradale, risulta opportuno valutare i medesimi tratti omogenei anche
contestualmente ai dati relativi agli "incidenti con feriti".
A regime la classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di
incidenti rappresenta l'input per la classificazione della sicurezza
della rete ma assume la particolare funzione nel primo processo di
dettare le priorita' del programma delle ispezioni.
Per la classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di
incidenti risulta necessario effettuare un'analisi dei dati
dell'incidentalita' ed utilizzare adeguati indicatori di
incidentalita' che possano adeguatamente essere rappresentativi
dell'evento incidentale nel suo complesso.
Gli indicatori di incidentalita' devono essere calcolati per tratto
omogeneo e in proporzione al flusso di traffico, operando una
differenziazione tra l'ambito urbano ed extraurbano e per tipologia
di strada (doppia e singola carreggiata).
I principali dati, necessari per poter redigere la classificazione
dei tratti ad elevata concentrazione di incidenti, sono rappresentati
dalla lunghezza del tratto stradale omogeneo, dai relativi dati
incidentali registrati nel triennio precedente all'analisi ed
esplicitati come valor medio annuo del numero di morti, feriti e
incidenti, e dal flusso medio annuo, rilevato sempre nel tratto
stradale omogeneo.
Nella tabella seguente si riportano schematicamente i principali
dati di incidentalita' e di traffico necessari per la classificazione
dei tratti ad elevata concentrazione di incidenti, cui sono
attribuiti dei valori a titolo di esempio:
Parte di provvedimento in formato grafico
Tabella 3: principali dati di incidentalita' necessari per la
classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di incidenti
Poiche' le analisi di incidentalita', finalizzate al programma
delle ispezioni, sono effettuate su una valutazione dei dati rilevati
su base annua anche i parametri di traffico dovranno essere riferiti
allo stesso arco temporale.
A tale proposito, mentre in ambito autostradale i volumi di
traffico su base annua sono semplicemente calcolati, in base ai dati
dei transiti e delle relative percorrenze registrate, come "totale km
percorsi annui", nel caso delle strade extraurbane si potra'
utilizzare, ad esempio, come parametro base, il traffico giornaliero
medio (TGM) al fine di giungere ad una stima su base annua.
In ambito urbano ulteriori parametri di incidentalita' potranno
essere utilizzati se ritenuti dall'OC maggiormente rappresentativi.
L'OC dovra' effettuare la classificazione dei tratti ad elevata
concentrazione di incidenti della propria rete anche se in possesso
di dati parziali e limitati, che sono necessari per un approccio
corretto e razionale e verso il quale l'OC deve orientarsi e
organizzarsi per il successivo aggiornamento triennale della
classificazione della sicurezza della rete esistente.
Le analisi effettuate sulla mera osservazione del numero di
incidenti porterebbero a risultati imprecisi da cui possono derivare
programmi di intervento poco efficaci e con minori benefici in
termini di sicurezza complessiva.
L'individuazione degli indicatori di incidentalita' dovra' pertanto
essere condotta con adeguate procedure in grado di tenere conto della
variabilita' statistica del fenomeno.
Gli indicatori da privilegiare per la predisposizione della
classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di incidenti
sono i tassi di incidentalita', in quanto tali indicatori forniscono
adeguate informazioni circa la pericolosita' di ogni singolo tratto
stradale in funzione del suo effettivo utilizzo, ovvero in base al
flusso in esso realmente transitato.
Di seguito si riportano le principali tipologie di indicatori,
dettagliate nella Tabella 7, da utilizzare ai fini della
classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di incidenti:
• tasso di incidentalita' (espresso anche in funzione dei flussi di
traffico);
• frequenza di incidenti (espresso in funzione della sola estesa
chilometrica);
• numero di incidenti.
Poiche' la classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di
incidenti, definita nell'art. 2, c.1 lett. e) del D.Lgs. n. 35/11, si
basa prioritariamente sulla valutazione dei tratti omogenei in base
al numero significativo di incidenti mortali rilevati, i predetti tre
indicatori dovranno riferirsi prioritariamente al dato di
incidentalita' mortale e non globale.
Nella Tabella 4 si riportano schematicamente, con un semplice
esempio numerico, il calcolo dei tre indicatori precedenti effettuato
sia per gli incidenti con "morti" sia con "feriti", utilizzando i
dati della precedente Tabella 3.
Nell'ultima colonna viene indicata la classificazione risultante
operata con l'indicatore (a), da cui emerge che il tratto omogeneo C,
di lunghezza pari a 2 km, risulta prioritario ai fini dell'ispezione
in quanto il "tasso di mortalita' su flusso" pari a 1/8 e' superiore
rispetto a quello degli altri due tratti:
Parte di provvedimento in formato grafico
Tabella 4: esempio 1 di classificazione di incidentalita' in
relazione ai flussi di traffico
Nell'eventualita' non fossero disponibili i dati relativi ai flussi
di traffico, soprattutto nella stesura della prima classificazione,
l'OC deve effettuare l'analisi in base ai soli dati di
incidentalita', che pertanto risulta un'analisi incompleta e non
rispondente appieno alle esigenze di individuazione della
classificazione, e che conduce attraverso l'indicatore b) od e), ad
una classifica diversa:
Parte di provvedimento in formato grafico
Tabella 5: esempio 1 di classificazione di incidentalita' in assenza
dei flussi di traffico
Si riporta infine un ulteriore e differente esempio numerico
condotto in assenza dei dati di traffico ed utilizzando dati di
incidentalita' differenti e da cui emerge una diversa classifica in
funzione dei diversi indicatori prescelti, quali ad esempio
l'indicatore b) o l'indicatore e):
Parte di provvedimento in formato grafico
Tabella 6: esempio 2 di classificazione di incidentalita' in assenza
dei flussi di traffico
Quindi, risulta molto importante indicare la priorita' dei diversi
indicatori da utilizzare per la classificazione dei tratti ad elevata
concentrazione di incidenti soprattutto per procedere nella
classificazione anche in assenza di qualche dato necessario alla
definizione degli indicatori piu' significativi, che comunque l'OC
dovra' cercare di acquisire ai fini della successiva classificazione
triennale.
Nella Tabella 7 tabella seguente viene indicata la priorita' dei
diversi indicatori da utilizzare per la classificazione dei tratti ad
elevata concentrazione di incidenti che, come previsto dal D.Lgs. n.
35/11, deve prioritariamente riferirsi a quelli mortali.
Nella tabella si evidenzia come gli indicatori appartenenti al
gruppo con priorita' 1 diano le informazioni piu' importanti ai fini
di una classificazione dell'incidentalita' della rete stradale in
quanto il dato oggettivo del numero dei morti/feriti/incidenti,
registrato per ogni tratto stradale omogeneo, viene correlato, oltre
che con l'estesa chilometrica, anche con i flussi di traffico,
realmente transitati sul tratto stradale.
Gli indicatori appartenenti al gruppo con priorita' 2 forniscono
l'informazione sui dati di incidentalita' rapportati alla sola estesa
chilometrica.
Infine gli indicatori appartenenti al gruppo con priorita' 3
forniscono la sola informazione relativa al numero di incidenti e
relativi morti e feriti.
---------------------------------------------------------------------
PRIORITA' INDICATORI DI INCIDENTALITA' UNITA' DI MISURA
---------------------------------------------------------------------
tasso di incidentalita' con n. incidenti con morti /
morti su flusso veic.*km
tasso di incidentalita' con n. incidenti con feriti /
feriti su flusso veic.*km
tasso di incidentalita' su n. incidenti / veic.*km
1 flusso
tasso di mortalita' su flusso n. morti / veic.*km
tasso di lesivita' su flusso (n. morti + n. feriti) /
veic.*km
tasso di ferimento su flusso n. feriti / veic.*km
---------------------------------------------------------------------
frequenza incidenti mortali n. incidenti con morti / km
frequenza incidenti con feriti n. incidenti con feriti / km
2 frequenza incidenti n. incidenti / km
frequenza morti n. morti / km
frequenza feriti n. feriti / km
---------------------------------------------------------------------
tasso di mortalita' n. morti / n. incidenti
tasso di lesivita' (n. morti + n. feriti) / n.
incidenti
tasso di ferimento n. feriti / n. incidenti
3 n. morti numero
n. feriti numero
n. incidenti numero
---------------------------------------------------------------------
Tabella 7: indicatori di incidentalita' da utilizzare ai fini della
classificazione
Tali indicatori devono essere considerati complementari e non
alternativi poiche' ognuno e' in grado di rappresentare aspetti
specifici della sicurezza e quindi l'OC in funzione dell'ambito, del
contesto territoriale e del tipo di strada dovra' valutare gli
indicatori piu' opportuni secondo l'ordine di significativita'
indicato in tabella. E' facolta' dell'OC utilizzare i predetti
indicatori riferiti a periodi temporali stagionali nei quali si
registrano elevati flussi di traffico ed eventi incidentali che, se
fossero rapportati su base annuale, potrebbero indurre a valutazioni
non corrette dell'incidentalita'.
In assenza di dati esaustivi e completi per gli indicatori di
incidentalita', indicati in Tabella 7, l'OC, nella fase iniziale di
attuazione delle disposizioni del D.Lgs. n. 35/11, potra' effettuare
altre tipologie di analisi correlate all'analisi di sicurezza e di
incidentalita' (ad esempio analisi delle diverse tipologie di utenza,
stato di manutenzione dell'infrastruttura, analisi delle velocita',
ecc.).
2.2.2.2 Classificazione della sicurezza della rete esistente
La classificazione della sicurezza della rete, definita nell'art.
2, c.1 lett. f) del D.Lgs. n. 35/11, e' una diretta conseguenza della
classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di incidenti ed
e' rappresentata dall'elenco recante i tratti della rete stradale
esistente in funzione del loro potenziale di miglioramento della
sicurezza e di risparmio dei costi connessi agli incidenti. Tale
classificazione consente all'OC di redigere il programma delle
ispezioni che dovranno essere effettuate secondo l'ordine di tale
classifica, ma puo' essere compiutamente operata soltanto nel
processo a regime descritto nella Figura 1.
L'OC al fine di valutare il potenziale di miglioramento ed il
risparmio dei costi connessi agli incidenti dovra' utilizzare
l'indicatore "costo sociale medio", strettamente correlato agli
indicatori di incidentalita' di cui alla Tabella 7, e descritto nello
"Studio di valutazione dei costi sociali dell'incidentalita' stradale
-Anno 2010", previsto dall'art. 7, c.2 del D.Lgs. n. 35/11 ed in fase
di predisposizione da parte del MIT.
L'individuazione di tratti stradali da esaminare nell'ambito della
classificazione della sicurezza della rete tiene conto, come
stabilito nel punto 2 dell'Allegato III del D.Lgs. n. 35/11, dei
potenziali risparmi in termini di costi degli incidenti.
I tratti stradali sono classificati in categorie e per ogni
categoria stradale, i tratti sono esaminati e classificati sulla base
di fattori collegati alla sicurezza, come la concentrazione degli
incidenti, il volume di traffico e la tipologia dello stesso. Per
ogni categoria stradale, la classificazione della sicurezza della
rete si traduce in un elenco prioritario dei tratti stradali in cui
un miglioramento dell'infrastruttura dovrebbe rivelarsi efficace.
Per la suddivisione della rete in categorie stradali deve
intendersi una distinzione tra l'ambito urbano e l'ambito extraurbano
e per tipologia di infrastruttura stradale (doppia o singola
carreggiata) coerentemente con le attivita' previste per le
ispezioni, descritte nel par. 2.3.
La classificazione della sicurezza della rete puo' essere
effettuata tramite una valutazione del potenziale di riduzione degli
incidenti e del costo ad essi connesso, piu' ampiamente definito
"potenziale di sicurezza" (Safety Potential - SAPO), che individua il
risparmio in termini economici derivante dalla riduzione attesa degli
incidenti in seguito all'attuazione dei provvedimenti di messa in
sicurezza dei tratti individuati come ad elevata concentrazione di
incidenti, indipendentemente dal costo di realizzazione
dell'intervento stesso, che invece dovra' essere considerato nella
fase di pianificazione degli interventi, di cui al par. 2.4.2,
attraverso le relative analisi benefici-costi.
Il potenziale di sicurezza e' quindi strettamente correlato ad
un'ipotesi di riduzione degli eventi incidentali, in relazione
all'ambito e alla tipologia stradale, e ad una loro stima monetaria,
tramite il calcolo del costo sociale medio(4) dell'incidentalita'.
----------
(4) Per la valutazione del costo sociale medio degli
incidenti si rinvia allo "Studio di valutazione dei costi
sociali dell'incidentalita' stradale Anno 2010", previsto
dall'art. 7, c.2 del D.Lgs. n. 35/11.
Il potenziale di sicurezza SAPO, per i quali si rimanda
all'allegata bibliografia, e' rappresentato dalla differenza tra il
costo sociale annuo che caratterizza il singolo tratto omogeneo ed il
valore atteso del costo sociale annuo per un equivalente tratto di
un'infrastruttura correttamente progettata e mantenuta appartenente
alla medesima categoria, e si traduce analiticamente in:
Parte di provvedimento in formato grafico
Mediante tale indicatore SAPO e' possibile assegnare ai diversi
tratti omogenei della rete un ordine di priorita' che permetta di
individuare i tratti in cui l'efficacia attesa dalla realizzazione
degli interventi di adeguamento e' potenzialmente maggiore. Il
vantaggio del SAPO e' costituito dalla sua indipendenza dalla
definizione e dal costo degli interventi, che potranno essere
definiti solo successivamente.
