Allegato
PIANO D'AZIONE PER LA SOSTENIBILITA'
AMBIENTALE DEI CONSUMI NEL SETTORE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZONE
(OVVERO PIANO NAZIONALE D'AZIONE
SUL GREEN PUBLIC PROCUREMENT - PAN GPP)
REVISIONE 2013
1. Premessa
Il presente documento aggiorna l'allegato al Decreto del Ministro
dell'Ambiente di concerto con i Ministri dello Sviluppo Economico e
dell'Economia e delle Finanze 11 aprile 2008 concernente il "Piano
d'azione per la sostenibilita' ambientale dei consumi della pubblica
amministrazione" (di seguito indicato con l'acronimo PAN GPP) e
rappresenta pertanto la revisione prevista dall'articolo 4 del
medesimo Decreto.
La presente revisione e' effettuata alla luce dell'evoluzione del
contesto normativo di riferimento e delle indicazioni che emergono
dalle strategie politiche ed ambientali dell'Unione Europea piu'
recenti, nonche' dalla valutazione delle esperienze sin' qui condotte
a livello nazionale ed internazionale sul tema degli acquisti verdi.
Le modifiche principali che il presente documento apporta al PAN GPP
riguardano la gestione del Piano e la procedura di definizione,
l'approvazione e la divulgazione dei "Criteri Ambientali Minimi" (di
seguito CAM).
Pertanto, il presente documento conferma e aggiorna i capitoli 1, 2 e
3, sostituisce i capitoli 4, 6 e 7 ed elimina il capitolo 8 del PAN
GPP adottato con D.I. 11 aprile 2008.
Nel capitolo che segue viene fornito un sintetico quadro
dell'evoluzione del contesto normativo e politico di riferimento e
delle indicazioni strategiche europee piu' recenti.
2. L'evoluzione del contesto politico e normativo di riferimento: il
rafforzamento del ruolo del GPP.
La consapevolezza sull'importanza di un miglior uso degli appalti
pubblici a sostegno di obiettivi politici e sociali dell'Unione
europea e' senz'altro aumentata nel corso del tempo, cio' non
soltanto per le emergenze ambientali su scala globale e locale, ma
anche per motivi macro economici, ancor piu' strategici in
considerazione della crisi economico finanziaria che stiamo subendo.
I prodotti "ambientalmente migliori" sono infatti quelli piu'
competitivi, specie in chiave prospettica, essendo tipicamente
caratterizzati da un impiego piu' efficiente delle risorse e
dell'energia lungo tutto il loro ciclo di vita, piu' facilmente
riutilizzabili nei cicli di produzione, e, ove riciclati, in grado di
valorizzare il ciclo dei rifiuti.
Le dinamiche di maggior pressione su combustibili fossili e su
materie prime derivanti anche dall'espansione della popolazione
mondiale, faranno dei "prodotti verdi" l'unica soluzione
economicamente sostenibile che, oltre a limitare le ulteriori
pressioni sull'ambiente, e' in grado di proteggere la sicurezza
economica e ridurre l'esposizione agli shock dei prezzi delle materie
prime.
Anche per queste considerazioni la Commissione europea rimarca
l'importanza del GPP in altri documenti strategici successivi alla
Comunicazione COM(2008) 397 sul "Piano d'azione europeo sul consumo e
sulla produzione sostenibili e sulla politica industriale sostenibile
(SCP/SIP)" e alla Comunicazione COM(2008) 400 su "Acquisti pubblici
per un ambiente migliore" del 2008.
Si segnalano in proposito:
• la Comunicazione COM(2011)206 sull'"Atto per il mercato unico:
dodici leve per stimolare la crescita e rafforzare la fiducia", in
cui viene segnalata, tra le dodici azioni chiave prioritarie che le
istituzioni dell'LE devono adottare entro la fine del 2012, la messa
in opera di un quadro normativo rivisto e ammodernato in materia di
appalti pubblici, che consenta un miglior uso dei contratti d'appalto
pubblici a sostegno di altre politiche e che sostenga, pertanto, una
domanda di beni, opere e servizi rispettosi dell'ambiente,
socialmente responsabili e innovativi;
• la Comunicazione COM(2010)2020 della Commissione europea "Europa
2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e
inclusiva";
• la Comunicazione COM(2011)571, della Commissione"'Tabella di marcia
verso un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse".
In relazione al ruolo assegnato al GPP, la Commissione europea ha
istituito un "Advisory Group" che segue l'evoluzione delle strategie
europee sul tema e la definizione delle proposte di criteri europei
per il GPP (il cosiddetto Toolkit).
Va, inoltre, sottolineato che con la Comunicazione COM(2011)896
"Proposta di direttiva sugli appalti pubblici" del 20 dicembre 2011
la Commissione europea ha attivato il percorso per aggiornare le
direttive 17 e 18 del 2004 sugli appalti pubblici, anche in vista di
rafforzare il ruolo degli appalti pubblici a sostegno di obiettivi
strategici di innovazione, di tutela ambientale e sociale. A tal
proposito, la novita' principale riguarda la sostituzione del
criterio di aggiudicazione al "prezzo piu' basso" con quello del
"costo piu' basso" che offre la possibilita' di valutare le offerte
considerando, insieme al prezzo di acquisto, i costi, anche relativi
alle esternalita' ambientali, connessi al ciclo di vita dell'oggetto
dell'appalto ("Life Cycle Costing").
A livello nazionale debbono inoltre essere menzionati alcuni
provvedimenti normativi che impongono pratiche di appalti verdi ed
accompagnano e rafforzano le indicazioni derivanti dal PAN GPP. In
particolare:
• il D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 "Regolamento di esecuzione ed
attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163, recante
«Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture" agli artt. 120 e 138;
• il D. Lgs. 29 Dicembre 2006, n.311 "Disposizioni correttive ed
integrative al decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, recante
attuazione della direttiva 2002/91/CE, relativa al rendimento
energetico nell'edilizia" e il Regolamento 244/2012/UE sulla
prestazione energetica degli edifici;
• il Decreto Legislativo 30 maggio 2008, n. 115 "Attuazione della
direttiva 2006/32/CE relativa all'efficienza degli usi finali
dell'energia e i servizi energetici, art. 13 e art. 14;
• il D.lgs. 3 marzo 2011 n. 24 "Attuazione direttiva sulla promozione
di veicoli a ridotto impatto ambientale e a basso consumo energetico
nel trasporto su strada".
