Allegato
Linee guida in materia di Controlli ai sensi dell'art. 14, comma 5
del decreto legge 9 febbraio 2012, n. 5 convertito in legge 4 aprile
2012, n. 35
Indice
1. Premessa
2. Finalita'
3. Ambito di applicazione
4. Definizioni
5. Principi
5.1 Chiarezza della regolazione
5.2 Proporzionalita' al rischio
5.3 Coordinamento delle attivita' di controllo
5.4 Approccio collaborativo del personale
5.5 Formazione e aggiornamento del personale
5.6 Pubblicita' e trasparenza dei risultati dei controlli
1. Premessa
Le presenti Linee Guida, previste dal comtna 5 dell'art. 14 del d.l.
9 febbraio 2012, n. 5 convertito in legge 4 aprile 2012, n. 35,
rappresentano lo strumento con cui le Regioni, le province autonome
di Tremo e di Bolzano e gli enti locali conformano le rispettive
attivita' di controllo, nell'ambito dei propri ordinamenti ai
principi di chiarezza della regolazione; proporzionalita' al rischio;
approccio collabotativo del personale; pubblicita' e trasparenza
dell'azione e dei risultati del controllo e coordinamento.
Adottate mediante intesa in sede di Conferenza unificata, le Linee
Guida rappresentano il risultato di una elaborazione condivisa sulla
razionalizzazione e la semplificazione dei controlli sulle imprese.
Le Linee Guida sono state adottate nel rispetto dei principi e dei
criteri direttivi fissati dagli articoli 20, 20-bis e 20-ter della
legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa). Si
tratta dei principi di proporzionalita', coordinamento e
programmazione, collaborazione, razionalizzazione e
informatizzazione. L'applicazione di tali principi consente di
semplificare i controlli in una prospettiva di maggiore efficacia ed
efficienza poiche' permette di: 1) eliminare tutte le attivita' di
controllo non necessarie alla tutela degli interessi pubblici
perseguiti; 2) eliminare o ridurre le duplicazioni e le
sovrapposizioni che recano ingiustificati intralci al normale
esercizio delle attivita' dell'impresa;
In linea con i suddetti principi, le presenti Linee Guida mirano,
dunque, a migliorare l'efficienza del sistema dei controlli nel
perseguimento dell'interesse pubblico tutelato riducendo, al
contempo, gli oneri burocratici a carico delle imprese (soprattutto
quelle di piccola e media dimensione) che, come sottolineato anche
dall'OCSE, sostengono maggiori costi amministrativi connessi
all'adempimento degli obblighi imposti dalla regolazione.
In questa prospettiva, si evidenzia anche l'intenzione di operare una
modernizzazione della nozione di controllo. Nel rispetto della logica
di semplificazione sostanziale che caratterizza tutto l'impianto del
d.l. 9 febbraio 2012, n. 5 convertito con la legge 4 aprile 2012, n.
35, il controllo deve evolvere da una funzione spesso piu' incentrata
sull'accertamento della conformita' formale verso una piu' moderna
funzione tesa ad assicurare l'effettivo adempimento sostanziale alle
disposizioni poste a tutela degli interessi pubblici, anche
attraverso un'azione di orientamento e collaborazione con le imprese.
Si tratta di avviare un cambiamento culturale, che delinea
l'attivita' di controllo nella prospettiva dell'effettiva tutela
dell'interesse pubblico perseguito.
Per il perseguimento di tali finalita', le presenti Lince Guida sono
rivolte al personale accertatore e alle amministrazioni che
dispongono i controlli.
I contenuti delle Linee Guida saranno oggetto di aggiornamento
periodico anche alla luce dell'esperienza applicativa da parte delle
amministrazioni e della consultazione delle imprese e delle loro
associazioni.
Sul piano metodologico, l'approccio adottato nell'elaborazione delle
presenti Linee Guida e' di tipo "modulare": i principi e i criteri a
carattere generale sono affiancati da indicazioni di strumenti
operativi e/o percorsi metodologici utili alla loro concreta
attuazione. Questi percorsi sono integrati dalle indicazioni di
alcune "buone pratiche" individuate nel contesto italiano o in altri
ordinamenti giuridici. Spetta poi a ciascuna amministrazione adattare
al rispettivo ambito di tutela, una, o piu', tecniche individuate.
