Allegato A
LINEE GUIDA PER LA DEFINIZIONE DEL COSTO AMBIENTALE E DEL COSTO DELLA
RISORSA PER I VARI SETTORI D'IMPIEGO DELL'ACQUA, IN ATTUAZIONE DEGLI
OBBLIGHI DI CUI AGLI ARTICOLI 4, 5 E 9 DELLA DIRETTIVA COMUNITARIA
2000/60/CE
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Introduzione
La Direttiva 2000/60/CE (DQA) stabilisce obiettivi di qualita' e
disciplina le modalita' per conseguirli, anche attraverso
l'attuazione di una idonea politica dei prezzi dell'acqua che
incentivi un uso razionale della risorsa idrica e, in applicazione
del principio chi inquina paga, consenta un adeguato contributo al
recupero dei costi, compresi quelli ambientali e della risorsa. Il
recupero dei costi nei vari settori d'impiego costituisce altresi' un
requisito di condizionalita' ex ante per la politica di Coesione e
l'accesso ai fondi strutturali del prossimo ciclo di programmazione.
Ai sensi del'art. 1, comma 1 lett.d) del DPCM 20 luglio 2012,
pubblicato in Gazzetta ufficiale 3 ottobre 2012, n. 231, i criteri
omogenei per la determinazione dei costi ambientali e della risorsa
(Environmental and Resource Costs, di seguito ERC) devono essere
disciplinati dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del
Territorio e del Mare.
Il documento si articola in tre sezioni dedicate rispettivamente a:
1. definizioni necessarie ad individuare gli ERC,
2. metodologia di stima degli ERC,
3. individuare l'approccio generale per l'internalizzazione degli
ERC.
Lo scopo del presente documento e' pertanto quello di fornire un
riferimento tecnico in grado di supportare le Amministrazioni
competenti ad effettuare la ricognizione degli ERC gia'
internalizzati negli esistenti strumenti di recupero dei costi,
l'identificazione degli ERC da internalizzare e di quelli residui,
come riportato nella rappresentazione schematica delle linee guida a
pagina 3.
Nella fase di pianificazione e programmazione dei piani di gestione,
relativa al periodo 2015-2021, sono fatte salve eventuali metodologie
di determinazione dei costi ambientali e della risorsa gia' impiegate
dalle Autorita' competenti nell'approntare l'aggiornamento
dell'analisi economica il cui risultato sia equivalente a quello
conseguente all'applicazione delle presenti linee guida, con
l'obbligo di implementazione progressiva della nuova metodologia.
Per quanto non espressamente indicato nelle presenti linee guida si
rimanda ai documenti guida elaborati nel contesto della Common
Implemetation Strategy per la DQA e in particolare: Documento Guida
n.1 "Economics and the environment" (2003), Drafting Group ECO1 e
ECO2 (2007) e Guidance Reporting 2016 (2014), pubblicati su CIRCABC
nella sezione "Biblioteca" della direttiva quadro sulle acque:
https://circabc.europa.eu/faces/jsp/extension/wai/navigation/containe
r.jsp
Parte di provvedimento in formato grafico
Tabella 1 - Rappresentazione schematica delle linee guida
1. DEFINIZIONI
Con riferimento al quadro normativo nazionale, alla DQA e ai
documenti tecnici redatti ufficialmente a livello comunitario in
materia di analisi economica e costi ambientali e della risorsa, ai
fini delle presenti linee guida, si forniscono le seguenti
definizioni:
1.1 Utilizzi
Sono utilizzi idrici tutte le attivita' che impiegano la risorsa e/o
impattano sullo stato delle acque e che potrebbero impedire il
raggiungimento degli obiettivi ambientali previsti dalla DQA. I vari
utilizzi devono essere individuati secondo l'analisi delle pressioni
e degli impatti elaborata conformemente all'articolo 5 ed allegato II
della DQA. In conformita' al disposto dell'art. 2 punto 39 della DQA
e dell'art. 74 comma 2 lett. pp) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152,
gli utilizzi comprendono gli usi idrici ed i servizi idrici.
Usi idrici
Sono usi idrici quelli indicati dall'art. 6 del R.D. 11 dicembre
1933, n.1775 (T.U. 1775/1933), soggetti al regime della concessione e
gli usi soggetti ad autorizzazione, permessi o altro atto dispositivo
o costitutivo di diritti1 .
Anche ai fini dell'applicazione del principio chi inquina paga, sono
considerati i seguenti usi:
- potabile;
- produzione forza motrice (idroelettrico);
- agricolo di irrigazione;
- industriale;
- estrazione acque minerali e termali;
- ogni altro uso che l'Autorita' competente, in sede di
pianificazione di bacino, ha identificato come significativo
(ittiogenico, navigazione, balneazione, innevamento artificiale,
ecc.).
Servizi idrici
Sono servizi idrici tutte le attivita' - pubbliche o private - di
prelievo, contenimento, stoccaggio, trattamento e distribuzione di
acque sotterranee e/o superficiali, di gestione delle acque
meteoriche, di raccolta e trattamento delle acque reflue nonche' le
attivita' finalizzate a preservare la risorsa idrica e tutelare le
persone, i beni e le attivita' umane dai rischi connessi ad eventi
estremi (alluvioni, siccita').
Sono servizi idrici:
a. il Servizio idrico integrato (di seguito SII) di cui all'art.