Alla luce delle indicazioni della strategia "Europa 2020" e, in
particolare, agli obiettivi contenuti nella COM(2011)571 "Tabella di
marcia verso un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse", si
confermano gli obiettivi ambientali strategici del punto 3.5 del PAN
GPP adottato con D.I. 11 aprile 2008, relativi a:
• Efficienza e risparmio nell'uso delle risorse, in particolare
dell'energia e conseguente riduzione delle emissioni di CO2;
• Riduzione dell'uso di sostanze pericolose;
• Riduzione quantitativa dei rifiuti prodotti.
Nella citata Comunicazione COM (2011)571 si sottolinea come sia
necessario moltiplicare l'efficienza di 10 volte nell'uso delle
risorse al 2050 rispetto ai livelli attuali e conseguire una
rilevantissima riduzione delle principali emissioni. Ad esempio,
l'obiettivo al 2050 di riduzione delle emissioni di CO, ivi fissato
e' pari all'80; al 95% se le condizioni saranno favorevoli. Per
conseguire questi ambiziosi traguardi, la Commissione europea segnala
l'esigenza di ottenere precisi risultati gia' nel 2020.
In considerazione dell'elevato livello di ambizione degli obiettivi
ambientali europei e' necessario far in modo che lo strumento del GPP
assuma il ruolo da protagonista che l'Unione Europea vi attribuisce.
La medesima Comunicazione COM(2011)571 cita come primo strumento
operativo il GPP: "Per promuovere ulteriormente il consumo e la
produzione sostenibili, la Commissione intende: rendere piu' rigorose
le prescrizioni degli "Appalti pubblici verdi" (Green public
procurement - GPP) per i prodotti che hanno un impatto ambientale
significativo; valutare dove gli appalti pubblici verdi potrebbero
essere collegati a progetti finanziati dall'UE; promuovere appalti
congiunti e reti di funzionari responsabili di appalti pubblici a
sostegno dei GPP (nel 2012)".
3. Le modifiche al Piano d'azione per la sostenibilita' ambientale
dei consumi della pubblica amministrazione adottato con il decreto
interministeriale del 11 aprile 2008.
3.1 Gli obiettivi della revisione
Nell'ambito delle attivita' del Piano d'azione approvato con il
D.1. 11 aprile 2008, sono stati adottati Criteri Ambientali minimi
relativi a diverse categorie d'appalto1 e si sta procedendo
all'attivita' di definizione dei CAM sulle rimanenti categorie e
all'aggiornamento di alcuni CAM adottati.
L'adozione dei CAM, pur non dispiegando ancora in pieno le proprie
potenzialita', ha indotto dei cambiamenti nell'attenzione e nelle
iniziative di importanti soggetti, anche privati, che hanno
cominciato a considerare la valenza del GPP, non solo come
strumento per la riduzione degli impatti ambientali ma anche come
strumento di competizione economica, utile a migliorare la propria
immagine sul mercato oltre che le proprie prestazioni complessive.
Alla luce dei risultati raggiunti e' opportuno, quindi, rafforzare
l'impostazione generale del PAN GPP adottato nel 2008, prevedendo
delle modifiche ad alcuni aspetti operativi.
Gli obiettivi principali a cui mira la presente revisione del PAN
riguardano:
• il rafforzamento del ruolo delle associazioni di categoria degli
operatori economici nel processo di diffusione e promozione dei CAM
presso gli associati, oltre che nel processo di definizione dei
CAM;
• il maggiore coinvolgimento delle Centrali di corrunittenza nella
predisposizione e nell'adozione dei CAM nelle proprie iniziative di
gara;
• una migliore divulgazione dei CAM verso i grandi enti (es.
Universita', CNR, ENEA, ISPRA..)
• un maggiore supporto alle stazioni appaltanti per l'integrazione
degli aspetti sociali, specie sulle categorie di appalto piu'
soggette al rischio di lesione dei diritti dei lavoratori;
• l'aggiornamento e il perfezionamento delle attivita' di
monitoraggio sin'ora svolte;
• la promozione dell'uso di strumenti di analisi e valutazione del
costo dei prodotti lungo il ciclo di vita;
• il maggiore coinvolgimento degli operatori economici nazionali
nel processo di definizione delle proposte europee dei criteri
ambientali per gli appalti verdi del toolkit;
• la promozione della conoscenza dei sistemi di eco-etichettatura,
in particolare dell'Ecolabel Europeo, presso i consumatori privati
e pubblici.
1 Cfr. Il sito: http://www.minambiente.it/
menu/menu_ministero/Criteri_Ambientali_Minimi.html
3.2 Le categorie di prodotti o servizi
Al momento sono state, sino ad oggi, individuate 11 categorie
d'appalto oggetto del PAN, coerenti con quelle indicate nell'art.
1, comma 1127, della Legge n. 296 del 27 dicembre 2006
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato" (legge finanziaria 2007)2 . Tali categorie dovrebbero
essere ampliate, anche tenendo conto del piano di attivita'
relativo allo sviluppo dei Criteri GPP europei (quali, ad esempio,
attrezzature elettromedicali e prodotti utilizzati in ambito
sanitario)3 .
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2 Arredi (mobili per ufficio, arredi scolastici, arredi per sale
archiviazione e sale lettura); Edilizia (costruzioni e
ristrutturazioni di edifici con particolare attenzione ai materiali
da costruzione, costruzione e manutenzione delle strade); Gestione
dei rifiuti; Servizi urbani e al territorio (gestione del verde
pubblico, arredo urbano); Servizi energetici (illuminazione,
riscaldamento e raffrescamento degli edifici, illuminazione pubblica
e segnaletica luminosa); Elettronica (attrezzature elettriche ed
elettroniche d'ufficio e relativi materiali di consumo, apparati di
telecomunicazione); Prodotti tessili e calzature; Cancelleria (carta
e materiali di consumo); Ristorazione (servizio mensa e forniture
alimenti); Servizi di gestione degli edifici (servizi di pulizia e
materiali per l'igiene); Trasporti (mezzi e servizi di trasporto,
sistemi di mobilita' sostenibile.