2. Finalita'
Le Linee Guida, in attuazione del comma 5 dell'articolo 14 del d.l. 9
febbraio 2012, n. 5, individuano, principi, criteri e percorsi
operativi per realizzare un sistema dei controlli coordinato e
condiviso tra i diversi livelli di governo. L'obiettivo e' ridurre
gli oneri ingiustificati che gravano sui destinatari dei controlli e
sugli stessi controllori e, al contempo, rendere piu' efficaci i
controlli pubblici sulle imprese.
3. Ambito di applicazione
Rientrano nell'ambito di applicazione delle presenti Linee Guida
tutte le ipotesi in cui sono normativamente previsti dei controlli, a
prescindere dalla circostanza che ad essi possa conseguire
l'applicazione di una sanzione.
Le Linee Guida si applicano ai controlli che richiedono
necessariamente ispezioni e sopralluoghi presso le imprese.
Riguardo ai procedimenti che implicano controlli documentali, ad essi
si applica la regola del controllo puntuale, salvi i casi in cui sono
espressamente previsti i controlli a campione, ai quali si applicano
le presenti Linee Guida.
Le presenti Linee Guida si applicano anche ai casi in cui il
contenuto informativo dei controlli e' utile a garantire l'efficacia
o a ridurre l'onere di un altro controllo.
Esempi di buone prassi
- l'esito di un controllo documentale nel quale una amministrazione
pubblica abbia verificato di possesso dei terreni dichiarati da
un'impresa puo' essere riutilizzato da un'altra amministrazione
pubblica nel caso tale verifica costituisca operazione preliminare di
un controllo sul posto.
- l'esistenza di informazioni sulle superfici di un'azienda agricola
derivanti da controlli o certificate in banche dati consente a chi
debba controllare la stessa azienda di risparmiare quella parte di
controllo utilizzando i dati gia' rilevati da altri.
4. Definizioni
Ai fini delle presenti Linee Guida si intendono per:
«Controllo sull'impresa»: l'attivita' finalizzata al riscontro del
corretto adempimento sostanziale agli obblighi cui sono
normativamente tenute le imprese in un'ottica di tutela di un
determinato interesse pubblico.
«Coordinamento»: qualunque misura adottata per far si' che le
autorita' competenti pianifichino e realizzino i controlli di loro
competenza in modo coordinato, al fine di contribuire efficacemente
alla tutela dell'interesse pubblico protetto e al contempo garantire
il minimo intralcio al normale esercizio delle attivita'
dell'impresa.
«Rischio»: si intende per rischio la pericolosita' di un evento,
calcolata con riferimento alla probabilita' che questo si verifichi,
correlata alla gravita' delle relative conseguenze. il concetto di
rischio comprende la dimensione oggettiva e la dimensione soggettiva.
Il rischio oggettivo e' legato al tipo di attivita' svolta e alla
gravita' dell'evento che puo' derivare dall'inosservanza delle norme
poste a tutela dell'interesse pubblico; il rischio soggettivo e'
legato all'affidabilita' della singola impresa, cioe' alla sua
attitudine, in relazione ai comportamenti pregressi, ad ottemperare
alle norme poste a tutela dell'interesse pubblico".
«Check list»: elenco degli obblighi e degli adempimenti a cui
ciascuna categoria di imprese e' soggetta con l'indicazione delle
amministrazioni competenti ad effettuare i relativi controlli.
5. Principi
Di seguito sono indicati alcuni dei principi che devono informare
l'attivita' di controllo sulle imprese. Questi principi sono
indirizzati sia alle amministrazioni che al personale ispettivo.
Alcuni sono di immediata applicazione altri, invece, richiedono una
preliminare azione di pianificazione delle attivita' anche attraverso
una ottimizzazione nella gestione delle risorse e l'utilizzo di
molteplici strumenti organizzativi e tecnologici.
Inoltre, va considerata la stretta relazione esistente tra principi e
relativi percorsi operativi: ciascun principio puo' essere attuato
con diversi strumenti che solo per chiarezza espositiva; sono
illustrati separatamente. La razionalizzazione dei controlli,
infatti, implica un approccio sinergico che, come dimostrato
nell'esperienza regionale del registro unico dei controlli, spesso
necessita dell'adozione di piu' strumenti operativi tra loro
coordinati. Infine e' necessario effettuare una preliminare attivita'
di censimento dei procedimenti di controllo e di tutti soggetti
coinvolti alla loro attuazione; cio' consente di facilitare, la
raccolta di informazioni, far emergere eventuali sovrapposizioni dei
controlli ed individuare i migliori percorsi operativi necessari allo
loro razionalizzazione e coordinamento.
