Allegato 1
LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI DEI COLLEGI DEI REVISORI DEI CONTI DELLE
REGIONI SUI RENDICONTI REGIONALI PER L'ESERCIZIO 2014, SECONDO LE
PROCEDURE DI CUI ALL' ART. 1, COMMA 166 E SEGUENTI, L. 23 DICEMBRE
2005, N. 266, RICHIAMATO DALL'ART. 1, COMMA 3, D.L. 10 OTTOBRE
2012, N. 174, CONVERTITO, CON MODIFICAZIONI, DALLA L. 7 DICEMBRE
2012, N. 213.
1. Tra le piu' incisive funzioni di controllo successivo sulla
gestione delle Autonomie regionali e degli enti che compongono il
Servizio sanitario regionale assegnate alla Corte dei conti dall'art.
1 del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla l. 7 dicembre 2012, n. 213, la piu'
qualificante, in termini di sinergica collaborazione tra organi di
controllo interno ed esterno, e' certamente quella introdotta dal
combinato disposto di cui ai commi 3 e 4, che ha esteso agli Organi
di revisione economico-finanziaria istituiti presso le Regioni le
procedure previste dall'art. 1, co. 166 e ss., della legge 23
dicembre 2005, n. 266, gia' collaudate nei confronti degli enti
locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale.
Il tratto distintivo principale di tale strumento di raccordo fra
i Collegi dei revisori dei conti delle Regioni e le Sezioni regionali
di controllo della Corte dei conti puo' cogliersi nella funzione
razionalizzatrice delle verifiche sulla sana gestione finanziaria che
gli organismi di controllo attuano con forme comuni e coordinate di
riesame dei risultati gestionali, cosi' da ottimizzare l'efficienza e
l'efficacia dei controlli e costituire, al tempo stesso, garanzia di
autonomia; raccordo che trova ulteriore riconoscimento nell'art. 30,
l. 30 ottobre 2014, n. 161 (legge europea 2013-bis), che sembra
attribuire rilevanza comunitaria alla funzione di orientamento
esercitata dalla Sezione delle autonomie mediante le linee guida
indirizzate ai revisori degli enti territoriali.
A tale ultimo scopo, si coniugano, da un lato, gli effetti
prodotti dalle linee di indirizzo operativo adottate dalla Sezione
delle autonomie per stimolare l'acquisizione di piu' approfondite
conoscenze da parte dei Collegi dei revisori dei conti delle Regioni
in ordine ai profili gestionali di maggior impatto finanziario
asseverati dai rendiconti dell'esercizio, dall'altro, gli effetti
determinati dalla deliberazione n. 3/SEZAUT/2012/INPR di
individuazione dei criteri relativi agli specifici requisiti
professionali in materia di contabilita' pubblica richiesti per
l'iscrizione nell'elenco dei revisori da cui sono estratti i
componenti dei predetti Collegi di controllo interno (art. 14, comma
1, lettera e, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con
modificazioni, in legge 14 settembre 2011, n. 148).
Tale sinergia operativa deve saper corrispondere alle finalita'
di fondo della riforma del sistema dei controlli sulle Autonomie
territoriali culminata nel d.l. n. 174/2012, che si compendiano
nell'esigenza di garantire il rispetto delle regole contabili e del
pareggio di bilancio a tutela dell'unita' economica della Repubblica
e del coordinamento della finanza pubblica, con specifico riferimento
alla "...verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal
patto di stabilita' interno, dell'osservanza del vincolo previsto in
materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della
Costituzione, della sostenibilita' dell'indebitamento e dell'assenza
di irregolarita' suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva,
gli equilibri economico-finanziari degli enti".