L'OC deve valutare il potenziale di sicurezza correlato per ogni
tratto omogeneo o contestualmente per una serie di tratti omogenei
funzionalmente connessi, al fine di una complessiva classificazione
della sicurezza della rete.
Tale valutazione del "potenziale di miglioramento della sicurezza e
di risparmio dei costi connessi agli incidenti" e' in questa fase
finalizzata esclusivamente all'individuazione della priorita' delle
ispezioni.
2.3 Programma delle ispezioni
La classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di
incidenti della rete esistente deve essere aggiornata, tramite una
periodicita' delle ispezioni e una prima fase conoscitiva della rete
stradale, da parte di ogni OC, attraverso la classificazione della
sicurezza della rete, definita nell'art. 2, c.1 lett. f) del D.Lgs.
n. 35/11 e descritta nel par. 2.2.2.2, intesa quale elenco dei tratti
della rete stradale in funzione del loro potenziale di miglioramento
della sicurezza e di risparmio dei costi connessi agli incidenti.
In funzione della classificazione della sicurezza della rete
esistente si predispone pertanto il programma delle ispezioni,
previsto all'art. 6, c.1 del D.Lgs. n. 35/11, che, prioritariamente
sara' concentrato sui quei tratti omogenei in cui ricadono i siti
piu' critici.
Le ispezioni, vista la loro natura essenzialmente preventiva,
dovranno successivamente essere condotte anche per tutti i rimanenti
tratti omogenei della rete stradale esistente, nonostante in essi non
si siano ancora verificati incidenti ma dove potenzialmente
potrebbero verificarsi.
Pertanto il programma delle ispezioni che ogni OC deve predisporre
e definire, e' rappresentato da un unico programma che riguarda tutti
i tratti omogenei costituenti la rete stradale di propria competenza:
sui tratti maggiormente critici, dove si sono gia' registrati degli
incidenti, le ispezioni dovranno essere condotte in via prioritaria e
comprenderanno sia l'ispezione diffusa sia le ispezioni puntuali,
mentre sui tratti nei quali non si sono riscontrati incidenti
potrebbe risultare necessario integrare l'ispezione diffusa anche con
le ispezioni puntuali.
La disposizione normativa prevista nell'art. 6, c.1 del D.Lgs. n.
35/11 e' da intendersi riferita all'ambito di immediata applicazione,
ovvero la TEN, e pertanto l'OC e' rappresentato dal MIT. Tale
disposizione, di carattere generale, con la graduale estensione
dell'ambito di applicazione del D.Lgs. n. 35/11, si applichera' anche
a tutti gli altri Organi Competenti che, con proprio provvedimento,
adotteranno un idoneo programma delle ispezioni relativo alla rete
stradale di propria competenza.
La seconda macrofase dell'intero ciclo e' costituita dall'attivita'
delle ispezioni:
Parte di provvedimento in formato grafico
centr+Figura 11: il dettaglio della fase ISPEZIONI
2.3.1 Criteri per la definizione del programma delle ispezioni
In base alla classificazione della sicurezza della rete, descritta
nel par. 2.2.2.2, l'OC adotta un programma delle ispezioni in
riferimento al quale effettua le ispezioni periodiche su tutta la
rete stradale aperta al traffico di propria competenza.
Per quanto riguarda la frequenza delle ispezioni, dalla previsione
dell'art. 6 del D.Lgs. n. 35/11 di aggiornare ogni due anni il
programma delle ispezioni, discende che le ispezioni periodiche siano
condotte dall'OC sulla rete di propria competenza nello stesso arco
temporale.
Nella predisposizione del primo programma delle ispezioni, in
assenza di una valutazione completa e coerente della classificazione
della sicurezza dell'intera rete, l'OC puo' predisporre il proprio
programma delle ispezioni sulla base della sola classificazione dei
tratti ad elevata concentrazione di incidenti, ovvero non tenendo
ancora conto del "potenziale di miglioramento della sicurezza e di
risparmio dei costi connessi agli incidenti".
Quindi ogni OC, in via prioritaria, dovra' effettuare le ispezioni
nei tratti stradali dove la elevata concentrazione di incidenti
indica presumibilmente la presenza di un problema correlato a carenze
infrastrutturali.
In tali tratti prioritari le ispezioni dovranno essere condotte
analizzando l'intero tratto omogeneo sia attraverso un'ispezione
diffusa, sia attraverso un'ispezione puntuale, concentrando l'analisi
sulla parte di esso strettamente correlata all'evento incidentale. La
contemporaneita' delle due analisi, oltre che presentare un
contenimento dei costi dell'attivita' ispettiva da parte dell'OC,
permette di evidenziare contestualmente le eventuali difformita'
diffuse sull'intero tratto e le probabili carenze puntuali
dell'infrastruttura che hanno generato l'elevata concentrazione di
incidenti.
Gli esperti della sicurezza stradale, ovvero i soggetti abilitati
ad effettuare le ispezioni di sicurezza sulle infrastrutture
stradali, specificatamente definiti nel par. 1.5.4, hanno le adeguate
competenze per effettuare sia un'ispezione diffusa sia un'ispezione
puntuale o di dettaglio e pertanto la contestualita' di tali
attivita' ispettive nel medesimo tratto stradale, seppur tecnicamente
e metodologicamente differenti come descritto nel par. 4.2.4.2, deve
intendersi quale valor aggiunto ai fini di una migliore e completa
conoscenza del tratto omogeneo stradale, ai fini di una piu'
razionale e coordinata messa in sicurezza.
Nei rimanenti tratti stradali della classificazione della sicurezza
della rete, anche se non critici, si dovranno svolgere ispezioni di
tipo diffuso che potranno essere ulteriormente potenziate ed
approfondite, nell'eventualita' si riscontrassero problematiche
dell'infrastruttura potenzialmente generatrici di incidenti, con la
finalita', per ogni OC, di monitorare e controllare la rete stradale
di propria competenza, in quanto solo attraverso un esame continuo
della rete risulta fattibile un miglioramento della sua sicurezza ai
fini preventivi. Quindi, su tali tratti non prioritari, qualora i
dati di incidentalita' non risultassero determinanti ai fini della
definizione delle priorita', i criteri per definire il programma di
ispezione possono essere definiti da ogni OC in base ad altri
parametri quali flussi di traffico, ambiti territoriali, ecc..
2.3.2 Fasi della procedura di ispezione
Ogni OC svolge le attivita' di ispezione secondo la successione
delle seguenti fasi, cosi' descritte ed illustrate:
• programma delle ispezioni: di competenza dell'OC, permette di
programmare le ispezioni sulla rete stradale secondo criteri di
efficienza stabiliti in base al potenziale di sicurezza dei singoli
tratti omogenei;
• individuazione degli ispettori: di competenza dell'OC, consente di
conseguire un ottimale utilizzo delle risorse disponibili in
funzione delle esigenze e delle priorita';
• svolgimento delle ispezioni: di competenza degli esperti della
sicurezza, costituisce la fase centrale e piu' tecnica dell'intera
procedura, e si esplica nella redazione del rapporto finale
strutturato in una serie di eventuali raccomandazioni,
differenziate in base alle criticita' riscontrate
dell'infrastruttura, e conseguenti necessita' di intervento;
• risultanze delle ispezioni: di competenza dell'OC, necessarie per
la definizione della classificazione della sicurezza e per la
conseguente pianificazione e programmazione degli interventi di
manutenzione ordinaria, di immediata attuazione, e straordinaria.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 12: le attivita' della macrofase ISPEZIONI
Per la descrizione dettagliata delle diverse fasi della procedura
di ispezione si rinvia al par. 4.2.
2.4 Classificazione finalizzata alla pianificazione degli interventi
La terza macrofase dell'intero ciclo e' costituita dal processo di
classificazione finalizzata alla pianificazione degli interventi:
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 13: il dettaglio della fase CLASSIFICAZIONE
La definizione della classificazione eseguita a valle delle
ispezioni, ovvero in funzione delle loro risultanze con le quali si
sono individuate le reali cause del problema incidentale attribuite
all'infrastruttura stradale, costituisce la vera classificazione
della sicurezza della rete, necessaria per la pianificazione e
programmazione degli interventi.
Infatti, solo attraverso una valutazione congiunta dell'analisi di
incidentalita' e degli esiti dell'ispezione e' possibile individuare
le cause effettivamente attribuibili all'infrastruttura, eliminando
le cause esterne e ponendo in risalto le criticita', diffuse e/o
concentrate dell'infrastruttura, che richiedono quindi un intervento
di adeguamento.
La classificazione della sicurezza effettuata per tratti stradali
omogenei consente di individuare la priorita' dei tratti in cui
intervenire valutando in modo sistematico la diversa combinazione
delle misure correttive previste, sia di carattere gestionale
(manutenzione ordinaria) sia infrastrutturali (manutenzione
straordinaria).
La scelta di tali interventi da parte dell'OC, sentito l'Ente
proprietario e/o gestore, deriva dalla valutazione economica di un
ventaglio di soluzioni proposte, contenute nelle risultanze delle
ispezioni, analizzate non solo all'interno del singolo tratto
stradale ma anche in relazione alle soluzioni individuate per i
tratti adiacenti, al fine di garantire coerenza, efficienza ed
economicita' complessiva del programma degli interventi della rete
stradale di competenza.
Tale pianificazione "ideale" dell'OC deve confrontarsi con le
"reali" disponibilita' di risorse economiche dell'Ente proprietario
e/o gestore, necessarie all'attuazione degli interventi. Cio'
richiede la necessita' di una pianificazione e programmazione
congiunta tra OC e Ente proprietario e/o gestore al fine di giungere
ad una piu' concreta individuazione delle priorita' degli interventi
con un miglior rapporto benefici/costi complessivo di rete.
L'"elenco di priorita' degli interventi correttivi", ai sensi di
quanto disposto dall'art. 5, c.3 del D.Lgs. n. 35/11, deve essere
tenuto in conto "ai fini della redazione ed approvazione degli
strumenti di pianificazione e programmazione previsti dalla
legislazione vigente" e quindi anche ai fini dei relativi
aggiornamenti, ai sensi del D.Lgs. n. 163/06. Per quanto riguarda gli
interventi da attuare da parte dei gestori stradali in regime di
concessione, dell'elenco delle priorita' si deve tener conto ai fini
dell'adeguamento dei piani economici finanziari, anche ai sensi
dell'art. 5, c.4 del D.Lgs. n. 35/11.
Tale responsabilita' "congiunta" tra OC e Ente proprietario/gestore
e' significativamente rappresentata in Figura 13.
A tale proposito si sottolinea il delicato ruolo dell'OC di
coordinamento delle molteplici programmazioni delle diverse porzioni
di rete, la cui gestione e' affidata a diversi soggetti in base ad
una suddivisione che non risponde a criteri funzionali di rete, che
necessitano, in particolare per gli interventi di manutenzione
straordinaria, una visione globale e un'azione coordinata che solo
l'OC puo' svolgere.
La periodicita' triennale della classificazione, prevista dall'art.
5, c.1 del D.Lgs. n. 35/11, indica soltanto l'esigenza che almeno
ogni tre anni sia ufficializzata la classifica della sicurezza della
rete stradale, ma ha una funzione meramente ricognitiva, non
risultando tale periodicita' significativa ai fini della
pianificazione degli interventi.
Infatti, in base alla descrizione del processo, risulta evidente
come la classificazione, a regime, sia un fatto dinamico in cui i
singoli tratti stradali variano la loro "posizione" di classifica in
funzione sia dei dati di incidentalita' e di traffico, che
solitamente sono forniti su base annua, sia delle valutazioni dei
loro potenziali di miglioramento, sia delle valutazioni economiche
degli interventi.
Pertanto in analogia e in coerenza con quanto avviene in generale
per la programmazione triennale dei lavori pubblici (ai sensi
dell'art. 128 del D.Lgs. n. 163/06), anche per la classificazione
della sicurezza, finalizzata alla pianificazione degli interventi,
discende l'esigenza e l'opportunita' di un aggiornamento annuale, in
modo tale da recepire quasi in tempo reale le eventuali variazioni
della classificazione e non dover attendere tempi eccessivi per un
eventuale intervento urgente di adeguamento che si dovesse rendere
necessario.
Da questo punto di vista, in riferimento alla molteplicita' dei
soggetti gestori contrapposta, almeno nell'immediato, all'unicita'
dell'OC, la classificazione dinamica si pone come presupposto
necessario all'indipendenza delle programmazioni di ciascun gestore
ed al loro reciproco disallineamento temporale.
Di seguito si analizzano le singole fasi della classificazione.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 14: le attivita' della prima parte della macrofase
CLASSIFICAZIONE
2.4.1 Elenco delle priorita' degli interventi
L'OC dopo aver acquisito le risultanze dell'ispezione del singolo
tratto stradale, attraverso un esame approfondito del rapporto di
ispezione, analizza le eventuali criticita' evidenziate e le diverse
ipotesi di soluzione proposte dall'ispettore, mediante una lettura
del fenomeno incidentale volta ad individuare i fattori causali e le
correlazioni con le difettosita' dell'infrastruttura riscontrate
nelle ispezioni.