141, comma 2 del D.lgs 152/2006 costituito, ai sensi della Delibera
dell'Autorita' per l'energia elettrica, il gas ed il sistema idrico
(AEEGSI) del 27 dicembre 2013, n. 643/2013/R/idr (relativo allegato
A), "dall'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e
distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e depurazione
delle acque reflue, ovvero da ciascuno di suddetti singoli servizi,
compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i
servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali; include
anche i seguenti servizi:
1. la realizzazione di allacciamenti idrici e fognari, che
consistono nelle condotte idriche e fognarie derivate dalla
principale e dedicate al servizio di uno o piu' utenti; include
l'installazione dei relativi accessori, le separazioni di rete, la
rimozione dei punti presa, la realizzazione di pozzetti di
derivazione;
2. le attivita' di raccolta e allontanamento delle acque
meteoriche e di drenaggio urbano mediante la gestione e manutenzione
di infrastrutture dedicate (fognature bianche), incluse la pulizia e
la manutenzione delle caditoie stradali; tuttavia, ai fini della
determinazione dei corrispettivi, laddove non gia' incluse nel SII
alla data di pubblicazione del presente provvedimento, dette
attivita' sono da considerarsi incluse tra le "attivita' non idriche
che utilizzano anche infrastrutture del servizio idrico integrato";
b. Servizio Idrico di gestione delle reti bianche: costituito
dall'insieme dei servizi pubblici di gestione delle condotte urbane
separate a servizio delle sole acque meteoriche di dilavamento
(fognatura bianca), comprese quelle che utilizzano infrastrutture del
Servizio Idrico di bonifica e ad esclusione di quelle gia' ricomprese
nel Servizio Idrico Integrato;
c. il Servizio idrico industriale: costituito dall'insieme dei
servizi di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi
industriali, di fognatura e depurazione di acque reflue industriali,
ad esclusione di quello ricompreso nel servizio idrico integrato;
d. il Servizio idrico di irrigazione: costituito dall'insieme dei
servizi di captazione, accumulo, adduzione e distribuzione di acqua
ad usi agricoli, di irrigazione;
e. il Servizio idrico di regolazione dei laghi Maggiore, di Como,
d'Iseo e di Garda: costituito dall'insieme dei servizi pubblici di
regolazione del livello idrometrico dei grandi laghi, delle portate
derivate e della gestione delle opere di regolazione dei medesimi,
finalizzati alla tutela degli ecosistemi connessi all'ambiente
lacustre, alla ripartizione della risorsa idrica per l'irrigazione ed
alla distribuzione su aree vaste della risorsa idrica che svolge
anche un ruolo di rimpinguamento della falda;
f. il Servizio di gestione degli invasi e di altre opere di
laminazione, accumulo, adduzione e/o vettoriamento delle acque:
costituito dall'insieme dei servizi di regolazione degli invasi e
delle altre opere di laminazione, accumulo, adduzione e/o
vettoriamento delle acque, comprendente la regolazione degli usi
plurimi (ad esempio: produzione programmata di energia elettrica,
balneazione, navigazione, pesca sportiva, oltre che vendita di acqua
all'ingrosso), il mantenimento della capacita' d'invaso, la gestione
delle opere di scarico, la laminazione delle piene;
g. il Servizio idrico di gestione della rete e delle opere di
bonifica ai fini di difesa idraulica e di presidio idrogeologico:
costituito dall'insieme dei servizi di progettazione, realizzazione e
gestione delle opere di bonifica con destinazione d'uso (esclusiva o
promiscua) di scolo e allontanamento delle acque di origine meteorica
nonche' delle opere di bonifica montana per la regimazione dei
deflussi del territorio collinare e montano2 ;
h. Servizio idrico di gestione dei corsi d'acqua naturali e delle
opere idrauliche: costituito dall'insieme dei servizi pubblici
finalizzati alla sicurezza, alla salvaguardia ambientale, al
risanamento delle acque (ad esempio: riqualificazione fluviale,
potenziamento delle capacita' di auto - depurazione; rinaturazioni e
ripristino ambientale; vivificazione specchi acquei lagunari e
vallivi; ecc.) nonche' alla manutenzione ordinaria e straordinaria:
1. delle opere di sistemazione idraulica e di riduzione del
rischio connesso con eventi meteorologici estremi e pertinenze
idrauliche;
2. delle aree golenali, greto, aree o beni destinati alla tutela
idraulica;
3. alvei fluviali.
i. Servizio idrico multisettoriale: costituito dall'insieme delle
opere di approvvigionamento idrico e di adduzione che, singolarmente
o perche' parti di un sistema complesso, siano suscettibili di
alimentare, direttamente o indirettamente, piu' aree territoriali o
categorie differenti di utenti.
Al fine di attuare il principio generale di copertura dei costi si
devono considerare sia i servizi idrici, sia le attivita' che
comportano importanti livelli di sfruttamento della risorsa idrica o
di impatto su questa e sugli ecosistemi connessi. Con riferimento a
queste ultime devono essere esaminate e valutare compiutamente le
specifiche del settore idroelettrico (produzione forza motrice) nei
distretti ove cio' sia rilevante.
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Scheda 1 - Servizi ecosistemici
Alcuni ecosistemi acquatici naturali e ricostruiti sono in grado di
esplicare delle funzioni (ritenzione idraulica, laminazione delle
piene, abbattimento dei nutrienti, fitodepurazione, ricarica della
falda, etc.) che, in determinate condizioni, possono configurarsi
come "servizi" suscettibili di remunerazione o compensazione (in
analogia ai servizi idrici sopra definiti, caratterizzati,
generalmente, da un'obbligazione reciproca tra il soggetto gestore,
che eroga il servizio o una prestazione, e l'utente beneficiario
tenuto a pagare il relativo corrispettivo, che sia canone, tariffa o
tributo). Tuttavia, il riconoscimento e la determinazione dei
pagamenti di tali funzioni (Payments for Ecosystem Services - PES)
richiede almeno l'esistenza di una consolidata struttura di relazioni
tra risorse ambientali, sistemi economici e azione di governance e la
possibilita', nonche' la capacita' di definire una idonea
contabilita' ambientale in grado di valorizzare in termini economici
le esternalita' in un dato territorio di riferimento (es. bacino
idrografico, sottobacino, area protetta ecc.).
Nel caso le condizioni sopra riportate siano soddisfatte, i PES
possono essere contemplati nel contesto dell'analisi economica dei
piani di gestione coerentemente alle indicazioni fornite in queste
linee guida, in assenza di tali essenziali condizioni risulta invece
impossibile considerare i PES.
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Utilizzatori
Sono utilizzatori:
a. i titolari di una concessione di derivazione d'acqua ai sensi
del T.U. 1775/1933 successive modifiche ed integrazioni o di
qualsiasi altra autorizzazione, permesso o altro atto dispositivo o
costitutivo di diritti sulla base di normative nazionali o regionali,
escluse eventuali autorizzazioni o licenze rilasciate dai consorzi di
bonifica agli utenti del servizio idrico di irrigazione di cui alla
lett. d) del precedente elenco sub "servizi idrici";
b. i soggetti beneficiari ed utenti dei servizi idrici.
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Scheda 2 - Beneficiari ed utenti dei servizi idrici
A titolo esemplificativo, si identificano per ciascun servizio idrico
i seguenti soggetti:
a. Servizio idrico integrato: gli utenti del servizio idrico
integrato;
b. Servizio Idrico di gestione delle reti bianche: cittadini
serviti;
c. Servizio idrico industriale: le aziende che si avvalgono del
servizio (consorziate, in convenzione, ecc.);
d. Servizio idrico di irrigazione: aziende agricole e agricoltori
consorziati;
e. Servizio idrico di regolazione dei Laghi Maggiore, di Como,
d'Iseo e di Garda: soggetti ai quali sono primariamente indirizzate
le attivita' di regolazione dei grandi laghi (consorzi irrigui,
produttori di energia, ecc);
f. Servizio di gestione degli invasi e di altre opere di
laminazione, accumulo, adduzione e/o vettoriamento: tutti i soggetti
che, a vario titolo, beneficiano delle opere di regolazione e della
adduzione e distribuzione d'acqua ad usi plurimi;
g. Servizio idrico di gestione della rete e delle opere di bonifica
ai fini di difesa idraulica e di presidio idrogeologico: i soggetti
proprietari di immobili che beneficiano di tali attivita';
h. Servizio idrico di gestione dei corsi d'acqua naturali e delle
opere idrauliche: la generalita' della popolazione del territorio
interessato dalle attivita' di tutela (comunita' territoriali);
i. Servizio idrico multisettoriale: tutti i soggetti che, a vario
titolo, beneficiano delle opere di approvvigionamento idrico, della
adduzione e distribuzione d'acqua per diversi servizi idrici e
diversi usi;
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1.2 Costi finanziari, costi ambientali e costi della risorsa
Costi finanziari
Sono i costi legati alla fornitura ed alla gestione degli usi e dei
servizi idrici. Sono i costi imputabili a un'attivita' o transazione
economica (produzione o servizio) che si avvale della risorsa idrica
sia come bene di consumo finale sia come bene (fattore) di
produzione. I costi finanziari comprendono i costi operativi di
gestione e di manutenzione (costi O&M) e i costi di capitale. I costi
finanziari possono, relativamente ai precedenti cicli di
pianificazione e programmazione, contenere anche costi riferibili a
misure di rilievo ambientale che dovranno essere identificati ed
esplicitati come costi ambientali internalizzati in sede di analisi
economica3 .