5.1 Chiarezza della regolazione. Occorre garantire ai cittadini e
alle imprese la chiara individuazione e l'agevole reperimento delle
informazioni sugli obblighi e sui relativi adempimenti imposti dalla
normativa. La chiarezza della regolazione costituisce il presupposto
imprescindibile, per consentire l'ottemperanza alle disposizioni
normative da parte dei destinatari. A tal fine, le amministrazioni
devono far conoscere alle imprese gli obblighi e i relativi
adempimenti imposti dalla normativa e rispondere tempestivamente alle
richieste di chiarimento sottoposte, assicurandone la piu' ampia
diffusione.
La chiarezza della regolazione viene perseguita attraverso diversi
strumenti, tra i quali:
a) Lista degli obblighi e degli adempimenti che gravano sulle imprese
(ckeck list). Per ogni procedimento di controllo,
l'amministrazione/ufficio competente individua in modo dettagliato e
facilmente comprensibile gli obblighi e gli adempimenti che l'impresa
deve rispettare per ottemperare alle disposizioni normative. Le liste
degli obblighi e degli adempimenti (ckeck lists), predisposte con
l'eventuale ausilio di descrizioni o immagini, devono essere
adeguatamente rese note tramite la pubblicazione sui siti, da parte
degli sportelli unici, attraverso opuscoli informativi e qualsiasi
altro strumento atto a consentire la piu' ampia diffusione.
b) Risposte alle richieste delle imprese aventi ad oggetto
l'interpretazione di una disposizione normativa, al fine di rendere
noto preventivamente l'indirizzo in sede di controllo.
c) Pubblicazione delle risposte alle domande frequenti (FAQ) su un
apposito link del sito istituzionale.
d) Utilizzo delle informazioni emerse in sede di controllo per
migliorare la regolazione esistente.
e) Prevenzione dell'attivita' di controllo. Poiche' l'attivita' di
controllo comporta anche dei costi per le amministrazioni, ore
possibile, andrebbe prevenuta mediante adeguata pubblicita' di
adempimento degli obblighi da parte delle imprese, ad esempio
mediante esposizione dei titoli abilitativi posseduti.
f) Manuali dei controlli. Possono rappresentare un utile strumento
per fornire indicazioni operative sulle modalita' di svolgimento dei
controlli (soprattutto in loco) e sulle relative procedure adottate
per la verifica di ciascun adempimento (tempi, periodica, dati cd
elementi verificati, documentazione utilizzata per il controllo
ecc..).
Raccomandazione. Le amministrazioni assicurano la piu' ampia
diffusione degli obblighi gravanti sui cittadini e sulle imprese in
materia di controlli.
Esempi di buone prassi
- Programma "piu' sicurezza alimentare, migliore impresa" (Safer
food, better business). L'autorita' inglese in materia alimentare
(Food Standard Agency) ha adottato un apposito programma per
assistere le imprese di piccole dimensioni in ordine al rispetto
degli obblighi previsti nell'ambito delle procedure di autocontrollo
HACCP. L'Agenzia ha elaborato una serie di opuscoli informativi -
supportati da una guida interattiva in DVD con voci fuori campo in
sedici lingue diverse, che descrivono nel dettaglio gli obblighi e
gli adempimenti per la conservazione degli alimenti, per la cucina e
la cottura dei cibi, per l'igiene del personale che opera nelle
cucine. Inoltre, indicazioni specifiche segnalano ai responsabili
delle imprese le tecniche e i tempi per verificare il rispetto degli
obblighi imposti.
Parte di provvedimento in formato grafico
- Interpello del contribuente. L'istituto consente al contribuente di
inoltrare all'agenzia fiscale e delle dogane "circostanziate e
specifiche istanze di interpello concernenti l'applicazione delle
disposizioni normative a casi concreti e personali, qualora vi siano
obiettive condizioni di incertezza sulla corretta interpretazione
delle disposizioni stesse" (Statuto del contribuente, art. 11). La
risposta e' vincolante per l'amministrazione stessa, seppur con
esclusivo riferimento alla questione oggetto dell'istanza e
limitatamente al richiedente.
