GUIDA ALL'ANALISI E ALLA VERIFICA DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE
Indice
Introduzione: obiettivi, destinatari e struttura della Guida
1. Il ciclo della regolazione
2. Programmazione dell'attivita' normativa
3. Organizzazione delle funzioni di valutazione
4. Finalita' e procedure dell'Air
4.1 Cos'e' l'Air e a cosa serve
4.2 Ambito di applicazione dell'Air: esclusione, esenzione e
proporzionalita' dell'analisi
4.2.1 I casi di esclusione dall'Air
4.2.2 Esenzione dall'Air
4.3 L'Air nell'istruttoria normativa
5. Fasi dell'Air
5.1 Contesto e problemi
5.2 Obiettivi e indicatori
5.3 L'individuazione e l'elaborazione delle opzioni
5.4 La valutazione preliminare delle opzioni
5.5 La comparazione delle opzioni attuabili e l'individuazione
dell'opzione preferita
5.6 Attuazione e monitoraggio
5.7 Stesura della Relazione Air
5.8 Miglioramento della qualita' delle Air
6. Air per i decreti-legge
7. L'Air nella fase ascendente
7.1 Il processo di analisi di impatto della Commissione europea
7.2 Procedura Air in fase ascendente
7.3 Contenuti dell'Air in fase ascendente
8. Finalita' e procedure della Vir
8.1 Cos'e' la Vir e a cosa serve
8.2 Ambito di applicazione della Vir
8.3 La Vir nell'istruttoria normativa: i piani biennali
9. Fasi della Vir
9.1 La definizione dell'oggetto della valutazione
9.2 L'analisi della situazione attuale
9.3 La ricostruzione della logica dell'intervento
9.4 Le domande di valutazione
9.5 Valutazione dell'intervento
9.6 Conclusioni e indicazioni per future revisioni
9.7 Stesura della Relazione Vir
9.8 Miglioramento della qualita' delle Vir
10. Partecipazione alle valutazioni d'impatto della normativa
europea
10.1 Il processo di valutazione seguito dalla Commissione
10.2 Come partecipare alle valutazioni europee
11. La consultazione nell'Air e nella Vir
11.1 Cos'e' la consultazione e a cosa serve nell'Air e nella Vir
11.2 La consultazione nell'Air
11.3 La consultazione nella Vir
11.4 Come consultare
11.4.1 Preparare le consultazioni
11.4.2 Svolgere le consultazioni
11.4.3 Risultati della consultazione
11.4.4 La consultazione nei processi di valutazione europei
11.5 Valutare le consultazioni
Bibliografia
APPENDICI
Introduzione: obiettivi, destinatari e struttura della Guida
La Guida fornisce indicazioni tecniche e operative alle
amministrazioni statali per l'applicazione degli strumenti per la
qualita' della regolazione, necessari a migliorare l'efficacia,
l'efficienza e la trasparenza delle scelte pubbliche.
Le indicazioni in essa contenute si propongono di supportare e
migliorare lo svolgimento dell'Analisi dell'impatto della
regolamentazione (Air), della Verifica dell'impatto della
regolamentazione (Vir) e delle relative attivita' di consultazione,
secondo le disposizioni di cui all'articolo 14 della legge 28
novembre 2005, n. 246, e al DPCM 15 settembre 2017, n. 169 (d'ora
innanzi, Regolamento).
La Guida illustra cosa sono l'Air, la Vir e le relative fasi di
consultazione, in che modo esse affiancano e supportano l'attivita'
normativa, che ruolo hanno gli attori che intervengono nelle relative
procedure, qual e' il collegamento tra le due analisi. Soprattutto,
essa descrive i principali strumenti e le tecniche cui occorre fare
ricorso per svolgere adeguatamente un'Air e una Vir e predisporne le
relazioni conclusive (d'ora innanzi, rispettivamente, Relazione Air e
Relazione Vir).
Il presente documento, curato dal Dipartimento per gli affari
giuridici e legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, con il supporto del Nucleo Air1 , sostituisce la "Guida
alla sperimentazione dell'analisi d'impatto della regolamentazione"
approvata con la Circolare del 16 gennaio 2001, n. 1. Nella
elaborazione della Guida si e' tenuto conto delle difficolta' che
hanno caratterizzato il ricorso all'Air e alla Vir nel nostro
ordinamento, dei suggerimenti pervenuti da coloro che, all'interno
delle amministrazioni, si sono cimentati con questi strumenti e
dell'esperienza accumulata dall'Ufficio studi, documentazione
giuridica e qualita' della regolazione del DAGL, specialmente
attraverso l'esame e la verifica delle Relazioni Air e Vir.
1 "Nucleo Air" sta per "Gruppo di lavoro Air del Nucleo di
valutazione e verifica degli investimenti pubblici" del
Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della
Politica Economica (DIPE) della Presidenza del Consiglio
dei Ministri. Il Nucleo di valutazione e verifica degli
investimenti pubblici del DIPE e' stato istituito con il
DPCM del 25 novembre 2008. Con successivo DPCM del 15
luglio 2009 la composizione del Nucleo e' stata ampliata
con l'istituzione di uno specifico Gruppo di lavoro,
brevemente Nucleo Air, costituito da quattro esperti e
dedicato prevalentemente allo svolgimento di funzioni di
supporto metodologico e operativo al DAGL in materia di Air
e Vir.
La Guida e' stata redatta tenendo in considerazione, con i dovuti
adattamenti al contesto italiano, le indicazioni contenute nelle
linee guida sulla Better regulation della Commissione Europea2 ,
anche al fine di assicurare il necessario coordinamento tra
l'attivita' di analisi della regolazione svolta a livello nazionale e
quella realizzata in ambito europeo. Inoltre, la Guida tiene conto
delle indicazioni contenute nella comunicazione della Commissione
Europea "Adeguatezza della regolamentazione dell'Unione europea"3 e
delle metodologie elaborate nell'ambito del Regulatory Fitness and
Performance Programme (REFIT).
2 European Commission, Better Regulation Guidelines, SWD(2015) 111
final, 19 maggio 2015.
3 COM(2012) 746 final del 12 dicembre 2012.
Il documento e' organizzato come segue. Il cap. 1 illustra il
concetto di ciclo della regolazione, sottolineando l'importanza di
utilizzare una pluralita' di strumenti di valutazione e
partecipazione che accompagnino le diverse "fasi evolutive" di un
intervento normativo. Il cap. 2 e' dedicato alla programmazione
normativa e al nesso tra questa e l'analisi di impatto. Il cap. 3
fornisce indicazioni sull'organizzazione delle funzioni di
valutazione all'interno delle amministrazioni. I capp. 4, 5 e 6 sono
dedicati all'Air: nel cap. 4 si descrivono gli obiettivi, l'ambito di
applicazione dell'Air e la relativa procedura; nel cap. 5 si
analizzano nel dettaglio le diverse fasi dell'analisi di impatto e si
forniscono indicazioni operative per il loro svolgimento e per la
redazione della Relazione che da' conto delle attivita' svolte; il
cap. 6 e' dedicato alla procedura Air per i decreti-legge; il cap. 7
descrive le modalita' di partecipazione alle attivita' di analisi di
impatto poste in essere a livello europeo (Air in fase ascendente). I
capp. 8 e 9 sono dedicati agli obiettivi, alle procedure, all'ambito
di applicazione e alle fasi della Vir, fornendo, anche in questo
caso, indicazioni operative per lo svolgimento della valutazione e
per la redazione della Relazione finale; nel cap. 10 si illustrano le
modalita' di partecipazione alle attivita' di valutazione ex post
della normativa europea. Il cap. 11 e' dedicato alle consultazioni
nell'Air e nella Vir e illustra, in particolare, le finalita' e le
procedure di consultazione, nonche' le modalita' per dare conto del
loro svolgimento, delle osservazioni e dei dati raccolti. Le
Appendici alla Guida forniscono alcuni strumenti operativi da
utilizzare nello svolgimento dell'Air e della Vir.
All'interno del testo sono state predisposte delle "Schede" che
approfondiscono aspetti specifici.
Alcuni riferimenti metodologici sono infine riportati nella
bibliografia.
1. Il ciclo della regolazione
Il sistema normativo incide sul benessere e sulla vita degli
individui, delle imprese, degli enti e delle organizzazioni pubbliche
e private, sulla concreta capacita' di tutelare gli interessi
pubblici, sulla competitivita', l'attrattivita' e, in ultima analisi,
la crescita del Paese. Affinche' il quadro regolatorio sia efficace,
coerente con i bisogni della collettivita', ma anche attento ai costi
che le norme impongono ai destinatari, e' indispensabile assicurare
una adeguata qualita' delle norme: un concetto che non coincide con
una maggiore o minore regolazione, ma che attiene al modo in cui le
norme sono pensate, scritte, comunicate, attuate, valutate e, se
necessario, corrette.
A tal fine e' necessario ricorrere a un approccio che consideri
l'intero "ciclo della regolazione"4 . Quest'ultimo parte dalla
definizione delle priorita' d'azione, che derivano dall'agenda
politica dell'esecutivo, procede con la formulazione dell'intervento
regolatorio, la sua adozione, l'attuazione delle previsioni in esso
contenute, la manutenzione delle regole e l'eventuale revisione di
quelle ritenute inefficaci o che abbiano prodotto effetti
indesiderati. A ognuna di queste fasi corrispondono uno o piu'
strumenti di "better regulation" che, rispetto alla formulazione
dell'intervento, si collocano ex ante (programma normativo e Air), al
momento dell'adozione di un provvedimento (drafting), nel corso della
sua attuazione (monitoraggio) e valutazione (Vir). In ciascuna fase,
inoltre, e' fondamentale l'apporto degli stakeholders, da assicurare
attraverso opportune forme di partecipazione.
4 Ocse, The Oecd Report on Regulatory Reform System, Parigi, 1997;
Ocse, Recommendation of the Council on regulatory policy
and governance, Parigi, 2012.
La necessita' di rendicontare e diffondere in modo trasparente sia
all'interno dell'amministrazione, sia all'esterno, i risultati delle
analisi svolte nel corso del ciclo della regolazione e le motivazioni
delle scelte operate, richiede la predisposizione di una serie di
documenti.
La Figura 1 illustra il nesso tra fasi del ciclo di regolazione (in
bianco), strumenti di better regulation (in blu) e relazioni prodotte
(in grigio).
Figura 1 - Ciclo della regolazione e strumenti di qualita' delle
regole
Parte di provvedimento in formato grafico
Il corollario di questa visione ciclica della regolazione e'
l'integrazione tra l'Air, la Vir (che riguarda la valutazione in
itinere ed ex post) e le consultazioni e spiega il motivo per cui i
contenuti dell'Air sono funzionali allo svolgimento della Vir.
Esiste, infatti, un legame "bidirezionale" tra i due strumenti: da un
lato, le fasi che caratterizzano la valutazione ex ante
(identificazione degli obiettivi, degli indicatori e dei destinatari
dell'intervento, analisi degli effetti attesi, ecc.) rappresentano un
riferimento fondamentale per la conduzione di quella in itinere ed ex
post; dall'altro, valutazioni che consentano di evidenziare
fallimenti dell'intervento regolativo, oltre che del mercato, possono
fornire un rilevante supporto alla verifica della c.d. "opzione
zero", nell'ambito di analisi ex ante per successivi interventi di
correzione e manutenzione.
2. Programmazione dell'attivita' normativa
Per lo svolgimento efficiente del ciclo della regolazione e
l'utilizzo degli strumenti per la qualita' della regolazione e'
essenziale la programmazione dell'attivita' normativa, cioe' la
definizione di un'agenda delle priorita' dell'esecutivo. Il
Regolamento prevede, al riguardo, che ciascuna amministrazione, con
cadenza semestrale, comunichi al DAGL il proprio programma normativo,
che contiene l'elenco delle iniziative previste nel semestre
successivo, fatti salvi, ovviamente, i casi di necessita' e urgenza.
Il programma indica per ciascuna iniziativa:
a) una sintetica descrizione dell'oggetto, degli obiettivi e
delle relative motivazioni;
b) la sussistenza di eventuali cause di esclusione o la volonta'
di richiedere l'esenzione dall'Air, esplicitandone le motivazioni;
c) le procedure di consultazione programmate.
Il programma indica, altresi', gli eventuali termini previsti per
l'adozione dell'atto. I programmi sono pubblicati sul sito del
governo e su quello dell'amministrazione proponente.
I programmi sono pertanto preposti non solo a orientare l'attivita'
normativa, ma anche a dare impulso al ciclo della regolazione e
all'attivazione degli strumenti per la qualita' della regolazione. La
programmazione normativa, infatti, una volta a regime, costituisce la
premessa per l'organizzazione e lo svolgimento delle Air e delle
relative consultazioni: solo conoscendo la tempistica prevista per i
principali provvedimenti, infatti, le amministrazioni sono in grado
di organizzare le attivita' e le analisi necessarie per svolgere
l'Air e le consultazioni, superando il cronico affanno con cui in
passato sono state realizzate.
3. Organizzazione delle funzioni di valutazione
Nell'ambito delle amministrazioni statali i principali attori delle
procedure di Air e Vir sono l'amministrazione competente e il DAGL.
L'amministrazione competente:
a) comunica al Sottosegretario di Stato con funzioni di
Segretario del Consiglio dei Ministri, per il tramite del DAGL, il
programma normativo semestrale;
b) comunica al DAGL il piano biennale per la valutazione e la
revisione della regolamentazione;
c) comunica al DAGL l'eventuale sussistenza di cause di
esclusione dall'Air;
d) invia al DAGL l'eventuale richiesta di esenzione dall'Air;
e) istituisce i gruppi di lavoro per lo svolgimento delle
procedure valutative, dandone di volta in volta comunicazione al
DAGL;
f) svolge l'Air e la Vir, incluse le consultazioni;
g) trasmette al DAGL le Relazioni Air e Vir;
h) comunica al DAGL le informazioni necessarie per la
presentazione al Parlamento della relazione annuale del Presidente
del Consiglio dei Ministri sullo stato di applicazione dell'Air.
All'interno dell'amministrazione, l'Ufficio responsabile del
coordinamento delle attivita' connesse all'effettuazione dell'Air e
della Vir, individuato ai sensi dell'art. 14, comma 9, della legge
246 del 2005, assicura il coordinamento e la pianificazione delle
attivita' di valutazione, nonche' la coerenza delle metodologie
applicate con le indicazioni contenute in questa Guida e con il
Regolamento. Esso, inoltre, cura i rapporti con il DAGL, nonche' con
le altre amministrazioni, nei casi di effettuazione dell'Air e della
Vir per interventi normativi che coinvolgono competenze di piu'
amministrazioni.