Costi ambientali
Sono i costi legati ai danni che l'utilizzo stesso delle risorse
idriche causa all'ambiente, agli ecosistemi o ad altri utilizzatori,
nonche' costi legati alla alterazione/riduzione delle funzionalita'
degli ecosistemi acquatici o al degrado della risorsa sia per le
eccessive quantita' addotte sia per la minore qualita' dell'acqua,
tali da danneggiare gli usi dei corpi idrici o il benessere derivante
dal valore assegnato al non-uso di una certa risorsa.
E', quindi, "costo ambientale" qualsiasi spesa, intervento o obbligo
(vincoli e limiti nell'uso) per il ripristino, la riduzione o il
contenimento del danno prodotto dagli utilizzi per raggiungere gli
obiettivi di qualita' delle acque previsti nei piani di gestione,
imputabile direttamente al soggetto che utilizza la risorsa e/o
riceve uno specifico servizio idrico.
Per il Servizio Idrico Integrato si richiamano le definizioni, in
quanto compatibili con le presenti linee guida, contenute nella
deliberazione 27 dicembre 2013 643/2013/R/IDR dell'AEEGSI.
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Scheda 3 - Danno
Ai fini delle presenti linee guida, in particolare per la valutazione
economica dei costi ambientali, il concetto di danno va
esclusivamente ricondotto ad una perdita qualitativa o quantitativa
della risorsa (deterioramento/depauperamento), ovvero ad
un'alterazione o modificazione della stessa, ancorche' in assenza di
dolo, negligenza o colpa grave da parte del soggetto che utilizza il
bene acqua. Quindi, e' da considerare danno il riferimento,
quantificabile anche in termini di costo, per il ripristino o il
mantenimento quali quantitativo del bene che subisce o abbia subito
una qualsiasi perdita per il solo fatto dell'utilizzo o per il quale,
ai fini delle necessarie misure da approntare, sia riscontrato il
nesso di causalita' tra l'utilizzo e la sua alterazione quali
quantitativa.
Il danno derivante da un utilizzo si ha, pertanto, quando l'utilizzo
stesso provoca una qualsiasi alterazione dello stato ambientale di un
corpo idrico discostandolo dagli obiettivi definiti nei piani di
gestione e/o pregiudicandone il futuro raggiungimento.
Pertanto, l'analisi delle pressioni e degli impatti diventa
necessaria per la caratterizzazione fisica delle situazioni
descriventi il danno ambientale e per determinare se il corpo idrico,
in conseguenza degli utilizzi, sia a rischio di non raggiungere
l'obiettivo ambientale.
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Costi della risorsa
Sono i costi delle mancate opportunita' imposte ad altri utenti in
conseguenza dello sfruttamento intensivo delle risorse al di la' del
loro livello di ripristino e ricambio naturale tenendo conto: della
disponibilita' idrica spazio - temporale, dei fabbisogni attuali e
futuri, della riproducibilita' della risorsa e della qualita' della
stessa, dei vincoli di destinazione e degli effetti economico -
sociali e ambientali producibili dai diversi usi e non usi.
Concorreranno, cioe', alla scelta dell'uso o non uso a cui destinare
l'acqua, la scarsita' della risorsa da utilizzare, la qualita' della
stessa e la rinuncia ai benefici dell'uso alternativo rispetto a
quello scelto4 .
Tali costi si generano in sede di allocazione della risorsa idrica se
la differenza tra il valore economico (attuale e futuro) che si
avrebbe nel caso del suo migliore utilizzo alternativo ed il valore
economico (attuale e futuro) dell'acqua nelle attivita' a cui e'
stata assegnata e' positiva.
Il costo della risorsa, quindi, esiste solo se l'alternativa d'uso
dell'acqua genera un valore economico (d'uso e di non uso) maggiore
rispetto all'uso corrente dell'acqua ed e' determinato dallo
spiazzamento (sottrazione/indisponibilita' di risorsa) che gli usi
attuali determinano in rapporto:
• a una domanda inevasa a maggiore valore aggiunto;
• a volumi presuntivamente utili al raggiungimento degli obiettivi di
qualita'.
2. METODO DI STIMA DEI COSTI
La valutazione delle tre tipologie di costo sopra definite, su cui si
articola l'analisi economica della DQA, necessita di informazioni
differenziate, non sempre note o accertabili con procedure omogenee.
I costi definiti "finanziari", sono di norma rilevabili come costi
diretti gia' contabilizzati o possono essere stimati (quantificati)
sulla base di procedure e parametri noti.
Diverso e' il caso dei costi ambientali, per la valutazione dei quali
e' per lo piu' necessario procedere attraverso metodi indiretti
(proxy). In proposito, le presenti linee guida adottano un metodo di
stima "cost based", basato cioe' sulla valutazione dei costi di
intervento per la riparazione del danno ambientale nonche' per il
miglioramento e la protezione del bene ambientale, comunque
funzionali al raggiungimento di obiettivi dati di qualita'
ambientale5 .
Questa opzione traduce la considerazione che il costo necessario al
mantenimento di un certo livello di qualita' del bene ambientale sia
una stima plausibile del valore del bene stesso, sebbene
tendenzialmente sottostimato per effetto della difficolta' di
calcolare il "valore totale" del bene in questione. Il recupero del
costo ambientale non coperto potra' avvenire, ove sia sostenibile,
per fasi successive di revisione dei programmi di misure attraverso i
vari cicli di programmazione e attuazione dei piani di gestione.
Peraltro, il sistema concessorio italiano impone agli utilizzatori
della risorsa idrica anche obblighi di tutela e salvaguardia
ambientale che contribuiscono a controllare la eventuale formazione
di costi ambientali.
Diverso ancora e' il caso del costo della risorsa la cui stima, in
base alla definizione adottata di "costo di scarsita'", e' affidata
al possesso di svariate informazioni (quantita' scambiate,
allocazioni, prezzi) e ad un calcolo relativamente complesso.
