Allegato 1
(art. 2, comma 1, lettera a))
Procedure per la redazione ed approvazione
del piano urbano di mobilita' sostenibile
Premessa
Il PUMS e' uno strumento di pianificazione strategica che, in un
orizzonte temporale di medio-lungo periodo (10 anni), sviluppa una
visione di sistema della mobilita' urbana (preferibilmente riferita
all'area della Citta' metropolitana, laddove definita), proponendo il
raggiungimento di obiettivi di sostenibilita' ambientale, sociale ed
economica attraverso la definizione di azioni orientate a migliorare
l'efficacia e l'efficienza del sistema della mobilita' e la sua
integrazione con l'assetto e gli sviluppi urbanistici e territoriali.
Il nuovo approccio alla pianificazione strategica della mobilita'
urbana assume come base di riferimento il documento «Guidelines.
Developing and Implementing a Sustainable Urban Mobility Plan» (Linee
Guida ELTIS), approvato nel 2014 dalla Direzione generale per la
mobilita' e i trasporti della Commissione europea ed e' in linea con
quanto espresso dall'allegato «Connettere l'Italia: fabbisogni e
progetti di infrastrutture» al Documento di economia e finanza 2017.
1. Inquadramento programmatico
Il PUMS, da inquadrarsi nello scenario pianificatorio regionale e
nazionale, deve essere concepito in un'ottica di integrazione e messa
a sistema degli strumenti di pianificazione territoriale e
trasportistica gia' esistenti a livello locale, qualora le
Amministrazioni ne siano dotate, ponendosi come piano sovraordinato
ai piani di settore.
In particolare il PUMS e' da intendersi quale strumento di
pianificazione della mobilita' sovraordinato rispetto a quelli
descritti al capitolo 4 delle «Direttive per la Redazione, adozione
ed attuazione dei Piani urbani del traffico» redatte dal Ministero
dei lavori pubblici, in seguito a quanto disposto dall'art. 36 del
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, Nuovo codice della
Strada.
Dal punto di vista gerarchico quindi l'ordine degli strumenti di
Pianificazione della mobilita' a livello comunale e/o di Citta'
metropolitana sara' la seguente:
1° Piano urbano della mobilita' sostenibile;
2° Piano urbano del traffico (PUT).
Il PUMS e' nettamente differenziato dal PUT, ma e' con esso
interagente. Il PUMS e' un piano strategico di medio-lungo termine,
con il quale si affrontano problemi di mobilita' la cui soluzione
richiede «investimenti» e quindi risorse finanziarie e tempi tecnici
di realizzazione, oltre che la realizzazione di politiche
urbane/metropolitane complesse e intersettoriali. Gli obiettivi
vengono perseguiti «non a risorse infrastrutturali inalterate». Il
PUT, invece, essendo un piano di breve periodo, assume «risorse
infrastrutturali inalterate» ed organizza al meglio l'esistente; esso
e', quindi, sostanzialmente un piano di gestione. In tale ottica e'
evidente che dall'analisi delle criticita' irrisolvibili con il PUT
possano individuarsi le opere previste dal PUMS e che il PUT, una
volta realizzate le opere del PUMS, dovra' essere rivisto poiche'
risulta mutato l'insieme delle infrastrutture disponibili.
Il PUMS potra' prevedere anche interventi in variante a strumenti
urbanistici vigenti che saranno oggetto di aggiornamento secondo le
procedure di legge. Nel caso in cui le Amministrazioni approvino il
PUMS seguendo le procedure di approvazione dei Piani
urbanistici/territoriali esso si configura come variante da recepire
negli strumenti vigenti.
2. Indicazioni per la redazione ed approvazione del PUMS
La stretta e costruttiva collaborazione in ciascuna
Amministrazione tra le strutture competenti in materia di
pianificazione urbanistica e territoriale, trasporti, ambiente,
commercio etc. risulta fondamentale per la redazione del PUMS, in
quanto gli obiettivi e le azioni che il Piano stesso si prefigura
dovranno essere multisettoriali.
Nel processo di redazione di un PUMS giocano inoltre un ruolo
fondamentale la condivisione e la partecipazione della cittadinanza e
dei portatori di interesse, come meglio specificato successivamente.