- Opuscoli informativi per l'applicazione delle norme di
condizionalita': dal 2005 sono stati introdotti dei requisiti di
rispetto di norme ambientali, sanitarie e di igiene e benessere degli
animali indispensabili per l'ammissibilita' degli aiuti europei agli
agricoltori, conosciuti come "norme di condizionalita'". Il Ministero
per le politiche agricole, alimentari e forestali ed alcune Regioni
hanno pubblicato opuscoli informativi volti a guidare le imprese
agricole al rispetto di tali principi.
5.2 Proporzionalita' al rischio. Il controllo sulle attivita'
d'impresa deve essere programmato in funzione della proporzionalita'
al rischio. Cio' presuppone l'individuazione del tipo di rischio
connesso a una determinata attivita' e la valutazione della
probabilita' che si verifichi un danno all'interesse pubblico
tutelato e il relativo impatto.
Nella fase di programmazione dei controlli, il principio di
proporzionalita' comporta il superamento del tradizionale paradigma
metodologico basato esclusivamente su tempistiche fisse e su
selezioni casuali delle imprese da controllare. L'attivita' di
controllo, infatti, va programmata in modo differenziato a seconda
del rischio dell'attivita' interessata, valutata
dall'amministrazione/ufficio competente, consentendo di impiegare le
risorse (di personale ed economiche) dove possono essere maggiormente
efficaci. In questa programmazione, resta impregiudicata
l'applicazione delle discipline settoriali che impongono controlli "a
tappeto" o "periodici" e, ove richiesti, i controlli "a sorpresa" o
"su denuncia", cosi' come e' confermata la metodologia basata su
analisi di rischio in applicazione di normative dell'Unione europea,
nazionali o regionali che gia' la prevedono.
Box 1: Metodologia per l'analisi del rischio
Sulle metodologie per procedere all'analisi del rischio esiste
un'ampia letteratura. in questa sede basti richiamare l'attenzione
delle amministrazioni sulle due principali variabili da tenere sotto
osservazione:
a) la probabilita' che il destinatario di un obbligo non adempia;
b) la rilevanza dell'impatto potenziale dell'inosservanza
dell'obbligo sull'interesse generale tutelato. Nel valutare la
probabilita' dell'inosservanza, le amministrazioni possono prendere
in considerazione fattori diversi tra cui: l'andamento storico
dell'inosservanza (come ad esempio, la frequenza/numero dei
comportamenti sanzionati in un certo intervallo di tempo); la
predisposizione di sistemi interni di gestione del rischio; il
possesso di una certificazione del sistema di gestione per la
qualita' ISO o altra certificazione, anche ambientale, emessa da un
organismo di certificazione accreditato ove sia strettamente connessa
allo specifico rischio oggetto del controllo.
Sintetizzando il ciclo di analisi del rischio, i passaggi
determinanti possono essere riassunti come segue:
1. Analisi della normativa che attribuisce funzioni
all'amministrazione e definizione degli obiettivi dell'intervento
pubblico. Individuazione degli obblighi e degli adempimenti imposti
ai destinatati per il raggiungimento di tali obiettivi.
2. Individuazione dei rischi di violazione degli obblighi e di
inosservanza degli adempimenti.
3. Classificazione e scala dei rischi (risk scoring). I rischi
possono essere classificati facendo riferimento a:
a) attivita' svolta (criterio oggettivo) e tipo di rischio
considerato (se ambientale, igienico sanitario, fiscale, etc.);
oppure
b) singola impresa (criterio soggettivo). In questo caso il
rischio puo' essere associato a diversi "indicatori", quali la
dimensione dell'impresa, l'esito dei controlli precedenti, la
presenza o meno di certificazioni di qualita', La capacita' di
ottemperare alla norma, la propensione all'ottemperanza.
In base alla valutazione della probabilita' dell'inosservanza e
rilevanza dell'impatto, l'amministrazione classifica le attivita' o
le imprese utilizzando un approccio qualitativo (ad esempio,
basso/medio/alto rispetto agli altri rischi considerati) e/o ad un
quantitativo (percentuali o altro). L'individuazione del grado di
rischio normalmente prevede una "soglia di tolleranza". La gradazione
del rischio comporta la definizione di una scala di priorita' degli
interventi di controllo (cosicche', ad esempio, l'individuazione di
un basso rischio significa bassa priorita').
4. Programmazione dei controlli e semplificazione dei connessi
adempimenti amministrativi in base al principio di proporzionalita'.