2.1 Stima dei costi finanziari
In base alla definizione datane, per il relativo calcolo o stima, si
rinvia alle metodologie in essere o a quelle che saranno definite dai
soggetti competenti nei vari settori di impiego della risorsa o di
gestione dei servizi. Per la valutazione, si rinvia ai consueti
metodi di accertamento di equilibrio gestionale, sostenibilita' e
convenienza.
2.2 Stima dei costi ambientali
La stima dei costi ambientali e' un passaggio cruciale
nell'elaborazione dei piani di gestione e avviene attraverso il
processo di seguito schematizzato.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 1- Procedura di individuazione dei costi ambientali (adattato
da: WFD CIS Drafting Group ECO2 - Information sheet - 2004)
Dunque, una volta rilevata la natura e le cause del danno, a seguito
dell'analisi delle pressioni e degli impatti elaborata conformemente
all'articolo 5 della DQA, sulla base del complesso di misure
(obblighi, restrizioni e/o interventi diretti ecc.) necessarie,
realizzabili ed effettivamente funzionali al ripristino dello
stato-obiettivo atteso dal piano di gestione per ciascun corpo
idrico, occorre:
- procedere alla quantificazione dei costi da sostenere per la
riduzione o rimozione del danno stesso;
- attribuire gli oneri di copertura in applicazione dei principi "chi
inquina paga" e "chi usa paga".
Sulla base di tale approccio, i costi ambientali potranno
considerarsi internalizzati quando il programma di misure sara' stato
attuato e i relativi costi (ritenuti efficienti) sostenuti o
compensati. In tal caso, e' necessario identificarli ed esplicitarli
nell'analisi economica.
Nel caso residui una parte di costo ambientale questo potra' essere
recuperato, in tutto o in parte, nelle fasi successive di
pianificazione (proroghe) o, purche' economicamente sostenibile,
attraverso la programmazione di ulteriori misure supplementari
necessarie a raggiungere l'obiettivo ambientale non altrimenti
conseguibile. La persistenza di un costo ambientale residuo puo'
altresi' essere ritenuta inevitabile o accettabile in base a
parametri tecnici o socio-economici, coerentemente con quanto
previsto dai criteri di deroga di cui all'articolo 4 della Direttiva,
in particolare i punti 4.3, 4.4 e 4.5. (cfr. cd exemptions).
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Scheda 4 - Costi finanziari e costi ambientali: una precisazione
Puo' essere utile illustrare la particolare interconnessione tra
costi finanziari e costi ambientali che emerge dalla DQA e in
particolare dalle definizioni e dagli schemi processuali proposti dal
documento guida N. 1 (Economics and the Environment).
Con riferimento all'attuale ciclo di pianificazione distrettuale
(2015):
• Costi finanziari: spese sostenute dai servizi idrici per
l'esercizio delle attivita' di protezione ambientale sulle acque e
gli ecosistemi connessi. Dovrebbero corrispondere grosso modo ai
costi delle misure attuative delle direttive precedenti la DQA,
denominate misure di base.
• Costi ambientali: valore economico del danno ambientale in essere,
approssimato dal costo degli interventi necessari a colmare il gap
tra "stato iniziale" e "stato-obiettivo". Dovrebbero corrispondere al
costo delle misure supplementari.
Con riferimento ai cicli successivi (2021 o 2027):
• Costi finanziari: spese sostenute dai servizi idrici per
l'esercizio delle attivita' di protezione delle acque e degli
ecosistemi connessi, una volta ottenuti gli standard di qualita'
assegnati. Dovrebbero corrispondere ai nuovi "costi di sistema",
includendo i costi addizionali del programma di misure supplementari
ormai a regime (ammortamento misure + costi di gestione).
• Costi ambientali: valore economico del danno ambientale residuo
(esternalita' ambientali negative), ritenuto inevitabile o
accettabile in base a parametri tecnici o socio-economici, in
analogia con quanto previsto dai criteri di deroga di cui
all'Articolo 4 della Direttiva, in particolare ai punti 4.3, 4.4 e
4.5.
In questa logica, i costi ambientali possono essere internalizzati
come componente attuale o futura della tariffa dei servizi e/o dei
canoni di concessione d'uso, a copertura del costo economico di una
esternalita' da recuperare a carico del soggetto che la produce o a
compensazione di chi la subisce. Essi si traducono in costi
finanziari se e quando assumono la forma di "spesa" (uscita di cassa)
per il soggetto chiamato o a sostenere direttamente un intervento di
protezione ambientale o ad acquistare un servizio parimenti
finalizzato.
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2.3 Stima dei costi della risorsa
Il costo della risorsa, assunto come "costo di scarsita'", non puo'
essere trattato in modo simmetrico al costo ambientale, cioe' come
una componente di costo da trasferire tout court nel prezzo
dell'acqua. Il costo della risorsa e' infatti generato da una
"inefficienza allocativa", e' cioe' un costo economico che puo'
prodursi sotto condizioni di mercato inefficiente6 .
Trattandosi di un costo opportunita', puo' presentare variazioni
rispetto a contesti territoriali e temporali diversi e nei casi in
cui non vi sia competizione tra gli utilizzi il costo della risorsa
e' nullo.
Il costo della risorsa va pertanto accertato attraverso un complesso
di azioni concatenate e conseguenti:
- conoscere adeguatamente la ripartizione amministrativa dei diritti
di prelievo (concessioni) e dei consumi reali; i consumi devono
essere tarati in termini di bilancio (oltre che di prelievo),
prendendo in considerazione i tassi di restituzione, almeno per macro
usi (fino ai cosiddetti "usi - non consumi", come nei casi di
restituzione quasi integrale dei volumi derivati);
- verificare la convenienza del rapporto tra funzioni idriche
differenti (usi) e dei relativi rapporti tra queste e i rispettivi
consumi, anche attraverso l'elaborazione di standard di riferimento
(ad esempio la dotazione idrica ottimale pro-capite per gli usi
domestici, la dotazione specifica per ettaro per gli usi irrigui, ecc
);
- analizzare gli squilibri piu' evidenti, identificare le cause
valutando se siano addebitabili alla mappa "storica" dei diritti,
alle priorita' di uso stabilite dalla legge o anche - e in che misura
- a carenze tecnologiche o inefficienze dei sistemi di distribuzione
ecc. (le perdite di rete sono una componente del costo di scarsita',
cosi' come lo sono le inefficienze gestionali);
- stabilire quale volume di prelievi, in sottrazione ai livelli
attuali di concessione/consumo, sarebbe sufficiente a supportare un
regime idrologico coerente con il raggiungimento degli obiettivi di
qualita' biologica (deflusso minimo vitale - DMV di cui alla vigente
legislazione, flusso ecologico), a costi comparativamente
convenienti.
Ognuno di questi passaggi puo' restituire una quantita' idrica e/o un
moltiplicatore per calcolare segmenti di costo della risorsa, in
relazione a fattori di inefficienza differenziati.
Si deve essere consapevoli che in assenza di dati e riferimenti come
quelli su elencati, qualsiasi tentativo di stabilire un costo della
risorsa in termini di "differenza tra valore economico del beneficio
netto degli usi attuali e valore delle migliori alternative attuali o
future" sarebbe privo di fondamento.