2. In questo quadro, il percorso di attuazione del d.l. n.
174/2012 ha visto le Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti impegnate in nuovi adempimenti istruttori, il cui momento
centrale e' costituito dai giudizi di parificazione dei rendiconti
regionali e dalle allegate relazioni. Ad essi si legano gli altri
controlli intestati alle Sezioni regionali (sulla copertura delle
leggi di spesa, sul sistema dei controlli interni, sui rendiconti dei
gruppi consiliari, sui bilanci preventivi, sulla razionalizzazione
della spesa regionale etc.) rivolti a comporre un sistema circolare
di riscontri di regolarita' contabile e finanziaria preordinati a
ricostruire il quadro gestionale all'interno del quale trovano logica
spiegazione i risultati del rendiconto.
La centralita' del giudizio di parificazione trova
giustificazione nel suo inserimento nel processo legislativo
regionale e, in particolare, nell'ausiliarieta' delle funzioni svolte
dalle Sezioni regionali di controllo nei confronti delle Assemblee
legislative; ausiliarieta' che si ricollega alla finalita' primigenia
della resa del conto, che e' quella di consentire al Consiglio
regionale di esercitare il controllo politico sulla gestione delle
pubbliche risorse da parte della Giunta.
Il collegamento teleologico tra l'attivita' di parificazione e la
legge di approvazione del rendiconto e' ben presente al legislatore
che, nel fissare termini omogenei per l'approvazione dei bilanci, ha
previsto una disciplina specifica per le Regioni, che al 30 aprile
approvano la proposta di Giunta per il rendiconto generale dell'anno
precedente e al 31 luglio la approvano mediante legge regionale: il
doppio termine e' dettato proprio al fine di consentire la
parificazione dei rendiconti generali delle regioni (art. 18, co. 1,
lett. b, 23 giugno 2011, n. 118, emendato dal d.lgs. 10 agosto 2014,
n. 126).
In questa prospettiva, le relazioni dei Collegi dei revisori dei
conti sui rendiconti regionali devono trovare una loro coerente
collocazione funzionale all'interno del ciclo di bilancio, gia' nelle
attivita' istruttorie preordinate al giudizio di parificazione,
affinche' ne sia pienamente valorizzato il relativo contributo
informativo, anche in conformita' al disposto del citato art. 14,
d.l. n. 138/2011, secondo il quale i revisori regionali operano in
raccordo con le Sezioni regionali di controllo.
In termini operativi, le predette relazioni degli Organi di
revisione contabile devono poter essere funzionali alle valutazioni
svolte dalle Sezioni regionali nella relazione sul rendiconto, sotto
il profilo della conformita' alle regole giuridiche delle operazioni
riepilogate nel consuntivo e della ricostruzione del complessivo
quadro contabile-finanziario. Tuttavia, in quanto la pronuncia delle
Sezioni regionali di controllo si interpone tra l'attivita' di
rendicontazione e la legge che approva il rendiconto, allo scopo
precipuo di agevolare l'Assemblea legislativa nel controllo del
rispetto dei vincoli di bilancio e delle autorizzazioni di spesa da
parte della Giunta regionale, anche le relazioni del Collegio dei
revisori dei conti devono precedere l'approvazione del rendiconto da
parte del Consiglio.
Sara' cura delle Sezioni regionali di controllo verificare,
successivamente alla decisione di parifica, quale seguito sia stato
dato alle osservazioni della Corte, anche sotto il profilo
dell'affidabilita' dei conti. A tal fine, gli organi di revisione
contabile proseguiranno il monitoraggio condotto sulla base delle
presenti Linee guida, desumendo dalla legge di approvazione del
rendiconto sia il grado di recepimento delle eventuali osservazioni
svolte in sede di parifica nonche' ulteriori modifiche che fossero
intervenute rispetto alla proposta di rendiconto presentata dalla
Giunta.
Infine, le informazioni raccolte con modelli uniformi su tutto il
territorio nazionale, potranno essere utilizzate per l'attivita' di
referto al Parlamento sugli andamenti della finanza territoriale.