L'OC, verificata la correttezza e l'idoneita' delle proposte di
azioni correttive contenute negli esiti delle ispezioni, ne opera una
distinzione in due categorie:
• interventi di manutenzione ordinaria: misure necessarie a risolvere
carenze di manutenzione, la cui attuazione e' immediatamente
richiesta all'Ente gestore poiche' di elevata efficacia e basso
costo, e facilmente rientrante nel budget della gestione ordinaria;
• interventi di manutenzione straordinaria: misure che richiedono
modifiche sostanziali dell'infrastruttura e che pertanto
necessitano dell'attivazione delle procedure previste per i
"progetti di infrastruttura", descritti nel par. 2.5. Per tali
misure l'OC, al fine di individuare, tra il ventaglio di soluzioni
possibili, quella piu' idonea e conveniente, procede alla
valutazione economica degli interventi, che richiede un'interazione
con l'Ente proprietario/gestore della strada.
2.4.1.1 Valutazione economica degli interventi
Tale fase rappresenta la fase piu' delicata del processo in quanto
dai suoi risultati si perviene all'individuazione della classifica
della sicurezza della rete stradale in base alla quale ogni OC deve
individuare la priorita' degli interventi.
La responsabilita' di tale fase e' dell'OC che quindi dovra'
attuare tutte le opportune strategie e misure al fine di utilizzare
in modo coerente ed omogeneo, almeno per ogni categoria di strade, i
criteri di valutazione economica degli interventi.
Al fine di poter valutare la convenienza tecnica ed economica di un
intervento sulla rete stradale, risulta necessario individuare una
metodologia che permetta, attraverso parametri ed indicatori
oggettivi, di misurarla e confrontarla.
Il principale metodo utilizzato per tale valutazione e' l'analisi
benefici-costi (CBA=cost-benefit analysis) finalizzata ad individuare
la soluzione di minimo costo per la realizzazione di un determinato
intervento, massimizzando i benefici derivanti dalla realizzazione
dell'intervento stesso.
La CBA e' una tecnica di analisi utilizzata per stimare gli effetti
di un dato intervento, verificando se con la sua realizzazione si
ottenga o meno un beneficio o un costo netto. Tale analisi e' uno
strumento di supporto alla decisione poiche', attraverso il calcolo
dei benefici e dei costi associati alla realizzazione di un dato
intervento, permette di scegliere la proposta migliore fra diverse
alternative progettuali.
L'analisi prende in considerazione tutti i benefici e i costi
sociali derivanti dalla realizzazione del progetto.
I maggiori problemi legati all'applicazione della CBA derivano
dalla definizione del valore monetario di beni intangibili o
incommensurabili come quello ambientale o della vita umana. Diversi
studi scientifici dimostrano il valore e l'importanza di tale
metodologia ma nel contempo se ne evidenzia la difficolta' di
un'applicazione rigorosa a causa della molteplicita' e variabilita'
dei fattori correlati e della loro difficoltosa quantificazione
monetaria.
La parte piu' complessa in una CBA e' quella di ottenere
valutazioni monetarie valide e certe per tutti gli impatti rilevanti:
sono stati effettuati diversi studi per determinare il valore dei
beni che non hanno "prezzi di mercato", come la riduzione di
inquinamento ambientale e la riduzione del rischio di incidente.
Gli impatti rilevanti, sostanzialmente da valutare in una CBA
applicata alla sicurezza stradale sono:
• impatti sulla sicurezza stradale: i costi degli incidenti stradali
(costo della vita umana, costi sanitari, costi derivanti dalla
minor capacita' produttiva e della ridotta qualita' della vita,
costi dei danni materiali, spese amministrative);
• impatti sulla mobilita': costo del tempo di viaggio, costo della
congestione;
• impatti sull'ambiente: inquinamento acustico e atmosferico,
intrusione visiva, impatto paesaggistico.
Gli impatti sull'ambiente rappresentano le esternalita' piu'
importanti, ovvero quei costi legati al trasporto che non vengono
sostenuti dagli utenti del sistema dei trasporti stesso ma ricadono
sull'intera collettivita'. La valutazione dei costi legati alle
esternalita' ancor oggi, nonostante abbia basi condivise a livello
europeo, non ha raggiunto un approccio unico di riferimento.
La valutazione complessiva degli impatti in termini monetari della
riduzione del numero di incidenti si realizza attraverso il calcolo
della probabile riduzione di incidenti, di feriti, di morti e di
danni materiali, confrontando la situazione senza intervento con una
situazione reale analoga gia' realizzata.
Un'ulteriore difficolta' della CBA e' dovuta dalla complessita' di
considerare la variabile tempo: i costi e i benefici derivanti dalla
realizzazione di un'opera pubblica, infatti non si manifestano
contemporaneamente, ma sono distribuiti nel tempo in un periodo che
puo' essere anche di diversi anni.
I costi e i benefici si distribuiscono in un determinato arco
temporale e pertanto occorre collocarli nel momento in cui si
verificano.
I costi di investimento vengono sostenuti nell'arco di tempo di
realizzazione dell'intervento, e una volta realizzato l'intervento
dovranno essere sostenuti i costi annui di esercizio dell'opera
realizzata e i benefici inizieranno a manifestarsi, piu' o meno
rapidamente, mantenendosi poi costanti e decrescendo da un dato anno
in poi in funzione della tipologia dell'intervento.
Per omogeneizzare temporalmente le valutazioni dei costi e dei
benefici, occorre definire il tasso di attualizzazione, che riveste
un ruolo delicato e puo' influire notevolmente sui risultati finali
dell'analisi
Una volta quantificati i costi (C) e i benefici (B), localizzati
nell'arco di tempo (n) che rappresenta la durata economica
dell'investimento, e definito il tasso di attualizzazione, il
giudizio di convenienza all'esecuzione dell'intervento puo' basarsi
su:
• il valore attuale netto (VAN), rappresentato dalla differenza
attualizzata tra benefici e costi, per un progetto senza
alternative: la convenienza sussiste quando la sommatoria dei
benefici e' maggiore o uguale a quella dei costi. Nel caso di
diverse alternative progettuali la piu' conveniente sara' quella a
cui corrisponde il VAN massimo;
• il rapporto benefici/costi attualizzati (RBCA), rappresentato dal
rapporto tra benefici e costi. Questo rapporto e' correlato al VAN:
se VAN<0 il RBCA<1, se il VAN=0 il RBCA=1 e infine se il VAN>0 il
RBCA>1.
L'intervento non puo' pertanto essere ritenuto conveniente sei il
VAN e' negativo o se il rapporto B/C attualizzato e' minore di 1. Si
riporta di seguito uno schema procedurale per l'applicazione della
CBA:
• localizzazione dell'ambito di intervento e analisi delle
problematiche specifiche inerenti al caso in studio;
• individuazione delle caratteristiche del tratto stradale omogeneo;
• analisi della rete interessata dall'intervento;
• analisi dei dati di incidentalita' (trend evolutivo negli ultimi 3
anni);
• descrizione dell'intervento previsto;
• valutazione economica della/e misura/e da adottare nel tratto
stradale omogeneo:
- stima dei costi diretti (realizzazione dell'intervento e
manutenzione, ecc..)
- stima dei costi indiretti (costi sociali morti e feriti,
incremento inquinamento atmosferico e acustico, ecc.)
- stima dei benefici diretti (riduzione incidentalita', riduzione
ore di congestione, ecc.)
- stima dei benefici indiretti (riduzione tempo di viaggio,
riduzione inquinamento atmosferico e acustico, ecc.)
- attualizzazione di tutti i costi e benefici analizzati
• eventuale analisi congiunta di piu' interventi relativi a contigui
tratti stradali omogenei;
• calcolo del rapporto benefici-costi.
2.4.1.2 Individuazione delle priorita'
Al fine di massimizzare i benefici derivanti dalla realizzazione
degli interventi di miglioramento della sicurezza sull'intera rete
stradale, gli interventi devono essere orientati al miglior rapporto
benefici-costi, tale da ottenere la massima riduzione
d'incidentalita' in relazione alle risorse economiche impiegate.
Da questo punto di vista l'analisi si dovra' incentrare
prioritariamente sugli interventi gestionali e infrastrutturali
minimi perche' caratterizzati da un basso costo di realizzazione,
oltreche' da un'attuabilita' immediata, e quindi con un elevato
rapporto benefici-costi piu' facilmente stimabile. Per contro i
"progetti di infrastruttura", caratterizzati da costi elevati e tempi
lunghi di realizzazione, produrranno i loro maggiori benefici in un
arco temporale piu' lungo.
L'OC deve valutare per ogni tratto omogeneo l'intervento o la serie
di interventi da attuare, valutandone contestualmente l'eventuale
opportunita' di intervenire su tratti contigui e/o su una serie di
interventi simili e valutando nel contempo i diversi e conseguenti
rapporti benefici-costi.
Poiche' tale analisi si basano su una quantificazione economica
degli interventi ipotizzati, e' opportuno se non necessario che l'OC
acquisisca, dall'ente proprietario/gestore, le informazioni
necessarie ad una stima economica attendibile degli interventi
stessi.
Ai fini dell'individuazione delle priorita' degli interventi da
realizzare, l'OC dovra', in funzione dei dati in possesso, utilizzare
una metodologia economica (analisi CBA) che dovra' essere mantenuta
omogenea e coerente per le valutazioni in tutta la rete di
competenza.
Tali valutazioni, necessariamente semplificate nel primo processo,
dovranno tendere ad analisi piu' sofisticate e complesse, soprattutto
in una visione complessiva di rete.
2.4.2 Pianificazione e programmazione degli interventi
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 15: le attivita' della seconda parte della macrofase
CLASSIFICAZIONE
Poiche' l'attuazione degli interventi di manutenzione ordinaria,
richiesti dall'OC, sono immediatamente eseguibili da parte dell'Ente
proprietario/gestore, tali interventi non richiedono una vera e
propria pianificazione e programmazione temporale, ma la loro
attuazione deve essere efficacemente monitorata e controllata dall'OC
affinche' si realizzino in tempi brevi, nel rispetto
dell'organizzazione e della pianificazione interna delle attivita'
dell'Ente gestore.
Diversamente per i "progetti di infrastruttura", e comunque per
tutti gli interventi correttivi che necessitano di ingenti risorse
economiche per la loro attuazione, l'OC richiede all'Ente
proprietario/gestore di pianificare le attivita' propedeutiche
previste dal D.Lgs. n. 35/11 (VISS e progettazione) nonche' di
reperire le risorse necessarie.
A questo proposito si sottolinea l'importanza di una stretta
collaborazione in questa delicata fase tra l'OC e l'Ente
proprietario/gestore, affinche' le diverse responsabilita' dei due
soggetti nella tutela della sicurezza stradale, a fronte dell'impegno
economico gravante solo sul secondo, non siano di ostacolo ma
rappresentino un fattivo e concreto dialogo volto al miglioramento
delle condizioni di sicurezza delle infrastrutture attraverso una
razionalizzazione delle risorse economiche.
Nel caso delle strade in regime di concessione, l'attivita' di
programmazione degli interventi deve essere svolta in coerenza e nel
rispetto degli impegni contrattuali e dei relativi piani
economico-finanziari assunti nell'ambito delle convenzioni tra ente
proprietario ed ente gestore.
2.4.2.1 Manutenzione ordinaria: interventi gestionali e
infrastrutturali minimi
Per questi interventi l'OC, sentito l'Ente gestore, in funzione
delle risultanze dell'ispezione, e quindi della gravita' e
dell'urgenza delle criticita' riscontrate, nonche' dell'immediata
attuabilita' delle misure correttive, fissa i termini e le condizioni
di attuazione a carico dell'Ente gestore stesso.
L'OC deve valutare l'opportunita' di intervenire a valle della
singola ispezione, e quindi per singolo tratto omogeneo, oppure di
coordinare gli interventi su piu' tratti omogenei, verificando la
loro compatibilita' e coerenza con altri interventi, anche di diversi
gestori.
2.4.2.2 Manutenzione straordinaria: progetti di infrastruttura
L'OC, di concerto con l'Ente Gestore, valuta la coerenza dei
progetti di infrastruttura con gli altri interventi pianificati e
programmati sulla rete di competenza al fine del corretto inserimento
nella programmazione triennale, anche ai sensi del D.Lgs. n. 163/06,
e nel rispetto dei piani economici finanziari dei gestori stradali in
regime di concessione.
2.5 Attuazione degli interventi
La quarta macrofase dell'intero ciclo e' costituita dall'attuazione
degli interventi suddivisi in manutenzione ordinaria e straordinaria:
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 16: il dettaglio della fase INTERVENTI
A valle della fase di pianificazione e programmazione degli
interventi, che avviene in modo condiviso tra OC e Ente
proprietario/gestore, la fase della loro attuazione, come si evince
dalla Figura 16, e' condotta prevalentemente dall'Ente
proprietario/gestore, mentre l'OC, attraverso gli esperti, si limita
all'attivita' di controllo sui progetti.
2.5.1 Manutenzione ordinaria
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 17: le attivita' della prima parte della macrofase INTERVENTI
L'ente proprietario/gestore ha piena autonomia nella gestione delle
infrastrutture di sua competenza e quindi anche nell'attuazione dei
relativi interventi di manutenzione ordinaria ma, nel caso in cui,
dalle risultanze delle ispezioni condotte dagli esperti sotto la
responsabilita' dell'OC, emergessero carenze dello stato manutentivo,
e' tenuto al rispetto delle condizioni e termini imposti dall'OC per
l'attuazione degli interventi correttivi, ferma restando la piena e
totale responsabilita' dell'Ente gestore della sicurezza
dell'infrastruttura.