Di seguito si indicano i diversi passi procedurali necessari alla
redazione ed approvazione del PUMS:
a) Definizione del gruppo interdisciplinare/interistituzionale
di lavoro;
b) Predisposizione del quadro conoscitivo;
c) Avvio del percorso partecipato;
d) Definizione degli obiettivi;
e) Costruzione partecipata dello scenario di Piano;
f) Valutazione ambientale strategica (VAS);
g) Adozione del Piano e successiva approvazione;
h) Monitoraggio.
a) Definizione del gruppo interdisciplinare/interistituzionale di
lavoro
Tenendo nelle debite considerazioni le dimensioni
dell'Amministrazione che procedera' alla redazione del PUMS, sara'
opportuno che lo stesso venga redatto acquisendo le conoscenze delle
diverse discipline che regolano il governo del territorio e, ove
ritenuto necessario, dei diversi attori istituzionali coinvolti. Per
tale ragione sara' opportuno la collaborazione dei vari uffici e
settori interni all'Amministrazione (es. urbanistica, mobilita',
ambiente, turismo, polizia municipale, attivita' economiche, ecc.),
ed anche, ove necessario, di tecnici esterni di consolidata
esperienza in materia di pianificazione territoriale e dei trasporti,
nonche' di valutazione ambientale strategica, al fine di costituire
un gruppo interdisciplinare di lavoro, capace di individuare le
azioni da realizzare con i relativi costi economici e ambientali e di
gestire i processi di partecipazione.
Fara' parte del gruppo di lavoro il mobility manager di area
(introdotto con il decreto interministeriale «Mobilita' sostenibile
nelle aree urbane» del 27 marzo 1998 e richiamata dalla legge n.
340/2000).
A livello interistituzionale si potra' prevedere il
coinvolgimento dei comuni contermini, delle conurbazioni dei comuni
ove si svolge un servizio di trasporto pubblico locale, tenendo conto
della zonizzazione regionale relativa alla qualita' dell'aria.
b) Predisposizione del quadro conoscitivo
Il Quadro conoscitivo rappresenta la fotografia dello stato di
fatto dell'area interessata alla redazione del Piano; in tal senso
risulta necessario acquisire tutte le informazioni utili per
caratterizzare il territorio e individuarne le criticita'. E'
necessario altresi' indicare le fonti dei dati utilizzati e l'anno o
periodo di riferimento.
Il quadro conoscitivo si sviluppa come segue:
Quadro normativo, pianificatorio e programmatico
1. Livello regionale;
2. Livello sovralocale (piani e programmi di livello generale e
di settore);
3. Livello locale (piani e programmi di livello generale e di
settore);
Inquadramento territoriale e socio-economico dell'area di Piano
1. Struttura territoriale e insediativa;
2. Caratteristiche e dinamiche demografiche;
3. Imprese e dinamiche occupazionali;
4. Localizzazione di servizi e dei poli di attrazione;
Offerta di reti e servizi di trasporto
1. Rete stradale esistente e gerarchizzazione;
2. Reti e servizi di trasporto pubblico e nodi di interscambio;
3. Rete ciclabile, aree pedonali, Zone 30 e ZTL;
4. Sistema della sosta;
5. Servizi integrativi al trasporto pubblico e mobilita'
condivisa;
6. Logistica urbana;
7. Sistemi ITS e di informazione, regolamentazione e controllo
della circolazione;
8. Politiche della mobilita';
Domanda di mobilita'
1. Zonizzazione;
2. Indagini e rilievi sui flussi;
3. Matrici O/D degli spostamenti delle persone e delle merci,
articolate nelle diverse modalita' e suddivise per fasce orarie di
punta e di morbida ed eventuali picchi stagionali;
Interazione tra domanda e offerta di trasporto
1. Livelli di Servizio della rete stradale e flussi di traffico;
2. Livelli di servizio sul TPL e flussi trasportati;
3. Flussi di traffico ciclabile e pedonale;
4. Rappresentazione delle dinamiche della logistica urbana;
5. Indice di utilizzo della sosta;
Criticita' e impatti
1. Grado di accessibilita';
2. Congestione della rete stradale;
3. Saturazione dei servizi di TPL;
4. Incidentalita';
5. Impatti ambientali (parco veicolare, qualita' dell'aria,
inquinamento acustico, consumi energetici).
Punti di forza e di debolezza, opportunita' e minacce
c) Avvio del percorso partecipato
Il percorso partecipato va inquadrato all'interno di regole
definite ex-ante e non soggette esse stesse a negoziazione (e'
necessario che venga definita la procedura di partecipazione al
PUMS). Ogni Amministrazione scegliera' l'approccio e le tecniche di
percorso partecipato che ritiene piu' opportune in relazione alle
caratteristiche territoriali ed alle risorse disponibili.