3 Per maggiori informazioni si consulti il sito:
http://ec.europa.eu/environment/gpp/gpp_criteria_wp.htm.
4. Le prescrizioni tecniche, le procedure e gli obiettivi
quantitativi e del Piano d'azione
4.1 Gli appalti verdi: i "Criteri ambientali minimi"
I "Criteri Ambientali Minimi" rappresentano le "misure volte
all'integrazione delle esigenze di sostenibilita' ambientale nelle
procedure d'acquisto di beni e servizi delle amministrazioni
competenti' previste al comma 1126 dell'articolo 1 della legge 27
dicembre 2006 n.296.
Come gia' indicato nel PAN GPP, i "Criteri Ambientali Minimi" per
le diverse tipologie di prodotto o servizio che ricadono
nell'ambito delle categorie individuate al comma 1127 del citato
articolo 1 della L. 296/2006, sono adottati con appositi decreti
emanati dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e
del Mare.
I CAM sono le "indicazioni tecniche" del PAN GPP, che consistono in
indicazioni specifiche di natura ambientale e, quando possibile,
etico-sociale, collegate a diverse fasi che caratterizzano le
procedure di gara: la definizione dell'oggetto dell'appalto; la
selezione dei candidati laddove sia opportuno selezionare gli
offerenti in base alla loro capacita' tecnica di assicurare
migliori prestazioni ambientali durante l'esecuzione del contratto;
la definizione delle specifiche tecniche; i criteri premianti con i
quali valutare le offerte che offrono prestazioni o soluzioni
tecniche piu' avanzate rispetto alle caratteristiche definite nel
capitolato d'appalto; la definizione delle condizioni di esecuzione
dell'appalto/clausole contrattuali. I CAM, inoltre includono alcune
indicazioni generali volte alla razionalizzazione di acquisti e dei
consumi e gli obiettivi settoriali da raggiungere.
I CAM sono applicabili nelle procedure d'appalto sopra e sotto la
soglia di rilievo comunitario delle categorie d'appalto cui si
riferiscono.
Tali criteri ambientali si definiscono in quanto, devono,
tendenzialmente, permettere di' dare un'indicazione omogenea agli
operatori economici in modo da garantire, da un lato, un'adeguata
risposta da parte del mercato alle richieste formulate dalla
pubblica amministrazione e, dall'altro, di rispondere agli
obiettivi ambientali che la Pubblica Amministrazione intende
raggiungere tramite. gli appalti pubblici.
Pertanto, tenuto conto di quanto detto, le stazioni appaltanti che
vogliono qualificare come "verde" la propria gara d'appalto devono
recepire almeno le indicazioni contenute nelle sezioni specifiche
tecniche, clausole contrattuali/condizioni di esecuzione, selezione
dei candidati, salvo diverse o ulteriori indicazioni contenute nel
paragrafo 2 "Oggetto e struttura del documento" dell'allegato allo
specifico decreto di adozione dcl Ministro dell'Ambiente, della
Tutela del Territorio e del Mare.
A tal senso si sottolinea che i Criteri Ambientali Minimi
individuati in termini di specifiche tecniche dovranno essere
considerati il quadro di riferimento per le stazioni appaltanti
che, nel definire le specifiche tecniche di un capitolato d'oneri,
cosi' come recita la relativa disposizione normativa del codice dei
contratti pubblici, sono chiamate "Ogniqualvolta sia possibile, a
definirle in modo da tenere conto dei criteri di accessibilita' per
i soggetti disabili, di una progettazione adeguata per tutti gli
utenti, della tutela ambientale". Peraltro, il profilo di
applicazione delle specifiche tecniche dei CAM e' gia' stato in tal
senso delineato dal legislatore, anche nell'art. 138 comma 3 del
D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 "Regolamento di esecuzione ed
attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163 recante
«Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture"4 .
Inoltre si ricorda inoltre che, nell'ambito degli appalti di
lavori, l'art. 120 del citato D.P.R. 207/2010, sull'"Offerta
economicamente piu' vantaggiosa" stabilisce che, "In caso di
aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa ..... al fine di attuare nella loro concreta attivita'
di committenza il principio di cui all'articolo 2, comma 2, del
codice nonche' l'articolo 69 del codice, le stazioni appaltanti
nella determinazione dei criteri di valutazione: "lett a) "ai fini
del perseguimento delle esigenze ambientali, in relazione
all'articolo 83, comma 1, lettera e), del codice, si attengono ai
criteri di tutela ambientale di cui al decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 11 aprile
2008, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 107 dell'8 maggio
2008, e successivi decreti attuativi". Dunque tale norma sancisce
l'obbligo di tener conto del sei dei "criteri premianti" relative
alle categorie di appalti di lavori previste dal PAN (ad oggi
lavori di costruzione e di ristrutturazione di edifici, lavori di
costruzione e manutenzione delle strade), qualora la gara sia
aggiudicata con il criterio dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa.
I criteri individuati dal Piano d'Azione non pregiudicano la
possibilita' di introdurre criteri piu' avanzati da parte delle
stazioni appaltanti in grado di accedere ad un'offerta ambientale
migliore. Per facilitare l'implementazione di ulteriori criteri o
di performance ambientali piu' avanzate, sono elaborate indicazioni
specifiche per ciascun settore d'intervento, indicate nella
relazione d'accompagnamento ai CAM. Altresi' la stazione appaltante
potra' inserire come "specifiche tecniche" o come "clausole
contrattuali" uno o piu' "criteri premianti" individuati dai
decreti di adozione dei CAM, previa analisi di mercato e nel
rispetto delle indicazioni del codice dei contratti pubblici.