2.5.1.1 Interventi gestionali
Tra gli interventi gestionali che sono di esclusiva competenza
dell'ente gestore ma che, essendo sottoposti alla vigilanza dell'OC
possono subire modifiche e/o integrazioni sia in termini quantitativi
sia qualitativi, nonche' anticipazioni temporali (eventualmente
ritardi nel caso in cui si dovessero rendere coerenti e compatibili
con interventi di altri gestori), si annoverano, a titolo
esemplificativo non esaustivo:
• rifacimento e sostituzione segnaletica orizzontale e verticale;
• sostituzione tappetino di usura;
• sostituzione di dispositivi di ritenuta;
• manutenzione impianti (di illuminazione, semaforici, PMV, ecc.).
2.5.1.2 Interventi infrastrutturali minimi
Per questi interventi, ovvero interventi infrastrutturali che non
costituiscono "progetti di infrastruttura" e che neppure derivino da
progetti che comportano modifiche di tracciato, l'OC approva la
proposta dell'ente gestore per quanto riguarda i tempi di attuazione
e verifica la loro compatibilita' e coerenza con altri interventi,
anche di diversi gestori, al fine di garantire condizioni di
sicurezza diffuse su tutta la rete di competenza.
Tra questi interventi, a titolo esemplificativo non esaustivo,
rientrano:
• isolata e non significativa rettifica di tracciato;
• realizzazione di singoli accessi;
• realizzazione di area di servizio;
• realizzazione di area di sosta o parcheggio.
2.5.2 Manutenzione straordinaria: progetti di infrastruttura
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 18: le attivita' della seconda parte della macrofase
INTERVENTI
Per gli interventi infrastrutturali di adeguamento di strade
esistenti che rientrano tra i "progetti di infrastruttura", secondo
la definizione dell'art. 2 del D.Lgs. n. 35/11, o che derivino da
progetti che comportano modifiche di tracciato, l'OC approva la
pianificazione dell'ente gestore, per quanto riguarda i tempi di
attuazione, e verifica la loro compatibilita' e coerenza con altri
interventi, anche di diversi gestori, al fine di garantire condizioni
di sicurezza diffuse su tutta la rete di competenza.
Per tali interventi pertanto si applicano le procedure descritte in
dettaglio nel par. 3.3, che di seguito si sintetizzano.
2.5.2.1 VISS
Per tutti i "progetti di infrastruttura", quindi anche per gli
interventi di adeguamento di strade esistenti che comportano effetti
sui flussi di traffico, e' necessaria la realizzazione della VISS
durante lo studio di fattibilita' e comunque prima o durante la
redazione del progetto preliminare, ai fini dell'approvazione di
quest'ultimo.
La VISS, che rappresenta un'innovazione nel nostro ordinamento e
che consente di analizzare gli effetti sulla sicurezza stradale delle
diverse soluzioni possibili per un progetto di infrastruttura, e' uno
studio condotto dall'ente gestore in fase di pianificazione e
comunque anteriormente all'approvazione del progetto preliminare,
intendendo con cio' che la VISS sia analizzata dall'OC o nell'ambito
della fattibilita' o nel primo livello di progettazione.
Per i contenuti, le modalita' e le procedure della VISS si rinvia
allo specifico decreto previsto dall'art. 3 del D.Lgs. n. 35/11.
2.5.2.2 Progetti
Per i progetti di infrastruttura e i progetti che comportano
modifiche di tracciato, sia nel caso di nuove infrastrutture sia di
adeguamenti di strade esistenti, devono essere prodotti, da parte
dell'ente proprietario/gestore, tutti gli elaborati progettuali
previsti dalle norme vigenti, e, limitatamente a quelli significativi
al previsto controllo, consegnati all'OC.
2.5.2.3 Controlli
Per tali interventi pertanto si applicano le procedure previste per
i controlli sui progetti, costituite da una serie di attivita'
iniziali condotte meramente su una base documentale e successivamente
da una serie di attivita' ispettive condotte durante l'attuazione
fisica dell'intervento, prima del suo utilizzo effettivo e durante la
prima fase di esercizio e che si inseriscono come anello di
congiunzione tra i controlli veri e propri effettuati sui progetti e
le attivita' ispettive periodiche a regime. Tali controlli intermedi
rappresentano il monitoraggio degli interventi.
Per tutte le attivita' relative ai controlli sui progetti si rinvia
al cap. 3.
2.6 Monitoraggio degli interventi
L'ulteriore fase successiva, rappresentata dal monitoraggio degli
interventi, permette la chiusura del ciclo:
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 19: il dettaglio della fase "MONITORAGGIO"
L'azione dell'OC in fase di attuazione degli interventi, descritta
nel par. 2.5, consiste in un controllo/ispezione finalizzato
all'ottimizzazione dell'intervento, mentre il controllo nel primo
anno di funzionamento, oltre a richiedere le ispezioni sulla strada,
come descritte nel citato paragrafo e finalizzate a riscontrare se,
ed in che modo, gli obiettivi prefissati siano stati raggiunti, si
esplica e si completa attraverso una fase successiva di monitoraggio
piu' compiuta e significativa poiche' volta ad identificare
l'efficacia degli interventi.
2.6.1 Identificazione dell'efficacia degli interventi
La valutazione a valle dell'attuazione degli interventi sara'
effettuata su una serie di indicatori, alcuni misurabili direttamente
dagli ispettori attraverso ispezioni dedicate, altri invece
desumibili dai dati di traffico, acquisiti dagli enti gestori, e di
incidentalita', acquisiti dagli organi di polizia, dagli enti locali
e da tutti i sistemi informativi che si renderanno disponibili.
L'identificazione dell'efficacia degli interventi pertanto si basa
su:
• analisi della variazione degli indicatori di incidentalita'
prima/dopo l'intervento;
• analisi della variazione dei flussi di traffico e della loro
composizione;
• analisi della variazione delle velocita' rilevate;
• applicazione dell'analisi benefici-costi (CBA) con i dati
post-intervento o valutazione dell'efficacia dell'intervento
tramite l'analisi costi-efficacia (CEA).
L'applicazione dell'analisi benefici-costi (CBA=cost-benefit
analysis) con i dati post-intervento puo' essere effettuata
attraverso il metodo "before/after" che risulta uno dei metodi
migliori, sia dal punto di vista scientifico sia da quello pratico, e
si basa sul concetto di avere delle misurazioni prima e dopo
l'intervento, tenendo in considerazione alcune problematiche come la
variabilita' del fenomeno incidentale. I dati dell'incidentalita'
dovranno essere riferiti sia al periodo precedente sia a quello
successivo alla realizzazione dell'intervento in studio,
possibilmente riferiti anche ad un periodo di breve durata (2-3 anni)
se eventualmente non si dispone di adeguate serie storiche.
I metodi "before/after" sono caratterizzati da un relativo basso
costo computazionale e da ottimi risultati dal punto di vista della
previsione, sia per quanto riguarda le competenze sia per le misure
che devono essere effettuate e quindi applicabili ad un ampio range
di situazioni.
Una corretta misurazione dei reali risultati delle misure
introdotte deve necessariamente considerare i seguenti aspetti:
• adeguato periodo di osservazione: gli incidenti possono essere
considerati eventi statisticamente rari, e, per tale motivo, il
processo di valutazione dei risultati richiede periodi di
osservazione sufficientemente elevati. Periodi di osservazione
inferiori ad un anno non possono essere ritenuti statisticamente
significativi, sia per il periodo before sia per quello after.
• variabilita' del fenomeno ed influenza dei fattori esterni: la
determinazione dei valori da utilizzare nel confronto
"before/after" puo' essere influenzata da diversi fattori di
variabilita' insiti nel fenomeno, e risulta necessario considerare
i seguenti elementi:
- regressione dalla media: gli incidenti hanno un andamento casuale
nel tempo, per il quale si puo' assumere una distribuzione di
frequenza (ad es. quella di Poisson), e pertanto cio' significa
che i valori misurati possono essere diversi, in alcuni periodi,
dai valori medi che si sarebbero attesi negli stessi punti;
- migrazione degli incidenti: un evento verificabile nel periodo
successivo all'intervento, che per effetti del tutto casuali puo'
provocare una variazione del numero di incidenti, potrebbe essere
erroneamente attribuito all'intervento stesso;
- cambiamento dei volumi di traffico: e' un fattore di variabilita'
che puo' agire sul numero di incidenti nel luogo in cui si e'
realizzato l'intervento;
- trend di lungo periodo: per alcune tipologie di incidenti si
possono osservare dei trend di medio-lungo periodo, determinati
da fattori quali il miglioramento delle dotazioni dei veicoli, un
cambiamento comportamentale degli utenti, ecc.;
- coesistenza di piu' interventi.
Alcuni aspetti sono comunque risolvibili mediante l'applicazione di
modelli correttivi "empirical-bayes" (EB), vincolati alla necessaria
conoscenza dei dati prima e postintervento ed alla distribuzione dei
dati analitici (ad es. media e varianza del numero di incidenti di
elementi simili al sito in esame).
Il metodo EB e' ampiamente applicato per le analisi di sicurezza
stradale per indagini su siti in cui si prevede di effettuare
interventi migliorativi, per valutazioni dei relativi effetti sulla
sicurezza e valutazioni dei potenziali benefici ottenibili. Tale
metodo consente di correlare le informazioni dei dati di
incidentalita' di elementi infrastrutturali simili a quelli da
esaminare attraverso l'impiego di modelli previsionali
dell'incidentalita', noti nella letteratura internazionale come
Safety Performance Functions (SPFs), ovvero funzione di prestazione
di sicurezza, e per le quali si rimanda alla bibliografia allegata.
La procedura si basa sull'uso congiunto della frequenza e/o
tipologia degli incidenti attesi su elementi analoghi a quello di
interesse e della funzione di prestazione di sicurezza. L'obiettivo
che il modello si pone e' quello di determinare il valore atteso (ad
es. riduzione degli incidenti) sull'elemento in oggetto.
L'applicazione dell'analisi costi-efficacia (CEA=cost-effectiveness
analysis) e' un metodo di valutazione che non valuta la convenienza
sociale di un progetto ma individua la soluzione che, a parita' di
efficacia, minimizza il valore attuale dei costi.
Tale analisi e' largamente impiegata in tutti quei casi in cui
risulta molto difficile, se non impossibile, una valutazione
monetaria dei benefici.
La CEA puo' essere considerata quindi come una CBA semplificata
dove non tutti gli effetti possono essere monetizzati.
Nel caso specifico di interventi di miglioramento della sicurezza
stradale i dati necessari per la definizione del rapporto
costi-efficacia sono:
• numero di incidenti evitati = determinazione del numero di
incidenti evitati a seguito della realizzazione dell'intervento
nell'intervallo temporale predefinito;
• costo delle misure adottate = costo delle misure necessarie per la
realizzazione dell'intervento.
Si esplicitano due possibili indici alternativi costi-efficacia,
ovvero:
• il costo per unita' di risultato, dato dal rapporto tra costi ed
effetti dell'intervento;
• il risultato per unita' di costo, dato dal rapporto tra effetti e
costi dell'intervento.
2.6.2 Ritorno all'esame del funzionamento della rete
Dalla valutazione isolata ed indipendente del singolo intervento si
giunge nuovamente all'esame del funzionamento della rete di cui
l'intervento infrastrutturale fa parte.
Piu' in generale, proprio perche' tutti gli interventi, anche
quelli minori e di solo carattere gestionale, producono effetti sul
funzionamento della rete, a conferma ed in linea con quanto gia'
detto al par. 2.4 a proposito della classificazione "dinamica", anche
il funzionamento delle rete si deve costantemente esaminare perche'
in continua evoluzione.
Pertanto sebbene vi sia il vincolo della formale periodicita' della
classificazione che l'OC deve effettuare almeno ogni tre anni con un
provvedimento ufficiale e pubblico, che porterebbe a dedurre la
stessa frequenza per l'analisi della rete ad essa propedeutica,
risulta indispensabile, ma anche piu' funzionale ed economico, un
continuo e costante aggiornamento dell'analisi di rete, in funzione
del monitoraggio degli interventi.
In questo modo il ciclo delle attivita' si chiude ma, per questa
caratteristica di continuita' da un lato e periodicita' dall'altro,
riparte per un nuovo ciclo teso ad un progressivo miglioramento della
rete.
3 CONTROLLI DELLA SICUREZZA STRADALE SUI PROGETTI
3.1 Finalita' dei controlli
Il controllo sul progetto e' temporalmente e logicamente preceduto
dalla Valutazione di Impatto sulla Sicurezza Stradale (VISS) del
progetto stesso, che ne costituisce pertanto un'azione prodromica.
Per l'attivita' di valutazione si rinvia allo specifico decreto
ministeriale, previsto dall'art. 3, c.2 del D.Lgs. n. 35/11, che
individua contenuti e modalita' di predisposizione della VISS, ovvero
lo studio che deve essere condotto in fase di pianificazione e, al
piu' tardi, nell'ambito del progetto preliminare.
Le due attivita' di "valutazione" e "controllo" differiscono in
modo sostanziale, infatti la VISS costituisce un'analisi
multicriterio che illustra vantaggi e svantaggi delle diverse
soluzioni possibili mentre il controllo e' effettuato sull'unica
soluzione progettuale gia' individuata.
Inoltre la VISS, predisposta dall'Ente proprietario e/o gestore
della strada, analizza le problematiche di sicurezza stradale legate
al progetto su un piano e ad una scala superiore rispetto al
controllo sul progetto, condotto invece dall'OC, avendo lo scopo di
valutare l'impatto dell'intervento previsto in termini di sicurezza
non solo sull'infrastruttura in oggetto ma su tutta le rete afferente
o ad essa connessa.