Il percorso partecipato prende avvio con la costruzione del
quadro conoscitivo, concorrendo all'individuazione delle criticita'
evidenziate da cittadini e portatori di interesse, e contribuisce
alla successiva definizione degli obiettivi del Piano.
d) Definizione degli obiettivi
Una chiara individuazione degli obiettivi consentira' di
delineare le strategie e le azioni propedeutiche alla costruzione
partecipata dello scenario di Piano.
All'interno di un PUMS si potra' distinguere, come meglio
specificato nell'allegato 2, fra:
macro-obiettivi che rispondono a interessi generali di
efficacia ed efficienza del sistema di mobilita' e di sostenibilita'
sociale, economica ed ambientale ai quali verranno associati
indicatori di risultato e i relativi valori target da raggiungere
entro 10 anni;
obiettivi specifici di livello gerarchico inferiore, funzionali
al raggiungimento dei macro-obiettivi.
La gerarchia degli obiettivi permette di riconoscere e proporre
strategie del Piano per gli anni di valenza dello stesso (10 anni).
Gli obiettivi perseguiti dal PUMS e la relativa quantificazione
(target) dovranno essere monitorati con cadenza biennale per valutare
il loro raggiungimento e confermarne l'attualita' attraverso gli
indicatori necessari di cui all'allegato 2
Il set degli indicatori sara' restituito nei documenti tecnici
del Piano.
e) Costruzione partecipata dello scenario di piano (SP)
A partire dal quadro conoscitivo e dall'individuazione degli
obiettivi da perseguire, si definiscono, anche attraverso il percorso
partecipato, le strategie e le azioni (vedi allegato 2) che
costituiscono il punto di partenza per la costruzione degli scenari
alternativi di Piano.
I diversi scenari alternativi, costituiti da specifiche azioni e
interventi, attuati in uno specifico intervallo temporale, saranno
messi a confronto con lo Scenario di riferimento (SR) che si
configurerebbe qualora non fossero attuate le strategie del PUMS. In
altre parole lo SR e' lo scenario che si verifica per la naturale
evoluzione (ad esempio demografica) del sistema e per effetto degli
interventi realizzati (sul sistema dei trasporti e della mobilita')
da altri piani sovraordinati.
Dalla valutazione comparata ex ante degli scenari alternativi,
attraverso l'uso degli indicatori di raggiungimento dei macro
obiettivi di cui all'allegato 2, si perviene alla individuazione
dello Scenario di piano (SP) che include anche gli interventi gia'
programmati dall'Amministrazione e/o presenti in pianificazioni
adottate e approvate dalla stessa.
Lo scenario di Piano dovra' prevedere un cronoprogramma degli
interventi da attuare a breve termine (es. 5 anni e a lungo termine
(10 anni), nonche' una stima dei relativi costi di realizzazione e
delle possibili coperture finanziarie, evidenziando le risorse
disponibili nel bilancio comunale.
All'interno dello scenario di Piano dovra' risultare altresi'
l'elenco degli interventi prioritari, indicando gli eventuali lotti
funzionali.
Per ulteriori indicazioni sullo scenario di Piano si rimanda
all'allegato 2, paragrafo 6.
f) Valutazione ambientalestrategica (VAS)
Secondo quanto stabilito dagli artt. 4 e segg. del decreto
legislativo n. 152/2006 e s.m.i., i piani ed i programmi strategici,
che possano avere un impatto significativo sull'ambiente, devono
essere sottoposti alle procedure di Valutazione ambientale strategica
(VAS) al fine di garantire un elevato livello di protezione
dell'ambiente e promuovere uno sviluppo sostenibile.
Nel caso specifico dei PUMS, considerata la loro tematica e
tenuto conto di quanto indicato dal decreto legislativo n. 152/2006,
art. 6, e' da valutare caso per caso l'assoggettabilita' alla
procedura di VAS, anche in osservanza delle disposizioni delle leggi
regionali, secondo quanto previsto dagli artt. 6, 7 e 12 del decreto
legislativo n. 152/2006.
La VAS accompagnera' tutto il percorso di formazione del Piano
fino alla sua approvazione.
Per ulteriori approfondimenti si rimanda alla normativa nazionale
e regionale sulla VAS.
g) Adozione del Piano e successiva approvazione
Tenuto conto di quanto previsto dall'art. 16 del decreto
legislativo n. 152/2006 e s.m.i. recante «Il piano o programma ed il
rapporto ambientale, insieme con il parere motivato e la
documentazione acquisita nell'ambito della consultazione, sono
trasmessi all'organo competente all'adozione o approvazione del piano
o programma», nonche' dalla normativa regionale in materia di VAS, il
procedimento consigliato ai fini dell'adozione e dell'approvazione
del PUMS e' il seguente:
1. adozione del PUMS in Giunta Comunale o metropolitana (nel
caso delle Citta' metropolitane);
2. pubblicazione per 30 giorni del PUMS e raccolta delle
eventuali osservazioni;
3. controdeduzioni delle osservazioni e approvazione del PUMS
in Consiglio comunale o metropolitano.