Tuttavia, come chiaramente mostrato dall'esperienza italiana ed
estera, tale ufficio non puo' essere chiamato a svolgere l'analisi e
la verifica d'impatto: sono, infatti, le direzioni tecniche che
detengono le necessarie competenze e informazioni per lo svolgimento
dell'Air e della Vir e che spesso costituiscono il centro propulsivo
dell'attivita' normativa.
E' evidente, peraltro, che un'analisi delle diverse tipologie
d'impatto che una iniziativa normativa puo' produrre, cosi' come una
valutazione degli effetti conseguiti da un intervento normativo,
richiedono competenze trasversali, che possono variare in base al
provvedimento considerato e non esaurirsi in quelle di cui dispongono
le direzioni tecniche.
A tal fine, per lo svolgimento di ogni Air e Vir, l'ufficio
responsabile del coordinamento istituisce un gruppo di lavoro
assicurando il coinvolgimento, oltre che delle direzioni competenti,
di professionalita' giuridiche, economiche e statistiche, attingendo,
ad esempio, ai Nuclei di valutazione istituiti ai sensi della legge
17 maggio 1999, n. 144, all'ufficio di statistica, all'ufficio
legislativo. Ove necessario, l'ufficio responsabile del coordinamento
puo' avvalersi di esperti o di societa' di ricerca specializzate, nel
rispetto della normativa vigente e, comunque, nei limiti delle
disponibilita' finanziarie.
Detto ufficio coinvolge, inoltre, altre amministrazioni ed enti
pubblici in possesso di specifiche informazioni, rilevanti ai fini
della valutazione, quali, ad esempio, istituti di ricerca pubblici
collegati con l'amministrazione proponente, ISTAT e altri enti
appartenenti al SISTAN, altri enti di ricerca pubblici, Regioni ed
enti locali.
Per gli atti normativi che coinvolgono piu' amministrazioni, gli
uffici competenti effettuano in comune le valutazioni, prevedendo
anche che specifiche attivita' del processo di analisi possano essere
realizzate da una delle amministrazioni. In tali casi e' necessario
che il gruppo di lavoro sia integrato con personale proveniente dalle
diverse amministrazioni coinvolte.
Il DAGL svolge un'azione di coordinamento e monitoraggio delle
procedure valutative e dell'applicazione della Guida, fornendo, su
richiesta delle amministrazioni, supporto metodologico anche nel
corso dello svolgimento di Air e di Vir.
Il Dipartimento, con il supporto del Nucleo Air e sulla base del
Regolamento e della Guida, verifica l'adeguatezza e la completezza
delle attivita' di analisi, documentate nelle relazioni Air e Vir, e
la correttezza dei metodi di valutazione applicati.
Quanto all'Air in fase ascendente e alla valutazione di impatto a
livello europeo, si rinvia ai capp. 7 e 10.
4. Finalita' e procedure dell'Air
4.1 Cos'e' l'Air e a cosa serve
L'analisi dell'impatto della regolamentazione, disciplinata nel
nostro ordinamento dalla legge 28 novembre 2005, n. 246, e dal
Regolamento, "consiste nella valutazione preventiva degli effetti di
ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attivita' dei
cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento
delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni
alternative" (art. 14, comma 1, L. n. 246 del 2005). L'Air e',
dunque, un percorso logico che va seguito nel corso dell'istruttoria
normativa al fine di produrre informazioni utili a mettere in
evidenza i vantaggi e gli svantaggi attesi da una serie di
alternative d'intervento. I risultati di questo percorso vanno
riportati nella Relazione Air, secondo le indicazioni fornite dal
Regolamento e da questa Guida.
L'Air "costituisce un supporto alle decisioni dell'organo politico
di vertice dell'amministrazione in ordine all'opportunita'
dell'intervento normativo" (art. 14, comma 2, L. n. 246 del 2005).
Essa dunque non si sostituisce alla decisione finale, ne' la vincola,
ma e' una metodologia che induce l'amministrazione a "porsi le giuste
domande" prima che venga adottata. L'obiettivo e' quello di
arricchire il processo decisionale offrendo gli elementi conoscitivi
necessari ad assicurare una scelta non solo efficace (cioe' in linea
con gli obiettivi dell'intervento), ma anche assunta in modo
sufficientemente informato sotto il profilo dei possibili effetti sui
destinatari e delle condizioni necessarie per una sua reale
attuazione. L'Air e' anche un modo per stabilire una relazione
trasparente e costruttiva tra amministrazione e stakeholders nel
corso dell'istruttoria normativa. Cio' spiega l'assoluta importanza
di avviare l'analisi dal momento dell'ideazione dell'iniziativa
normativa, senza attendere l'elaborazione dettagliata di uno schema
di provvedimento, in modo da sfruttare al meglio le potenzialita'
dell'Air ed evitare di ridurla a un mero adempimento amministrativo.
La Relazione Air rappresenta dunque solo l'ultimo elemento
riepilogativo di un percorso di valutazione che si sviluppa nel corso
dell'istruttoria normativa e che si conclude ben prima che sia
definito lo schema finale del provvedimento.
Questa Guida fornisce gli strumenti e le informazioni necessarie
per rispondere, nel corso di un'Air, alle domande che implicitamente
disegnano il percorso di analisi:
a) qual e' il problema da risolvere? Chi sono i potenziali
destinatari dell'intervento, quanti sono e che caratteristiche hanno?
b) quali sono gli obiettivi che si intende raggiungere e come si
collegano al problema?
c) quali sono le opzioni potenzialmente in grado di raggiungere
gli obiettivi? Esistono alternative diverse dalla regolazione diretta
in grado di perseguire le finalita' dell'intervento imponendo meno
oneri sui destinatari? Le opzioni individuate sono concretamente
realizzabili?
d) quali sono i principali effetti (vantaggi e svantaggi, costi e
benefici, rischi e opportunita') associati alle opzioni individuate?
e) quali sono le motivazioni della scelta finale? Con quali
modalita', tempi e responsabilita' e' possibile attuare l'opzione
preferita? Come e da chi saranno gestite le attivita' di monitoraggio
e valutazione ex post?
Chiarire le finalita' dell'Air aiuta anche a definire i confini e
le correlazioni tra questo strumento e le altre analisi previste nel
corso dell'istruttoria normativa, come peraltro chiarito dalla
Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 febbraio
2009 "Istruttoria degli atti normativi del Governo".
In primo luogo, l'Air si differenzia dall'Analisi tecnico-normativa
(Atn)5 in quanto quest'ultima mira a verificare l'incidenza della
norma che si intende introdurre sull'ordinamento giuridico vigente e
la corretta applicazione dei principi di redazione tecnica degli atti
normativi. Cio' non toglie che le due analisi presentino, per certi
aspetti, delle interconnessioni. Tali interconnessioni sono in
particolare evidenti per quanto concerne l'analisi della
compatibilita' comunitaria e ordinamentale dell'intervento in esame:
quest'analisi, successivamente sviluppata in sede di Atn, e'
necessaria gia' nell'Air per una sintetica valutazione del quadro
normativo e dei presupposti giuridici delle opzioni.
5 Cfr. Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 10
settembre 2008, recante «Tempi e modalita' di effettuazione
dell'analisi tecnico-normativa».
La Relazione illustrativa6 allegata allo schema di provvedimento ha
principalmente una finalita' descrittiva dell'articolato e aiuta a
comprendere compiutamente la struttura dell'atto e il contenuto dei
singoli articoli di cui esso si compone. Essa non puo' che essere
redatta una volta che sia stato elaborato il provvedimento e non
puo', pertanto, essere utilizzata per fornire una valutazione ex ante
degli effetti dell'intervento, compito precipuo dell'analisi
d'impatto (la quale viene svolta prima che si arrivi a un articolato
e non dopo).
6 Cfr. art. 3, comma 1, del Decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 10 novembre 1993, regolamento interno del
Consiglio dei Ministri, e circolare DAGL 15 ottobre 2001,
n. 1/1.1.4/27720/234.
Infine, la Relazione tecnico-finanziaria7 riguarda, come noto, gli
effetti del provvedimento sul bilancio dello Stato. Al pari dell'Air,
dunque, essa richiede un'analisi degli effetti dell'intervento, ma
solo in termini di spesa pubblica. L'ambito di riferimento e' quindi
piu' specifico (e nello stesso tempo, all'interno di quei confini,
piu' approfondito) rispetto a quello dell'Air, essendo riferito alla
quantificazione delle entrate e degli oneri derivanti da ciascuna
disposizione e all'indicazione dei mezzi di copertura finanziaria.
Nella Relazione tecnico-finanziaria, dunque, non e' richiesta una
valutazione dell'impatto del provvedimento sui destinatari della
regolazione (in primo luogo, cittadini e imprese).
7 Cfr. art. 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.
4.2 Ambito di applicazione dell'Air: esclusione, esenzione e
proporzionalita' dell'analisi
In base al Regolamento la disciplina dell'Air si applica agli atti
normativi del Governo, compresi gli atti adottati dai singoli
Ministri, i provvedimenti interministeriali e i disegni di legge di
iniziativa governativa, salvo i casi di esclusione e la concessione
di esenzioni. L'analisi di impatto e' svolta anche per i regolamenti
da adottare con decreto ministeriale; in tal caso, la Relazione Air,
nonche' l'eventuale esclusione o esenzione dall'Air, sono allegate
alla richiesta di parere al Consiglio di Stato, previa verifica del
DAGL.
Per gli interventi normativi che riguardano diversi settori o
materie, l'Air e' svolta distintamente per ognuno di essi,
facilitando in questo modo l'analisi di opzioni ed effetti che
possono essere anche molto diversi e autonomi tra loro. In tali casi,
l'amministrazione proponente redige la Relazione Air generale che si
compone delle singole relazioni Air settoriali o per materia8 .
8 Per interventi normativi proposti congiuntamente da due o piu'
amministrazioni, l'Air e' svolta dalle amministrazioni
co?proponenti per i rispettivi profili di competenza. Le
stesse amministrazioni provvedono a redigere un'unica
Relazione Air.
Il ricorso all'Air deriva dalla considerazione, basata anche su
analisi condotte da organismi internazionali (quali, ad esempio,
l'Ocse), che l'analisi di impatto sia un utile strumento a supporto
della buona regolazione. Se ben condotta e' in grado di contenere
l'ipertrofia regolativa, di evidenziare rischi inattesi, di tener
conto almeno dei principali costi e benefici producibili da una
pluralita' di opzioni, di produrre informazioni utili a garantire un
uso razionale delle risorse pubbliche, di aumentare la trasparenza e
la partecipazione del processo decisionale, di evitare di introdurre
norme inutili o, peggio, dannose.
Tuttavia, l'Air richiede impegno e tempo ed e', quindi, costosa. Di
qui la necessita' di dosare con attenzione le limitate risorse
disponibili, concentrandole laddove e' piu' necessario e, al tempo
stesso, proficuo. Questa e' la ragione per cui sono previsti
specifici casi di esclusione dall'Air e una serie di ipotesi in cui,
laddove ne sussistano i presupposti, l'amministrazione puo'
richiedere l'esenzione dall'Air. Al di la' di queste fattispecie, e'
comunque importante che lo svolgimento dell'Air sia improntato al
rispetto del criterio di proporzionalita' dell'analisi: interventi
per i quali i presumibili vantaggi e svantaggi sono ritenuti di
minore impatto, o la cui distribuzione tra le categorie di
destinatari non determina criticita' ritenute particolarmente
rilevanti, richiederanno un'analisi meno particolareggiata;
viceversa, provvedimenti per i quali si prevedono impatti
significativi, soprattutto sotto il profilo dei costi di adeguamento,
richiederanno un'Air piu' approfondita.
4.2.1 I casi di esclusione dall'Air
Il Regolamento stabilisce che l'Air e' preventivamente esclusa con
riguardo all'elaborazione di:
a) disegni di legge costituzionale;
b) norme di attuazione degli statuti delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome;
c) disposizioni direttamente incidenti su interessi fondamentali
in materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato;
d) disegni di legge di autorizzazione alla ratifica di trattati
internazionali;
e) norme di mero recepimento di disposizioni recate da accordi
internazionali ratificati;
f) leggi di approvazione di bilanci e rendiconti generali;
g) testi unici meramente compilativi;
h) provvedimenti di organizzazione degli uffici e di riordino.
L'amministrazione comunica la causa di esclusione al DAGL, che ne
verifica la sussistenza.
4.2.2 Esenzione dall'Air
Al di la' dei casi di esclusione, il criterio guida per l'analista
e' quello della proporzionalita': l'Air e' uno strumento che si
applica per eccezione e non per regola proprio in ragione del fatto
che non per tutti i provvedimenti puo' essere necessario svolgere
un'analisi di impatto, nel caso in cui gli effetti attesi siano di
scarso rilievo. L'amministrazione competente all'iniziativa normativa
puo', quindi, richiedere al DAGL l'esenzione dall'Air se si
verificano congiuntamente le seguenti condizioni:
a) costi di adeguamento attesi di scarsa entita' in relazione ai
singoli destinatari, tenuto anche conto della loro estensione
temporale;
b) numero esiguo dei destinatari dell'intervento;
c) risorse pubbliche impiegate di importo ridotto;
d) limitata incidenza sugli assetti concorrenziali del mercato.
La logica sottesa a tali criteri di esenzione e' che l'Air deve
essere riservata a iniziative normative che hanno un rilevante
impatto atteso sui destinatari, lasciando all'amministrazione la
responsabilita' principale di valutare e motivare tale condizione. Al
riguardo, e' innanzitutto previsto che nel giudicare la rilevanza
dell'impatto si tenga costo dell'entita' prevista dei costi di
adeguamento (entita' che, ovviamente, prima di aver svolto un'Air non
puo' che essere stimata in modo solo orientativo, sulla base del
confronto con gli stakeholders e delle evidenze gia' a disposizione
dell'amministrazione); tale valutazione e' realizzata tenendo conto
sia dell'entita' dei costi che della loro estensione temporale (se,
ad esempio, e' previsto che i costi di adeguamento siano limitati nel
breve periodo, ma poi molto elevati negli anni successivi,
l'esenzione non potra' essere concessa). Inoltre, le iniziative
normative che coinvolgono risorse pubbliche cospicue non possono
essere esentate dall'Air, cosi' come quelle che, pur producendo
effetti unitari limitati, incidono su molti destinatari, potendo
quindi comportare un impatto complessivo comunque significativo.
In ogni caso, l'esenzione non puo' essere richiesta per iniziative
normative con un rilevante impatto concorrenziale.
Laddove ne ricorrano i presupposti, l'amministrazione elabora e
trasmette al DAGL una richiesta di esenzione9 che puo' riguardare
anche solo alcuni aspetti dell'intervento che si vuole introdurre; in
tali casi l'Air sara', quindi, riservata alle restanti parti che si
ritiene producano impatti significativi sui destinatari.