Sulla base dei profili innovativi individuati nella proposta di
revisione delle direttive appalti n. 18/2004 e 17/2004, di cui alla
COM(2011) 896 "Proposta di Direttiva del Parlamento e del Consiglio
sugli appalti pubblici" del 20 dicembre 2011 e successivi
emendamenti, ove opportuno verra' definita una metodologia di Life
Cycle Costing affinche' possa essere sfruttata la possibilita' di
aggiudicare gli appalti tenendo conto non solo del "prezzo" quale
corrispettivo del bene/servizio o lavoro da affidare, ma dei costi
considerati nell'arco del ciclo di vita dell'oggetto dell'appalto,
includendo dunque sia i costi interni, compresi i costi relativi
all'acquisizione (ad esempio costi di produzione), all'uso (come il
consumo di energia, i costi' di manutenzione) e al fine vita, come
i costi di' raccolta e di riciclaggio che i costi ambientali
esterni direttamente legati al ciclo di vita, trasformati in valore
monetario (quali i costi delle emissioni di gas ad effetto serra e
di altre sostanze inquinanti, nonche' altri costi legati
all'attenuazione dei cambiamenti climatici).
Questa nuova opportunita', oltre a consentire una valutazione piu'
completa e dunque piu' corretta dell'effettivo esborso finanziario
che sostiene la Pubblica Amministrazione, perche' considera sia i
costi direttamente sostenuti che quelli che vengono trasferiti su
altri centri di spesa della Pubblica Amministrazione e graveranno
sui bilanci futuri, conferisce una prospettiva del tutto nuova alle
stazioni appaltanti che inverte la tendenza della riduzione dei
corrispettivi resi alle imprese. Va considerato infatti che
l'importo a base d'asta e' determinato in base al minor prezzo di
mercato5 e la sistematizzazione del maggior peso conferito
all'elemento prezzo per l'aggiudicazione dei contratti pubblici,
condiziona al ribasso gli importi a base d'asta delle gare a
venire, assottiglia in misura via via maggiore i margini di ricavo
per le imprese e le induce alla compressione dei' costi con
ripercussioni negative in termini di possibilita' espansive sia
negli investimenti, che nelle condizioni e nel numero di occupati e
nei relativi salari con ripercussioni negative sul tessuto
economico e sociale. L'aggiudicazione che tiene conto dei costi
totali consente una riparametrazione del valore della qualita'
ambientale e dell'innovazione, che possono assumere un ruolo piu'
incisivo nelle commesse pubbliche.
E' opportuno riconoscere un prezzo equo alle commesse pubbliche,
che dia opportunita' di qualificazioni e investimenti per le
imprese, nel quadro di una tracciabilita' finanziaria efficace che
consenta di rendere trasparenti le allocazioni delle risorse
finanziarie pubbliche che confluiscono alle imprese.
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4 L'art. 138 del D.P.R. 207/2010, "Contenuto dei capitolati e dei
contratti", comma 3 stabilisce infatti che "Al fine di attuare nella
loro concreta attivita' di committenza il principio di cui
all'articolo 2, comma 2, del codice nonche' l'articolo 69 del
codice, le stazioni appaltanti nella definizione dei contenuti del
capitolato e dei contratti: a) ai fini del perseguimento delle
esigenze ambieniali, tengono in considerazione, ai sensi
dell'articolo 68 del codice, ove possibile, i criteri di tulela
ambientale di cui al decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del terrilotio e del mare 11 aprile 2008, pubblicato nella
Gazzetta ufficiale n. 107 dell'8 maggio 2008, e successivi decreti
attuativi.
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5 Art. 89, comma 1, del D.Lgs. 163/2006.
4.2 Gli appalti "sostenibili": i criteri sociali.
Il Piano d'azione si pone l'obiettivo di fornire degli strumenti
operativi utili a favorire l'uso strategico degli appalti pubblici,
anche sotto il profilo di tutela sociale, per facilitare un miglior
uso dei contratti d'appalto a sostegno delle politiche dell'Unione
Europea che nella strategia Europa 2020 si pone l'obiettivo di
realizzare una "crescita intelligente, sostenibile e
inclusiva"(COM(2010)2020),
In linea con le indicazioni contenute nel punto 1.1 del Piano
d'azione allegato al D.I. 11 aprile 2008, si intendono diffondere e
supportare le pratiche di "appalti sostenibili".
Con DM 6 giugno 2012 (G.U. n. 159 del 10 luglio 2012) e' stata
formalmente approvata la "Guida per l'integrazione degli aspetti
sociali negli appalti pubblici" finalizzata a garantire un lavoro
dignitoso nelle catene di fornitura della Pubblica Amministrazione,
che delinea un approccio sperimentato da pubbliche amministrazioni
nord europee e da pubbliche amministrazioni nazionali6 ,
finalizzato a verificare il rispetto delle otto Convenzioni
fondamentali dell'ILO e delle Convenzioni ILO che fanno riferimento
al concetto di lavoro dignitoso nelle catene di fornitura delle
commesse pubbliche.
L'applicazione di questo approccio, consentira', tanto piu' e'
diffuso, di:
• migliorare le condizioni di lavoro ove si riscontrano gravi
violazioni dei diritti umani e pessime condizioni di lavoro;
• ridurre il dumping sociale che determina una perdita di
competitivita' dei sistemi economici piu' avanzati nel
riconoscimento dei diritti dei lavoratori a causa della concorrenza
sleale da parte dei sistemi economici caratterizzati da basse
protezioni dei lavoratori;
• far emergere le situazioni critiche, penalizzando le imprese che
agiscono in dispregio dei diritti basilari e determinanti per la
dignita' umana, la tutela e la sicurezza sociale del lavoratore;
• dare la possibilita' alle stazioni appaltanti di evitare
l'approvvigionamento di beni prodotti in violazione di tali diritti
dei lavoratori;
• far si che tramite gli appalti pubblici possano essere
valorizzate le imprese. virtuose sopportando la diffusione delle
etichette che garantiscono il rispetto di tali fondamentali aspetti
etici.