Una volta stabilito il principio di compensazione e di copertura del
consumo di risorsa idrica, si presentano in primo luogo due opzioni
strategiche:
- disincentivare e tendenzialmente ridimensionare gli usi
inefficienti;
- ridurre i consumi e approssimare un rendimento ottimale e
sostenibile della risorsa7 .
In altre parole, accertare un costo della risorsa e "tenerne conto"
(to take account) nella copertura del costo dei servizi significa,
almeno tendenzialmente, agire in modo da comprimere quanto piu'
possibile il costo marginale della risorsa, risolvendo e superando
progressivamente le inefficienze strutturali del sistema dei diritti
d'uso (concessioni). Nella determinazione del costo della risorsa
entrano, tuttavia, in gioco anche ragioni di superiore pubblico
interesse rispondenti a specifiche strategie politico - economiche.
Ovvero, l'efficiente allocazione della risorsa non significa sic e
sempliciter che tutti gli usi e il non uso siano soddisfatti, ne' che
i sacrifici siano equamente ripartiti tra gli uni e gli altri, o tra
i concessionari e gli utenti dei servizi; si trattera' piuttosto
della migliore allocazione possibile in termini di efficacia
ambientale, considerata ottimale sotto l'aspetto economico e sociale
e contemperati gli interessi coinvolti.
In ragione della causa, l'Autorita' competente procedera' ad
applicare gli istituti normativi previsti o ad adottare le misure
idonee a conseguire la migliore allocazione possibile della risorsa
come riportato nella Scheda 6 sottostante, fatta salva l'azione di
regolazione dei grandi laghi alpini ad opera dei consorzi di
regolazione che provvedono annualmente alla ripartizione della
risorsa per i vari usi, in ragione della disponibilita' di risorsa e
delle derivazioni regolarmente assentite.
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Scheda 5 - Gestione delle inefficienze allocative e gestionali.
Al fine del raggiungimento dell'obiettivo ambientale fissato nel
piano di gestione e allo scopo di soddisfare gli usi possibili e i
fabbisogni dei concessionari, fatto salvo il rispetto del DMV7bis e
dell'equilibrio del bilancio idrico, l'autorita' competente, al
verificarsi di una o piu' delle cause sotto elencate, puo' in
presenza di:
a) inefficienza allocativa temporale:
I. ai sensi dell'art. art. 43, comma 3, del T.U. 1775/1933,
nominare un regolatore governativo;
II. ai sensi dell'art. 168 del D.lgs. 152/2006, comma 1, lett.b),
imporre al concessionario di derivazioni idroelettriche, servite da
invasi, rilasci sufficienti a soddisfare, oltre che il DMV7bis, i
bisogni minimi delle derivazioni regolarmente assentite a valle degli
invasi;
b) inefficienza allocativa ciclica o stagionale e/o inefficienza
allocativa strutturale, oltre alle misure di cui al punto a):
I. ai sensi dell'art. 95, comma 5, del d.lgs.152/2006,
nell'ambito della pianificazione del bilancio idrico, disporre
prescrizioni o limitazioni temporali o quantitative ai concessionari
(revisione delle concessioni senza indennizzo);
II. ai sensi dell'art. 45 del T.U. 1775/1933, ricorrere
all'istituto della sottensione;
III. ai sensi dell'art. 48, co. 3, del T.U. 1775/1933, imporre la
cessazione o la modifica della derivazione;
c) inefficienze gestionali: prevedere nel programma di misure
interventi di recupero perdite, riutilizzo, ravvenamento della falda,
ecc., i cui costi saranno a carico del settore responsabile.
Nota 7bis: Occorre tener conto, oltre che del DMV anche del "deflusso
ecologico", ove definito, necessario per evitare alterazioni degli
habitat fluviali e delle loro componenti biotiche.
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Nella figura seguente e' illustrato schematicamente l'approccio per
l'individuazione dei costi della risorsa.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 2 - Individuazione dei costi della risorsa.
3. INTERNALIZZAZIONE DEI COSTI
I costi, anche quelli ambientali e della risorsa, sono internalizzati
quando trovano compensazione nella corrispondente contabilita'
dell'utilizzatore e tale compensazione puo' avvenire attraverso:
1. politiche dei prezzi (es. canoni, tariffe) ;
2. strumenti fiscali (es. tasse, tributi, contributi);
3. fissazione di obblighi come da normativa vigente di settore o da
disciplinare di concessione (es. rilasci di DMV, scale di risalita
dei pesci, riqualificazione fluviale, ecc.) ed altri obblighi
normativi imposti da situazioni contingenti (es. maggiori rilasci in
alveo, ecc.)
In ragione di quanto innanzi, la copertura finanziaria del costo
delle misure dovra' essere garantita attraverso:
• una quota parte dei canoni di concessione per la derivazione di
acqua ai sensi del R.D. 1755/1933, con vincolo di destinazione. Il
canone di concessione sara' determinato tenendo conto della
destinazione e della qualita' della risorsa, della quantita'
prelevata e della stagionalita';
• una quota parte dei canoni per le autorizzazioni e le licenze
idrauliche ai sensi del R.D. 523/1904;
• una quota parte dei di canoni di concessione, autorizzazione e
licenza sul demanio di bonifica ai sensi del R.D. 368/1904;
• una quota parte dei canoni di concessione per occupazione delle
aree del demanio idrico.
Per quanto riguarda le misure che interessano, in particolare, i
servizi idrici la copertura finanziaria dovra' essere garantita
attraverso:
• la tariffa del servizio idrico integrato;
• la tariffa del servizio idrico industriale;
• i contributi irrigui;
• i contributi di bonifica destinati allo scolo ed alla difesa
idraulica nonche' al presidio idrogeologico ai sensi del R.D.
215/1933;
• i contributi per il recapito di scarichi nei canali di bonifica
ai sensi dell'art. 166 del D.lgs 152/2006;
• la fiscalita' generale;
• i contributi pubblici.
Altre misure necessarie al conseguimento degli obiettivi ambientali
che non siano riconducibili alle ipotesi precedenti o che interessino
in particolar modo le derivazioni, autorizzazioni o altro diritto
d'uso potranno tradursi in obblighi e modalita' di prelievo nell'atto
autorizzativo o nel disciplinare di concessione e saranno a totale
carico del titolare della concessione, dell'autorizzazione o del
diritto d'uso.
Al fine di evitare il doppio conteggio dei costi ambientali e della
risorsa sia nei canoni che nella tariffe, nei ruoli, nei contributi,
ecc. (secondo l'esemplificazione di cui ai punti sopra riportati),
sara' cura delle Autorita' competenti esplicitare quale quota di
costo ambientale e' internalizzata a monte attraverso i canoni di
concessione.