9 I decreti ministeriali possono essere esentati dall'Air, in
ragione del ridotto impatto dell'intervento, con
dichiarazione a firma del Ministro, da allegare alla
richiesta di parere al Consiglio di Stato e alla
comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri
prevista prima della loro emanazione.
4.3 L'Air nell'istruttoria normativa
L'amministrazione proponente svolge l'Air come parte integrante
dell'istruttoria normativa. Nel corso dell'Air l'amministrazione puo'
chiedere un supporto tecnico al DAGL per ottenere chiarimenti di tipo
metodologico, suggerimenti relativi alle modalita' di valutazione di
specifici effetti o delucidazioni sui contenuti di questa Guida.
Una volta conclusa l'Air ed elaborato uno schema di provvedimento,
l'amministrazione invia la documentazione prevista al DAGL per
l'iscrizione all'ordine del giorno della riunione preparatoria del
Consiglio dei Ministri10 . Il DAGL valuta, sulla base della Relazione
Air, il percorso di analisi seguito, alla luce delle disposizioni
normative e delle indicazioni metodologiche contenute in questa
Guida; al termine della valutazione, il DAGL puo' formulare
osservazioni e richiedere integrazioni e modifiche alle analisi
svolte. Una volta considerata adeguata l'Air e coerente la Relazione
che la riepiloga, il provvedimento puo' essere iscritto all'ordine
del giorno della riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri
(fermi restando, ovviamente, tutti gli altri controlli previsti
dall'ordinamento). In caso di mancato adeguamento alle osservazioni
formulate, viceversa, l'avviso del DAGL e' comunicato, ai fini della
decisione in ordine all'iscrizione del provvedimento all'ordine del
giorno della riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri, al
Sottosegretario alla Presidenza con funzioni di Segretario del
Consiglio dei Ministri.
10 Nel caso di atti normativi adottati dal singolo Ministro, la
Relazione Air deve comunque essere sottoposta al DAGL, per
le verifiche di competenza, prima della richiesta di parere
al Consiglio di Stato. A tal fine, in caso di mancato
riscontro o mancata richiesta di chiarimenti o integrazioni
da parte del DAGL entro sette giorni dalla ricezione, l'Air
e la relativa Relazione si intendono positivamente
verificate.
La Relazione Air accompagna, dunque, la proposta normativa sia in
Pre-Consiglio, sia in Consiglio dei Ministri ed e' allegata al
provvedimento inviato al Parlamento (nei casi in cui cio' sia
previsto).
Una procedura specifica e' prevista per l'analisi di impatto dei
decreti-legge (cfr. cap. 6).
5. Fasi dell'Air
L'Air si articola in una serie di fasi logicamente connesse che
accompagnano l'istruttoria normativa al fine di produrre informazioni
utili a supportare le scelte dell'amministrazione.
Come illustrato dalla Figura 2, l'Air richiede in primo luogo
un'analisi del contesto in cui si colloca l'intervento e una disamina
delle motivazioni di natura normativa, amministrativa, economica o
sociale che lo rendono necessario. Dall'esame dei problemi da
risolvere discende l'individuazione degli obiettivi che
l'amministrazione intende realizzare e dei relativi indicatori, utili
anche ai fini della Vir (cfr. par. 9.5). Fulcro dell'Air e' il
confronto di una serie di alternative di intervento che richiede in
primo luogo una loro definizione e, successivamente, una loro
valutazione. Quest'ultima e' sempre di tipo sia qualitativo che
quantitativo e riguarda gli effetti positivi e negativi che ogni
opzione potra' produrre sui destinatari (in primo luogo, cittadini e
imprese) rispetto alla situazione attuale. L'Air include anche una
valutazione di profili specifici - e, segnatamente, quello
concorrenziale, dell'impatto sulle PMI, degli oneri amministrativi e
del superamento dei livelli minimi di regolazione previsti dalla
normativa europea - rilevanti solo per alcune tipologie di
interventi. Dopo aver motivato, alla luce delle valutazioni svolte,
l'opzione preferita, l'Air si conclude chiarendo il nesso con le
ulteriori fasi del ciclo di valutazione della regolazione (cfr. par.
2), indicando le azioni programmate per il monitoraggio e la
valutazione dell'intervento.
In tutte le fasi principali dell'Air e' essenziale il contributo
fornito dalla consultazione, la quale, attraverso modalita' diverse,
fornisce informazioni essenziali per individuare i problemi da
risolvere e i destinatari dell'intervento, per elaborare le diverse
opzioni e per valutarne gli effetti. La consultazione e', quindi, un
elemento indispensabile di ogni analisi d'impatto.
Figura 2 - Le fasi dell'Air
Parte di provvedimento in formato grafico
Nello svolgimento dell'Air occorre tener conto che, con una
frequenza significativa, piu' provvedimenti possono essere legati tra
loro, presentando una logica dell'intervento11 necessariamente
unitaria. Si tratta, in particolare, delle ipotesi in cui una norma
di rango primario preveda l'emanazione di uno o piu' provvedimenti
attuativi (come, ad esempio, nel caso di piu' decreti attuativi di
una legge delega, oppure di una serie di regolamenti attuativi di una
norma primaria).
11 La questione e' nota a chi si confronti con il tema della
programmazione di una gamma di interventi pubblici
concatenati tra loro con la tecnica del quadro logico. Si
veda al riguardo European Commission-EuropeAid Co-operation
Office, Guidelines on Aid Delivery Methods, Volume 1:
Project Cycle Management, March 2004, Brussels. La tecnica
e' stata messa a punto per la prima volta nel 1969 da Leon
J. Rosenberg e Lawrence D. Posner del PCI (Practical
Concepts Incorporated) a beneficio dell'Agenzia di Sviluppo
del governo americano (USAID).
Un intervento normativo, anche se definito attraverso una
pluralita' di provvedimenti, deve mantenere una coerenza che permetta
di raggiungere gli obiettivi prefissati attraverso la definizione di
una serie di azioni tra loro logicamente collegate. In questi casi
l'Air deve aiutare a chiarire in che modo i diversi provvedimenti
attuativi si pongono in relazione tra loro e con quello di livello
superiore, individuando le relazioni logiche esistenti tra gli
obiettivi, le azioni e i risultati della catena di provvedimenti che
si articolano tra loro "a cascata". In questo senso, l'analisi delle
motivazioni dell'intervento e la definizione degli obiettivi
(nonche', in parte, l'elaborazione delle opzioni) di un provvedimento
attuativo costituiscono una specificazione delle corrispondenti fasi
dell'Air realizzata per la norma di livello superiore. Allo stesso
modo, il sistema di monitoraggio e di Vir dei diversi provvedimenti
tra loro collegati deve essere definito in modo unitario, cosi' da
garantire una valutazione complessiva dell'intervento. I collegamenti
tra le fasi delle diverse analisi di impatto devono emergere dalle
corrispondenti relazioni Air.
Prima di esaminare in dettaglio ogni fase dell'Air, e' utile
chiarire che il percorso di analisi non va inteso in modo rigido:
sebbene, infatti, per chiarezza espositiva le diverse fasi si
presenteranno in modo sequenziale, nella pratica esse spesso si
intersecano tra loro. L'Air e' un modo strutturato di raccogliere,
elaborare e produrre informazioni e, in quanto tale, consente
all'amministrazione di accumulare nuove conoscenze nel corso del suo
svolgimento, inducendo anche a tornare su elementi gia' parzialmente
valutati mano a mano che nuove informazioni ed evidenze emergono.
L'Appendice 2 riporta una checklist che supporta l'amministrazione
durante lo svolgimento dell'Air.
5.1 Contesto e problemi
La corretta individuazione delle motivazioni dell'intervento e' una
delle fasi cruciali dell'analisi di impatto, in quanto da essa
discendono tutte le valutazioni - e le decisioni - successive: dal
problema da risolvere derivano gli obiettivi dell'intervento e,
dunque, la formulazione delle opzioni alternative, nonche' la loro
valutazione.
Eppure, e' proprio questa fase che rischia di essere sottovalutata
a motivo della diffusa convinzione che l'amministrazione abbia gia' a
disposizione tutte le informazioni sufficienti a comprendere quali
sono i motivi per i quali e' necessaria una nuova norma e, dunque, le
soluzioni da adottare. Tra l'altro, cio' induce a comprimere o
addirittura omettere del tutto la consultazione, rinunciando a
confrontarsi con i potenziali destinatari dell'intervento o limitando
considerevolmente il numero e la tipologia di soggetti consultati. La
consultazione puo', al contrario, offrire spunti preziosi proprio
nella fase preliminare di un'Air, facendo emergere diversi punti di
vista che aiutano non solo a focalizzare meglio i problemi, ma anche
a comprendere correttamente le loro dimensioni, riducendo il rischio
di introdurre regole sotto o sovradimensionate rispetto alle
questioni da affrontare.
Le motivazioni dell'intervento possono in primo luogo essere di
natura giuridica, come quando occorra recepire la normativa europea.
In tal caso, evidentemente, questa fase dell'Air e' meno complessa,
fermo restando che dall'esame del quadro normativo possono emergere
elementi che e' bene approfondire e che possono suggerire anche le
opzioni da considerare (ad esempio, soluzioni diverse adottate da
altri Stati membri che possono determinare effetti anche molto
differenti). Inoltre, se e' vero che molti atti possono essere
"dovuti" per attuare norme precedenti o di rango superiore, cio' non
toglie che occorre chiarire il motivo per cui, al di la' di un
obbligo normativo, ha senso intervenire.
Ma sono soprattutto le motivazioni di carattere economico e sociale
che vanno indagate con attenzione, al fine di assicurarsi che la
decisione di introdurre una nuova norma sia fondata sull'esame di
problemi rilevati e puntualmente documentati. A tale fine, e'
essenziale raccogliere dati e informazioni sulla tipologia dei
problemi da affrontare, sulla loro dimensione, nonche', laddove
rilevante, sulla loro distribuzione per categorie di destinatari
(distinguendo in primo luogo tra cittadini e imprese e, se
necessario, tenendo conto di ulteriori ripartizioni per tipologia:
popolazione per classi di eta', livelli di reddito, ecc.; imprese per
settore di attivita' economica, dimensione, ecc.) o territori. Cio'
e' possibile solo ricorrendo alla consultazione degli stakeholders
interessati dall'intervento, grazie alla quale l'amministrazione puo'
non solo ridurre l'asimmetria informativa che e' tipica delle
decisioni pubbliche, ma anche raccogliere evidenze che aiutino a
valutare gli interessi spesso contrapposti che e' necessario
contemperare.
La consultazione e' importante anche per comprendere le cause che
determinano i problemi osservati, i motivi, cioe', che ne sono alla
base. Una buona Air, infatti, non si limita a descrivere un problema,
ma indaga le ragioni da cui esso scaturisce, perche' e' proprio da
questa indagine che dipende l'individuazione delle soluzioni piu'
appropriate.
Le ragioni per intervenire possono dipendere:
- da problemi generati dal mercato (c.d. "fallimenti del
mercato"), il cui funzionamento spontaneo puo' in alcuni casi non
portare a un risultato ottimale dal punto di vista collettivo, come
avviene ad esempio nel caso in cui le insufficienti informazioni a
disposizione dei consumatori ne distorcano le scelte di consumo, o
quando i prezzi di mercato non riflettano i costi o benefici sociali
di un'attivita' (come puo' essere nel caso dell'inquinamento), ecc.;
- da effetti negativi, generalmente non previsti, prodotti da
precedenti interventi di regolazione o dalla loro scarsa o
disomogenea attuazione ("fallimenti della regolazione");
- dalla volonta' di conseguire obiettivi propri del decisore
pubblico, come nel caso di una regolazione nuova che viene introdotta
nell'ordinamento a fini di equita', cioe' per modificare una
distribuzione delle risorse considerata non accettabile dal decisore
pubblico;
- da problemi generati dalle limitazioni cognitive dei regolati
che vengono esacerbati, o comunque non mitigati dal mercato (cfr.
Scheda 1).
Nell'analizzare le motivazioni di un intervento possono risultare
molto utili i risultati di una Vir eventualmente gia' svolta nella
materia oggetto di analisi o in materie affini: i risultati della
verifica di impatto dovrebbero, infatti, evidenziare se e in che
misura l'assetto regolativo in vigore ha prodotto i risultati attesi
e se sono emerse criticita' impreviste (cfr. par. 9.5). Allo stesso
modo, la considerazione di studi e rapporti di monitoraggio,
ordinariamente realizzati soprattutto in settori quali l'ambiente e
la salute, costituiscono fonti informative che, purche' qualificate,
sono indispensabili a una corretta individuazione delle cause ultime
dei problemi osservati.
L'analisi dei contesto e dei problemi da risolvere presuppone
inoltre l'individuazione dei destinatari dell'intervento, cioe' dei
soggetti su cui ricadranno i suoi effetti.
A tal fine, occorre considerare separatamente i destinatari
pubblici da quelli privati e, per ognuno, distinguere tra le diverse
categorie (rispettivamente: amministrazioni statali, regionali, ecc.;
cittadini, imprese, ecc.). Inoltre, non basta tener conto dei
destinatari diretti, ma e' necessario considerare anche quelli
indiretti, cioe' coloro sui quali l'intervento puo' produrre impatti
significativi pur non essendo soggetti a cui si riferiscono in modo
immediato le disposizioni che si intendono introdurre.
Nell'analisi d'impatto i destinatari non vanno identificati
genericamente. In particolare, all'interno di ogni categoria dei
destinatari privati (diretti o indiretti) e' generalmente opportuno
distinguere tra diverse sotto-categorie, tenuto conto dei diversi
effetti che l'intervento potra' produrre su ognuna di esse. Cosi', ad
esempio, una nuova norma che imponga standard ambientali
differenziati in base all'attivita' svolta avra' costi di adeguamento
differenti per le imprese operanti nei diversi settori che, dunque,
andranno specificamente individuate. Lo stesso vale per norme che
prevedano disposizioni diverse in base alla dimensione del nucleo
familiare (per cui, le famiglie andranno distinte in base alle classi
su cui ricadono effetti omogenei).
La Figura che segue schematizza la classificazione dei destinatari
dell'intervento.
Figura 3 - Classificazione dei destinatari
Parte di provvedimento in formato grafico
L'individuazione dei destinatari puo' essere effettuata in una fase
preliminare dell'Air, qualora i soggetti su cui ricadranno gli
effetti del provvedimento in via di elaborazione siano gia' ben
identificabili, ovvero in una fase successiva: i destinatari
potrebbero, infatti, variare in base alle opzioni considerate, ragion
per cui la loro individuazione potrebbe essere possibile solo dopo
aver definito i contenuti delle alternative da analizzare. In ogni
caso, l'identificazione dei destinatari e' utile non solo per
comprendere l'ambito d'intervento, ma anche per pianificare le
consultazioni (giacche' le tecniche cui e' possibile ricorrere
variano in base alla tipologia e numerosita' di soggetti da
consultare) e per valutare costi e benefici delle opzioni.