Nell'ottica di coordinamento e di ottimizzazione dei tempi e
delle procedure, la richiesta di dati alle Regioni viene cosi'
inserita all'interno di una procedura che consente alle diverse
articolazioni della Corte dei conti di elaborare i dati raccolti ai
fini di rispettiva competenza, fatti salvi gli ulteriori strumenti
istruttori che le Sezioni regionali riterranno di affiancare per le
loro specifiche finalita' conoscitive, senza duplicazioni di
richieste alle amministrazioni regionali.
Le presenti Linee guida costituiscono supporto operativo anche
per le Regioni a Statuto speciale e le due Province autonome, le
quali, sulla base dei principi richiamati dalla sentenza n. 23/2014
della Corte costituzionale, potranno utilizzarle nel rispetto degli
ordinamenti giuridici e degli specifici regimi di autonomia
differenziata. In tale ottica, negli appositi quadri riservati ai
chiarimenti potra' essere indicata, a cura delle Regioni a Statuto
speciale e delle Province autonome, la normativa eventualmente
applicata negli specifici regimi di autonomia differenziata in luogo
di quella citata nel testo.
3. Al pari dello scorso anno, i nuovi schemi di relazione sui
consuntivi regionali per l'esercizio 2014 sono strutturati in
questionari a risposta sintetica da compilare on line mediante
l'applicativo Con.Te. (Contabilita' Territoriale), anche da parte dei
responsabili degli Uffici regionali in mancanza di operativita' dei
Collegi di revisione.
In ordine alle modalita' di gestione della
relazione-questionario, il sistema ConTe e' composto da due macro
funzioni distinte: la parte "Quesiti", dedicata a alle informazioni a
carattere essenzialmente testuale, compilabile mediante fogli di
lavoro, e la parte "Quadri contabili", dedicata all'acquisizione di
dati numerici, sviluppata per consentire la successiva gestione ed
elaborazione degli stessi da parte del sistema informativo.
La parte "Quesiti", suddivisa in sette sezioni, compendia i
tratti caratteristici di particolari profili gestionali idonei,
potenzialmente, ad incidere sulla sana gestione economico-finanziaria
dell'ente.
La parte "Quadri contabili", invece, e' destinata ad implementare
la banca dati contabili e si articola in vari quadri, la cui
compilazione alimenta una serie di prospetti di sintesi che
caratterizzano la situazione economico-finanziaria dell'ente. Sara'
consentito compilare o modificare ciascuna sezione di questa parte
del questionario anche in tempi diversi, salvando a piu' riprese i
dati immessi al fine di memorizzarli provvisoriamente prima
dell'invio finale ("Validazione"). Sara' disponibile anche una
funzione di annullamento dell'invio effettuato ("Annulla
Validazione"), per permettere l'integrazione/rettifica dei dati.
La parte "Quesiti" del questionario, e' articolata come di
seguito indicato:
la prima sezione (Domande preliminari) mira a realizzare una
prima ricognizione dei principali adempimenti di carattere contabile
e finanziario;
la seconda sezione (Regolarita' della gestione amministrativa e
contabile) e' volta ad intercettare la presenza di eventuali
problematiche in materia di gestione del personale ovvero di una non
corretta rappresentazione contabile delle effettive risultanze della
gestione finanziaria;
la terza sezione (Gestione contabile - Altri dati contabili -
Fondo cassa) contiene alcune verifiche in ordine all'avanzo di
amministrazione applicato all'esercizio di competenza, al fondo di
cassa, alla consistenza patrimoniale, agli obblighi di comunicazione
ed alle contabilita' speciali. La sezione contiene alcuni dati
integrativi relativi alle Regioni in sperimentazione (Fondo
pluriennale applicato, di parte corrente e in conto capitale);
la quarta sezione (Sostenibilita' dell'indebitamento e rispetto
dei vincoli) e' intesa a ricostruire lo stock del debito e ad
analizzare la sua composizione, con attenzione al rispetto dei
vincoli di indebitamento;
la quinta sezione (Organismi partecipati - quesiti) mira a
verificare il rispetto delle prescrizioni normative in materia di
esternalizzazione dei servizi in organismi e societa' partecipate;
la sesta sezione (Patto di stabilita') contiene domande dirette
a verificare l'effettivo rispetto degli obblighi e degli obiettivi
fissati dal Patto di stabilita' interno per il 2014;
la settima sezione (Servizio sanitario regionale) e' diretta ad
evidenziare la presenza di eventuali criticita' nel finanziamento del
Servizio sanitario regionale e nella relativa gestione.