Alla luce della classificazione dei rischi, effettuata
dall'amministrazione/ufficio competente, vengono pianificati la
frequenza e il contenuto dell'attivita' di controllo (esempio
Regolamento vigili del fuoco), tenendo presente che e' consigliabile
prevedere sempre una piccola quota di controlli a campione anche al
fine di verificare ed eventualmente riparametrare la classificazione
dei rischi.
5. Esame e aggiornamento periodico dei metodi di valutazione del
rischio e individuazione di eventuali nuovi rischi.
Esempi di buone prassi:
Il regolamento Vigili del fuoco. Con il D.P.R. 1 agosto 2011, n. 151
il Governo ha adottato, in materia di prevenzione incendi, una
regolazione secondo il principio di proporzionalita' al rischio. In
base al principio di proporzionaliia', le attivita' sottoposte a
controlli vengono diversificate in relazione alla dimensione, al
settore in cui opera l'impresa e all'effettiva esigenza di tutela
della pubblica incolumita'.
Il Regolamento individua l'elenco delle attivita' sottoposte ai
controlli di prevenzione incendi correlando le stesse a tre categorie
di imprese: A, B e C, differenziate in ragione della gravita' del
rischio, alla dimensione o, comunque, del grado di complessita' che
contraddistingue l'attivita', stessa.
Nel dettaglio:
• nella categoria A sono state inserite quelle attivita' dotate di
'regola tecnica' di riferimento e contraddistinte da un limitato
livello di complessita', legato alla consistenza dell'attivita',
all'affollamento ed ai quantitativi di materiale presente;
• nella categoria B sono state inserite le attivita' presenti in A,
quanto a tipologia, ma caratterizzate da un maggiore livello di
complessita', nonche' le attivita' sprovviste di una specifica
regolamentazione tecnica di riferimento, ma comunque con un livello
di complessita'. inferiore al parametro assunto per la categoria
'superiore';
• nella categoria C sono state inserite le attivita' con alte livello
di complessita', indipendentemente dalla presenza o meno detta
'regola tecnica'.
Per ciascuna categoria, il provvedimento individua procedimenti
differenziati, piu' semplici rispetto agli attuali procedimenti, con
riguardo alle attivita' ricondotte alle categorie A e B. Nel
dettaglio:
• rispetto alle imprese inserite nella categoria A, i vigili del
fuoco effettuano controlli a campione successivamente all'inizio
dell'attivita';
• rispetto alle imprese inserite nella categoria B, i vigili del
fuoco effettuano pareri di conformita' sul progetto presentato allo
sportello unico delle attivita' produttive (SUAP) e, in aggiunta,
controlli a campione successivamente all'inizio dell'attivita';
• rispetto alle imprese inserite nella categoria C, i vigili del
fuoco effettuano controlli a tappeto successivamente all'inizio
dell'attivita'.
5.3 Coordinamento delle attivita' di controllo. Al fine di ridurre o
eliminare inutili, sproporzionate o non necessarie duplicazioni, le
amministrazioni adottano strumenti di coordinamento tra i diversi
soggetti che esercitano l'attivita' di controllo. Le amministrazioni,
individuano preliminarmente il livello ottimale delle attivita' di
coordinamento per valorizzare al meglio le sinergie tra tutti gli
attori coinvolti.
Il principio del coordinamento viene perseguito tramite diversi
strumenti, quali:
a) Piani annuali di controllo coordinati tra piu' amministrazioni;
b) Banche dati comuni ad amministrazioni che operano nel medesimo
settore o in settori connessi;
c) Accordi tra amministrazioni controllanti per effettuare, ove
possibile, controlli programmati e/o coordinati;
d) Modulistica omogenea che puo' essere predisposta congiuntamente
dalle amministrazioni che svolgono i controlli (ad esempio i verbali
di' accertamento).
Raccomandazione: le amministrazioni adottano tutti gli strumenti di
coordinamento ritenuti idonei a rendere piu' efficaci e razionali i
controlli effettuati e al contempo ridurre le duplicazioni e le
sovrapposizioni.
Esempi di buone prassi.