L'analisi del contesto va in ogni caso supportata da evidenze di
tipo quantitativo che consentano di valutare la dimensione dei
problemi che si intende risolvere, nonche' l'ampiezza della platea
dei potenziali destinatari dell'intervento. Tali informazioni
costituiranno la base empirica per le fasi successive dell'analisi,
risultando essenziali per comprendere l'ordine di grandezza degli
effetti prodotti con gli interventi ipotizzati e la loro
distribuzione tra le diverse categorie di destinatari.
Le evidenze quantitative da utilizzare nell'analisi del contesto
dovrebbero essere tratte prioritariamente da statistiche ufficiali e
da archivi amministrativi, ovvero, in mancanza, da altre fonti
informative (sempre da specificare), inclusa la consultazione, che in
alcuni casi puo' essere l'unico strumento disponibile di raccolta di
informazioni.
5.2 Obiettivi e indicatori
Strettamente collegata alle motivazioni dell'intervento e'
l'individuazione degli obiettivi che l'amministrazione intende
raggiungere. Le due fasi, tuttavia, non vanno confuse: nel primo
caso, si tratta di individuare i problemi che si intende risolvere;
nel secondo, di stabilire quali finalita' si vogliono raggiungere.
Nel definire gli obiettivi dell'intervento regolativo, il primo
requisito da rispettare e' la chiarezza: obiettivi vaghi, generici e
non collegati ai problemi individuati si riflettono nell'elaborazione
delle opzioni e incidono sulla qualita' di tutta l'Air, nonche' della
decisione finale. Inoltre, gli obiettivi costituiscono un criterio
determinante per la comparazione delle opzioni, nonche' per
l'impostazione delle attivita' di monitoraggio e valutazione previste
nella Vir.
Nel corso dell'Air occorre tener conto di una gerarchia di
obiettivi, distinguendo tra obiettivi generali e specifici. I primi
riguardano finalita' strategiche e comuni a piu' interventi normativi
(ad esempio, riduzione dell'inquinamento; aumento dell'occupazione;
ecc.); gli obiettivi specifici sono strumentali rispetto al
raggiungimento di quelli generali e si riferiscono in maniera diretta
all'intervento che si sta analizzando (ad esempio, aumento del numero
di occupati nella fascia di eta' da 15 a 24 anni); tuttavia, essi non
coincidono con i contenuti dell'intervento (per cui, ad esempio, non
e' un obiettivo l'introduzione di un incentivo alla ricerca e
sviluppo), che invece costituiscono le opzioni da esaminare.
Per la definizione degli obiettivi, soprattutto di quelli
specifici, occorre seguire un criterio di ragionevolezza: obiettivi
irrealistici - o perche' eccessivamente ambiziosi o perche' del tutto
scollegati dalle caratteristiche e risorse a disposizione
dell'amministrazione e dei potenziali destinatari - rischiano di dar
vita a opzioni (e, in ultima analisi, a norme) inattuabili. E',
inoltre, utile che, almeno per obiettivi pluriennali, che non sono
immediatamente raggiungibili (o lo sono solo in parte), sia indicato
un orizzonte temporale, specificando quelli che si intende
raggiungere nel breve, medio o lungo periodo. Infine, gli obiettivi
devono essere misurabili, in modo da verificarne, in sede di
attuazione e di valutazione ex post, il grado di raggiungimento.
Cio' richiede di associare, quantomeno agli obiettivi specifici,
uno o piu' indicatori. Questi ultimi devono rispettare alcuni
requisiti:
- essere coerenti con (e strettamente collegati a) gli obiettivi
a cui si riferiscono;
- essere chiari, cioe' facilmente comprensibili all'esterno e
all'interno dell'amministrazione;
- riferirsi ai risultati o agli impatti attesi (ad esempio, n.
soggetti beneficiari di un determinato sussidio; tasso di
disoccupazione giovanile nei prossimi 3 anni; ecc.);
- essere effettivamente misurabili tenuto conto delle fonti
informative e delle basi di dati gia' a disposizione o che si prevede
di realizzare.
Gli indicatori possono essere anche qualitativi, quando ad alcuni
obiettivi non sono associabili valori misurabili, monetari o fisici
(ad esempio, il grado di soddisfazione dei destinatari): in questo
caso si fara' riferimento a una valutazione qualitativa (ad esempio,
"alto, medio, basso").
Gli indicatori costituiscono, quindi, una forma di raccordo tra
analisi ex ante e verifica ex post: nella Vir, l'efficacia
dell'intervento potra' essere piu' agevolmente verificata potendo
beneficiare del monitoraggio definito nell'Air.
Si noti che in un'Air che davvero supporta e accompagna
l'istruttoria normativa gli obiettivi specifici possono cambiare nel
corso dell'analisi, mano a mano che nuove informazioni e valutazioni
vengono prodotte ed esse evidenzino l'incoerenza tra obiettivi
inizialmente ipotizzati e problemi da risolvere o la sostanziale
irraggiungibilita' delle finalita' inizialmente definite.
5.3 L'individuazione e l'elaborazione delle opzioni
Le potenzialita' dell'Air si dispiegano appieno soprattutto quando
l'analisi si riferisce a una pluralita' di alternative e non si
limita alla scelta tra l'introdurre o meno una determinata
regolazione. Cio' conferma che l'Air dovrebbe essere avviata il prima
possibile, quando le alternative tecniche, relative ai principali
contenuti dell'intervento, non sono ancora state definite e comunque
quando non e' gia' disponibile uno schema di provvedimento. E'
proprio nella elaborazione e valutazione di un insieme di opzioni,
infatti, che emerge il contributo che l'analisi d'impatto puo'
offrire all'amministrazione, suggerendo modifiche alle alternative
inizialmente ipotizzate, opzioni del tutto tralasciate, o mettendo in
luce effetti sottovalutati che potrebbero influenzare in modo
determinante la scelta finale.
Anche in tal caso, e' essenziale il supporto che la consultazione
degli stakeholders puo' fornire all'analisi, non solo per ampliare e
migliorare le opzioni gia' ipotizzate dall'amministrazione, ma anche
per chiarire gia' in fase di istruttoria i contenuti dell'intervento
che si vuole introdurre, ponendo le basi per una maggiore
condivisione (o, quantomeno, comprensione) delle scelte che
l'amministrazione si appresta a effettuare.
E' utile chiarire che per "opzioni" si intendono le diverse
alternative individuate per raggiungere gli obiettivi
dell'intervento, di tipo sia normativo, sia non normativo12 : la loro
definizione e analisi deve, quindi, riguardare esclusivamente i
contenuti dell'intervento ipotizzato e non le diverse tipologie di
provvedimento normativo da utilizzare (percio', ad esempio, la scelta
tra un DPR o un DPCM non e' rilevante ai fini Air; allo stesso modo,
la necessita' di emanare un decreto legislativo in attuazione di una
legge delega non equivale all'assenza di opzioni alternative).
12 Ad esempio, le opzioni possono consistere anche in campagne
informative, modifiche organizzative, razionalizzazione
delle risorse, migliore attuazione di norme gia' esistenti.
Le alternative esaminate devono essere realistiche e coerenti con
gli obiettivi politici, per cui non ha senso includere nel gruppo di
opzioni quelle che sono palesemente inattuabili o incoerenti con le
finalita' che si intendono perseguire.
Scheda 1 - Spunti e riflessioni derivanti dalle scienze cognitive
Gia' da diversi anni gli studi di psicologia cognitiva hanno
messo in evidenza i forti limiti delle ipotesi di razionalita' su cui
poggiano i modelli economici tradizionali. Anche grazie ai passi
avanti fatti e alle evidenze messe a disposizione dalle scienze
cognitive, e' possibile affermare che esistono due diversi sistemi
cognitivi che governano i comportamenti umani: quello deliberativo,
che e' piu' razionale e analitico, ma anche piu' lento; e quello
intuitivo, piu' veloce, spesso irrazionale e basato su scelte
istintive. I due sistemi non solo convivono, ma interagiscono nel
corso della definizione di scelte che, sulla base delle convinzioni
prevalenti, dovrebbero rispondere solo a motivazioni razionali.
Succede, quindi, che in decisioni di consumo e investimento, e
specialmente in quelle molto rilevanti, gli individui siano
influenzati in modo dirimente da fattori anche non razionali,
comportandosi in modo a volte incoerente rispetto a quanto previsto
dalle tradizionali ipotesi di massimizzazione dell'utilita' e del
profitto. Le persone ricorrono frequentemente a regole euristiche che
consentono di semplificare i processi decisionali e di effettuare le
proprie scelte non solo risparmiando tempo, ma anche riducendo le
informazioni necessarie. Cio', tuttavia, puo' determinare errori
cognitivi e scelte che, in ultima analisi, riducono il benessere.
Alcuni tra i principali e piu' noti fenomeni analizzati dagli
studi sinora richiamati sono i seguenti:
- Le decisioni dipendono in modo spesso determinante
dall'esperienza passata, dai suggerimenti di amici e parenti, nonche'
da notizie particolarmente impressionanti, anche se non
statisticamente significative. Cio' comporta, tra l'altro, il rischio
che le persone siano eccessivamente fiduciose rispetto a fenomeni che
ritengono di conoscere bene perche' piu' "familiari", anche se in
realta' le informazioni che detengono al riguardo sono parziali.
- Collegato al fenomeno precedente, vi e' quello per cui le
informazioni semplici e ricorrenti hanno generalmente un peso
maggiore nelle scelte individuali rispetto a informazioni piu'
complesse (anche se piu' corrette) da ottenere o da elaborare.
- Uno dei piu' potenti pregiudizi cognitivi (o bias) e' quello
dell'ancoraggio, secondo cui le valutazioni degli individui sono
fortemente condizionate da eventuali informazioni o valori di
partenza che vengono loro suggeriti o sono comunque disponibili. Non
sapendo che valori attribuire a un determinato fenomeno (ad esempio,
la probabilita' che si verifichi un certo evento), le persone si
ancorano a eventuali punti di partenza e da li' procedono secondo
processi di aggiustamento graduale ma nella maggior parte dei casi
insufficiente.
- Gli individui sono generalmente molto avversi alle perdite e
valutano le proprie scelte sulla base di un orizzonte temporale
spesso ridotto (c.d. loss aversion). Le informazioni non sono,
quindi, sempre elaborate secondo le leggi della probabilita', ma
dando un peso maggiore al rischio di "perdere qualcosa" che gia' si
possiede piuttosto che guadagnare qualcosa che ancora non si
possiede.
- Una conseguenza dell'avversione alle perdite e' la frequente
predilezione per lo status quo: gli individui tendono a preferire la
situazione attuale rispetto a futuri cambiamenti, specie se temono di
poter incorrere in possibili perdite.
- Numerosi esperimenti hanno dimostrato che le scelte degli
individui possono essere significativamente influenzate dal modo in
cui un determinato problema viene loro esposto o dal modo in cui sono
loro presentate una serie di alternative (c.d. framing effect).
- Gli individui tendono a sottovalutare le conseguenze negative
di azioni che producono un effetto positivo nell'immediato (c.d.
present bias).
- Nel raccogliere e selezionare informazioni, l'individuo tende
a prediligere quella che conferma le proprie ipotesi di partenza,
piuttosto che quella che possa minarle (c.d. bias della conferma).
Il filone dell'economia comportamentale ha approfondito, anche
attraverso il ricorso a esperimenti, il modo in cui il funzionamento
dei due sistemi preposti al ragionamento, quello deliberativo e
quello intuitivo, incide nella formazione delle scelte degli
individui, fornendo spunti molto utili anche per coloro che sono
chiamati a definire regole di comportamento. Nel corso dell'Air (e,
piu' in generale, nell'ambito dell'attivita' di regolazione) assume,
quindi, un ruolo determinante la conoscenza delle principali regole
euristiche che le scienze cognitive hanno messo in luce, adottando
soluzioni volte a limitare conseguenze non volute o ad aumentare
l'efficacia degli interventi normativi. Tra queste, si ritiene utile
sottolineare le seguenti:
- Le c.d. regole di default, ovvero il regime regolatorio che
vige in assenza di una scelta specifica, risultano determinanti
nell'indirizzare le decisioni individuali. Una robusta letteratura
scientifica dimostra che se la regola di default prevede che le
persone debbano esprimere esplicitamente la loro preferenza per una
determinata opzione al fine di accedervi (ad esempio, una forma di
previdenza complementare), il loro tasso di adesione sara' molto
inferiore rispetto al caso in cui l'opzione sia attribuita in modo
automatico ed essi debbano dichiarare di non volervi aderire.
L'aderenza al default, inoltre, e' piu' frequente nel caso di
decisioni complesse o particolarmente rilevanti.
- Sebbene, come gia' illustrato in precedenza, le norme che
facilitano la disponibilita' di informazioni a beneficio dei
consumatori possano produrre elevati benefici a fronte di costi
contenuti, non basta rendere obbligatorie determinate informazioni,
ne' e' sufficiente preoccuparsi della loro quantita': occorre anche
renderle fruibili in base alle caratteristiche (eta', livello di
istruzione, ecc.) dei destinatari e con un framing adeguato.
- Le modalita' con cui sono illustrate le opzioni che
l'amministrazione considera nel corso dell'istruttoria normativa (ad
esempio, in occasione dell'elaborazione di un documento di
consultazione) e le informazioni di contesto fornite incidono sulla
percezione che i destinatari hanno circa gli effetti che le diverse
alternative potranno generare.
Nel corso dell'Air, la previsione di possibili reazioni anche non
razionali dei soggetti regolati puo' essere supportata dalla
consultazione: nell'ambito delle interazioni che, con tecniche
diverse (cfr. cap. 11), possono avvenire nel corso dell'istruttoria
normativa tra l'amministrazione e i destinatari delle norme,
occorrerebbe porre particolare attenzione all'emergere di fattori che
possono dare luogo a errori cognitivi o che possono svelare il
ricorso a regole euristiche da parte di determinati gruppi di
destinatari.
Nel caso di interventi di trasposizione di normative
sovranazionali, tra le opzioni va sempre considerata quella che
permette di rispettare il livello minimo di regolazione europea (cfr.
Appendice 1). In base all'articolo 14, legge 28 novembre 2005, n.
246, tale opzione va sempre preferita a meno che non sussistano
circostanze eccezionali che suggeriscano un superamento del livello
minimo. Tali circostanze vanno in ogni caso giustificate nella
Relazione Air.