I controlli della sicurezza stradale sui progetti hanno come
finalita' generali quelle di:
• individuare le potenziali criticita' presenti nei progetti in
modo tale da poter essere eliminate nella stessa fase progettuale o
al piu' tardi nella successiva, in quanto, dopo la conclusione della
fase di costruzione, la modifica di un'infrastruttura stradale,
generata da progetti carenti dal punto di vista della sicurezza
stradale, potrebbe risultare estremamente costosa o addirittura
inattuabile;
• assicurare che i requisiti di sicurezza, per tutti gli utenti,
siano considerati in tutte le fasi del progetto dell'infrastruttura
stradale (fase di pianificazione, progettazione, costruzione,
gestione e manutenzione);
• migliorare la consapevolezza degli aspetti relativi alla
sicurezza stradale per tutti i soggetti coinvolti nell'intero
processo.
L'applicazione sistematica delle analisi di sicurezza puo'
conseguire considerevoli benefici comportando:
• un generale miglioramento della conoscenza dei principi della
sicurezza stradale, con un miglioramento sia dei criteri di progetto
sia delle norme sulla progettazione;
• una ridotta necessita' di adeguamento delle infrastrutture
stradali dopo la loro costruzione;
• un minore costo del ciclo di vita delle infrastrutture,
conseguente al minor costo legato all'incidentalita'.
Pertanto appare opportuno e necessario operare attraverso un
approccio sistematico e coordinato che si basa sull'esecuzione delle
analisi di sicurezza dei nuovi progetti, condotta mediante il
giudizio tecnico ed indipendente, rispetto al progettista, degli
esperti della sicurezza, che permette di identificare i potenziali
pericoli, nella fase piu' appropriata, in modo da eliminarli o
ridurli per mitigarne gli effetti negativi.
Le attivita' di controllo della sicurezza stradale sui progetti da
parte del controllore, o del gruppo dei controllori, si concretizzano
in una serie di analisi, opportunamente diversificate come descritto
nei successivi paragrafi, condotte sulla documentazione progettuale e
in una serie di incontri con il progettista ed eventualmente con
l'ente gestore; tale attivita' si sintetizza in una relazione finale
che individua i provvedimenti, gestionali o infrastrutturali,
necessari per il miglioramento delle caratteristiche di sicurezza del
tratto stradale in esame.
Il controllo della sicurezza stradale sui progetti deve essere
effettuato per il progetto preliminare, definitivo ed esecutivo ed
inoltre deve essere eseguito anche nella fase di costruzione e nella
fase di pre-apertura al traffico, nonche' nel primo anno di
esercizio.
Le finalita' dei controlli, in relazione ai soli aspetti della
sicurezza stradale, considerata la molteplicita' di tipologie e
natura dei diversi progetti di infrastrutture stradali, possono
essere delineate, in relazione sia alla tipologia di infrastruttura,
sia alla fase progettuale cui si riferisce il progetto, sia
all'ambito in cui il progetto si inserisce:
a) in relazione alla tipologia di infrastruttura:
il controllo su un'infrastruttura richiede un'analisi non limitata
alla sola rete in cui essa si inserisce ma deve eventualmente essere
estesa anche alle altre reti, a maggior ragione se di rango
differente, ad essa adiacenti e con le quali si interconnette
valutando nel contempo se l'ambito progettuale sia stato
correttamente individuato.
Nell'eventualita' in cui l'ambito progettuale non sia stato
correttamente individuato e'
compito del controllore segnalare tale problematica all'OC.
b) in relazione alla fase progettuale:
• il controllo nella fase di progettazione preliminare e'
finalizzato a valutare le scelte di fondo e le impostazioni di base
del progetto, la rispondenza dei contenuti agli obiettivi perseguiti
dalla committenza e prefissati dal progettista, l'efficacia,
l'efficienza e l'economicita' delle soluzioni progettuali sotto il
profilo della sicurezza, la sufficienza o ridondanza degli
interventi. La valutazione del controllore si basa essenzialmente sul
documento contenente la VISS, nonche' sugli elaborati progettuali
rilevanti;
• il controllo nella fase di progettazione definitiva e'
finalizzato a valutare il recepimento delle indicazioni emerse nella
precedente fase di controllo del progetto preliminare, la correttezza
delle soluzioni progettuali dal punto di vista tecnico-funzionale in
riferimento alle norme di progettazione ed agli standard di
riferimento, l'individuazione di eventuali aspetti critici di
sicurezza;
• il controllo nella fase di progettazione esecutiva e' finalizzato
a valutare il recepimento delle indicazioni contenute nella relazione
di controllo del progetto definitivo, la correttezza delle soluzioni
progettuali in funzione del grado di dettaglio richiesto dal livello
progettuale.
c) in relazione alla fase attuativa del progetto:
• il controllo nella fase di costruzione e' finalizzato a valutare
il recepimento dei provvedimenti indicati nella relazione di
controllo del progetto esecutivo, proporre e suggerire al Direttore
dei Lavori, tramite l'OC e l'Ente gestore, minimi accorgimenti
progettuali dettati dalla visione della concreta realizzazione e non
prevedibili in fase di progettazione;
• il controllo prima dell'apertura al traffico e' finalizzato ad
eliminare eventuali aspetti critici di sicurezza che si sono
evidenziati solo alla fine della realizzazione dell'intervento,
affinche' possano essere rimossi potenziali pericoli, ed individuando
nel contempo gli interventi necessari al miglioramento della
sicurezza;
• il controllo nel primo anno di esercizio e' finalizzato a
verificare la rispondenza dell'effettivo funzionamento degli
interventi rispetto ai risultati attesi.
d) in relazione all'ambito in cui si inserisce il progetto:
• il controllo di un progetto in ambito extraurbano e', in
particolare, finalizzato ad analizzare aspetti quali la coerenza
delle caratteristiche tecnico-funzionali della strada con quelle
della rete di appartenenza, la configurazione delle intersezioni e
della loro interdistanza, il coordinamento plano-altimetrico del
tracciato, le componenti funzionali e di arredo, la valutazione della
localizzazione delle aree di servizio, ecc.;
• il controllo di un progetto in ambito urbano e', in particolare,
finalizzato ad analizzare aspetti quali la conformazione delle
intersezioni, le componenti di traffico, gli interventi di
moderazione del traffico, le condizioni di sicurezza per gli utenti
deboli, ecc..
3.2 Le tipologie dei progetti da sottoporre a controllo
I controlli della sicurezza stradale devono essere effettuati per
ogni livello di progettazione; i relativi esiti, contenuti in
specifiche relazioni di controllo, redatte dal controllore per ogni
fase progettuale, costituiscono i riferimenti per il progettista nei
successivi livelli di progettazione, nella fase di realizzazione
dell'opera e fino alla sua messa in esercizio.
I controlli, in base alla definizione di "progetto di
infrastruttura" di cui all'art. 2, ed a quanto stabilito dall'art. 4,
c.1 del D.Lgs. n. 35/11, devono essere effettuati sui:
• progetti relativi alla costruzione di infrastrutture stradali
nuove;
• progetti che producono una sostanziale modifica di infrastrutture
stradali esistenti con effetti sui flussi di traffico;
• progetti di adeguamento che comportano modifiche del tracciato.
Pertanto, mentre per i "progetti relativi alla costruzione di
infrastrutture stradali nuove" e' indubbio che i controlli siano
sempre obbligatori, per i "progetti che producono una sostanziale
modifica di infrastrutture stradali esistenti con effetti sui flussi
di traffico" e per i "progetti di adeguamento che comportano
modifiche del tracciato", considerata l'indeterminatezza delle
espressioni "sostanziale modifica", "effetti sui flussi di traffico"e
"modifiche di tracciato", e' necessario fornire le seguenti
indicazioni al fine di delimitare il confine di applicazione dei
progetti e la conseguente obbligatorieta' dei relativi controlli.
Poiche' gli effetti sui flussi di traffico si ottengono non solo
con interventi infrastrutturali ma anche, e non in via residuale, con
interventi di tipo gestionale quali quelli di regolazione, controllo
o limitazione del traffico, di seguito si individuano le diverse
tipologie di progetti su infrastrutture esistenti cui si applicano o
meno i controlli. Si sottolinea che l'elencazione comprende, tra gli
interventi infrastrutturali, anche gli interventi che pur non avendo
effetti diretti sui flussi di traffico, comportano modifiche di
tracciato.
La chiave di lettura, ovvero l'elemento di discriminazione della
cogenza delle disposizioni al singolo progetto, e' costituita, da un
lato, dall'omogeneita' e dal coordinamento degli interventi stessi
sull'intero tratto omogeneo dell'infrastruttura, e dall'altro dalla
caratteristica di eccezionalita' dell'intervento; di conseguenza
l'intervento di entita' limitata o ricadente nella manutenzione
ordinaria, non rientra nel campo di applicazione dei controlli.
Fermi restando i criteri di cui sopra, in relazione alle
specificita' del contesto e peculiarita' del territorio, le Regioni e
le province autonome disciplineranno in dettaglio l'ambito di
applicazione dei progetti da sottoporre a controllo.
Quindi, in sintesi, a titolo esemplificativo e non esaustivo, si
riportano in tabella le diverse tipologie di interventi su
infrastrutture esistenti, in cui si applicano o meno i controlli:
Parte di provvedimento in formato grafico
Tabella 8: ambito dei controlli per gli interventi sulle
infrastrutture esistenti
3.3 Fasi della procedura di controllo
3.3.1 Avvio della progettazione: comunicazione del gestore
all'Organo Competente
Il controllo della sicurezza stradale sui progetti deve essere
effettuato per il progetto preliminare, definitivo ed esecutivo ed
inoltre deve essere eseguito anche nella fase di costruzione e nella
fase di pre-apertura al traffico, dove il controllo e' finalizzato a
verificare se le indicazioni inserite nelle fasi progettuali
precedenti siano state ben interpretate in fase costruttiva e siano
state effettivamente in grado di conseguire gli effetti attesi.
Affinche' il progetto di un'infrastruttura stradale sia soggetto al
controllo della sicurezza stradale in tutte le sue fasi, nei tempi
congrui e senza che cio' provochi ritardi nell'iter progettuale,
risulta necessario che l'ente gestore comunichi all'OC, l'avvenuto
avvio della progettazione.
L'ente gestore comunica pertanto all'OC, anche per tutti i progetti
svolti internamente senza incarico esterno, tutti gli elementi
relativi all'incarico di progettazione in termini di tempi e
scadenze, affinche' l'OC possa valutare la necessita' del controllo.
Tale comunicazione risulta indispensabile per garantire il criterio
di contestualita' della progettazione e del controllo della sicurezza
stradale nelle diverse fasi del progetto.
Successivamente alla comunicazione da parte dell'ente gestore
all'OC dell'avvenuta formalizzazione dell'incarico di progettazione,
l'OC, qualora il progetto ricada nelle fattispecie previste dell'art.
4, c.1 del D.Lgs. n. 35/11, dovra' individuare il controllore e
affidare ad esso l'incarico secondo le modalita' e i tempi stabiliti
al successivo paragrafo.
3.3.2 Individuazione dei controllori
3.3.2.1 Tempi
L'OC, subito dopo la ricezione della comunicazione da parte
dell'ente gestore dell'avvenuta formalizzazione dell'incarico di
progettazione, avvia la procedura per l'individuazione del
controllore.
Pur non essendo possibile stabilire univocamente nelle presenti
Linee Guida, a causa delle differenti procedure e modalita' per
l'affidamento dell'incarico del controllo di cui al paragrafo
successivo, un tempo massimo entro il quale l'OC debba provvedere
all'individuazione del controllore e all'affidamento dell'incarico,
e' opportuno che l'OC si adoperi affinche' sia garantita la
contestualita' dei controlli con la progettazione.
3.3.2.2 Modalita'
Per ogni progetto l'OC individua un controllore singolo o piu'
controllori a seconda dell'importanza, della complessita', delle
dimensioni e delle specificita' del progetto e, di conseguenza,
dell'onerosita' e peculiarita' dei controlli.
L'OC individua i controllori tra i soggetti inseriti nell'elenco di
cui all'art. 4, c.7 del D.Lgs. n. 35/11(6).
----------
(6) Fino all'entrata in operativita' del predetto elenco,
l'OC dovra' avvalersi dei soggetti individuati dall'art.
12, c.4 del D.Lgs. n. 35/11, cioe' "soggetti in possesso di
titolo di studio di cui all'articolo 9, comma 3, primo
periodo, iscritti da almeno dieci anni all'albo dell'ordine
degli ingegneri, nel settore dell'ingegneria civile e
ambientale, in possesso di esperienza di progettazione
stradale, analisi di incidentalita', ingegneria del
traffico o altre attivita' inerenti alla sicurezza
stradale, documentata dall'avvenuto espletamento delle
predette attivita' relative ad almeno cinque progetti".
Al fine di assicurare indipendenza e imparzialita' di giudizio, non
puo' essere incaricato dell'attivita' di controllo un soggetto che
partecipi o abbia partecipato direttamente o indirettamente alla
redazione della progettazione in qualsiasi suo livello, alla
direzione dei lavori o al collaudo dei progetti da sottoporre a
controllo.
In via prioritaria l'OC, per l'attivita' di controllo della
sicurezza stradale sui progetti, si avvale di personale interno,
inserito nell'elenco di cui all'art. 4, c.7 del D.Lgs. n. 35/11. In
assenza o indisponibilita' di professionalita' interne, l'OC provvede
ad affidare l'attivita' del controllo sui progetti a "personale non
appartenente all'Organo Competente", secondo le indicazioni
individuate nell'art. 4, c.7 e nel rispetto delle disposizioni di cui
agli articoli 91 e 125 del D.Lgs. n. 163/06.