La parte "Quadri contabili" del questionario e' caratterizzata
dalla raccolta dei soli dati contabili dell'ultimo triennio, e i
quadri di sintesi privilegiano la rappresentazione dei risultati di
consuntivo distinti nelle seguenti Sezioni:
VIII.1-2-3 Andamento delle entrate e delle spese nel triennio
considerato;
VIII.4 Andamento generale dei risultati di amministrazione nel
triennio considerato;
VIII.5 Andamento degli equilibri di bilancio, con particolare
riguardo agli equilibri di parte corrente, di conto capitale e delle
contabilita' speciali;
VIII.6 Analisi delle contabilita' speciali, distinte per
competenza e cassa;
VIII.7 Analisi della gestione dei residui attivi e passivi;
VIII.8 Analisi del contenimento delle spese;
VIII.9 Andamento del conto del patrimonio e relativo
aggiornamento degli inventari;
VIII.10-11 Analisi dell'indebitamento, degli strumenti di
finanza derivata e del rispetto del vincolo di indebitamento;
VIII.12 Andamento dell'indebitamento degli enti del Servizio
sanitario regionale;
VIII.13 Analisi delle erogazioni di cassa e dei contenziosi
giudiziari in materia sanitaria;
VIII.14 Analisi del bilancio sanitario consolidato;
IX.1-2-3-4 Organismi partecipati: dati anagrafici e di
partecipazione; dati di bilancio dell'organismo partecipato; dati
contabili dell'ente partecipante; affidamenti;
X. (Note) Dedicata all'inserimento di informazioni integrative
e/o rettificative relative ai dati contabili contenuti nella Sezione
VIII.
Nell'ottica della semplificazione e della riduzione delle
richieste informative, i dati gia' noti al sistema saranno
automaticamente precompilati negli appositi quadri del questionario,
in modo da evitare una duplice richiesta di dati agli Organi di
revisione contabile. Allo stesso modo, ove possibile, saranno
acquisiti da altra fonte i dati che attualmente sono gia' oggetto di
invio ad altri soggetti da parte degli enti in ottemperanza a
specifici obblighi di legge e raccolti in specifiche banche dati
(dati sul Patto di stabilita' interno, sulle spese di personale
etc.).
In ordine alle modalita' di gestione del questionario, lo schema
di relazione presenta una forma sufficientemente flessibile ed
aperta, tale da consentire ai destinatari (che nelle more della
effettiva operativita' dei Collegi dei revisori possono essere
individuati nei Responsabili degli uffici bilancio e finanze della
Regione) di integrare adeguatamente la risposta sintetica con
l'esplicazione circostanziata di ogni utile chiarimento in proposito.
La possibilita' di fornire ulteriori delucidazioni e' prevista anche
per la parte dei "Quadri contabili", la cui sezione X "Note" e'
dedicata ai chiarimenti che si rendano necessari e che non sono
riportabili nei quadri a contenuto esclusivamente numerico. Per gli
enti ad autonomia differenziata, gli appositi quadri riservati ai
chiarimenti saranno utili ad indicare anche la normativa
eventualmente applicata in luogo di quella citata nel testo.
4. Profili operativi
Per le molteplici finalita' cui sono preordinate le verifiche
della Corte che si basano sulle informazioni contabili delle Regioni
e, in particolare, il giudizio di parificazione, la seconda parte del
questionario, nel supporto informatico, si articola in due distinte
fasi temporali:
1. nella fase preconsuntivo sono inseriti i dati relativi al
rendiconto approvato dalla giunta;
2. nella fase rendiconto definitivo sono inseriti i dati
relativi al rendiconto approvato con legge regionale.