Tale guida, puo' essere utilizzata in diverse categorie previste
dal piano d'azione, in particolare quelle piu' soggette a tal
genere di rischi quali, ad esempio, i prodotti tessili, i prodotti
agricoli, i prodotti che, in generale, hanno una filiera che si
sviluppa anche presso localita' caratterizzate da condizioni
economico-sociali particolarmente depresse.
Si tenga conto che le etichette di Tipo I, quali l'Ecolabel
Europeo, hanno gia' iniziato a considerare le condizioni di lavoro
lungo le catene di approvvigionamento. La diffusione di pratiche di
appalti sostenibili supporta la diffusione di tali etichette e
consente di creare le sinergie attese di tali strumenti7 . La
diffusione di tali etichette, reciprocamente, facilita la verifica
della conformita' delle forniture al criterio sociale indicato
nella Guida.
A supporto della diffusione di pratiche di appalti sostenibili,
nelle relazioni d'accompagnamento dei CAM e' inserito, ove
opportuno, un capitolo dedicato ad aspetti sociali su profili
critici della categoria di appalti di cui e' oggetto, ulteriori
rispetto alle finalita' di verifica del rispetto di determinate
condizioni di lavoro nelle catene di fornitura.
Tali considerazioni sociali possono riguardare opportunita' di
occupazione, lavoro dignitoso, conformita' con i diritti sociali e
lavorativi, inclusione sociale (inclusione delle persone con
disabilita' o dei lavoratori svantaggiati), pari opportunita',
accessibilita', progettazione per tutti, considerazione dei criteri
di sostenibilita' tra cui gli aspetti legati al commercio etico
ecc. L'introduzione dei soli aspetti sociali, uno o piu' di quelli
sopra elencati a titolo esemplificativo, consente di definire le
pratiche d'appalto "socialmente responsabili"8 .
In tale contesto, si promuove, l'introduzione, nei documenti di
gara specie per contratti di durata superiore ai tre anni, di una
clausola contrattuale che preveda la richiesta agli aggiudicatari
dell'appalto di assumere una quota di lavoratori svantaggiati cosi'
come definiti dal Regolamento CE n. 800/2008, privilegiando i
lavoratori inoccupati da lungo periodo e i giovani in attesa di
prima occupazione.
La possibilita' di estendere l'utilizzo delle considerazioni
sociali anche in fasi diverse della gara d'appalto (esempio:
specifiche tecniche) sara' valutata in relazione delle modifiche
normative che interverranno in sede di revisione delle direttive
europee sugli appalti.
Le considerazioni etico sociali sviluppate nell'ambito dei lavori
di definizione dei CAM, potranno essere introdotte direttamente nei
prossimi documenti "Criteri ambientali minimi".
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6 Tra le principali esperienze applicative delle indicazioni
contenute nella Guida, si menzionano l'Agenzia delle Entrate e la
centrale di committenza della Regione Lombardia.
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7 Cfr. l'art. 6, comma c lett.c) dcl Regolamento 66/2010 relativo
al marchio di qualita' ecologica dell'Unione europea (Ecolabel UE)
che include la possibilita' di far riferimento alle convenzioni e
agli accordi internazionali dell'ILO), cfr. la Decisione 2011/331/EU
sui criteri ecologici Ecolabel per le sorgenti luminose, che ha un
criterio sulla responsabilita' sociale "Il titolare della licenza
deve garantire che durante la produzione delle sorgenti luminose
sono rispettate le convenzioni ILO relative al lavoro minorile, al
lavoro forzato, alla salute e alla sicurezza, alla discriminazione,
alla disciplina, alle ore di lavoro, ai salari, alla liberta' di
associazione e alla contrattazione collettiva", cfr. il Blauer Engel
che ha introdotto criteri etici per i prodotti tessili e le
calzature e i lavori del JRC sulla definizione dei Criteri Ecolabel
in corso
--------
8 Cfr, la definizione della Commissione Europea contenuta nella
linea guida della Commissione Europea "Acquisti sociali. Una guida
alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici".
4.3 La procedura per la definizione dei CAM
Il Ministero dell'Ambiente, nell'ambito delle funzioni di
coordinamento svolte in seno al Comitato di Gestione (punto 6.1), in
condivisione con i componenti del medesimo Comitato, redige un piano
di lavoro annuale per la definizione o l'aggiornamento dei Criteri
Ambientali Minimi, accoglie le candidature e indica i responsabili
del coordinamento dei gruppi di lavoro incaricati di elaborare la
proposta di Criteri Ambientali Minimi nell'ambito della procedura e
delle modalita' sotto individuate.
Fasi di definizione dei CAM
Fase 1. Istituzione del Gruppo di lavoro.
L'elaborazione della proposta di CANI avviene nell'ambito di appositi
gruppi di lavoro, organizzati dal coordinatore del gruppo di lavoro
ed istituiti dal MATTM.
I coordinatori dei gruppi di lavoro, qualora non siano esperti del
MATTM, operano condividendo ogni fase relativa alla definizione dei
CANI con un referente del MATTM.
Nei gdl devono essere coinvolti:
• rappresentanti delle Associazioni di categoria degli operatori
economici dei settori di riferimento del prodotto, servizio o lavoro
oggetto dei "criteri ambientali minimi" allo scopo di effettuare le
analisi di mercato ed avere un riscontro sui profili tecnici di
competenza;
• esperti della categoria oggetto del CAM (per esempio esperti di
gare d'appalto della Consip ed eventualmente di altre Centrali di
committenza, esperti di normativa settoriale, di elementi tecnici, di
verifiche sugli aspetti quali quantitativi del ciclo di vita
ambientale del prodotto o del servizio/lavoro, oggetto del CAM,
esperti di aspetti sociali sui profili critici o valorizzabili della
categoria di riferimento ecc., esperti provenienti da enti di'
ricerca, universita', agenzie ambientali).