- Il Protocollo d'intesa sui controlli ambientali perfezionato tra la
Regione Marche, il comando dei carabinieri per la tutela
dell'ambiente, la guardia di finanza, il corpo forestale dello Stato,
le Capitanerie di porto, l'Unione delle province marchigiane, l'ARPAM
e l'associazione dei comuni marchigiani. Si tratta di un accordo di
collaborazione che ha portato, a partire dal 2008, ad adottare una
scheda informatica comune di rilevazione dei controlli elaborata col
preciso intento di' condividere i dati e le notizie raccolte nel
corso della propria attivita' in campo ambientale. La previsione
della scheda informatica rende i controlli sempre piu' efficienti e
razionali: grazie alla condivisione delle informazioni fondamentali
(sito o ditta, tipo di controllo effettuato, esito), infatti, ogni
amministrazione ha la possibilita' di conoscere quanto e' stato gia'
verificato, anche da parte di altre autorita' ispettive. All'interno
della scheda infine, e' possibile caricare le buone pratiche (ad es.
in tema di campionamenti), i controlli programmati nell'anno,
articoli o sentenze d'interesse comune, ai fini di una maggiore
condivisione. Inoltre, il Protocollo risponde all'esigenza di una
formazione giuridica comune, anche alla luce delle differenti
interpretazioni giuridiche spesso rese possibili da una normativa
ambientale in continua evoluzione, ad opera di fonti comunitarie e
nazionali".
- Il Sistema integrato di sicurezza previsto dalla legge Emilia
Rornagna n. 24 del 2003. Nell'ambito del programma di attuazione del
sistema integrato, la Regione "sostiene accordi tra le autorita'
provinciali di pubblica sicurezza e i comuni" (art. 3). In questo
ambito rileva l'esperienza del comune di Reggio Emilia che dal 2008
ha reso operativo il "tavolo interforze", costituito presso la
Questura, che vede la presenza della Polizia di Stato, dei
Carabinieri, della Guardia di Finanza, della Polizia Municipale e
della Guardia Forestale. Il tavolo effettua l'analisi congiunta delle
segnalazioni che pervengono dai cittadini e sceglie - in modo
condiviso - le risposte operative da fornire da parte di ciascun
organismo istituzionale, secondo le specifiche competenze di ogni
Corpo o Servizio.
- L'istituzione di un Registro Unico dei Controlli in agricoltura
rappresenta un buon esempio di approccio integrato alla
semplificazione dei controlli poiche' consente di perseguire
simultaneamente diversi obiettivi tra quelli indicati dalle presenti
Linee Guida, ovvero:
• la minore sottrazione di tempo e risorse all'attivita'
imprenditoriale che puo' derivare dall'aver evitato duplicazioni di
controlli;
• la pubblicizzazione dei risultati dell'attivita' svolta che sono
rese disponibili alle varie amministrazioni Regione, Province e altri
enti territoriali, Aziende USL, Arpa);
• l'eliminazione delle duplicazioni in virtu' dell'obbligo,
imposto a tutte le amministrazioni coinvolte, di consultare
preventivamente l'archivio del registro prima dell'effettuazione di
controlli. Infatti, le diverse amministrazioni coinvolte, per i
procedimenti di propria competenza, potranno utilizzare i risultati
dei controlli riportati nel Registro;
• la trasparenza dell'attivita' ispettiva grazie all'obbligo,
imposto a tutte le amministrazioni coinvolte, di registrare nel
sistema informativo le attivita' eseguite e i risultati, definitivi e
non, raggiunti. Al tempo stesso ciascuna impresa, consultando
direttamente il Registro in relazione alla propria posizione, nel
pieno rispetto delle norme a tutela della riservatezza, potra'
conoscere le visite di controllo in azienda eventualmente programmate
dalle diverse amministrazioni, compatibilmente con le tempistiche e
con le modalita' previste dai procedimenti amministrativi che
richiedono le visite stesse.
5.4 Approccio collaborativo del personale. I soggetti operativamente
deputati ai controlli devono avviare un rinnovato e costruttivo
rapporto con l'impresa, adottando una visione delle attivita' di
controllo principalmente orientata all'effettiva tutela
dell'interesse giuridico protetto. Si tratta, innanzitutto, di
interpretare in modo moderno ed efficace il ruolo istituzionale del
controllore: alla verifica della corrispondenza tra il fatto/il
comportamento/l'omissione dell'impresa e il dato normativo deve
essere affiancata quella di prevenzione, promozione dell'ottemperanza
e informazione promuovendo, per quanto di competenza, una piu'
diffusa cultura della legalita' sostanziale.