Per agevolare il compito degli Organi di revisione, il sistema
prevede il riversamento automatico dei dati dalla fase provvisoria a
quella definitiva, all'atto dell'apertura di questa seconda fase da
parte degli amministratori di sistema, sicche' i compilatori dovranno
soltanto confermare i dati della precedente fase contabile, senza
doverli nuovamente inserire, salva la possibilita' di procedere a
rettifiche, ove necessario.
I dati contabili sono richiesti in serie storica. In sede di
compilazione on line, il sistema visualizza i quadri contabili con
riferimento alle singole annualita'. Le informazioni relative a
quelle precedenti, ove gia' inserite e validate come da rendiconto
approvato dal Consiglio regionale, risulteranno precompilate, fatta
salva la possibilita' di apportare le necessarie correzioni e/o
integrazioni.
Si evidenzia che la relazione-questionario, che sara' resa
disponibile on line nei tempi tecnici necessari, previa comunicazione
agli utenti da parte della Sezione delle autonomie, potra' mostrare
talune differenze di carattere meramente formale rispetto alla
versione pubblicata in Gazzetta Ufficiale, per esigenze legate allo
sviluppo del software.
Per procedere alla compilazione della relazione-questionario,
occorre entrare nel sito della Corte dei conti, area Servizi on line,
selezionare il link "Controllo e Referto" e, successivamente,
selezionare il sistema ConTe (Contabilita' Territoriale).
Per gli utenti gia' registrati sul sistema SIQuEL non sara'
necessario effettuare una nuova registrazione; gli stessi potranno
accedere direttamente al sistema ConTe.
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso sara'
necessario eseguire prima la registrazione nel sistema GET - Gestione
Enti Territoriali (all'interno dell'Area "Controllo e Referto").
Quindi, dopo avere effettuato la registrazione per il profilo di
pertinenza (Presidente del collegio dei revisori - PCR; Collaboratore
del collegio dei revisori - CCR; Responsabile Organismi Partecipati -
ROP; Responsabile Ragioneria/Servizi Finanziari della Regione - RSF)
e ottenute, via e-mail, user-id e password, sara' possibile entrare
sia su ConTe sia su SIQuEL. Al riguardo, si sottolinea che per i
citati profili ROP e RSF l'individuazione del responsabile da parte
dell'ente prescinde da una diretta corrispondenza con i profili
professionali contemplati dall'assetto organizzativo dell'ente
stesso.
Con riferimento agli Organismi Partecipati, si fa presente che le
informazioni richieste nella sezione IX della parte "Quadri
contabili" (dati anagrafici e di partecipazione dati di bilancio
dell'organismo partecipato, dati contabili dell'ente partecipante ed
affidamenti), devono esser inserite nel sistema SIQuEL, ove e'
operativa una specifica banca dati per gli Organismi partecipati
dagli enti territoriali (Regioni ed Enti locali). E' in corso un
piano di razionalizzazione e di semplificazione della stessa banca
dati, all'esito del quale le informazioni richieste saranno allineate
ai contenuti della richiamata sezione IX. In attesa della completa
revisione, i dati saranno comunque acquisiti con le consuete
modalita' per essere poi riversati, in automatico, nella nuova
versione della banca dati degli Organismi partecipati.
L'accesso al sistema SIQuEL e' parimenti necessario per fornire i
dati di dettaglio relativi agli strumenti di finanza derivata
(sezione VIII della parte Quadri Contabili, tabella 8.10.5).
All'interno del sistema ConTe saranno fornite le indicazioni
necessarie per accedere alle predette banche dati, oltre ai
riferimenti per ottenere supporto ed assistenza tecnica sull'utilizzo
dei sistemi.