Tra le opzioni va sempre inclusa l'opzione zero, che consiste nel
lasciare inalterato l'assetto normativo vigente. Nel caso specifico
delle direttive europee, l'opzione zero consisterebbe nel non
procedere alla loro trasposizione, per cui non e' per definizione
attuabile; tuttavia, anche in questo caso, al fine di valutare gli
effetti del provvedimento, la disciplina nazionale di attuazione che
si intende introdurre va confrontata con la situazione attuale (e i
suoi possibili sviluppi), essendo questo il criterio da utilizzare
per individuare e valutare correttamente gli effetti di un
provvedimento (cfr. par. 5.5).
5.4 La valutazione preliminare delle opzioni
Individuate le opzioni, va svolta una valutazione preliminare delle
stesse al fine di escludere quelle che siano in modo evidente meno
vantaggiose o inattuabili, in modo tale da circoscrivere la
successiva fase di comparazione alle sole opzioni concretamente
fattibili e maggiormente efficaci.
A tal fine l'amministrazione ricorre ai seguenti criteri:
- vincoli normativi;
- efficacia attesa rispetto agli obiettivi;
- proporzionalita' degli effetti;
- fattibilita' tecnica, anche riferita alla disponibilita' di
risorse (finanziarie, organizzative, ecc.) e ai tempi di concreta
attuazione;
- fattibilita' nel contesto sociale, economico e territoriale.
5.5 La comparazione delle opzioni attuabili e
l'individuazione dell'opzione preferita
Un'Air non e' tale se non valuta l'impatto atteso delle alternative
considerate: la valutazione degli effetti positivi e negativi delle
opzioni e' una fase indispensabile di ogni analisi d'impatto.
Pertanto, di ogni opzione ritenuta attuabile, occorre analizzare i
principali impatti di natura sociale, ambientale ed economica. Per
evidenziare anche gli effetti distributivi delle opzioni, la
valutazione e' riferita alle diverse categorie di destinatari,
distinguendo gli effetti relativi a cittadini e imprese (o alla
collettivita' nel suo insieme) da quelli riferiti alla pubblica
amministrazione. In base ai contenuti dell'intervento, in alcuni casi
puo' essere inoltre rilevante considerare se e in che misura gli
effetti delle opzioni si distribuiscano in modo disomogeneo tra
diversi territori (ad esempio, nord/centro/sud o aree urbane/aree
rurali) o livelli di governo.
Laddove ne ricorrano i presupposti, sono inoltre valutati impatti
"specifici", relativi a particolari aspetti (effetti sulle PMI, oneri
amministrativi, effetti sulla concorrenza, rispetto dei livelli
minimi di regolazione europea - cfr. Scheda n. 4).
Operativamente, e' opportuno innanzi tutto descrivere, per le
principali categorie di destinatari dell'intervento, gli impatti (sia
positivi che negativi) previsti da ogni opzione. La valutazione di
tipo qualitativo puo' essere facilitata attraverso il ricorso a
giudizi sintetici espressi in scale qualitative (del tipo "alto,
medio, basso") o quantitative (con ordinamenti basati su numeri o su
simboli convenzionali che indicano l'intensita' della variabile
oggetto di valutazione - cfr. Scheda 2).
Scheda 2 - Valutazione qualitativa delle opzioni: un esempio
Parte di provvedimento in formato grafico
Questo primo passaggio consente di disporre di una descrizione
sintetica dei costi e benefici attesi e, dunque, di evidenziare anche
gli eventuali effetti distributivi di ogni opzione.
A questa valutazione di tipo qualitativo deve aggiungersi, ogni
volta che cio' sia possibile, una stima quantitativa dei costi e
benefici attesi. In particolare, una stima degli effetti delle
opzioni e' richiesta per quelli particolarmente significativi e da
cui dipende in misura maggiore l'impatto complessivo dell'intervento.
Al riguardo, e' noto che la quantificazione dei costi e' generalmente
piu' agevole di quella dei benefici, specie quando questi ultimi non
sono riferibili a categorie specifiche di destinatari, ma alla
collettivita' nel suo complesso (si pensi ai benefici ambientali, a
quelli relativi alla sicurezza, ecc.) e quando derivano da beni che
non hanno un prezzo di mercato (come per la tutela di specie animali
o vegetali, i risparmi di tempo, la riduzione dei rischi per la
salute, ecc.). In tal caso, anche se non e' possibile utilizzare per
i benefici stime monetarie, occorre quantomeno cercare di ricorrere a
unita' di misura che consentano di quantificarli. Cosi', tornando
all'esempio della Scheda 2, nel caso di un provvedimento che
introduce o aumenta alcuni standard ambientali, la valutazione delle
opzioni dovrebbe includere una stima monetaria dei principali costi
di adeguamento a carico delle imprese e una valutazione della
riduzione attesa delle sostanze inquinanti espressa nella unita' di
misura ritenuta piu' opportuna (tonnellate per anno, concentrazione
di particelle per volume d'aria, ecc.). Cio', infatti, aiuta a
comparare le opzioni anche quando non e' possibile esprimere tutti
gli effetti in termini monetari e riduce il rischio di sottovalutare
i benefici prodotti.
Al fine di facilitare l'individuazione degli effetti delle opzioni,
nella seguente Scheda 3 si riporta una classificazione - non
esaustiva - dei principali impatti di cui tenere conto13 .
13 Si tenga presente che alcuni degli effetti indicati hanno una
natura mista (essendo, ad esempio, sia di tipo sociale che
economico).
Scheda 3 - Principali tipologie di impatti
a) Impatti economici
- Costi (o risparmi) di conformita' sostanziale (ad esempio,
costi per acquisti di macchinari, attrezzature, dispositivi)
- Costi fiscali (imposte, tasse, ecc.)
- Tempi di attesa per concludere le procedure
- Effetti sull'accesso e la diffusione delle innovazioni
- Spese (o risparmi) per la PA
b) Impatti sociali
- Effetti sull'occupazione e la disoccupazione
- Effetti sulla salute, anche in termini di rischi di
mortalita'/morbilita'
- Impatti sul sistema giudiziario
- Effetti sulla distribuzione della ricchezza e l'inclusione
sociale
- Effetti sulla diffusione della conoscenza
c) Impatti ambientali
- Effetti sulla produzione di sostanze inquinanti
- Effetti sulla concentrazione di sostanze inquinanti
- Effetti sulla produzione, il commercio e il consumo di acqua,
suolo ed energia
- Effetti sulla biodiversita'
Nella Scheda 4 sono sintetizzati alcuni aspetti che, in base alle
disposizioni di cui alla legge 246 del 2005, richiedono una
valutazione specifica.
Scheda 4 - La valutazione di impatti specifici nell'Air
In base dall'articolo 14 della legge 246 del 2005 gli aspetti
specifici su cui puo' risultare necessario valutare in modo
approfondito gli impatti riguardano in particolare:
a) gli effetti sulle piccole e medie imprese - "test PMI"
(comma 5-bis);
b) gli oneri informativi prodotti su cittadini e imprese (comma
5-bis);
c) l'impatto concorrenziale (comma 1);
d) il rispetto dei livelli minimi di regolazione europea (comma
5-ter).
La valutazione degli impatti specifici va svolta separatamente
per ciascuna opzione attuabile soltanto nel caso in cui queste
differiscano in relazione allo specifico profilo considerato (ossia
l'impatto sulle PMI, gli oneri amministrativi introdotti o eliminati,
ecc.). In ogni caso, gli impatti specifici vanno valutati soltanto se
rilevanti per l'intervento di regolazione oggetto di analisi. In
particolare:
a) il test PMI va svolto soltanto se le opzioni considerate
sono suscettibili di produrre impatti sulle imprese;
b) i costi connessi agli oneri informativi vanno stimati
soltanto se le opzioni considerate introducono, modificano o
eliminano obblighi informativi in capo a cittadini o imprese;
c) l'impatto concorrenziale va valutato soltanto se le opzioni
considerate introducono restrizioni all'accesso o all'esercizio di
attivita' economiche, oppure incidono sulle possibilita' di scelta
dei consumatori o delle imprese;
d) il rispetto dei livelli minimi di regolazione europea va
verificato se l'intervento di regolazione recepisce una norma
europea.
Una guida piu' particolareggiata sull'applicazione di questi
criteri, cosi' come sul percorso da seguire per la valutazione di
questi impatti specifici, e' contenuta nell'Appendice 1.
Per facilitare la valutazione puo' essere opportuno fare
riferimento a una tipologia specifica di destinatari (ad esempio,
stimando i costi e i benefici per una piccola impresa appartenente a
un settore coinvolto dalle nuove norme proposte; gli effetti su un
nucleo familiare di dimensioni medie, ecc.), laddove sia
rappresentativa di cio' che, in media, si prevede accadra' alla
totalita' dei destinatari.
Inoltre, laddove vi sia una forte incertezza sugli effetti delle
diverse opzioni, e' sempre preferibile fare ricorso a range di
valori, indicando, cioe', l'intervallo all'interno del quale si
collocheranno i costi o i benefici dell'intervento e specificando i
fattori da cui puo' dipendere la collocazione dei valori effettivi
all'interno del range. Nei casi piu' complessi puo' essere anche
opportuno ricorrere a una vera e propria "analisi di sensitivita'",
mostrando come varia il saldo tra costi e benefici al variare di
diverse ipotesi utilizzate per le stime.
Indipendentemente dal tipo di valutazione (qualitativa o
quantitativa) svolta, occorre sempre seguire due criteri generali:
a) l'analisi e' di tipo differenziale: gli unici effetti che
contano (e che vanno attribuiti alle diverse opzioni) sono quelli che
non si verificherebbero se la regolazione rimanesse immutata. Questo
e' il motivo per cui e' essenziale confrontare ogni opzione con una
c.d. "baseline", costituita da cio' che verosimilmente accadrebbe (in
termini di effetti per i destinatari) se la situazione attuale
rimanesse invariata. Per costruire la baseline e', quindi,
indispensabile conoscere l'opzione zero e domandarsi quali sono gli
effetti che essa in concreto produce, ipotizzando la loro dinamica
futura in assenza di modifiche normative. Il confronto tra effetti di
un'opzione e baseline e' essenziale per evitare di attribuire
all'opzione di volta in volta esaminata costi o benefici che si
produrrebbero comunque, anche senza alcun intervento normativo;
b) l'analisi deve considerare la distribuzione temporale degli
effetti. A meno che l'intervento sottoposto ad Air non produca solo
impatti una tantum, concentrati a ridosso della sua adozione, e'
necessario evidenziare il profilo temporale degli effetti attesi,
cioe' come essi si distribuiranno in futuro. Al riguardo, la
valutazione puo' essere sia di tipo descrittivo - indicando, per ogni
costo o beneficio individuato, a partire da quando esso si produrra'
e per quanto tempo - oppure svolta in modo piu' rigoroso, attraverso
la costruzione di un flusso di cassa, ovvero di una stima monetaria
annuale dei costi e dei benefici prodotti per ogni categoria e
complessivamente per tutta la collettivita'. Quest'ultima soluzione
e' indispensabile per calcolare indicatori sintetici di
profittabilita' economica dell'intervento14 ; essa produce certamente
risultati piu' chiari e facilita la comparazione tra le opzioni, ma
e' raramente percorribile, sia per la mancanza dei dati necessari,
sia per la maggiore difficolta' di elaborazione.
14 I piu' noti indicatori sono il valore attuale netto (VAN) e il
tasso interno di rendimento (TIR).
Uno schema di sintesi della valutazione delle opzioni e' fornito
dalla Figura 4.
Figura 4 - Valutazione e comparazione delle opzioni
Parte di provvedimento in formato grafico
Sebbene l'Air debba concentrarsi prioritariamente sugli effetti che
ogni opzione puo' produrre su cittadini e imprese, non va
sottovalutato l'impatto sulla pubblica amministrazione. Al riguardo,
ferme restando le informazioni elaborate ai fini della relazione
tecnica (le quali non vanno duplicate nella Relazione Air),
nell'analisi d'impatto occorre verificare l'eventuale insorgenza di
costi per le amministrazioni che, seppur non immediatamente stimabili
dal punto di vista finanziario, possono incidere significativamente
sul loro funzionamento, nonche' sull'attuazione dell'intervento. In
particolare, nella valutazione occorre prestare attenzione:
- alla creazione di eventuali nuovi uffici, enti, organismi, ecc.
che, anche in modo indiretto, puo' derivare dall'attuazione
dell'opzione considerata;
- ai maggiori oneri amministrativi che l'opzione puo' generare
sulle amministrazioni in termini di informazioni, documenti,
relazioni, ecc. di cui e' richiesta la produzione.
- alle sovrapposizioni, contraddizioni e duplicazioni nei
processi organizzativi e nei procedimenti amministrativi che possono
derivare dall'attuazione di un'opzione.
Da quanto sinora illustrato emerge chiaramente che le informazioni
necessarie per svolgere una valutazione che supporti le scelte finali
richiedono la collaborazione di diversi uffici e competenze
all'interno dell'amministrazione, che sara' tanto piu' agevole quanto
prima sara' organizzata. Inoltre, difficilmente tutti i dati
necessari sono gia' a disposizione dell'amministrazione, per cui e'
essenziale ricorrere alla consultazione dei potenziali destinatari
dell'intervento o di altre amministrazioni.
La valutazione e' anche il momento in cui l'amministrazione che
svolge l'Air puo' rendersi conto della necessita' di modificare il
contenuto delle opzioni, o che altri destinatari, inizialmente
ignorati, vanno considerati. Si tratta, infatti, di una fase
analitica particolarmente importante che, se realizzata con i tempi e
le professionalita' necessarie, puo' fornire informazioni preziose e
ridurre in modo considerevole il rischio di introdurre norme inutili
o controproducenti.
La comparazione delle opzioni e' svolta sulla base dell'insieme
delle informazioni raccolte nel corso della valutazione preliminare e
della analisi degli effetti (inclusi quelli specifici, laddove
rilevanti): l'individuazione dell'opzione preferita - che si traduce,
poi, nello schema di provvedimento che l'amministrazione intende
proporre - non e', infatti, il frutto di un solo criterio di scelta,
ma deriva dalla considerazione di una pluralita' di fattori e, in
particolare, dei seguenti:
a) efficacia attesa di ogni opzione rispetto agli obiettivi
specifici, tenuto conto del peso che ogni obiettivo riveste;
b) trade-off tra i vari interessi in gioco, e valutazione degli
incentivi, anche non finanziari, che determinate opzioni possono
innescare e delle conseguenti reazioni che e' possibile attendersi;
c) costi e benefici attesi, tenuto conto della loro dimensione
complessiva, della loro ripartizione tra categorie di destinatari e
della relativa distribuzione temporale.