Nel caso del particolare ruolo di OC svolto dal MIT, l'avvalimento,
previsto dall'art. 2 del D.Lgs. n. 35/11, delle strutture di Anas
S.p.A. che svolgono funzioni di vigilanza nei confronti delle
concessionarie autostradali, deve intendersi come utilizzo di risorse
interne.
I controllori, se gia' dipendenti di un OC, possono svolgere
l'attivita' di controllo della sicurezza stradale sui progetti per un
OC differente da quello di appartenenza, nel rispetto delle
disposizioni di cui agli articoli 91 e 125 del D.Lgs. n. 163/06.
3.3.3 Affidamento del controllo
3.3.3.1 Oggetto del controllo
L'OC, valutata la necessita' del controllo su uno specifico
progetto, dovrebbe affidare il controllo per l'intero progetto, non
escludendo pero' a priori che il controllo possa avere un oggetto
diverso, non solo parziale rispetto a quello del progetto, nel caso
in cui il progetto sia di natura e dimensioni tali da richiedere un
opportuno frazionamento del controllo, ma addirittura piu' esteso,
nel caso in cui si voglia conferire unitarieta' ed omogeneita'
all'attivita' di controllo su singoli progetti, ideati e sviluppati
in modo indipendente l'uno dall'altro, ma invece strettamente
correlati tipologicamente (ad esempio il controllo su una serie di
intersezioni a raso modificate in rotatorie).
Anche nell'ipotesi di un progetto suddiviso in lotti,
l'aggregazione del controllo e' parimenti opportuna se non
necessaria.
Risulta inoltre opportuno prevedere l'affidamento congiunto del
controllo della progettazione esecutiva con il controllo della fase
di costruzione e pre-apertura al traffico, in quanto il controllo di
tali due ultime fasi e' strettamente connesso con quello del progetto
esecutivo e soprattutto consiste in attivita' ispettive sul cantiere
di verifica dell'attuazione delle raccomandazioni inserite nella
relazione di controllo del progetto esecutivo.
In riferimento alla gia' citata complementarieta' delle
disposizioni del D.Lgs. n. 35/11 con quelle del D.Lgs. n. 264/06,
riportata nel par. 1.3, relativa alla sicurezza delle gallerie della
rete TEN di lunghezza superiore a 500 metri, si ritiene di dover
sottolineare l'opportunita' che l'oggetto del controllo di
un'infrastruttura stradale, in cui siano comprese una o piu' gallerie
della suddetta fattispecie, includa anche il relativo controllo di
tali puntuali strutture, nel rispetto delle funzioni e delle
responsabilita' della Commissione permanente per le Gallerie,
finalizzata anche all'eliminazione di possibili duplicazioni di
attivita' e oneri a carico dell'Ente gestore.
In tal senso, nel caso di un controllo di un progetto di una nuova
infrastruttura stradale o di adeguamento di una esistente in cui
ricadono gallerie TEN di lunghezza maggiore di 500 metri, nell'ambito
della procedura del controllo del progetto svolto ai sensi del D.Lgs.
n. 35/11, dovra' essere acquisito preventivamente, da parte dell'OC,
il parere della Commissione Permanente per le Gallerie, nonche' delle
CIG relativamente ai tunnel transfrontalieri, ai sensi del D.Lgs. n.
264/06.
Soltanto nel caso di un progetto isolato di adeguamento e limitato
alla sola galleria TEN esistente di lunghezza maggiore di 500 metri,
si puo' ritenere che tale coordinamento non sia necessario.
3.3.3.2 Responsabilita' del controllore
All'atto dell'affidamento dell'incarico del controllo e' opportuno
che il controllore sia reso edotto, da parte dell'OC, sulle
responsabilita' assunte con l'incarico del controllo, che si
configurano su due piani distinti: nei confronti del suo committente,
l'OC, e nei confronti del progettista, a sua volta incaricato
dall'Ente proprietario o gestore della strada.
Mentre la responsabilita' nei confronti dell'OC non presenta dubbi
e ambiguita' e puo' essere facilmente declinata nell'ambito
dell'affidamento dell'incarico, l'altra responsabilita', nei
confronti del progettista o del gruppo di progettisti, e quindi
indirettamente con l'ente gestore che lo ha individuato, risulta ben
piu' delicata.
Infatti l'attivita' del controllore si concretizza e formalizza
nelle relazioni di controllo che, come descritto nel par. 3.3.4.2,
contengono le raccomandazioni che devono essere recepite dal
progettista all'interno della stessa fase progettuale cui si
riferisce la relazione di controllo.
Si richiama a tale proposito quanto stabilito dall'art. 4, c.4 del
D.Lgs. n. 35/11 in merito all'eventualita' che la progettazione non
dovesse essere adeguata in base alla relazione di controllo: in tal
caso l'ente gestore deve giustificare all'OC i motivi del non
adeguamento, e all'OC compete poi la decisione di accettare le
giustificazioni addotte dal gestore o di disporre l'adeguamento della
progettazione alle raccomandazioni previste del controllore.
Da questo quadro discende come il controllore, nell'ambito del
rapporto con la propria committenza (l'OC), debba svolgere un
delicato ruolo con il progettista affinche' quest'ultimo recepisca le
indicazioni volte al miglioramento del progetto sotto il profilo
della sicurezza, al fine di evitare che si verifichi la citata
fattispecie dall'art. 4, c.4, che dovrebbe risultare un'ipotesi del
tutto residuale.
In sintesi, anche in riferimento alle conseguenze di natura
giuridica ed economica che possono derivare dalle attivita' di
controllo sui progetti, si configura un rapporto di responsabilita'
formali tra OC e Ente gestore, che si sostanzia solo dal punto di
vista tecnico operativo in uno scambio diretto, rispettivamente, tra
controllore e progettista.
Nella seguente figura sono rappresentati sia i rapporti funzionali
(frecce bidirezionali di colore nero) intercorrenti tra i diversi
soggetti, sia i processi decisionali conseguenti l'azione del
controllore (frecce unidirezionali di colore giallo).
Dalla figura emerge il ruolo centrale dell'OC che, recepite le
indicazioni dal controllore, previa condivisione e relativa
assunzione di responsabilita', le impone all'ente gestore, che a sua
volta le trasferisce al progettista per il necessario adeguamento del
progetto.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 20: rapporti funzionali tra i soggetti coinvolti nei controlli
3.3.4 Svolgimento dei controlli
3.3.4.1 Tempi
In base al principio che il controllo debba essere svolto da un
soggetto indipendente dal progettista, discende la necessita' di
stabilire, in particolare, come l'attivita' del controllore debba
temporalmente intervenire rispetto all'attivita' del progettista.
I controlli, necessari al miglioramento della sicurezza,
costituiscono, quale effetto collaterale indesiderato, un onere e un
appesantimento delle procedure di approvazione del progetto.
Pertanto, al fine di massimizzare i vantaggi e contenere gli
svantaggi dei controlli, il loro svolgimento deve avvenire
contestualmente alla progettazione, nelle sue diverse fasi, e
svolgersi secondo i tempi indicati nell'affidamento dell'incarico, ma
comunque entro un tempo massimo prestabilito a partire dalla consegna
del progetto, ai fini approvativi, dal progettista al committente.
Soltanto prevedendo la contestualita' dei controlli ai progetti, in
particolare per quelli piu' impegnativi e onerosi che richiedono
tempi lunghi per la realizzazione, e conseguentemente anche tempi
lunghi per i controlli, e' possibile garantire che i controlli non
vadano ad aggravare l'iter approvativo.
Oltre al vantaggio del contenimento dei tempi globali, l'azione
parallela e non sequenziale del controllore rispetto al progettista
consente la virtuosa interazione delle due attivita' in modo tale che
il progetto venga monitorato durante la sua predisposizione e non sia
controllato a posteriori, con il vantaggio che gli eventuali
necessari adeguamenti possano essere apportati gia' nel corso della
progettazione, con risultati indubbiamente migliori.
Per quanto riguarda i controlli relativi alla fase di costruzione e
di pre-apertura al traffico, intesi come attivita' ispettive, si
evidenzia come debbano essere programmati sempre nell'ottica di non
ritardare ne' la realizzazione ne' l'apertura al traffico.
La documentazione, considerata anche la reciproca convenienza
dell'interazione tra controllore e progettista, puo' essere anche
informalmente scambiata tra i due soggetti, ma, dal punto di vista
formale, i termini per la consegna della relazione di controllo
decorrono dal momento in cui il committente, ovvero l'OC, effettua la
consegna della documentazione progettuale al controllore.
Qualora, nel caso dei progetti piu' onerosi, siano previste delle
formali consegne intermedie o provvisorie del progetto, anche per il
controllore deve essere prevista una relativa scadenza intermedia.
Le relazioni di controllo sono redatte e consegnate dal controllore
entro il termine indicato nell'atto di affidamento dell'incarico da
parte dell'OC in funzione delle caratteristiche del progetto, ma
comunque entro 30 giorni dalla consegna del progetto al controllore.
3.3.4.2 Modalita' dei controlli documentali sui progetti
Il controllo avviene prevalentemente su una base documentale,
costituita dai documenti, dagli elaborati progettuali e dalle
informazioni necessarie, opportunamente raccolte in un fascicolo, che
il progettista, per il tramite dell'ente proprietario o gestore della
strada e quindi dell'OC, fornisce al controllore.
Risulta opportuno che la consegna avvenga nell'ambito di un
incontro preliminare, al quale partecipano tutti i soggetti
interessati, sia per esaminare i punti salienti del progetto sia per
prospettare eventuali peculiarita' e criticita'.
In riferimento alla contestualita' dell'attivita' di controllo
rispetto a quella del progetto, tanto piu' necessaria quanto piu' il
progetto e' impegnativo ed oneroso in termini di natura e
complessita' dell'intervento, tempi di realizzazione e mole di
elaborati da produrre, si ritiene opportuno evidenziare che
l'interazione delle due attivita' debba avvenire, con l'opportuna
frequenza, prevista dall'OC nella lettera di incarico, in precisi
momenti temporali, legati allo stato di avanzamento del progetto,
mediante la consegna di versioni parziali e intermedie degli
elaborati, in occasione di incontri periodici tra controllore,
progettista, OC ed Ente gestore.
Tutto cio' favorisce l'azione di controllo e ne aumenta l'efficacia
poiche' le indicazioni del controllore potranno agevolmente essere
recepite dal progettista, in fase di completamento del progetto,
all'interno della fase progettuale in corso.
Il controllo documentale dei progetti, in particolare per quelli di
adeguamento di strade esistenti, deve essere integrato da una o piu'
ispezioni del sito, o del tratto stradale omogeneo interessato dal
progetto.
L'azione di controllo si esplica attraverso una rivisitazione
critica degli elaborati progettuali al fine di identificare le
situazioni di pericolo potenziale e per valutare in termini di
sicurezza le prestazioni della strada considerata.
Per quanto riguarda il dettaglio dei contenuti dei controlli si
rinvia al par. 3.4, nel quale sono specificati i diversi contenuti in
funzione delle singole fattispecie esplicitate nella matrice di
Figura 21.
L'attivita' del controllore si concretizza in una relazione di
controllo finale, ed eventualmente anche in relazioni intermedie nel
caso di consegne intermedie del progetto, nelle quali devono essere
individuate le raccomandazioni, graduate in ordine decrescente di
rilevanza, in funzione dell'importanza e gravita' del problema
riscontrato nel progetto.
Le raccomandazioni dovrebbero essere recepite nel progetto, ma il
progettista puo' opporre delle controdeduzioni che sono sottoposte
alla decisione dell'OC, in merito al recepimento, e quindi potrebbero
essere disattese, secondo la procedura dell'art. 4, c.4 del D.Lgs. n.
35/11. Alcune raccomandazioni possono essere legate a non conformita'
progettuali, che richiedono un adeguamento necessario, e che dovranno
essere specificatamente segnalate dal controllore all'OC.
La relazione di controllo deve essere articolata come segue e deve
contenere:
• una parte iniziale nella quale sono indicati la denominazione e
localizzazione del progetto, la fase progettuale, i dati dell'Ente
gestore e del progettista, la data di redazione;
• una descrizione sommaria del progetto e delle sue finalita';
• una descrizione puntuale della documentazione contenuta nel
fascicolo consegnato durante l'incontro iniziale con l'OC ed il
progettista;
• le informazioni specifiche relative agli incontri avvenuti con
l'OC ed il progettista (date degli incontri, motivazione degli
incontri, soggetti partecipanti);
• le informazioni relative alle eventuali ispezioni del sito
interessato dal progetto (date delle ispezioni, soggetti
partecipanti);
• l'esame eventuale dei problemi di sicurezza rimasti irrisolti in
precedenti fasi di verifica;
• le schede di controllo utilizzate;
• una lista dei fattori di pericolo evidenziati, con l'analisi dei
problemi di sicurezza rilevati;
• l'individuazione delle raccomandazioni al fine di eliminare o
mitigare i fattori di potenziale pericolo, con esplicitazione del
tipo di benefici conseguibili mediante la loro attuazione (ad es.
riduzione del numero di incidenti di una particolare tipologia,
riduzione della severita' degli incidenti, riduzione dei volumi di
traffico delle correnti in conflitto, ecc.);
• una sintesi, anche in forma tabellare, dei problemi e delle
relative soluzioni, anche alternative.