Per i territori ricadenti nelle Citta' metropolitane il PUMS e'
elaborato dalla Citta' metropolitana ed approvato dal Consiglio
metropolitano.
Le amministrazioni possono altresi' scegliere di seguire le
procedure di adozione dei piani territoriali/urbanistici previste
dalle rispettive legislazioni regionali.
h) Monitoraggio
Nell'ambito della redazione del PUMS e successivamente alla
definizione dello scenario di piano, devono essere definite le
attivita' di monitoraggio obbligatorio da avviare a seguito
dell'approvazione del PUMS.
A tale scopo si rende opportuna la costruzione di un sistema di
indicatori di risultato e di realizzazione (vedi allegato 2) che
consenta di valutare l'effettivo perseguimento degli obiettivi e
l'efficacia e l'efficienza delle azioni e degli interventi
individuati nel Piano.
Operativamente il monitoraggio, considerata gia' avvenuta la
raccolta dei dati necessari per la stima degli indicatori ex ante, si
potra' sviluppare nelle seguenti fasi:
raccolta dei dati necessari per la stima degli indicatori ex
post, da monitorare con cadenza biennale;
confronto indicatori ex ante ed ex post per la valutazione
dell'efficacia e dell'efficienza degli interventi previsti dal piano;
eventuale riconsiderazione critica degli interventi nel caso in
cui il suddetto confronto evidenzi risultati al di sotto delle
attese, con conseguente indicazione delle correzioni da apportare
agli interventi di Piano (o alle modalita' di realizzazione e
gestione degli interventi);
eventuale revisione dei target da conseguire.
Il monitoraggio periodico deve produrre un rapporto biennale
sullo stato di realizzazione del PUMS e sulla sua capacita' di
perseguire gli obiettivi e i relativi target fissati.
Il percorso partecipato sara' presente anche nella fase del
monitoraggio con lo scopo di verificare il progressivo conseguimento
degli obiettivi e di individuare eventuali problemi e criticita' che
ostacolano la regolare attuazione del Piano.
Parte di provvedimento in formato grafico
La struttura di un PUMS: un esempio di indice - tipo
Di seguito si riporta una possibile articolazione dell'indice di
un PUMS.
Introduzione
0. Processo di formazione e partecipazione del piano
1. Quadro conoscitivo
1.1 Quadro normativo, pianificatorio e programmatico
1.2 Inquadramento territoriale e socio-economico dell'area di
piano
1.3 Offerta di reti e servizi di trasporto
1.4 Domanda di mobilita'
1.5 Interazione tra domanda e offerta di trasporto
1.6 Criticita' e impatti
1.7 Punti di forza e di debolezza, opportunita' e minacce
2. Definizione degli obiettivi
2.1 Macro-obiettivi e obiettivi specifici
2.2 Target
2.3 Inidicatori di valutazione del raggiungimento degli
obiettivi
3. Definizione delle strategie delle azioni
3.1 Strategie
3.2 Azioni
4. Costruzione degli scenari
4.1 Orizzonti temporali di riferimento (breve termine e lungo
termine)
4.2 Dinamiche demografiche e insediative agli orizzonti di
piano
4.2.1 Previsioni demografiche
4.2.2 Previsioni insediative (da strumenti urbanistici)
4.3 Domanda di mobilita' agli orizzonti di piano
4.4 Scenario di riferimento [si intende lo scenario che
contiene gli interventi previsti e programmati indipendentemente dal
PUMS]
4.5 Scenari alternativi di piano
4.5.1 Scenario 1
4.5.2 Scenario 2
4.5.3 Scenario 3
5. Simulazione e valutazione degli scenari [Simulazione e
valutazione mediante indicatori di ogni scenario, con riferimento
agli orizzonti temporali di Piano]
5.1 Risultati delle simulazioni per ogni scenario
5.2 Valutazione comparata degli scenari mediante indicatori
5.3 Individuazione dello scenario di piano
5.3.1 Interventi a breve termine e lungo termine
5.3.2 Cronoprogramma degli interventi
5.3.3 Interventi prioritari
5.3.4 Stima dei costi di realizzazione
5.3.5 Copertura finanziaria
6. Monitoraggio e valutazione ex post del piano
6.1 Piano di monitoraggio
6.2 Indicatori di monitoraggio