5.6 Attuazione e monitoraggio
Molte criticita' del sistema regolativo possono derivare da una non
sufficiente attenzione dedicata alla fase di attuazione delle norme.
Eppure, la predisposizione di un provvedimento, anche quando ben
concepita, costituisce solo il primo passo per raggiungere gli
obiettivi che si prefigge: senza una accurata programmazione delle
attivita' necessarie a garantire la concreta e coerente attuazione
del provvedimento in via di adozione, i risultati dell'intervento
potrebbero rivelarsi parziali, se non nulli o controproducenti.
Come illustrato nel cap. 1, successivamente all'approvazione di un
provvedimento e', quindi, necessario curare il monitoraggio della sua
attuazione e dei suoi effetti. A tal fine e' necessario individuare,
gia' durante l'analisi ex ante, in che modo l'amministrazione
verifichera', da un lato, che le azioni necessarie per l'attuazione
del provvedimento siano effettivamente realizzate, tenuto conto dei
soggetti responsabili, delle risorse disponibili, dei comportamenti
dei destinatari e dei tempi attesi; dall'altro, che si stiano
conseguendo gli effetti previsti.
Il monitoraggio e', dunque, un processo programmato, continuo e
sistematico di raccolta di informazioni e di dati sull'attuazione
dell'intervento, che serve a identificare e risolvere eventuali
problemi e che genera informazioni per la Vir.
E' necessario che l'impostazione del sistema di monitoraggio
avvenga gia' in sede di Air in quanto:
a) aiuta a individuare, gia' nel corso della predisposizione
dell'intervento, i passaggi necessari per verificare che la sua
attuazione sia coerente e tempestiva. Cio' spinge l'amministrazione
ad adottare un'ottica di risultato, chiedendosi cosa e' necessario
fare (e controllare) affinche' le norme si traducano nella realta',
secondo le aspettative;
b) consente di organizzare in tempo le risorse (in primo luogo,
umane) necessarie alla Vir. Le attivita' di monitoraggio e
valutazione, infatti, richiedono una attenta e per nulla scontata
attivita' organizzativa non solo interna all'amministrazione
proponente, ma pure di coordinamento tra amministrazioni appartenenti
anche a diversi livelli di governo, per assicurare che le
informazioni (utili a verificare che l'attuazione stia procedendo
secondo le previsioni e che i risultati prodotti siano coerenti con
quelli desiderati) siano generate nei modi e nei tempi utili ad
apportare tempestivamente eventuali correttivi;
c) riduce i costi: la pianificazione delle attivita' di
monitoraggio e il loro tempestivo avvio e' molto meno dispendiosa
rispetto a una successiva azione di recupero di dati e informazioni,
che spesso puo' incontrare difficolta' insormontabili o richiedere
costose ricerche.
L'amministrazione responsabile dell'Air cura anche il monitoraggio
e la conseguente raccolta, elaborazione e conservazione delle
informazioni. Essa, a tal fine, gia' in sede di Air:
- individua la struttura responsabile del coordinamento delle
attivita' di monitoraggio e della relativa reportistica;
- individua i soggetti e le altre amministrazioni che
parteciperanno al sistema di monitoraggio.
Le attivita' di monitoraggio sono sviluppate sulla base degli
indicatori individuati nell'Air (cfr. par. 5.2), nonche' di
indicatori atti a individuare i progressi nell'attuazione
dell'intervento (indicatori procedurali).
La programmazione della reportistica, nei tempi e nei contenuti
informativi, relativa alle fasi attuative dell'intervento diviene
essenziale al fine di verificare che l'intervento venga attuato con
coerenza e nei tempi previsti, evidenziando eventuali criticita' che
possono essere facilmente rimosse, in particolare nel caso di
interventi dotati di una complessa attuazione, che coinvolga piu'
livelli normativi o piu' livelli istituzionali.
Nell'impostazione e nella attuazione del sistema di monitoraggio
l'amministrazione responsabile tiene conto, in particolare, dei
seguenti aspetti:
- completezza: il sistema deve essere in grado di coprire tutti
gli obiettivi dell'intervento, tenendo conto della tipologia delle
informazioni da acquisire (ad esempio qualitative e quantitative),
delle diverse fasi del monitoraggio (procedurale, dei risultati,
degli impatti), delle modalita' di acquisizione delle informazioni,
dei soggetti coinvolti e delle relative responsabilita', della
tempistica, dei supporti informatici disponibili o da predisporre;
- affidabilita': puo' essere opportuno verificare la qualita' e
congruenza delle informazioni acquisite, anche in relazione al
confronto con fonti diverse;
- responsabilizzazione: gli attori, sia interni che esterni
all'amministrazione, da coinvolgere nel monitoraggio devono essere
individuati con cura e responsabilizzati in modo trasparente per le
attivita' da svolgere (ad esempio attraverso accordi fra
amministrazioni);
- tempestivita': il sistema deve essere impostato in modo
anticipato rispetto all'avvio dell'intervento, potendosi cosi'
acquisire anche informazioni sulla situazione ex ante;
- adattabilita': il sistema deve essere flessibile, in modo da
adattarsi agli sviluppi dell'intervento;
- consultazioni: alcuni passaggi delle attivita' di monitoraggio
possono richiedere specifiche forme di consultazione, ad esempio nel
caso di presenza di indicatori qualitativi o per ricerche su effetti
non previsti o incongruenze dei dati non altrimenti spiegabili, per
verifiche di contesto o sull'attuazione;
- proporzionalita': come per gli altri strumenti, anche le
risorse del monitoraggio devono essere proporzionate all'importanza
dell'intervento e dei suoi effetti.
5.7 Stesura della Relazione Air
Al termine di ogni Air l'amministrazione redige una relazione
finalizzata a documentare il processo di analisi svolto e le
conclusioni raggiunte.
Al fine di porre in evidenza i passaggi piu' rilevanti, la
relazione si apre con una sintesi, di non piu' di due pagine, dei
principali risultati dell'analisi realizzata, con particolare
riferimento a:
a) motivazioni dell'intervento;
b) obiettivi perseguiti;
c) breve descrizione dell'opzione scelta;
d) principali evidenze emerse circa la valutazione degli impatti
sui destinatari;
e) consultazioni effettuate (resta fermo che non vanno
considerati i pareri obbligatori previsti dalla legge).
Nella parte successiva, la relazione e' articolata in sezioni che
ripercorrono le fasi di svolgimento dell'Air. Ciascuna sezione, oltre
a illustrare gli esiti delle analisi realizzate, da' conto delle
fonti informative e dei metodi di valutazione utilizzati, indicando
esplicitamente le ipotesi adottate ed evidenziando eventuali margini
di incertezza delle valutazioni svolte.
5.8 Miglioramento della qualita' delle Air
Per favorire il processo di apprendimento organizzativo e garantire
il progressivo miglioramento delle Air e del loro utilizzo
all'interno del processo decisionale, e' opportuna una
autovalutazione periodica dello strumento. Tale autovalutazione e'
funzionale a individuare i principali punti di forza e le lacune
delle analisi realizzate, al fine di diffondere le soluzioni che si
sono rivelate piu' efficaci e adottare correttivi rispetto ai punti
di maggiore debolezza.
A tal fine e' necessario raccogliere dati sulle Air effettuate in
un determinato periodo di tempo (al massimo con frequenza annuale),
monitorando almeno il numero complessivo di Air effettuate (distinte
per area o settore di regolazione), in valore assoluto e in rapporto
al numero di atti normativi adottati.
Sulla base delle Relazioni Air e delle informazioni sui percorsi di
analisi realizzati (da raccogliere anche mediante interviste con i
soggetti che vi hanno partecipato), un'autovalutazione puo' essere
sviluppata sulla base delle seguenti domande:
- Le Air svolte hanno riguardato gli interventi normativi piu'
rilevanti in termini di impatto sui destinatari e
sull'amministrazione?
- Le Air sono state avviate in modo tempestivo rispetto all'avvio
dell'istruttoria normativa?
- In che misura le Air svolte hanno contribuito al processo
decisionale, fornendo informazioni utili alla definizione delle
norme?
- Quanto sono durati in media i percorsi di Air? Tali tempistiche
sono risultate compatibili con le esigenze del processo decisionale?
- Quali strutture hanno contribuito allo svolgimento delle Air?
La composizione dei gruppi di lavoro ha consentito l'apporto di tutte
le competenze (di settore e trasversali) necessarie? In quanti casi
sono state coinvolte altre amministrazioni?
- In quanti casi e' stata definita a monte una strategia di
consultazione?
- Quali fasi del percorso di Air sono risultate piu' critiche?
Per quali ragioni?
- In quanti casi e su quali aspetti e' stato richiesto un
supporto metodologico al DAGL?
- Quali sono i correttivi che possono essere attuati per superare
i problemi emersi?
6. Air per i decreti-legge
Il Regolamento prevede una apposita disciplina per l'analisi di
impatto dei decreti-legge che, compatibilmente con la necessita' di
speditezza tipica di questi provvedimenti, assicura un nucleo minimo
di informazioni a supporto del processo decisionale.
L'Air in questo caso si concentra sui seguenti aspetti:
a) individuazione dei problemi da affrontare, con analisi delle
esigenze e delle criticita' di tipo normativo, amministrativo,
economico e sociale constatate nella situazione attuale, che motivano
l'intervento;
b) definizione degli obiettivi dell'intervento;
c) individuazione dei potenziali destinatari, pubblici e privati,
dell'intervento e definizione della relativa consistenza numerica;
d) valutazione dell'intervento, con analisi e, ove possibile,
quantificazione dei principali impatti (benefici e costi attesi) per
categoria di destinatari dell'intervento e per la collettivita' nel
suo complesso. Al riguardo, valgono le indicazioni fornite nel par.
5.5 e, in particolare, le seguenti: l'analisi degli effetti e' di
tipo differenziale (ossia vanno considerati solo gli effetti che non
si verificherebbero se la regolazione rimanesse immutata); occorre
considerare l'orizzonte temporale degli effetti analizzati. La
quantificazione dovrebbe riguardare, in particolare, i costi piu'
rilevanti imposti a cittadini e imprese. Se non e' possibile
individuare un valore puntuale, e' preferibile fare ricorso a range
di valori; inoltre, se non sono disponibili informazioni utili a
stimare i costi totali dell'intervento, l'analisi puo' essere
riferita a un "destinatario tipo" (indicando, ad esempio, il costo
medio atteso che un'impresa con meno di 5 addetti dovra' sostenere
per adeguarsi alle prescrizioni introdotte con il decreto);
e) individuazione delle condizioni specifiche per l'attuazione
dell'intervento e delle modalita' di effettuazione del monitoraggio e
della successiva valutazione.
Laddove lo ritenga opportuno, l'amministrazione che procede all'Air
puo' sempre svolgere una valutazione piu' ampia, includendo le
ulteriori fasi previste per l'analisi di impatto delle altre
tipologie di provvedimenti normativi.
Anche per i decreti-legge e' possibile effettuare piu' analisi di
impatto, nel caso in cui con lo stesso provvedimento siano
disciplinate piu' materie o qualora l'amministrazione ritenga utile,
data la complessita' dell'intervento, analizzare separatamente
aspetti diversi. Inoltre, e' possibile richiedere l'esenzione
dall'Air in riferimento alle parti del provvedimento che si ritengono
di impatto poco significativo, seguendo la stessa procedura prevista
per gli altri provvedimenti.
La Relazione Air che accompagna i decreti-legge riflette la
struttura semplificata prevista per lo svolgimento dell'analisi. Tale
Relazione e' presentata al DAGL per la relativa verifica
contestualmente alla richiesta di iscrizione del provvedimento
all'ordine del giorno della riunione preparatoria del Consiglio dei
Ministri.
7. L'Air nella fase ascendente
La valutazione degli impatti della regolazione svolge un ruolo
sempre piu' decisivo all'interno del processo di produzione e
revisione della normativa europea: sia in fase ex ante che ex post,
sistematicamente, la Commissione europea valuta gli effetti delle
norme, anche grazie all'ausilio della consultazione con gli Stati
membri e gli stakeholders15 . La comunicazione "Better regulation for
better results. An EU agenda"16 ridefinisce la strategia della
Commissione in tema di qualita' della regolazione, rafforzando il
ruolo dell'analisi di impatto e del programma EU Regulatory Fitness
(REFIT); l'accordo interistituzionale in materia di qualita' della
regolazione sottoscritto il 13 aprile 2016 da Parlamento europeo,
Consiglio UE e Commissione17 rafforza, tra l'altro, il ricorso
all'analisi di impatto anche nel corso dell'iter legislativo.
Peraltro, il Parlamento europeo nel corso degli ultimi anni ha
promosso, anche attraverso l'istituzione di un'apposita unita'
organizzativa, il ricorso all'Air sia per facilitare la comprensione
delle analisi di impatto elaborate dalla Commissione, sia per
valutare i possibili effetti di proposte emendative all'esame delle
Commissioni parlamentari. Iniziative simili sono state adottate dal
Consiglio UE, il quale ha formalizzato una procedura per l'analisi
d'impatto degli emendamenti alle proposte legislative ritenuti piu'
significativi18 .
15 I provvedimenti, i manuali e i documenti collegati alla politica
di qualita' della regolazione della Commissione europea -
incluse le analisi di impatto e le valutazioni ex post -
sono disponibili sul sito
https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/better-reg
ulation-why-and-how en.
16 COM(2015) 215 final
17 Accordo interistituzionale "Legiferare meglio" tra il Parlamento
europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione
europea (Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del
12.5.2016).
18 Council of the European Union, Handling impact assessments in
Council. Indicative guidance for working party chairs, June
2016, Brussels.
Una quota rilevante della produzione normativa nazionale deriva dal
recepimento di regole definite a livello europeo: assume, quindi, un
ruolo determinante la capacita' di comprendere e utilizzare gli
strumenti (come l'Air) ai quali la Commissione e il legislatore
europeo ricorrono per costruire e modificare tali regole. Nel
processo legislativo europeo l'analisi ex ante ed ex post non sono,
infatti, studi conoscitivi a uso degli addetti ai lavori, ma
costituiscono strumenti sempre piu' importanti al fine di definire i
contenuti delle proposte normative e per motivare l'accoglimento o
meno di proposte di modifica avanzate dagli Stati membri. In tale
contesto occorre assicurare, da parte delle amministrazioni
nazionali, una costante e attenta partecipazione al processo di
valutazione della normativa europea, secondo procedure e metodologie
volte a massimizzarne l'efficacia.