Inoltre, nell'esercizio concreto del controllo, gli interessati
devono, ove possibile, ridurre al minimo azioni o comportamenti che
possano impedire o rallentare il normale svolgimento dell'attivita'
d'impresa. Il principio dell'approccio collaborativo viene perseguito
tramite diversi strumenti, quali:
a) Elaborazione di liste degli obblighi e degli adempimenti per
indicare all'impresa la modalita' corretta per ottemperare agli
adempimenti. Tali check-list facilitano le stesse attivita' di
controllo perche' guidano i controllori, fornendo loro parametri
certi e riducendone, nel contempo, la discrezionalita'.
b) Trasparenza, vale a dire l'indicazione preventiva, se possibile e
nei limiti del rispetto della riservatezza, dei tempi e delle
modalita' del controllo. Resta impregiudicata la necessita' di
prevedere controlli a sorpresa. Le amministrazioni assicurano la
trasparenza dell'attivita' di controllo nei confronti del
destinatario, la motivazione degli atti adottati e la partecipazione
dei diretti destinatari al fine di garantire il contraddittorio anche
durante i controlli in atto. Il principio della trasparenza
dell'azione dei controlli viene perseguito tramite diversi strumenti,
quali: la riconoscibilita' dell'ispettore e la elaborazione di linee
guida o check-lists sulle modalita' di espletamento dei controlli.
c) Dotazioni tecniche. Particolarmente utile e' il collegamento a
banche dati comuni che consentano agli ispettori di stilare il
verbale contestualmente ai controlli e con un formato immediatamente
trasmissibile e trattabile informaticamente dall'amministrazione. Le
dotazioni tecniche costituiscono condizione preliminare allo
svolgimento di un'attivita' ispettiva piu' efficace e maggiormente
orientata alla tutela dell'interesse protetto.
d) Meccanismi di promozione dell'ottemperanza: ove previsto da
disposizioni di legge e in caso di controlli finalizzati a verificare
il rispetto o la regolarita' di requisiti formali ovvero la mera
adeguatezza di impianti e/o attrezzature ovvero di inosservanze
comunque materialmente sanabili, il controllore che verifica la non
ottemperanza indica all'impresa controllata il modo e il termine
entro cui adempiere correttamente. La sanzione viene applicata
solamente nel caso di mancata conformazione dell'impresa alle
indicazioni fornite dall'ispettore.
Raccomandazione. Le amministrazioni assicurano, nello svolgimento
concreto del controllo, un approccio collaborativo con le imprese e
la trasparenza dell'attivita' svolta.
Esempi di buone prassi.
La diffida del Ministero del lavoro, L'art. 13 del D.Lgs. 124/04
stabilisce che "in caso di constatata inosservanza delle norme in
materia di lavoro e legislazione sociale e qualora il personale
ispettivo rilevi inadempimenti dai quali derivino sanzioni
amministrative, questi provvede a diffidare il datore di lavoro alla
regolarizzazione delle inosservanze comunque sanabili, entro il
termine di 30 giorni dall'emissione del verbale di diffida. In caso
di ottemperanza alla diffida, il trasgressore o l'eventuale obbligato
in solido e' ammesso al pagamento di una somma pari all'importo della
sanzione nella misura del minimo previsto dalla legge ovvero nella
misura pari ad un quarto della sanzione stabilita in misura fissa
[...]. Il pagamento dell'importo della predetta somma estingue il
procedimento sanzionatorio limitatamente alle inosservanze oggetto di
diffida e a condizione dell'effettiva ottemperanza alla diffida
stessa".
- Elenchi sugli ambiti sensibili in materia di lavoro. La direttiva
del Ministero del lavoro 18 settembre 2008 (cd. Direttiva Sacconi)
indica agli ispettori del lavoro le modalita' di espletamento degli
accertamenti in taluni ambiti, ritenuti, piu' sensibili. Si tratta di
indicazioni distinte in base all'oggetto su cui la verifica si svolge
ovvero: 1. verifiche sulle collaborazioni coordinate e continuative e
sulle assicurazioni in partecipazione con apporto di lavoro; 2.
verifiche sui rapporti di lavoro flessibile; 3. verifiche
sull'organizzazione dell'orario di lavoro; 4. verifiche sugli appalti
illeciti; 5. vigilanza sulle categorie svantaggiate e lavori
occasionali accessori; 6. vigilanza per la tutela della salute e
sicurezza sul lavoro. Per ciascuna di queste categorie, la direttiva
indica gli aspetti critici su cui l'accertamento ispettivo dovra'
concentrarsi alla luce delle specifiche peculiarita' di ciascun
ambito.