3.1 Adeguatezza della copertura dei costi
La Direttiva richiede che gli obiettivi ambientali siano conseguibili
anche attraverso lo strumento fondamentale di un'adeguata politica
dei prezzi che tenga tuttavia conto degli effetti che ne conseguono
in termini di sostenibilita' ambientale, economica e sociale. In tale
contesto si coniuga il principio di adeguatezza della copertura dei
costi con l'obiettivo di un uso efficiente della risorsa con
contestuale riduzione delle pressioni sulle risorse naturali. Pur non
fissando specifiche configurazioni di equilibrio
economico-finanziario valide per tutti i piani, la direttiva
subordina il raggiungimento degli obiettivi ambientali alla
sostenibilita'. Pertanto, posto che lo scopo principale e'
raggiungere gli obiettivi quali - quantitativi, occorre trovare la
combinazione di misure che diano il miglior risultato in termini di
efficacia al minor prezzo, garantendo, contestualmente, la
sostenibilita' socioeconomica e l'equilibrio economico-finanziario
alla gestione dei servizi idrici.
Mediante l'analisi economica vengono individuati gli obiettivi
conseguibili in ogni ciclo di programmazione ed i relativi costi
(finanziari, ambientali e della risorsa). Il recupero di tali costi
deve essere garantito, nel rispetto dei principi stabiliti dall'art.9
della DQA, attraverso la contribuzione dei singoli utilizzatori della
risorsa in coerenza con il principio del chi inquina paga, ma anche
del chi utilizza paga.
I costi residui, comunque individuati ma non sostenibili socialmente
ed economicamente, saranno oggetto di riesame nei successivi cicli di
programmazione.
L'adeguatezza del recupero dei costi discende da una corretta
definizione degli obiettivi ambientali (comprensiva delle deroghe
previste dall'art. 4 della DQA) e, soprattutto, dall'applicazione
dell'analisi economica. Nell'applicare tale approccio la DQA permette
agli Stati membri di tenere conto delle ripercussioni sociali,
ambientali, ed economiche, consentendo perfino di non applicare il
principio di un adeguato contributo al recupero dei costi per una
determinata attivita' di impiego delle acque, qualora cio' non
comprometta il raggiungimento degli obiettivi della DQA.
Tali valutazioni devono necessariamente essere condotte con la
massima trasparenza e supportate da fondate valutazioni ed analisi al
fine di fornire le relative motivazioni e giustificazioni nei Piani
di gestione dei distretti idrografici.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 3 - Interpretazione del concetto di "Full Cost Recovery"
(FCR). Legenda: O&M= Operativi di gestione e di Manutenzione
L'adeguatezza va, quindi, vista sotto due profili: capacita' di
copertura finanziaria delle misure ritenute efficaci e garanzia
dell'equilibrio economico - finanziario della gestione dei servizi.
In merito al primo profilo, la direttiva non impone specifiche
modalita' di copertura dei costi, ma lascia agli Stati membri la
potesta' decisionale di adottare politiche di finanziamento e
contribuzione pubblica che, a margine del residuo non coperto dai
canoni, dalle tariffe, dai ruoli, ecc., ovvero non sostenuto dal
settore d'impiego che ha generato l'impatto, concorrano alla
copertura dei costi delle misure.
Per quanto riguarda il secondo aspetto, tenuto conto della relazione
tra gli obiettivi ambientali identificati nei piani di gestione e
settoriali, della selezione degli interventi necessari al
raggiungimento degli stessi e dell'entita' dei relativi
corrispettivi, e' necessario che la politica tariffaria consenta,
oltre al conseguimento di un razionale utilizzo della risorsa, anche
l'equilibrio economico - finanziario, ovvero l'autosufficienza della
gestione raggiungibile attraverso l'equilibrio fra i costi dei
fattori produttivi ed i ricavi risultanti dalla gestione.
3.2 Sostenibilita' economica-finanziaria
L'analisi della sostenibilita' deve articolarsi almeno sui seguenti
punti:
• descrizione qualitativa e quantitativa degli impatti delle misure
di intervento (policy);
• valutazione della convenienza economica della misura, attraverso
un bilancio costi - benefici calcolato nella prospettiva analitica
del costo pieno;
• valutazione della sostenibilita' finanziaria, relativa sia alle
ipotesi di ripartizione dei costi (costi diretti o spesa) tra enti,
settori o soggetti in genere chiamati a contribuire, sia alle
modalita' strettamente finanziarie della provvista (tasse, titoli di
debito ecc.)
L'analisi della sostenibilita' include, pertanto, la valutazione
della sproporzionalita' in ordine alla verifica della quale e'
necessario che:
• siano state esaminate piu' combinazioni costo-efficacia e non ve
ne sia nessuna esente da limiti di sostenibilita';
• i costi superino abbondantemente i benefici, mediante
dimostrazione evidente e affidabile;
• siano considerati e valorizzati anche aspetti qualitativi
dell'operazione, tenendo conto della particolare configurazione dei
beni naturali o ambientali (valore di opzione, di esistenza ecc.).
E' evidente che la valutazione di sostenibilita'
economico-finanziaria delle misure e' in ultima analisi di tipo
"politico", esito di un ragionamento ponderato su strategie
ambientali ed economiche. Per quanto riguarda in particolare il
principio della "copertura dei costi", l'opportunita' di tenere in
considerazione, oltre al contesto ambientale, anche il contesto
socio-economico complessivo, e' sancita come principio dalla stessa
DQA che all'articolo 9, comma 4, stabilisce che "Gli Stati membri non
violano la ... direttiva qualora decidano, per prassi consolidata, di
non applicare ..." il principio di copertura dei costi per una
determinata attivita' d'impiego delle acque purche' cio' "non
comprometta i fini e gli obiettivi ambientali della direttiva". Le
linee guida Reporting 2016" (versione n.4 del 7 luglio 2014) e piu'
precisamente il capitolo 11 "Reporting at RBD/Sub-unit level for
economic analysis and cost recovery", richiedono di indicare nello
Schema element: ServiceArticle9_4 per quali utilizzi e' stato fatto
ricorso al disposto dell'art. 9, co.4, fornendo i necessari dettagli
e giustificazioni nei documenti concernenti i presupposti istruttori
dei piani di gestione.
3.3 Deroghe (exemptions) e costi sproporzionati
La Direttiva prevede la possibilita' di ricorrere a deroghe (indicate
con il termine "exemption") a condizione che non si verifichi un
ulteriore deterioramento del corpo idrico.
Le deroghe, ai sensi dell'art.4 della DQA, devono intendersi:
1) come dilazione temporale della scadenza fissata per il
raggiungimento dell'obiettivo (proroga), a condizione che ricorra
almeno uno dei seguenti presupposti:
• non fattibilita' tecnica, che attiene ad ostacoli, impedimenti
e problematiche di natura tecnica o procedimentale, alla mancanza di
soluzioni rinvenibili allo stato attuale delle conoscenze tecniche
e/o alla scarsa conoscenza del problema ambientale;
• condizioni naturali limitanti, da intendersi tutte quelle
situazioni legate al ripristino della naturalita' del corpo idrico
che non consentono miglioramenti dello stato del corpo idrico nei
tempi richiesti;
• costo sproporzionato, da intendere - nel contesto della proroga
- quale scarto tra il costo delle misure necessarie a raggiungere
l'obiettivo ambientale nei tempi ordinari (2015) e le risorse
disponibili nel sistema vigente di gestione della risorsa idrica; si
tratta pertanto di uno scarto di natura transitoria, che si suppone
possa essere superato e reso sostenibile (affordable) operando
adeguatamente sui tempi (timescales) e sui modi di attuazione delle
misure (Art. 4, comma 4/a(ii)).