Nella seguente tabella, a titolo esemplificativo, si riporta una
serie di problemi in ambito extraurbano e urbano, per i differenti
livelli di progettazione, con le relative raccomandazioni, e che
devono essere indicate specificatamente nella relazione di controllo
in riferimento alla localizzazione delle criticita' riscontrate.
Parte di provvedimento in formato grafico
Tabella 9: esempio di raccomandazioni sulle criticita' progettuali
3.3.4.3 Modalita' delle prime ispezioni di verifica sul progetto
Le attivita' di controllo in fase di costruzione e di pre-apertura
al traffico, sono le fasi conclusive del processo di controllo
dell'infrastruttura prima della sua entrata in esercizio; non sono
attivita' sulla parte documentale ma attivita' sul campo, pertanto
sono di fatto attivita' ispettive.
Nella fase di costruzione dell'infrastruttura il controllo permette
di valutare il recepimento delle indicazioni della relazione di
controllo del progetto esecutivo, proporre e suggerire miglioramenti
progettuali dettati dalla visione della concreta realizzazione, non
prevedibili, e comunque non previsti, in fase di progettazione.
Nella fase di pre-apertura al traffico il controllo ha l'obiettivo
di verificare la rispondenza tra il progetto e la costruzione
dell'infrastruttura stradale nella sua realta' fisica, geometrica e
funzionale, in quanto e' la prima vista reale della strada progettata
di cui si puo' disporre prima che venga percorsa dagli utenti. In
questa fase potrebbero essere necessarie piccole modifiche su alcuni
aspetti relativi alla percezione della strada da parte degli utenti
dal punto di vista della sua intelleggibilita' complessiva. Il
controllo nella fase di pre-apertura al traffico ha lo scopo di
verificare la corretta implementazione delle raccomandazioni nelle
fasi precedenti alla pre-apertura e valutare le condizioni di
visibilita' nelle diverse condizioni diurne e notturne.
L'analisi in questa fase e' volta ad accertare che le condizioni di
rischio, emerse nelle precedenti fasi di analisi, siano state
eliminate o almeno mitigate e che non siano presenti situazioni di
rischio, non emerse nelle precedenti fasi, per nessuna delle
tipologie di utenti che usufruiranno della strada.
Tra gli elementi da analizzare, si segnalano:
• la corretta percezione e leggibilita' dell'infrastruttura
stradale in tutte le condizioni di esercizio;
• la intelleggibilita' delle intersezioni;
• la visibilita' diurna e notturna della segnaletica orizzontale e
verticale;
• l'efficienza degli impianti di illuminazione;
• la regolamentazione del traffico adottata, al fine di rilevare
eventuali criticita' nelle interferenze tra le differenti correnti
veicolari;
• la presenza di ostacoli non protetti;
• le condizioni di installazione dei dispositivi di ritenuta;
• lo stato della pavimentazione stradale.
Tale controllo nella fase di pre-apertura e' distinto
dall'attivita' di collaudo, ai sensi dell'art. 141 del D.Lgs. n.
163/06, non solo per il diverso piano e grado di importanza e per la
diversita' del soggetto che lo espleta, ma anche perche' effettuato
in precedenza, e pertanto potra' risultare utile ai fini degli esiti
del collaudo stesso.
Nel primo anno di esercizio il controllo ha l'obiettivo di valutare
il reale funzionamento dell'infrastruttura dal punto di vista della
sicurezza e dell'incidentalita'. L'attivita' sebbene sia una delle
fasi del processo dell'attivita' del controllo dell'infrastruttura,
poiche' non e' un'attivita' sulla parte documentale ma un'attivita'
sul campo, e' di fatto un'ispezione.
3.3.5 Recepimento dei risultati dei controlli
Nel caso in cui il controllore abbia prodotto, in base alle
specifiche contenute nell'affidamento dell'incarico, una relazione
intermedia nella quale siano state individuate delle criticita' nel
progetto, le relative raccomandazioni possono essere recepite
nell'ambito del prosieguo della medesima fase progettuale, sulla base
delle decisioni adottate dall'OC.
Le raccomandazioni contenute nella relazione finale, ai sensi
dell'art. 4, c.3 del D.Lgs. n. 35/11, costituiscono parte integrante
della documentazione necessaria ai fini dell'approvazione di quella
determinata fase progettuale; pertanto le raccomandazioni piu'
significative e impattanti sul progetto sotto il profilo
tecnico-economico devono essere recepite nella medesima fase
progettuale mentre, sotto la responsabilita' dell'OC, soltanto quelle
non rilevanti dal punto di vista contrattuale ed economico possono
essere recepite nella fase successiva.
In merito all'eventualita' che la progettazione non dovesse essere
adeguata in base alle raccomandazioni contenute nella relazione di
controllo, in base a quanto stabilito dall'art. 4, c.4 del D.Lgs. n.
35/11, l'ente gestore deve giustificare all'OC i motivi del non
adeguamento, e all'OC compete poi la decisione di accettare le
giustificazioni addotte dal gestore o di disporre l'adeguamento della
progettazione alle raccomandazioni del controllore.
Nelle fasi di costruzione e di pre-apertura al traffico trattandosi
di attivita' ispettive, le risultanze dei relativi controlli saranno
contenute nei relativi rapporti di ispezione, trasmessi all'Ente
gestore per il tramite dell'OC, ma che dovranno essere
tempestivamente trasferite anche al Direttore dei Lavori al fine di
valorizzare la contestualita' dell'azione.
Nel primo anno di esercizio il controllo ha l'obiettivo di valutare
il reale funzionamento dell'infrastruttura dal punto di vista della
sicurezza: il rapporto di ispezione dovra' contenere un'analisi degli
eventuali dati incidentali e gli elementi che consentano all'OC la
valutazione dell'efficacia degli interventi realizzati.
3.4 Contenuti dei controlli
3.4.1 La matrice di riferimento: illustrazione dei contenuti
L'attivita' del controllo della sicurezza stradale sui progetti
assume contenuti e caratteristiche differenti a seconda che si tratti
di un progetto di una nuova infrastruttura o di un adeguamento di
un'infrastruttura esistente, in funzione dell'ambito extraurbano o
urbano in cui l'infrastruttura si inserisce, in relazione al tipo di
strada (doppia o singola carreggiata) nonche' in funzione della fase
progettuale alla quale esso si riferisce (preliminare, definitiva ed
esecutiva).
La matrice riportata nella seguente figura illustra le diverse
tipologie di attivita' di controllo alle quali sono associate le
relative schede da utilizzare nelle diverse attivita'. Le schede
quindi sono diversificate in relazione all'ambito di applicazione, e
la prima macro suddivisione e' attuata tra il settore denominato
"progetti" e il settore denominato "infrastrutture".
Nel settore "progetti" alcune attivita', come gia' descritto, pur
facenti parte dell'attivita' di controllo, sono di fatto delle
attivita' ispettive, in quanto sono delle "prime ispezioni di
verifica sul progetto" da effettuarsi in sito, e tra esse ricadono le
attivita' ispettive nella fase di costruzione, pre-apertura e primo
anno di funzionamento. Una seconda macro suddivisione e' effettuata
tra "nuove infrastrutture"e"adeguamento delle infrastrutture
esistenti". Ulteriori suddivisioni sono effettuate tra "ambito
extraurbano"e"ambito urbano" e tra le infrastrutture a "doppia
carreggiata"e"singola carreggiata".
Altre suddivisioni, seppur auspicabili, soprattutto per l'ambito
urbano, risulterebbero per le presenti Linee Guida un forte aggravio
e comunque non riuscirebbero ad essere esaustive nel descrivere la
molteplicita' degli elementi da analizzare: si lascia pertanto ad
ogni OC la facolta' di ampliare e integrare le schede allegate alle
presenti Linee Guida.
Sebbene la parte preponderante della TEN sia rappresentata dalla
rete autostradale, si e' ritenuto di non appesantire la suddivisione
prevedendo le relative schede per tale tipologia ma sono state
integrate opportunamente le schede relative all'ambito
extraurbano-doppia carreggiata con gli elementi caratteristici
autostradali.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 21: la matrice delle attivita' controlli-ispezioni focalizzata
sui controlli
3.4.1.1 Nuove infrastrutture e adeguamento di infrastrutture
esistenti
Il progetto di una nuova infrastruttura, a meno dei casi in cui
particolari condizioni locali, ambientali, paesaggistiche,
archeologiche ed economiche non abbiano consentito il pieno rispetto
delle norme di progettazione, dovrebbe per definizione ed
implicitamente contemplare tutti i necessari requisiti di sicurezza.
Pertanto il relativo controllo dovrebbe tradursi, non in una mera
formalita', ovvero nella verifica che il progettista abbia
ottemperato a tutte le disposizioni normative, ma in un'analisi
finalizzata esclusivamente a valutare l'efficacia e l'efficienza
della contestualizzazione del progetto nelle particolari condizioni
orografiche, ambientali, climatiche e di traffico, e di conseguenza
ad evidenziare quegli aspetti progettuali che dovrebbero essere
adeguati perche' non rispondenti alle norme, o che potrebbero essere
migliorati a vantaggio della sicurezza con semplici accorgimenti,
anche a costi ridotti se non nulli, che l'esperto in sicurezza e' in
grado di individuare e suggerire.
In realta' la continua evoluzione della rete stradale, sia sotto il
profilo dell'adeguamento sia del potenziamento, consiste solo in rari
casi nella realizzazione di nuove infrastrutture mentre piu'
frequentemente si realizza attraverso progetti di adeguamento di
infrastrutture esistenti, la cui originaria costruzione puo' essere
frutto di una progettazione secondo normative non piu' in vigore o di
progettazioni insufficienti o errate, o, ancor peggio, prive
addirittura di alcuna progettazione, perche' costruite in tempi molto
remoti.
I progetti di adeguamento di tali infrastrutture, pur teoricamente
finalizzati al loro miglioramento, anche dal punto di vista della
sicurezza, talvolta non ottengono i benefici attesi a causa della
rilevanza dei vincoli preesistenti o comunque non raggiungono
pienamente gli obiettivi prefissati; addirittura, in taluni casi,
quando gli interventi sono principalmente mirati a risolvere problemi
di congestione oppure finalizzati a risolvere criticita' per
specifiche prevalenti categorie di veicoli o di componenti di
traffico, potrebbero rivelarsi controproducenti in termini di
sicurezza globale.
I progetti talvolta sono il risultato dell'applicazione di schemi
progettuali tipo, privi del necessario specifico adattamento ai
luoghi ed alle condizioni particolari, prevalentemente mirati a
risolvere criticita' (congestione, deviazione di itinerario,
variazione percorsi del trasporto pubblico locale, ecc.) differenti
da quelle della sicurezza e quindi possono indirettamente addirittura
esaltare tali problemi di sicurezza.
Anche nel caso in cui il progetto di adeguamento sia stato ben
concepito e realizzato, il relativo controllo assume un significato
maggiormente qualificante di quello eseguito sul progetto di una
nuova costruzione, intrinsecamente sicuro a meno di errori di
applicazione delle norme o di errate valutazioni del contesto,
poiche' l'analisi eseguita dall'esperto di sicurezza si traduce in
una verifica piu' ampia e piu' completa di contenuti.
Poiche' le norme di progettazione stradale, nel caso degli
adeguamenti, non sono cogenti ma costituiscono soltanto il
riferimento cui la progettazione deve tendere, il controllore in
primo luogo deve verificare che il mancato completo rispetto delle
norme da parte del progettista sia effettivamente dipeso da vincoli
insormontabili o che avrebbero comportato costi sproporzionati
rispetto all'intervento, e che quindi risulti giustificato.
Successivamente il controllore deve verificare che il progetto
abbia contemplato tutte le esigenze di sicurezza, attraverso
l'individuazione delle soluzioni piu' idonee, che, a regime, dovranno
essere in linea, e comunque poste a confronto, con quelle evidenziate
nelle risultanze delle ispezioni eseguite in precedenza e che hanno
dato luogo all'intervento di adeguamento.
In relazione a quanto illustrato nel par. 2.4, a regime, tutti gli
interventi di adeguamento delle infrastrutture esistenti, saranno
inseriti nel ciclo virtuoso ivi descritto.
Nella fase transitoria, di cui al par. 1.4.3, il controllo dei
progetti, oltre ad una valenza tecnica, assume anche la funzione di
un'analisi economica in quanto i progetti in itinere, sviluppati non
con la logica del D.Lgs. n. 35/11, potrebbero non essere stati
analizzati correttamente sotto tale profilo.
3.4.1.2 L'ambito extraurbano e urbano
La seconda distinzione dei controlli sui progetti e' riferita al
diverso ambito territoriale, extraurbano e urbano, nel quale il
progetto d'infrastruttura si inserisce.
I controlli di sicurezza sono sostanzialmente diversi nei due
ambiti: non solo per le differenti caratteristiche tecnico-funzionali
delle rispettive tipologie di strade, ma anche e soprattutto perche'
le potenziali criticita' sono enormemente diverse.
Infatti, se per un progetto extraurbano l'individuazione degli
aspetti da controllare, come illustrato nelle relative schede di
controllo, risulta di facile definizione e di conseguenza anche
l'effettiva attivita' di controllo e' piu' standardizzabile per
tipologia di strada e per fase progettuale, per contro, nel caso dei
progetti di strade in ambito urbano, la variabilita' delle situazioni
e la mole di vincoli di diversa natura richiedono un controllo
dedicato allo specifico progetto, difficilmente standardizzabile e
comunque tanto piu' efficace quanto piu' specifico e
particolareggiato.