A tal fine, lo svolgimento di una "Air in fase ascendente" persegue
lo scopo di fornire in tempo utile elementi informativi volti a
evidenziare gli effetti attesi soprattutto a livello nazionale delle
proposte normative all'esame delle istituzioni dell'Unione europea e
supportare il Governo nel corso delle procedure di consultazione
avviate da tali istituzioni, nonche' nell'ambito dell'attivita'
legislativa a livello europeo.
Le indicazioni che seguono si concentrano sullo svolgimento di tale
analisi, senza entrare nel merito dell'ordinaria attivita' negoziale
che ogni amministrazione conduce a livello europeo e del ruolo svolto
dalla Rappresentanza italiana presso l'UE.
7.1 Il processo di analisi di impatto della Commissione
europea
La Commissione europea pubblica in autunno il suo programma di
lavoro, ovvero l'agenda delle proposte normative che intende istruire
nel corso dell'anno successivo. In corrispondenza di ogni proposta e'
pubblicata una tabella di marcia (c.d. roadmap), che consiste in una
relazione, sottoposta a consultazione pubblica, in cui sono indicati
sinteticamente:
- obiettivi della proposta
- opzioni che saranno esaminate
- principali impatti attesi
- consultazioni previste
Nel programma di lavoro la Commissione specifica, per ogni
proposta, se sara' svolta un'analisi d'impatto19 . In caso
affermativo, la roadmap viene sostituita da una piu' dettagliata
"analisi di impatto iniziale" (inception impact assessment). Da quel
momento, seguendo le procedure e le metodologie definite nelle linee
guida sull'Air della Commissione, si avvia un processo di analisi che
in genere dura diversi mesi. Il programma di lavoro della Commissione
costituisce, dunque, un elemento informativo di primaria importanza,
in quanto consente di avere, con largo anticipo, il quadro degli
interventi che saranno realizzati e delle consultazioni previste.
19 L'analisi di impatto e' richiesta per tutte le proposte che
possono avere significativi impatti di tipo economico,
sociale o ambientale. Possono essere sottoposte ad Air: a)
proposte legislative; b) iniziative di tipo non legislativo
(ad esempio, libri bianchi, piani di azione, programmi
finanziari, ecc.); c) atti delegati o di attuazione.
7.2 Procedura Air in fase ascendente
L'Air in fase ascendente deve rispondere a due esigenze essenziali:
tempestivita' e selettivita'.
Quanto al primo aspetto, affinche' sia effettivamente utile,
l'analisi deve iniziare il prima possibile ed essere coerente con i
tempi dell'iter decisionale della Commissione europea. Per questo
motivo, il Regolamento stabilisce che entro trenta giorni dalla
pubblicazione del programma di lavoro della Commissione europea, le
amministrazioni comunicano al DAGL l'elenco dei progetti di atti
dell'Unione europea sui quali intendono realizzare l'Air in fase
ascendente e contestualmente ne avviano lo svolgimento.
Quanto al secondo aspetto, e' importante sottolineare che questo
tipo di analisi di impatto va riservato alle sole iniziative della
Commissione che l'amministrazione italiana ritenga strategiche a
livello nazionale, in quanto incidono in misura rilevante sugli
interessi del Paese (anche tenuto conto del programma di Governo), o
perche' producono un impatto significativo su cittadini e imprese.
Tale selezione potra' avvalersi del lavoro svolto al riguardo dal
Comitato tecnico di valutazione previsto dalla legge n. 234 del
201220 .
20 Legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante "Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione
della normativa e delle politiche dell'Unione europea".
Sulle proposte in tal modo selezionate, l'amministrazione svolge
l'Air in fase ascendente seguendo le indicazioni del par. 7.3. Le
proposte, analisi e contributi che ne derivano vanno utilizzati
dall'amministrazione competente per materia nell'ambito dell'iter
decisionale europeo, sia in riferimento alle proposte iniziali della
Commissione, sia nel corso dei lavori del Consiglio UE.
In particolare, quanto alle proposte iniziali, l'Air e' uno
strumento utile a motivare proposte di modifica dei progetti di atti
della Commissione, nonche' per incidere sulla sua analisi di impatto,
evidenziando effetti rilevanti per l'Italia e ignorati o non
adeguatamente valutati. In linea generale, cio' puo' accadere
attraverso una qualificata partecipazione:
- a eventuali gruppi di lavoro, gruppi di esperti, comitati, ecc.
che la Commissione puo' costituire per consultare gli Stati membri
prima di elaborare una proposta (o, in alcuni casi, per definirne in
modo condiviso i contenuti);
- alle procedure di consultazione che la Commissione svolge nel
corso dell'iter di definizione di una proposta d'intervento.
La valutazione degli effetti a livello nazionale delle proposte
avanzate a livello europeo puo' assumere un ruolo importante anche
nel corso del loro esame da parte del Consiglio UE, con particolare
riferimento ai lavori dei working parties e degli altri organismi (ad
esempio, il Coreper21 ) a cui spetta la valutazione delle iniziative
normative e la formulazione di proposte ai Ministri competenti per
materia. Di conseguenza, l'Air in fase ascendente va aggiornata nel
corso del processo decisionale europeo in modo da fornire un efficace
supporto durante le varie fasi dei negoziati presso le istituzioni
dell'UE.
21 Il Coreper (Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati
membri) e' responsabile della preparazione dei lavori del
Consiglio UE.
L'Air in fase ascendente e' svolta in collaborazione con le
autorita' amministrative indipendenti nei relativi settori di
competenza. Di conseguenza, l'amministrazione, prima di avviare
l'analisi, coinvolge le autorita' competenti al fine di concordare le
modalita' di raccordo in ciascuna fase. Nel corso della valutazione
l'amministrazione puo' chiedere un supporto tecnico al DAGL per
ottenere chiarimenti di tipo metodologico, suggerimenti relativi alle
modalita' di valutazione di specifici effetti, o delucidazioni sui
contenuti di questa Guida.
Il Regolamento stabilisce che i risultati dell'analisi,
eventualmente integrati dall'amministrazione competente a seguito
della verifica svolta dal DAGL, sono inviati al Dipartimento per le
politiche europee. Infine, i risultati dell'Air in fase ascendente
confluiscono nella "relazione"22 , che assicura alle Camere
"un'informazione qualificata e tempestiva" sui progetti di atti
legislativi dell'UE.
22 Articolo 6, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n. 234.
7.3 Contenuti dell'Air in fase ascendente
Al fine di partecipare in modo efficace all'analisi d'impatto della
Commissione - e, dunque, alla definizione dei contenuti delle sue
proposte - e' importante comprendere il linguaggio e le metodologie
utilizzate nell'ambito di tale procedura. Rinviando, per i dettagli,
alle linee guida della Commissione, in questa sede e' utile ricordare
che le principali domande a cui l'analisi di impatto a livello
europeo e' chiamata a rispondere sono le seguenti:
- qual e' il problema da risolvere e perche' e' tale?
- perche' e' necessario agire a livello europeo (verifica del
principio di sussidiarieta')?
- quali sono gli obiettivi che si intende raggiungere?
- quali sono le opzioni volte a raggiungere gli obiettivi?
- quali sono i principali impatti economici, sociali e ambientali
e su chi ricadranno?
- quali sono i risultati della comparazione delle opzioni in
termini di efficacia, costi e benefici?
- come saranno organizzate le attivita' di monitoraggio e
valutazione dell'intervento?
Tali domande, peraltro in gran parte simili a quelle sottostanti
alle metodologie descritte in questa Guida, consentono di orientare
la partecipazione all'Air in fase ascendente in quanto evidenziano i
punti essenziali di cui essa si compone.
L'Air in fase ascendente e' un'analisi dei possibili effetti che la
proposta all'esame della Commissione potra' avere a livello
nazionale. Essa non consiste necessariamente nella replica, a livello
nazionale, di tutti i contenuti dell'Air europea, essendo sufficiente
concentrarsi sugli aspetti piu' rilevanti e controversi di
quest'ultima, valorizzando il piu' possibile le informazioni, i dati
e, piu' in generale, l'evidenza empirica a supporto della posizione
italiana. Nell'elaborare l'analisi, le amministrazioni tengono conto
delle seguenti indicazioni metodologiche:
a) Problemi da affrontare. Particolare attenzione deve essere
assicurata alla definizione del "problema da risolvere": da cio'
dipende infatti la definizione degli obiettivi che la Commissione si
prefigge e delle opzioni che ritiene di valutare. L'esame delle
motivazioni dell'intervento e' quindi strategica e non va
sottovalutata; a tal fine, e' importante raccogliere dati ed evidenze
empiriche volte a fornire un quadro quanto piu' dettagliato possibile
della situazione attuale dal punto di vista dell'Italia, evidenziando
in particolare eventuali elementi che sono stati ignorati o
sottovalutati dalla Commissione e che possono giustificare il disegno
di una diversa catena problemi-obiettivi-opzioni. Di fondamentale
importanza gia' in questa fase e' la realizzazione di consultazioni
con gli stakeholders nazionali al fine di raccogliere dati, opinioni,
valutazioni che aiutino a definire e supportare la posizione
nazionale. E' opportuno che tali evidenze siano anche riportate nei
documenti inviati in risposta alle consultazioni promosse dalla
Commissione o nei gruppi di lavoro da quest'ultima istituiti per
l'elaborazione dei testi normativi.
b) Destinatari. E' importante, soprattutto nei casi d'iniziative
normative suscettibili di avere un ampio impatto su cittadini o
imprese, fornire una stima della numerosita' dei potenziali
destinatari dell'intervento a livello nazionale, per tipologie (ad
esempio, numero di microimprese coinvolte per settore di attivita').
c) Opzioni. La regolazione europea limita, in molti casi, i
margini di discrezionalita' nazionali non solo nella scelta dello
strumento normativo da utilizzare, ma, cio' che piu' conta, nelle
alternative che e' possibile considerare, con impatti spesso molto
significativi sull'ordinamento nazionale. Anche nella fase di
elaborazione delle opzioni, quindi, puo' essere utile integrare le
informazioni a disposizione dell'amministrazione attraverso una
consultazione a livello nazionale che si concentri sugli aspetti piu'
significativi delle opzioni all'esame della Commissione e che
suggerisca eventualmente alternative che non sono ancora state
esaminate.
d) Impatti. Una parte qualificante dell'Air in fase ascendente
consiste nel descrivere in modo articolato i costi e i benefici delle
opzioni che la Commissione sta esaminando, concentrandosi ovviamente
sull'alternativa che appare essere quella preferita (e che, dunque,
sara' verosimilmente alla base della proposta adottata dalla
Commissione). La descrizione deve focalizzarsi sui principali
benefici che, secondo le amministrazioni nazionali, discendono
dall'intervento o, al contrario, sui costi, gli svantaggi e i rischi
che giustificano le obiezioni mosse dalle amministrazioni nazionali,
evidenziando eventuali concentrazioni di effetti negativi in
determinati settori di attivita' economica, tipologie di imprese,
classi di eta' o reddituali, territori, ecc. Affinche' questa analisi
sia pertinente ed efficace e' necessario evidenziare in particolare
gli effetti che non sono stati considerati (o sono stati
sottovalutati) nell'Air della Commissione. Inoltre, ogniqualvolta
cio' sia possibile, occorre quantificare (cioe' esprimere in unita'
fisiche o monetarie) gli effetti attesi dall'intervento all'esame
della Commissione, con particolare riguardo ai costi che si ritengono
sproporzionati o in grado di minare la competitivita' delle imprese
italiane (se non addirittura di tutte quelle europee). Particolare
enfasi dovra' essere assicurata all'impatto sulle PMI, evidenziando i
casi in cui i costi di adeguamento non sono giustificati dagli
obiettivi dell'intervento, nonche' le alternative che, pur
compatibili con le finalita' perseguite, possono incidere sulla
proporzionalita' degli adempimenti rispetto alla dimensione, al
settore o al rischio dell'attivita' svolta. Al riguardo, un modo per
semplificare le stime e' quello di proporre un numero di "casi-tipo"
(ad esempio, una stima dei costi medi che un'impresa di determinate
dimensioni dovrebbe sostenere qualora la proposta della Commissione
dovesse tradursi in una nuova direttiva), o dei range di valori. A
parita' di altre condizioni, quanto piu' l'Air ascendente sara'
supportata da consultazioni con stakeholders nazionali e stime
quantitative tanto piu' essa sara' convincente.
e) Coerenza con il quadro normativo. La partecipazione
all'analisi di impatto in fase ascendente e' anche l'occasione per
evidenziare il rischio di incoerenze tra l'intervento normativo
proposto e altre norme europee che disciplinano la stessa materia o
materie affini a quella su cui la Commissione intende intervenire,
nonche' disfunzioni che potrebbero derivare da un'insufficiente
armonizzazione tra le nuove norme e quelle esistenti.
8. Finalita' e procedure della Vir
8.1 Cos'e' la Vir e a cosa serve
La Vir "consiste nella valutazione, anche periodica, del
raggiungimento delle finalita' e nella stima dei costi e degli
effetti prodotti da atti normativi sulle attivita' dei cittadini e
delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle
pubbliche amministrazioni" (art. 14, comma 3, della legge n. 246 del
2005).
Il suo obiettivo e' "quello di fornire, attraverso un percorso
trasparente di valutazione, un supporto informativo, basato
sull'evidenza empirica, in merito alla perdurante utilita',
all'efficacia e all'efficienza di norme vigenti di impatto
significativo su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni, al
fine di confermare o correggere le politiche adottate, proponendo
interventi di integrazione, modifica o abrogazione" (art. 2, comma 5,
del Regolamento).
La Vir si propone di dare risposte trasparenti e per quanto
possibile imparziali a quesiti quali:
a) La norma ha raggiunto gli obiettivi prefissati? E' stata
attuata nei modi e nei tempi previsti?
b) Quali sono stati gli impatti collegati all'introduzione della
norma? Gli impatti prodotti sono stati coerenti con le attese? Ci
sono stati effetti imprevisti?
c) La norma ha generato i costi e i benefici attesi? I benefici
sono stati effettivamente percepiti dai destinatari? I benefici sono
stati proporzionati rispetto alle risorse impegnate?
d) La norma ha generato costi eccessivi per i destinatari?
La Vir e', dunque, lo strumento che pone l'amministrazione nella
condizione di verificare l'efficacia delle norme analizzate ovvero di
migliorarne il disegno o l'attuazione, di suggerirne il mantenimento,
la modifica o l'abrogazione. Nel ciclo della regolazione svolge un
ruolo cruciale nell'individuazione delle priorita' di riforma e nella
progettazione di futuri interventi normativi, in quanto la revisione
o la progettazione di una nuova norma prendono necessariamente spunto
dalle evidenze via via accumulate relativamente all'attuazione, al
funzionamento e agli effetti della normativa esistente.
La Vir utilizza le analisi operate dall'amministrazione nell'ambito
delle attivita' di monitoraggio (cfr. par. 5.6).