Nel caso si renda necessario approfondire profili tecnici piu'
puntuali, possono attivarsi confronti specifici con altri esperti,
anche senza che siano inclusi nel gdl. Gli scambi documentali, dei
contributi e delle osservazioni utili ai confronti sul documento e i
confronti stessi devono, per quanto possibile, avvenire per via
telematica, al fine di evitare impatti ambientali, costi e sprechi di
risorse.
Fase 2. Elaborazione del documento "Proposta di CAM"
Il coordinatore del gdl ha il compito di elaborare una prima versione
della proposta di CANI tenendo conto, in particolare:
• dei criteri per l'assegnazione del marchio di qualita' ecologica
Ecolabel europeo nell'ambito della definizione dei' Criteri
Ambientali Minimi sulle forniture di prodotti o sugli affidamenti di
servizi e lavori in cui trovano impiego prodotti oggetto di criteri
Ecolabel
• di altre etichette ambientali ISO di tipo I ove ampiamente diffuse
nel mercato comunitario;
• dei "core" e dei "comprensive criteria" pertinenti del Toolkit
Europeo sul GPP;
• di norme tecniche internazionali riconosciute;
• ove esistenti, metodologie di LCC individuate a livello
comunitario;
• della diffusione delle certificazioni ambientali sul mercato di
riferimento.
Il documento redatto sulla base di tali "fonti conoscitive" deve
essere portato al confronto con il gdl e revisionato, in condivisione
con i tecnici del IMATIM, alla luce delle osservazioni e contributi
tecnici presentati dai componenti del gdl. La proposta definitiva
licenziata dal gdl viene acquisita dal MATTM.
Fase 3. Adozione dei' Criteri ambientali minimi
La proposta di CAM viene sottoposta al confronto nel Comitato di
Gestione. La proposta di' CAM, alla luce dei contributi e delle
osservazioni emerse dal confronto, viene revisionata al fine di
pervenire ad un documento che raccolga il massimo consenso possibile.
Tale documento viene trasmesso ai Ministri dello Sviluppo Economico e
dell'Economia e delle Finanze per la raccolta di eventuali
osservazioni. Dopo un congruo periodo di attesa delle osservazioni
(in via ordinaria pari a 30 giorni), la proposta di CAM viene
sottoposta al Ministro dell'Ambiente della Tutela del Territorio e
del Mare in allegato al decreto di adozione.
4.4 I criteri europei. Rapporto tra CAM e criteri europei
Al fine di garantire una maggiore partecipazione delle parti
interessate degli Stati membri al processo di definizione dei'
criteri di GPP europei e al fine di rafforzare le sinergie fra i
vari strumenti di SCP orientati al prodotto, e' stata stabilita una
nuova procedura.
Il Joint Research Centre's Institute for Prospective Technological
Studies (JRC-IPTS) della Commissione europea, coordina la procedura
di definizione dei criteri europei, sulla base di un calendario di
priorita' annuale, adottato in consultazione con il GPP Advisory
Group (GPP AG), costituito dai referenti istituzionali in materia9
.
Il processo di definizione dei criteri europei prevede la
possibilita', per le parti interessate, quali gli operatori
economici, di formulare osservazioni sulle diverse fasi di
definizione delle proposte di criteri europei elaborate dalla
stessa JRC.
Si invitano dunque le parti interessate che operano a livello
nazionale, in particolare le associazioni di categoria, a
partecipare direttamente al processo di costruzione dei criteri
europei, sia presenziando ai momenti di confronto periodicamente
organizzati, sia inviando contributi per via telematica nelle
modalita' individuate dal JRC, in modo che le istanze nazionali
possano essere efficacemente rappresentate in sede europea. Al fine
di rafforzare la posizione nazionale in sede europea, e' opportuno
che i contributi riportati in sede europea da parte dei soggetti
interessati, utili anche alla definizione dei Criteri Ambientali
Minimi, vengano trasmessi per via telematica anche al MAITM,
referente istituzionale nazionale dell'AG (Advisory Group).
--------
9 Tale Advisory Group e' un organismo con funzioni consultive della
Commissione Europea in materia di politiche generali su GPP e per lo
sviluppo dei criteri GPP europei. Tale organismo e' composto da un
rappresentante per stato membro e di cinque rappresentanti
provenienti da altri portatori di interessi (per esempio: societa'
civile, industria, piccole e medie imprese, amministrazioni locali,
etc.)
4.5 Obiettivo nazionale
L'obiettivo nazionale e' quello di raggiungere entro il 2014, un
livello di "appalti verdi", ovvero di appalti conformi ai Criteri
Ambientali Minimi, non inferiore al 50%, sul totale degli appalti
stipulati per ciascuna categoria di affidamenti e forniture. La
percentuale e' considerata sia sulla base del numero che del valore
totale degli stessi. Obiettivi quantitativi specifici piu' elevati
per gli anni successivi o nelle categorie di' settori ambientalmente
piu' maturi, sono stabiliti nei decreti ministeriali di adozione dei
Criteri Ambientali Minimi.
Come detto, la conformita' ai Criteri Ambientali Minimi risulta
rispettata se e' conforme alle indicazioni contenute nel paragrafo
dei Criteri Ambientali Minimi relativo all' "Oggetto e struttura del
documento", dei singoli CAM, come meglio specificato nel paragrafo
4.1 del presente documento.
Al fine del conseguimento degli obiettivi quantitativi sara'
necessario garantire che:
a) i criteri ambientali minimi, quando disponibili e ove
tecnicamente possibile, siano integrati da Consip e dalle Centrali di
committenza regionali;
b) almeno il 50% delle stazioni appaltanti adottino procedure di
acquisto conformi eti ambientali minimi.
A tal proposito, le Centrali di committenza sono tenute a comunicare
o rendere disponibile al coordinamento del Comitato di Gestione
GPP/IPP i programmi di attivita' annuali.
Su base annuale, le Centrali di committenza sono tenute altresi' a
comunicare l'avvenuta applicazione dei CAM o l'eventuale mancata
applicazione e, in tale seconda ipotesi, le motivazioni di ordine
tecnico alla base di tale impedimento. Tali informazioni saranno
utilizzate per la revisione dei Criteri ambientali minimi. Il ruolo
delle Centrali di committenza e' essenziale alla luce delle
disposizioni contenute nel D.L. 7 maggio 2012 n. 52 recante
"Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica"
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 6
luglio 2012, n. 94.