- La diffida amministrativa (art. 7 bis della L.R. n. 21 del 1984
previsto dal P.D.L. approvato con delibera di Giunta regionale Emilia
Romagna n. 1500 del 15.10.2012). L'istituto consiste in un invito
rivolto dall'accertatore al trasgressore, prima della contestazione
della violazione, a sanare la stessa, in un termine non superiore a
dieci giorni. Se il soggetto diffidato non provvede entro il termine
indicato, l'agente accertatore provvede a redigere il verbale di
accertamento. La diffida amministrativa non e' rinnovabile, ne'
prorogabile e non opera in caso di attivita' svolta senza
autorizzazione, licenza, concessione, permesso o nulla osta comunque
denominato. L'autore della violazione non puo' essere diffidato
nuovamente per un comportamento gia' oggetto di diffida nei cinque
anni precedenti. L'istituto e' applicabile nell'ambito di
procedimenti sanzionatori disciplinati nei settori riguardanti il
commercio, la somministrazione di alimenti e bevande, l'esercizio di
attivita' di artigianato a contatto con il pubblico, il divieto di
fumo, e nelle fattispecie sanzionatorie previste dai regolamenti
comunali. Nell'ambito di questi settori saranno gli Enti competenti
ad individuare in quali procedimenti introdurre la diffida
amministrativa. La Regione monitora l'applicazione dell'istituto. E'
fatta salva la disciplina prevista dalle normative di settore, ivi
comprese quelle sulla sicurezza alimentare e sulla tutela e sicurezza
del lavoro.
5.5. Formazione e aggiornamento del personale. La formazione
rappresenta un momento strategico per il cambiamento culturale del
personale addetto ai controlli, in modo che questo sia portato ad
instaurare un clima positivo e di collaborazione con l'impresa
oggetto di controllo. Per questo motivo, l'amministrazione deve
curare la programmazione della formazione e del successivo
aggiornamento, orientandoli non piu' esclusivamente sulla conoscenza
del dato normativo, ma alle effettive condizioni delle imprese
oggetto di controllo. In questo modo, la formazione assicura non solo
la competenza tecnica e la professionalita' dei controllori
nell'applicare le norme, ma anche la capacita' di comprendere la
realta' delle imprese su cui il controllo va concretamente esercitato
e la sensibilita' necessaria ad assicurare il rispetto sostanziale
della policy da implementare (ovvero la tutela dell'interesse
giuridicamente rilevante).
Raccomandazione; le amministrazioni garantiscono la formazione e la
qualificazione del personale addetto ai controlli in una logica di
servizio e di cooperazione, anche attraverso meccanismi di raccordo e
collaborazione tra amministrazioni, e tendono all'introduzione di una
separazione tra il momento della promozione del corretto adempimento
e quello del controllo.
Esempio di buone prassi.
Stage formativi nelle imprese. La Lombardia con la legge regionale n.
7/2012 ha disposto la realizzazione di stage per i funzionari
regionali "presso aziende private o studi professionali che le
rappresentano, nonche' presso le associazioni di rappresentanza delle
aziende stesse, al fine di conseguire elementi utili alla
semplificazione delle procedure a carico delle imprese localizzate
sul territorio lombardo, individuate secondo criteri di imparzialita'
e trasparenza" (art. 50).
5.6 Pubblicita' e trasparenza dei risultati dei controlli
Il principio della pubblicita' e trasparenza dei controlli viene
perseguito tramite:
a) La previsione di meccanismi di incentivazione e disincentivazione
attraverso la pubblicizzazione dei risultati finali dei controlli,
individuata in alcune esperienze internazionali. Potrebbero, ad
esempio, essere predisposti meccanismi premianti in caso di
ottemperanza (come la riduzione di adempimenti, o il rilascio di
certificati di ottemperanza - "bollini" - che l'impresa puo' vantare
sul mercato), oppure meccanismi di disincentivazione in caso di non
ottemperanza.
b) La costituzione di Banche dati comuni ad amministrazioni che
operano nel medesimo settore o in settori connessi al fine di
garantire la condivisione e la diffusione delle informazioni.
Raccomandazione: le amministrazioni adottano tutti gli strumenti
ritenuti idonei ad assicurare la pubblicita' e la trasparenza
dell'attivita' ispettiva svolta, nonche' la partecipazione
dell'impresa su cui il controllo viene esercitato.