Questo concetto, valido in generale, nel caso dei progetti di
adeguamento di strade esistenti lo e' evidentemente ancora di piu' e
pertanto il controllo di una modifica sostanziale di una
infrastruttura urbana e' potenzialmente molto piu' complesso e
richiede particolare attenzione.
A questo proposito si sottolinea l'importanza dei controlli come
strumento utile per risolvere la criticita', di carattere generale e
sistemica, che la qualita' dei progetti stradali non sia sempre
uniforme ed omogenea per i diversi ambiti, ma spesso sia
proporzionale all'importanza del tipo di strada. Infatti vi e' una
diffusa consapevolezza che solo per i progetti "importanti", quelli
che realizzano infrastrutture appartenenti alla rete primaria o
principale, e perlopiu' in ambito extraurbano, sia necessaria la
massima attenzione e quindi anche la concentrazione di risorse ed il
coinvolgimento delle migliori professionalita', mentre per i progetti
"minori", ricadenti nella rete secondaria ed in particolare in ambito
urbano, sia sufficiente una qualita' inferiore.
Si richiama pertanto l'attenzione sul ruolo fondamentale che i
controlli possono svolgere proprio sui progetti di questi tipi di
strade, apparentemente meno importanti, prima che l'eventuale carenza
progettuale si traduca in una reale criticita' sotto il profilo della
sicurezza, contrastando ed attenuando gli effetti negativi descritti.
Tale considerazione in ambito urbano si amplifica poiche' gli
effetti di un'insufficiente o inadeguata progettazione sono
potenzialmente molto maggiori in relazione alla eterogeneita' delle
componenti di traffico ed in particolare della forte presenza delle
utenze deboli, spesso non adeguatamente prese in esame nella
progettazione.
Un aspetto particolare da non sottovalutare, in riferimento alla
distinzione tra ambito urbano ed extraurbano, e' costituito dalla
fattispecie dei gia' citati "tratti interni" di cui all'art. 5 del
Regolamento di attuazione del Codice della Strada, e piu' in generale
di tutti quei tratti di strade extraurbane che attraversano centri
abitati, anche non riferibili in senso stretto alla definizione del
Codice della Strada, e che quindi attraversando un "ambito urbano"
costituiscono una situazione ibrida e delicata dal punto di vista
dell'attivita' del controllo.
Si sottolinea la sostanziale differenza che esiste tra le strade
extraurbane che attraversano un ambito urbano senza perdere la loro
funzione e quindi le loro caratteristiche di strade extraurbane
(generalmente le strade di tipo A e B che si limitano a lambire o
attraversare un perimetro urbano senza compenetrarlo) e le strade
extraurbane (tipicamente le strade di tipo C e F) che invece
interagiscono direttamente con il contesto urbano assumendo pertanto
una funzione mista. In questi casi, tali tratti di strade secondarie
e locali dovrebbero teoricamente adeguarsi al diverso contesto e
modificare di conseguenza le proprie caratteristiche
tecnico-funzionali, assumendo quelle delle strade urbane (tracciato,
sezione trasversale, composizione della piattaforma) al fine di poter
svolgere in sicurezza la duplice funzione.
La suddetta transizione tra ambito extraurbano e urbano spesso
avviene solo e impropriamente a causa del diverso contesto in cui la
strada si inserisce, ma la strada anziche' adeguare le proprie
caratteristiche tecniche e funzionali, le mantiene inalterate, e
conseguentemente il comportamento degli utenti stradali in
attraversamento e' condizionato solo, ma in modo non esaustivo, dalla
percezione del contesto esterno, oltre che dalla segnaletica, con
forti implicazioni negative in termini di sicurezza.
Si sottolinea che anche nell'ambito della TEN, ovvero del campo
attuale di applicazione del D.Lgs. n. 35/11, sono contenuti tratti di
strada, assimilabili a tale fattispecie mista o intermedia tra i due
ambiti, che meritano quindi particolare attenzione nella scelta
metodologica dei controlli da applicare.
Per quanto riguarda gli aspetti caratteristici dei controlli dei
due ambiti in senso stretto si rinvia direttamente alle schede dei
controlli riportate in Allegato.
3.4.1.3 Le strade a doppia e a singola carreggiata
La terza suddivisione dei controlli sui progetti e' riferita alla
tipologia di strada: a questi fini si e' ritenuto distinguere
soltanto in base al tipo di carreggiata, singola e doppia.
Infatti in ambito extraurbano le differenze tra i contenuti dei
controlli da eseguire tra le strade di tipo A e quelle di tipo B sono
minime, essendo minime le differenze tra le caratteristiche
tecnico-funzionali previste dalle norme di progettazione oltre che
dal Codice della Strada, e limitate prevalentemente a quegli aspetti
connessi all'attuale prerogativa delle prime rispetto alle seconde,
quali il pedaggiamento.
Analogamente, sempre in ambito extraurbano, le minime differenze
tra i requisiti delle strade secondarie di tipo C e le strade locali
di tipo F, entrambe ad unica carreggiata, determinano una sostanziale
equivalenza dei rispettivi controlli.
3.4.1.4 I livelli di progettazione: preliminare, definitivo ed
esecutivo
La quarta ed ultima suddivisione dei controlli sui progetti e'
riferita al livello di progettazione, coerentemente a quanto previsto
dall'art. 4, c.1 del D.Lgs. n. 35/11.
a) Progettazione preliminare
Nella fase di progettazione preliminare il controllo della
sicurezza permette di effettuare un'analisi critica delle scelte
progettuali di base riguardanti le diverse alternative di progetto,
la localizzazione del tracciato, il numero e la tipologia delle
intersezioni, l'eventuale previsione di percorsi ciclabili, le
soluzioni delle problematiche relative alle utenze deboli, ecc..
In tale fase il controllo puo' produrre i maggiori benefici in
quanto modifiche o miglioramenti del progetto, anche sostanziali,
richiedono costi molto ridotti.
In particolare, i principali elementi da analizzare sono:
• contenuti della VISS;
• analisi della situazione geografica;
• relazioni con la rete stradale esistente e con le attivita'
presenti o programmate nel territorio in cui l'infrastruttura si
inserisce;
• analisi delle condizioni plano-altimetriche della nuova
infrastruttura (velocita' di progetto, geometria dell'asse, numero e
tipo di corsie, tipi di intersezioni e/o svincoli, verifica visuale
libera);
• tipologia del traffico ammesso nella nuova infrastruttura;
• adeguatezza della soluzione progettuale analizzata sotto il
profilo della coerenza generale allo standard progettuale.
Le verifiche di sicurezza intraprese in questa fase del progetto
preliminare riguardano quella parte degli elaborati progettuali
(relazione, corografia, profilo altimetrico, sezioni trasversali
tipo, svincoli ed intersezioni, ecc.) previsti dagli articoli 1722
del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 che illustrano le caratteristiche
tecniche di tutti quegli elementi dell'ambiente stradale che possono
influenzare la sicurezza.
b) Progettazione definitiva
Nella fase di progettazione definitiva il controllo permette di
esaminare l'infrastruttura in uno stadio in cui e' ancora possibile
modificare le scelte progettuali.
In particolare, i principali aspetti da controllare riguardano:
• le modifiche introdotte a seguito dell'analisi effettuata nella
fase del progetto preliminare;
• le caratteristiche plano-altimetriche del tracciato (per un
opportuno dimensionamento e coordinamento dei diversi elementi in
relazione alla velocita' di progetto);
• analisi dei criteri adottati per la composizione del tracciato,
al fine di non compromettere la leggibilita' dell'ambiente stradale;
• la geometria e l'organizzazione degli spazi stradali, in funzione
della domanda e delle componenti di traffico;
• la scelta tipologica e la funzionalita' delle intersezioni e il
corretto dimensionamento dei singoli elementi (corsie specializzate,
corsie di accumulo, rampe, ecc.);
• analisi specifica dei punti di accesso alla strada (viabilita'
minore, accessi, ecc.);
• analisi delle pertinenze di servizio (aree di servizio, di sosta
e di parcheggio);
• analisi dei sistemi di ritenuta stradale.
Le verifiche di sicurezza intraprese in questa fase del progetto
definitivo riguardano quella parte degli elaborati progettuali
previsti dagli articoli 24-28 del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 che
illustrano le caratteristiche tecniche di tutti quegli elementi
dell'ambiente stradale che possono influenzare la sicurezza in
esercizio tra cui in particolare:
• relazione;
• corografia d'insieme;
• planimetria;
• profili longitudinali e trasversali;
• sezioni trasversali;
• sezioni tipo del corpo stradale e della sovrastruttura;
• opere d'arte principali;
• intersezioni;
• diagrammi di visuale libera;
• interferenze con altre opere e servizi (pubblici e privati).
c) Progettazione esecutiva
Nella fase di progettazione esecutiva il controllo permette di
esaminare, l'infrastruttura nell'insieme delle caratteristiche
dinamiche e funzionali.
In particolare, i principali aspetti da controllare riguardano la
segnaletica, l'illuminazione, i dispositivi di ritenuta e tutti gli
aspetti relativi alla regolamentazione ed alla disciplina della
circolazione stradale.
In tale fase risulta importante il controllo dell'adeguatezza delle
misure adottate per la riduzione dei rischi degli utenti deboli e
degli utenti speciali (a ridotta capacita' sensoriale o motoria).
Le verifiche di sicurezza intraprese in questa fase del progetto
esecutivo riguardano quella parte degli elaborati progettuali
previsti dagli articoli 33-36 e 38 del
D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 che illustrano le caratteristiche
tecniche di tutti quegli elementi dell'ambiente stradale che possono
influenzare la sicurezza tra cui in particolare:
• stralcio del progetto definitivo;
• relazione;
• planimetria;
• planimetria di tracciamento;
• profili longitudinali e trasversali;
• sezioni trasversali;
• sezioni tipo del corpo stradale e della sovrastruttura;
• opere d'arte principali;
• planimetria e profili degli svincoli e delle intersezioni a raso;
• planimetria e profili delle interferenze con sottoservizi
(pubblici e privati);
• accessi privati;
• segnaletica;
• impianti accessori (illuminazione, ventilazione, soccorso),
arredo stradale;
• programma di manutenzione.
3.4.2 Le schede di controllo
In considerazione dell'ambito attuale di applicazione delle
disposizioni del D.Lgs. n. 35/11, sono state predisposte le schede
per i tipi di strada di cui si compone la TEN attuale, ovvero le
strade in ambito extraurbano a doppia carreggiata (autostrade ed
extraurbane principali) e, anche se in minima parte, a singola
carreggiata (extraurbane secondarie).
Infatti si ritiene che la definizione delle schede di controllo per
le altre tipologie di strade ed in particolare per l'ambito urbano,
possa e debba avvenire attraverso il tavolo di confronto con le
Regioni e gli enti locali di cui all'art.12, c.6 del D.Lgs. n. 35/11,
anche alla luce dei risultati della fase iniziale di applicazione
delle procedure sulle strade appartenenti alla TEN.
Pertanto si riportano in Allegato le schede da utilizzare per i
diversi tipi di controllo limitatamente all'ambito suddetto.
4 ISPEZIONI DI SICUREZZA SULLE INFRASTRUTTURE STRADALI
Nell'art. 6 del D.Lgs. n. 35/11 e' stato previsto che l'OC provvede
a redigere un programma delle ispezioni periodiche sulle strade
aperte al traffico, da aggiornare con cadenza biennale e idoneo a
garantire adeguati livelli di sicurezza.
Gli Organi competenti, sulla base della disciplina che detteranno
le Regioni e le province autonome, ai sensi dell'art. 1, c.4 del
D.Lgs. n. 35/11, potranno considerare non prioritarie le ispezioni su
parte della rete di loro competenza in funzione della gerarchia della
rete, strade locali o strade con flussi di traffico di entita'
modesta, e di livelli di pericolosita' minori.
Il programma delle ispezioni, a regime, deve necessariamente essere
predisposto sulla base della classificazione dei tratti ad elevata
concentrazione di incidenti e della classificazione della sicurezza
della rete esistente. Prioritariamente le ispezioni di sicurezza
dovranno essere condotte su quei particolari tratti stradali
omogenei, definiti nel par. 2.2.1.2, nei quali si e' rilevato un
elevato numero di incidenti e che sono stati identificati attraverso
la classificazione dei tratti ad elevata concentrazione di incidenti.
Le ispezioni di sicurezza sulle infrastrutture stradali, sono
strutturate sia in riferimento all'ambito extraurbano sia all'ambito
urbano, nonche' per tipologia di strada, come descritto nella matrice
di riferimento al par. 4.3.1.
Le ispezioni di sicurezza consistono in "ispezioni diffuse"
sull'intero tratto stradale omogeneo ed in "ispezioni puntuali", o di
dettaglio, localizzate su singoli siti critici o potenzialmente
critici e su punti singolari.
Le ispezioni diffuse comprendono una serie di ispezioni condotte
lungo l'asse stradale e una serie di ispezioni dei punti singolari
dell'asse stradale stesso, quali intersezioni, accessi e diramazioni
di particolare forma e dimensione, tratti in corrispondenza di opere
d'arte, restringimenti, barriere, ecc., che richiedono una
metodologia di ispezione, e quindi anche un utilizzo di strumenti,
simili a quelli delle ispezioni puntuali.
4.1 Finalita' delle ispezioni
Le ispezioni di sicurezza hanno come finalita' quella di:
• individuare le criticita' dell'infrastruttura stradale
direttamente correlate agli eventi incidentali;
• identificare i fattori di potenziale pericolo dell'infrastruttura
stradale, che potrebbero dar luogo a siti con elevata incidentalita';