5. PRESCRIZIONI METODOLOGICHE PER GLI ENTI
5.1 Indicazioni generali per tutti gli enti pubblici
Tutti gli enti pubblici sono invitati ad adottare pratiche di GPP, in
modo da favorire gli approvvigionamenti di prodotti, servizi e lavori
meno dannosi per l'ambiente e per la salute umana.
Al fine di far in modo che il GPP venga assunto come una strategia
politica da implementare in maniera graduale e costante, tutte le
pubbliche amministrazioni di cui agli articoli 3 e 32 del D. Lgs.
163/2006 e principalmente:
• le Centrali di committenza
• le Amministrazioni centrali dello Stato (Presidenza del Consiglio
dei Ministri, Ministeri);
• gli enti pubblici territoriali (Regioni, Province, Citta'
metropolitane, Comuni, Comunita' Montane);
• gli enti pubblici non economici, gli organismi di diritto pubblico
e altri enti aggiudicatori quali:
- le Agenzie delle amministrazioni centrali dello Stato e delle
Regioni (l'ISPRA, le ARPA);
- gli Enti parco Nazionali e Regionali;
- le universita', gli enti di ricerca, gli istituti scolastici
ogni ordine e grado;
- le ASL, le USL;
- i concessionari di pubblici servizi o lavori;
- gli enti, le societa' e le imprese che forniscono servizi di
trasporto al pubblico locale per mezzo di autobus e servizi di
erogazione e gestione dell'energia elettrica e del calore;
sono invitate a procedere come di seguito descritto:
A. Analisi preliminare: Ciascuna stazione appaltante e' invitata
ad effettuare un'analisi preliminare volta a valutare come
razionalizzare i propri fabbisogni tenendo in considerazione gli
obiettivi ambientali strategici del PAN GPP (per esempio quali
forniture possono essere dematerializzate, quali esigenze possano
essere piu' efficacemente soddisfatte con minor carico ambientale,
quali procedure e quali soluzioni possono essere promosse ed
intraprese per evitare sprechi di risorse naturali ed economiche).
B. Obiettivi: Ciascun ente e' invitato a mettere in atto le azioni
necessarie per conformarsi agli obiettivi e ai principi del PAN GPP.
In particolare dovra' articolare un piano che documenti il livello
d'applicazione e i propri obiettivi specifici.
C. Funzioni competenti: l'Ente e' altresi' invitato a:
- individuare le funzioni coinvolte nel processo d'acquisto,
competenti per l'attuazione del PAN;
- individuare le modalita' di raggiungimento degli obiettivi
stabiliti;
- garantire gli adeguati livelli di conoscenza e formazione al
fine di svolgere le funzioni atte al raggiungimento degli obiettivi
di appalti verdi ed appalti ambientalmente preferibili.
D. Monitoraggio: Ciascun ente e' invitato a monitorare il
raggiungimento degli obiettivi prefissati, ponendo in essere tutte le
azioni migliorative necessarie al raggiungimento degli stessi. Le
Amministrazioni centrali saranno invitate a comunicare i contenuti
del Piano d'Azione alle proprie strutture centrali e periferiche.
5.2 Prescrizioni particolari per le Regioni e gli enti locali
Le Regioni sono invitate a includere gli appalti verdi e sostenibili
nella normativa regionale e settoriale e a valutare l'opportunita' di
elaborare un piano regionale per l'applicazione del PAN GPP
comprendente attivita' di comunicazione e attivita' di formazione.
Tale piano dovrebbe prevedere specifiche prescrizioni per incentivare
l'applicazione dei CAM, per esempio meccanismi premianti
relativamente all'utilizzo di fondi comunitari o stabilire che
l'applicazione almeno dei criteri ambientali minimi sia condizione
per accedere a finanziamenti.
Particolare raccomandazione e' rivolta agli enti locali registrati
EMAS, in possesso di Certificazione ISO 14001 e/o che hanno
intrapreso un percorso di Agenda 21, al fine di conformare le proprie
politiche ed i propri programmi agli obiettivi posti dal presente
piano d'azione.
6. La gestione del PAN GPP.
6.1 Il Comitato di Gestione
Affinche' siano garantite l'operativita' e il confronto piu' ampio
possibile sulle attivita' del PAN, e' gia' in funzione, come previsto
dal PAN GPP adottato con il Decreto 11 aprile 2008, un Comitato di
Gestione per l'attuazione del Piano d'azione sulla sostenibilita'
ambientale dei consumi nel settore della Pubblica Amministrazione e
per lo sviluppo della strategia nazionale sulla politica integrata
dei prodotti ed un "Tavolo di lavoro Permanente" costituito dai
soggetti interessati.
L'attuale Comitato di Gestione, nominato con Decreto del Ministro
dell'Ambiente, e' composto dai rappresentanti del Ministero
dell'Ambiente, che ne e' il coordinatore, dei Ministeri dello
Sviluppo Economico, dell'Economia e Finanze, delle Politiche agricole
e forestali, dalla Autorita' di' vigilanza sui Contratti pubblici,
delle Regioni, delle strutture tecniche di riferimento costituite da
CONSIP, ENEA, ISPRA, del sistema delle agenzie ambientali ARPA:
Alla luce del positivo lavoro svolto da tale struttura, se ne
confermano e se ne specificano i compiti, che, in ambito del PAN GPP
riguardano:
• la programmazione delle attivita' di definizione dei criteri
ambientali minimi, il coordinamento ed esecuzione dell'attivita' di
definizione delle Proposte di criteri ambientali minimi, cosi' come
descritto nel paragrafo 4.3 "Procedura di definizione dei Criteri
Ambientali Minimi"
• la formulazione di eventuali proposte e l'attivazione di iniziative
per favorire il raggiungimento degli obiettivi ivi previsti
(attivita' di comunicazione, divulgazione, formazione ecc.);
• l'individuazione di soluzioni nel caso si presentino criticita' in
sede attuativa;
• la formulazione di proposte per il perfezionamento del
monitoraggio;
• la formulazione di proposte e/o la realizzazione di studi o
ricerche su: LCA, LCC, etichette ambientali, anche di filiera,
strumenti fiscali ed economici, metodologie per la valutazione dei
benefici ambientali derivanti dall'applicazione dei Criteri
Ambientali minimi, calcolo degli impatti ambientali risparmiati
grazie al PAN GPP.