2) come deroga rispetto al raggiungimento degli obiettivi
ambientali:
l'Articolo 4, comma 5, della DQA statuisce la possibilita' di
definire un obiettivo meno stringente, quindi una deroga di tipo
sostanziale, per particolari corpi idrici, per i quali le necessita'
ambientali ed economiche cui sono finalizzate le attivita' umane che
impediscono il raggiungimento del buono stato e non possano essere
soddisfatte con altri mezzi che costituiscono un'opzione ambientale
significativamente migliore la quale non preveda costi
sproporzionati8 .
Alla base della deroga, c'e' un equilibrio incerto o negativo tra
vantaggi e svantaggi, che mette in discussione l'obiettivo stesso. In
linea di principio, il ricorso all'obiettivo meno stringente e quindi
alla deroga e' consentito quando tutte le misure tecnicamente
fattibili e non sproporzionate dal punto di vista dei costi sono
state attuate. Qui i "costi sproporzionati" scaturiscono tipicamente
dall'analisi costi-benefici, ove il valore economico dei benefici
associabili all'obiettivo ambientale di base (stato buono) si riveli
significativamente inferiore al valore dei benefici perduti con
l'adozione della misura. Tutto questo, per quanto attiene alla fase
pianificatoria, si traduce in un approccio graduale e calibrato
("stepwise") che considera le varie opzioni sopra definite non
escludendo l'applicazione contemporanea dei commi 4 e 5 dell'art.4
della DQA stessa.
Inoltre, i successivi commi 6 e 7 prevedono rispettivamente la
possibilita' di ricorrere a deroghe sostanziali dovute a circostanze
eccezionali e deroghe per nuove modificazioni di interesse pubblico
prioritario (modifiche fisiche per i corpi idrici superficiali,
alterazioni del livello per i corpi idrici sotterranei) che
impediscano o abbiano impedito il raggiungimento dell'obiettivo
ambientale.
In questo contesto piu' stringente, il costo sproporzionato,
costituisce un giudizio basato sulle risultanze dell'analisi
economica e supportato da un'analisi costi benefici che qualifica un
intervento per il miglioramento della qualita' ambientale come
eccessivamente costoso qualora:
• i costi superino i benefici (condizione necessaria, ma non
sufficiente);
• il margine con cui i costi superano i benefici sia apprezzabile
ed abbia un elevato grado di attendibilita';
• i soggetti chiamati a contribuire all'implementazione delle
misure non siano in grado di sopportarne i relativi costi (
"affordability": concetto quest'ultimo che poggia non solo sulla
capacita' di pagare in termini di sostenibilita' ad affrontare una
spesa (ability to pay) ma che richiama anche una disponibilita' a
pagare in senso lato ( willingness to pay), cioe' in mancanza di
disponibilita' anche in relazione agli effettivi benefici che si
ottengono a fronte del sacrificio richiesto).
Tutto cio' va dimostrato anche mediante un'analisi adeguata delle
alternative di finanziamento, specificando con chiarezza tempi e modi
di soluzione del problema.
Si evidenzia che, in questo contesto, i costi delle misure
obbligatorie computati ai sensi dell'attuazione della legislazione
comunitaria antecedente la DQA non possono rientrare nel calcolo di
"costo sproporzionato" ne' concorrere percio' alla motivazione della
dilazione temporale. Il concetto di "affordability" laddove supporti
la motivazione al ricorso alla proroga dovra' tenere in
considerazione i meccanismi di finanziamento alternativi.
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Scheda 6 - Corpi idrici fortemente modificati e artificiali
I corpi idrici fortemente modificati o artificiali di cui all'art.
4.3 della DQA, cosi' come identificati ai sensi del DM Ambiente 27
novembre 2013, n.156 (pubblicato in GU Serie Generale n.10 del
14-1-2014), sono caratterizzati da situazioni in cui i benefici
economico-sociali che causano le modificazioni o l'artificialita' del
corpo idrico, non potrebbero essere raggiunti con altri mezzi
caratterizzati da un migliore assetto ambientale (art. 4.3. b). La
motivazione va cercata sia nell' impossibilita' tecnica sia nei costi
sproporzionati. Come nel caso sopra riportato (applicazione della
deroga ex art. 4.5), la sproporzione non e' tanto tra il costo
(diretto) di realizzazione della misura e il valore dei benefici
indotti, quanto tra i benefici economici persi e i benefici economici
acquistati con l'operazione complessiva. La condizione posta per
questa casistica e' che, seppure i costi sproporzionati concorrano a
classificare il corpo idrico come "fortemente modificato",
l'eccezione all'obiettivo e' limitata al raggiungimento del
potenziale ecologico.
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Scheda 7 - Approccio sequenziale per l'analisi degli ERC
Riassumendo, per conseguire un'analisi attendibile dei costi
ambientali e della risorsa e' possibile identificare una sequenza di
fasi o passi:
1. descrivere lo stato dell'ambiente e le interazioni che
intercorrono tra attivita' umane e natura;
2. quantificare attraverso il bilancio idrico la disponibilita' di
risorsa, il fabbisogno attuale e futuro, la risorsa "prelevata" e
quella utilizzata, la risorsa restituita;
3. stimare i costi di gestione e finanziari connessi con i
possibili utilizzi della risorsa. Tale stima si concentrera'
soprattutto su quegli usi che si traducono poi in un servizio idrico,
dove esistono strumenti ulteriori di pianificazione e programmazione
(piano d'ambito, piano di sviluppo rurale, ecc.) e da cui e'
possibile desumere le informazioni economiche e finanziarie. Per
quanto riguarda gli usi che non si traducono nei servizi idrici
propriamente detti (es. uso idroelettrico ad acqua fluente, con o
senza derivazione, non collegato al Servizio di gestione invasi), si
rimanda ai documenti a corredo delle domande di concessione quali il
piano finanziario (ai sensi del combinato disposto degli artt. 7 del
T.U. 1775/1933 successive modifiche ed integrazioni e 9 del R.D.
1285/1920, nonche' delle disposizioni contenute nel D.M. 16 dicembre
1923 (G.U. n. 151 del 2 giugno 1978), relativo alle "Norme per la
compilazione dei progetti di massima e di esecuzione a corredo di
domande per grandi e piccole derivazioni d'acqua" e ai sensi dei
regolamenti regionali) o ad analisi ed indagini economiche e
statistiche di settore effettuate da organismi preposti allo scopo
(ISTAT, INEA, ecc.) che abbiano una base attendibile di contributi ed
informazioni e i cui dati siano stati validati.
4. quantificare gli impatti ambientali delle attivita' umane,
individuare le criticita' ambientali e identificare gli elementi alla
base delle criticita' in ragione dei vari usi possibili tenendo conto
della specifica destinazione della risorsa idrica;
5. determinare i costi ambientali conseguenti alle tipologie
dell'utilizzo, al netto di esternalita' positive quantificate (PES).
In questa fase si elaborano gli obblighi e i limiti o divieti al
prelievo da imporre agli usi regolarmente assentiti, le misure
necessarie al ripristino del danno ove accertato e quelle necessarie
al mantenimento e salvaguardia dello stato qualitativo dei corpi
idrici gia' in linea con gli obiettivi di piano.
6. effettuare una valutazione economica sulla migliore combinazione
di misure per il raggiungimento degli obiettivi di qualita'. Questa
fase e' cruciale ai fini decisionali poiche' concerne l'adeguatezza
della copertura dei costi e la sostenibilita' economico-finanziaria
dei programmi di misure. La valutazione di sostenibilita'
(razionalita' economica) dei programmi e' da condurre in via
ordinaria con l'applicazione di analisi costi-efficacia o
equivalenti; quando il raggiungimento dello stato "buono" comporti
costi manifestamente sproporzionati, e' necessario un supplemento di
valutazione attraverso analisi di tipo costi-benefici. Qualora sia
accertato un chiaro difetto di sostenibilita' (affordability), si
colloca in questa fase la formulazione di proroghe o di deroghe
rispetto agli obiettivi ambientali. Il caso della proroga concerne un
deficit di sostenibilita' finanziaria, sostanzialmente riconducibile
alla relazione tra tempi di conseguimento dell'obiettivo ambientale e
costi di realizzazione della misura.
7. verificare l'esistenza di costi della risorsa imputabili alle
modalita' di utilizzazione esistenti e quantificarne il valore. In
questa fase deve essere effettuata l'analisi del bilancio idrico e in
caso di squilibrio va quantificato il costo della risorsa che puo'
essere azzerato operando mediante misure di riequilibrio e
riallocazione delle quantita' disponibili tra l'uso e il non uso e/o
misure gestionali.
8. pianificare utilizzi sostenibili ricorrendo anche ad analisi
comparative tra le possibili opzioni d'uso, tenendo conto del
migliore impiego della risorsa, che comporti cioe' il minor impatto
ambientale, sociale ed economico;
9. monitorare i progressi di politiche e strategie adottate per la
conservazione, il ripristino e la tutela dell'ambiente e della
risorsa, verificando il grado di attuazione delle misure e i
risultati conseguiti.
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Allegato Tecnico - Proposta metodologica per la rendicontazione
(reporting) degli aspetti economici
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1 Altri usi, disciplinati da norme diverse dal T.U. 1775/1933, sono,
a titolo esemplificativo: acquacoltura; acque minerali e termali;
navigazione; balneazione; pesca; uso ricreativo e sportivo; uso di
pertinenze idrauliche; concessione di spiagge lacuali.
2 la Corte Costituzionale con la sentenza n.66/92, ha affermato che
le attivita' di bonifica fanno parte della piu' ampia azione pubblica
per la difesa del suolo, la tutela, la valorizzazione e il corretto
uso delle risorse idriche, la tutela dell'ambiente come ecosistema,
in una concezione globale degli interventi sul territorio. Azione che
coinvolge preminenti interessi pubblici facenti capo alle comunita'
territoriali nel loro complesso piu' che a singole categorie di
soggetti privati.
3 Per maggiori dettagli, si rimanda alla scheda 4 del capitolo 2.
4 Si tenga conto che la normativa vigente pone dei vincoli alla
destinazione della risorsa idrica in funzione della qualita' della
stessa preferendo, tra tutti gli usi concorrenziali, quello potabile
e, in subordine, l'irriguo.
5 Nel caso specifico, si tratta degli obiettivi di qualita' delle
acque attesi dalla DQA e assunti dai piani di gestione idrografici.
6 In un modello astratto, trasferire un "costo di scarsita'" sul
prezzo di vendita del bene o servizio avrebbe lo scopo di correggere
la distorsione creata dall'assenza di mercato (prezzo come segnale di
equilibrio); se tale componente si traduce in compensazione a favore
dei soggetti economici spiazzati e danneggiati dalla distorsione,
l'equilibrio e' ristabilito. Insomma, stabilire un costo di scarsita'
ed esigerne l'equivalente monetario dall'utilizzatore inefficiente -
cioe' tradurlo in un costo finanziario, per quanto sia difficile
immaginarne il computo e l'esigibilita' - avrebbe in astratto lo
scopo di ristabilire il "giusto" prezzo di equilibrio tra domanda e
offerta. Possiamo anche pensare che un costo della risorsa,
corrisposto nel prezzo pagato dal consumatore inefficiente, vada a
finanziare una qualche misura a favore dell'ecosistema idrico e dei
suoi utilizzatori; vada cioe' a compensare il costo della risorsa
attraverso benefici complementari.
7 Che si tratti in primo luogo di prendere in considerazione azioni
di "riduzione" del costo della risorsa, piu' che di compensazione
economica, e' suggerito dallo stesso Articolo 9 della DQA che, dopo
avere posto la copertura del costo dei servizi in una prospettiva di
Valore economico totale (VET) di un bene ambientale (almeno
tendenziale), passa poi a una richiesta di adeguato riscontro
(accounting) circa le politiche di prezzo in atto e gli obiettivi di
risparmio idrico e di efficienza di sistema.
8 Ovvero, ai sensi dell'art. 4, comma 5, della Direttiva 2000/60
"...qualora, a causa delle ripercussioni dell'attivita' umana,
definita ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 1, o delle loro
condizioni naturali, il conseguimento di tali obiettivi sia non
fattibile o esageratamente oneroso, e ricorrano le seguenti
condizioni:
a) i bisogni ambientali e socioeconomici cui sono finalizzate dette
attivita' umane del corpo idrico non possono essere soddisfatti con
altri mezzi i quali rappresentino un'opzione significativamente
migliore sul piano ambientale e tale da non comportare oneri
esagerati;
b) gli Stati membri garantiscono: per le acque superficiali, il
raggiungimento del migliore stato ecologico e chimico possibile,
tenuto conto degli impatti che non avrebbero potuto ragionevolmente
essere evitati data la natura dell'attivita' umana o
dell'inquinamento, per le acque sotterranee, le minime modifiche
possibili allo stato delle acque sotterranee, tenuto conto degli
impatti che non avrebbero potuto ragionevolmente essere evitati data
la natura dell'attivita' umana o dell'inquinamento;
c) non si verifica alcun ulteriore deterioramento dello stato del
corpo idrico in questione;
d) gli obiettivi ambientali meno rigorosi e le relative motivazioni
figurano espressamente nel piano di gestione del bacino idrografico
prescritto dall'articolo 13 e tali obiettivi sono rivisti ogni sei
anni."