I rappresentanti delle Regioni, cori il contributo del MATTM e degli
altri componenti del Comitato di Gestione, si attiveranno per
promuovere l'applicazione del PAN presso le altre Regioni secondo le
indicazioni contenute nel PAN e alla luce delle esperienze positive
gia' messe in atto da alcune Regioni.
6.2 I Tavoli di confronto
Il PAN GPP approvato nel 2008 prevedeva il funzionamento di un
"Tavolo di lavoro Permanente", costituito dai rappresentanti dei
"soggetti interessati", con funzioni consultive.
Alla luce dell'esperienza dei primi anni di applicazione del PAN GPP
appare opportuno strutturare le consultazioni in maniera piu' mirata,
prevedendo, in luogo del "Tavolo di lavoro Permanente", momenti di
confronto con i principali soggetti interessati con l'obiettivo di
divulgare i CAM vigenti e migliorare l'informazione sui CAM in via di
adozione.
Si prevede pertanto un "Tavolo di confronto permanente", dove il
MATTM c la CONSIP si raffrontano con le centrali di acquisto
regionali sui CAM prima della loro adozione e per esaminare le
eventuali criticita' riscontrate in fase di applicazione.
Si prevedono inoltre tavoli specifici su ciascuna categoria
affrontata attivati con le associazioni di categoria di riferimento e
con le Agenzie dell'Ambiente (ISPRA, ARPA, APPA) allo scopo di
garantire una piu' ampia e capillare diffusione delle informazioni
sui CAM sia lato imprese che istituzioni pubbliche.
6.3 Azioni di comunicazione e formazione
La principale fonte di informazione e comunicazione sul Piano
d'azione per la sostenibilita' dei consumi nel settore della Pubblica
Amministrazione e sui "Criteri ambientali minimi" e' il sito del
Ministero dell'Ambiente (www.minambiente.it) che ha una sezione
dedicata.
In tale portale oltre alle informazioni relative al Piano d'azione,
e' consultabile la normativa che concerne gli appalti verdi, parte
della normativa e degli atti di indirizzo comunitari, altresi'
riguardanti piu' in generale il tema della Produzione e consumo
sostenibile, gli eventi e le iniziative avviate dal Comitato di
Gestione GPP/SCP anche in ambito produzione e consumo sostenibili.
Il Ministero ha attivato una newsletter, specialmente dedicata alla
promozione e all'aggiornamento sui Criteri ambientali minimi e cura,
annualmente, l'organizzazione di almeno un evento sul PAN GPP, volto
anche a presentare le migliori pratiche e i prodotti/servizi/lavori
piu' innovativi, con annessi workshop di approfondimento tematico
inerenti i Settori prioritari di intervento. Il Ministero si propone
altresi' di attivare delle iniziative di promozione e diffusione
verso particolari soggetti (Universita', enti di Ricerca, Sanita',
Forze Armate, ASL, ecc).
Le Regioni e le Centrali di committenza sono invitate a contribuire
alle azioni di comunicazione sul PAN GPP e sui criteri ambientali
minimi attraverso i propri siti web.
Per promuovere l'applicazione dei Criteri Ambientali Minimi si
attiveranno altri strumenti, iniziative di comunicazione ed eventi di
formazione, anche in collaborazione con i' soggetti e le reti di
autorita' locali che seguono il GPP, tra cui le Agenzie ambientali,
in linea coni compiti istituzionali propri di diverse agenzie
relativamente alla promozione e diffusione degli strumenti di
certificazione ambientale di processo e di prodotto.
Per quanto riguarda la formazione, il Ministero si attivera' con i
soggetti referenti istituzionali e partecipera' ove possibile, nei
limiti delle risorse umane a disposizione, ai seminari organizzati a
livello territoriale.
L'attivita' di formazione sara' svolta nei limiti delle risorse
esistenti e non comportera' nuovi e maggiori oneri per le finanze
dello Stato.
6.4 Il monitoraggio
A decorrere da gennaio 2010 l'Autorita' per la Vigilanza sui
contratti pubblici effettua un monitoraggio per verificare il grado
di applicazione dei Criteri Ambientali Minimi e l'efficacia in
termini economici e di mercato del Piano, al fine di consentire
anche la valutazione degli effetti di tipo ambientale. Tale
monitoraggio e' volto a rilevare il numero e l'importo di appalti
pubblici "verdi" (conformi ai CAM) rispetto al numero e al valore
totali dei contratti stipulati nella categoria di riferimento e,
nei contratti di fornitura, il numero di prodotti "verdi"
acquistati rispetto al totale.
La rilevazione e' finalizzata a stimare, sulla base di un campione
rappresentativo di contratti, il raggiungimento degli obiettivi
quantitativi previsti dal PAN e a quantificare, in via
approssimativa, i benefici ambientali diretti ottenuti, che saranno
calcolati sulla base di indicatori specifici (ad esempio il
risparmio in termini di CO2 emessa in relazione alla spesa: C02
/Euro spesi).
Il monitoraggio, eseguito tramite un apposito sistema telematico
finalizzato alla raccolta dei dati informativi sui contratti
pubblici sul territorio nazionale gestito dall'Osservatorio sui
contratti pubblici10 , verra' perfezionato, anche al fine di
razionalizzare i compiti dei responsabili dei procedimenti di
acquisito che si avvalgono di convenzioni stipulate dalle Centrali
di committenza.
I risultati delle indagini annuali saranno comunicati anche agli
operatori economici.
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10 Sito di accesso: https://appaltiverdi.avcp.it.