Le finalita' e le modalita' di realizzazione della Vir dipendono
anche dalle caratteristiche e dallo stato di attuazione degli
interventi oggetto di analisi. Sotto questo profilo, e' possibile
distinguere, ad esempio, tra interventi che:
- possiedono una durata predefinita (quali i programmi di
incentivo alle imprese in un orizzonte temporale fissato): in questo
caso la valutazione puo' essere condotta al termine dell'intervento,
quando si siano prodotti solo alcuni risultati, o alcuni anni dopo la
sua conclusione, quando si siano prodotti tutti o la gran parte degli
effetti attesi e, quindi, sia possibile verificare il conseguimento
degli obiettivi, sia specifici che generali;
- esplicano i propri effetti in modo continuativo (ad esempio,
regolazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro): in questo
caso, la valutazione e' condotta dopo un lasso di tempo ritenuto
congruo rispetto al verificarsi dei principali risultati
dell'intervento, al fine di orientare eventuali revisioni della
regolazione vigente e trarre indicazioni utili a una loro adeguata
impostazione.
In ogni caso, la Vir e' diretta a valutare i risultati ottenuti
dagli interventi di regolazione rispetto alle attese, evidenziando il
verificarsi di eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi e, piu'
in generale, agli effetti previsti. Al fine di fornire al regolatore
informazioni utili all'impostazione dei futuri interventi, anche
correttivi, essa ha, inoltre, il compito di investigare le ragioni di
tali scostamenti. La Vir include, quindi, un'analisi dei nessi di
causalita', non limitandosi ad analizzare cosa sia avvenuto, ma
investigando anche il perche', cercando, in particolare, di stabilire
in che misura e in che modo gli effetti osservati siano dipesi dagli
interventi posti in essere dal regolatore.
Restituendo un quadro ampio ed empiricamente fondato dei fattori di
successo e di insuccesso delle regolazioni vigenti, la Vir e' volta a
favorire, cosi' come l'Air (cfr. par. 4.1), l'instaurarsi di una
relazione trasparente, costruttiva e collaborativa tra
amministrazione e stakeholders.
La Vir amplia il proprio potenziale informativo quando e'
utilizzata per supportare processi di revisione di ambiti di
regolazione settoriali, trovando quindi applicazione su gruppi di
atti tra loro collegati. In tali casi, infatti, essa consente di
porre in luce anche le interconnessioni tra i diversi interventi che
insistono su un determinato ambito normativo settoriale, permettendo
di identificare effetti cumulativi delle norme, incluse eventuali
discrasie, incoerenze, costi ingiustificati, sovrapposizioni,
ridondanze o obsolescenze del quadro regolatorio.
8.2 Ambito di applicazione della Vir
La Vir e' diretta a supportare la costruzione di una visione
strategica della regolazione, consentendo di verificare l'efficacia,
l'efficienza e l'attualita' del sistema di regole in vigore e di
modificarlo o riprogettarlo, laddove opportuno, in modo che sia
sempre adeguato agli obiettivi perseguiti dalle politiche ("fit for
purpose"23 ).
23 COM(2012) 746 final - EU Regulatory Fitness
Se da un lato, quindi, la Vir rappresenta un valido completamento a
livello logico e operativo dell'Air, dall'altro il suo impiego puo'
risultare ancor piu' rilevante nei casi in cui non sia stata
precedentemente realizzata alcuna valutazione ex ante o nei casi in
cui questa sia stata realizzata in forma semplificata (cfr. par. 6).
Per questa ragione il Regolamento prevede che siano sottoposte a Vir
le leggi di conversione di decreti-legge, gli atti normativi nei
quali sono previste clausole valutative, nonche' quelli nei quali e'
prevista l'adozione di disposizioni correttive o integrative.
Come nel caso dell'Air, tuttavia, e' necessario considerare che la
conduzione di una Vir richiede l'impiego di risorse che risulta
opportuno concentrare sulle regolazioni che, per rilievo o grado di
criticita', possano beneficiare maggiormente di un supporto
conoscitivo ampio, approfondito ed empiricamente fondato.
La scelta di condurre una Vir non puo', quindi, essere operata solo
alla luce delle conoscenze e dell'esperienza possedute
dall'amministrazione responsabile, ma richiede anche il contributo
degli stakeholders. Per questa ragione il Regolamento affida
l'individuazione dei casi da sottoporre a Vir alle amministrazioni
competenti e al fondamentale apporto dei destinatari, coinvolti
tramite apposite procedure di consultazione (cfr. par. 11.3).
Il Regolamento indica i criteri generali che devono guidare la
scelta dei provvedimenti, o dei gruppi di provvedimenti, da
sottoporre a Vir, nel rispetto del succitato principio di efficienza
nell'impiego delle risorse dedicate alla valutazione:
a) rilevanza rispetto agli obiettivi perseguiti dalle politiche a
cui gli atti si riferiscono;
b) significativita' degli effetti (da valutare anche con
riferimento alle previsioni delle relazioni Air, ove disponibili);
c) problemi e criticita' rilevati nell'attuazione;
d) modifiche nel contesto socio-economico di riferimento, incluse
quelle derivanti dal progresso tecnologico e scientifico.
Si terra' inoltre conto, nella scelta dei provvedimenti, o dei
gruppi di provvedimenti, da sottoporre a Vir:
- dello stato di attuazione dell'intervento o degli interventi;
- delle priorita' del programma di governo e della programmazione
normativa.
8.3 La Vir nell'istruttoria normativa: i piani biennali
Cosi' come l'Air, la Vir rappresenta un valido supporto decisionale
quando e' pienamente integrata nel processo di revisione normativa. A
tal fine, si rende necessaria un'adeguata pianificazione delle
valutazioni da realizzare e un suo stretto collegamento con la
programmazione normativa (cfr. cap. 2)24 .
24 La possibilita' di adeguata programmazione, sia delle valutazioni
da eseguire, sia della esecuzione di ciascuna valutazione,
e' una caratteristica propria della Vir: essa non e',
infatti, sottoposta alla diretta "pressione"
dell'impellenza legislativa, che spesso si muove al di
fuori di una logica di programmazione (ad esempio,
decreti-legge). Il bagaglio di conoscenze accumulato
attraverso le Vir puo' supportare anche quelle fasi
legislative per le quali la ristrettezza dei tempi non
consente adeguate valutazioni ex ante.
In particolare, il Regolamento prevede che ciascuna amministrazione
predisponga, con cadenza biennale, un "Piano per la valutazione e la
revisione della regolazione" (d'ora innanzi "piano biennale") degli
atti normativi di propria competenza.
I piani biennali contengono almeno le seguenti informazioni:
a) l'elenco degli atti o insiemi di atti che l'amministrazione
intende sottoporre a Vir nel biennio di riferimento, articolato per
anno di avvio della valutazione;
b) l'indicazione, per ogni atto o insieme di atti, dei principali
motivi per i quali l'amministrazione ritiene di svolgere la verifica
di impatto (da questo punto di vista assume rilievo l'applicazione
dei criteri che hanno guidato la scelta (cfr. par. 8.2), anche in
relazione al contributo fornito dagli stakeholders);
c) l'indicazione, per ogni atto o insieme di atti, di eventuali
altre amministrazioni (appartenenti anche a diverso livello
istituzionale) coinvolte nel processo di valutazione;
d) i tempi previsti per l'avvio e la conclusione di ogni Vir;
e) una sintesi degli esiti delle consultazioni effettuate sul
piano stesso (cfr. par. 11.3).
Poiche' nell'arco di un biennio le informazioni a disposizione
dell'amministrazione - cosi' come le considerazioni alla base delle
previsioni contenute nel piano - possono mutare, a seguito di una
modifica nelle priorita' dell'amministrazione o nelle condizioni di
contesto, il Regolamento prevede la possibilita' di aggiornare il
piano.
Prima dell'adozione definitiva, una bozza del piano biennale
elaborata dall'amministrazione responsabile, cosi' come degli
eventuali aggiornamenti, e' inviata al DAGL, che ne verifica la
coerenza rispetto alle indicazioni contenute nel Regolamento e nella
presente Guida. La bozza e' quindi pubblicata sul sito internet
dell'amministrazione e sottoposta a consultazione pubblica per almeno
quattro settimane. La consultazione, oltre che sui contenuti del
piano, puo' essere rivolta anche a raccogliere primi commenti e
informazioni riferiti agli effetti e alle eventuali criticita' degli
atti selezionati. I contributi ricevuti dai soggetti che hanno
partecipato alla consultazione sono pubblicati, salvo diversa
richiesta degli autori o per ragioni di riservatezza, sul sito
istituzionale dell'amministrazione responsabile. Al termine della
consultazione, i piani e i loro eventuali aggiornamenti sono quindi
approvati con decreto ministeriale.
Una volta conclusa ciascuna Vir, l'amministrazione competente
redige la relativa relazione e la trasmette al DAGL, che verifica
l'adeguatezza e la completezza delle attivita' di analisi e la
correttezza delle procedure di valutazione applicate.
Successivamente, la relazione e' pubblicata sul sito web
dell'amministrazione responsabile e su quello del Governo.
In aderenza a una visione ciclica della regolazione e del relativo
sistema di valutazione, le conclusioni della Vir, e in particolare
l'individuazione degli aspetti della regolazione da sottoporre a
revisione, alimentano il programma normativo di ciascuna
amministrazione. Esse costituiscono, inoltre, la base conoscitiva di
partenza per l'analisi del quadro motivazionale dei nuovi interventi
normativi e per la valutazione delle opzioni (prima tra tutte
l'opzione zero) da operare nelle eventuali successive Air (cfr. parr.
5.1 e 5.4 e 5.5).
9. Fasi della Vir
9.1 La definizione dell'oggetto della valutazione
Come gia' evidenziato, la Vir si presta in particolar modo a
supportare processi di revisione di ambiti di regolazione. Da un
lato, infatti, risulta in genere difficoltoso isolare e valutare in
modo separato gli effetti determinati da piu' interventi che
risultino omogenei sotto il profilo delle finalita'. Dall'altro, la
considerazione congiunta di atti normativi tra loro collegati
permette di ricostruire una visione d'insieme della regolazione,
consentendo di verificarne il grado di coerenza interna e la
capacita' complessiva di raggiungere i risultati attesi.
Nel caso in cui la Vir riguardi un insieme di provvedimenti tra
loro connessi, la definizione del perimetro degli atti da valutare
dovra' contemperare l'esigenza di circoscrivere l'oggetto della Vir e
l'opportunita' di considerare congiuntamente interventi che
condividano obiettivi o destinatari, concorrendo, cosi', alla
produzione di medesimi impatti (ad esempio, la Vir potrebbe
riguardare l'insieme delle norme che disciplinano i rapporti di
lavoro, l'insieme delle norme relative alle agevolazioni alle
attivita' produttive, ecc., non limitandosi a una valutazione
separata dei singoli atti normativi che disciplinano le diverse
fattispecie).
Una volta individuato l'ambito della Vir, e' quindi necessario
stilare l'elenco delle norme sottoposte a revisione. Come gia'
accennato (cfr. par. 8.3), un elenco preliminare e' inserito nella
bozza di piano biennale sottoposta a consultazione pubblica. Tale
elenco puo' essere quindi modificato o integrato sulla base delle
indicazioni che pervengano dagli stakeholders ovvero in base alle
evidenze acquisite nel corso della valutazione.
L'individuazione della norma o dell'insieme di norme da sottoporre
a valutazione consente di provvedere all'organizzazione del gruppo di
lavoro, dotandolo delle necessarie professionalita' (cfr. cap. 3). Il
primo compito del gruppo di lavoro e' quello di definire un percorso
di valutazione che, partendo da una prima analisi della norme oggetto
della valutazione e dei loro obiettivi, individui le principali
domande di valutazione (cfr. par. 9.4), le informazioni necessarie,
disponibili e da reperire, le eventuali necessita' di coinvolgimento
di ulteriori professionalita' e di altre amministrazioni, le
modalita' di consultazione, i tempi di svolgimento delle attivita' da
realizzare.
9.2 L'analisi della situazione attuale
La successiva fase della Vir e' costituita dall'analisi della
situazione attuale, con particolare attenzione agli eventuali
problemi che la caratterizzano, e dei cambiamenti intervenuti
rispetto alla situazione esistente al momento dell'introduzione delle
norme. Quest'ultima rappresenta il punto di riferimento (baseline)
per la valutazione. Come nel caso dell'Air, l'analisi va supportata
da evidenze di tipo quantitativo.
Le possibili dimensioni da tenere in considerazione nell'analisi
della situazione attuale e della sua evoluzione sono le seguenti:
- giuridica: eventuali modifiche intervenute nel quadro
normativo, con particolare riferimento alle fonti sovraordinate,
anche di livello internazionale;
- economica e sociale: caratteristiche e dinamiche rilevanti del
sistema produttivo (ad esempio, struttura dei mercati, dotazione
infrastrutturale, diffusione dell'innovazione tecnologica, ecc.) o
del contesto sociale e ambientale (ad esempio, struttura della
popolazione, distribuzione del reddito, fenomeni di inquinamento,
ecc.);
- territoriale: caratteristiche e dinamiche rilevanti del sistema
territoriale (ad esempio, squilibri regionali, assetti urbanistici,
distribuzione dei servizi sociali, ecc.).
Per ciascuna dimensione rilevante nel caso in esame, l'analisi,
supportata anche dagli elementi emersi nel corso delle consultazioni,
dovra' ricercare i fattori che possono aver influito sulle
motivazioni originarie degli interventi e sui relativi effetti,
favorendone o, viceversa, ostacolandone, il dispiegamento.
Naturalmente, le dimensioni e i fenomeni da esaminare, cosi' come
il grado di approfondimento dell'analisi, dipenderanno, caso per
caso, dalla natura e, nel rispetto del principio di proporzionalita',
dalla portata degli interventi oggetto di valutazione.
In questa fase e' inoltre essenziale verificare ostacoli, mancanze,
incoerenze nell'attuazione della normativa che possono essere una
(quando non la principale) causa della scarsa efficacia degli
interventi analizzati.
L'analisi dell'attuazione della normativa va suddivisa in due
momenti:
a) verifica del grado di attuazione, da parte delle
amministrazioni preposte, delle azioni previste dalla normativa; tale
analisi puo' riferirsi:
- all'adozione degli eventuali provvedimenti attuativi della
normativa oggetto di valutazione, anche nei diversi livelli
istituzionali coinvolti;
- all'attuazione degli altri interventi eventualmente previsti
per la gestione dell'intervento regolatorio (ad esempio, attivazione
di sistemi di controllo, informatizzazione delle procedure, ecc.);
b) verifica della conformita' alla normativa, cioe' del grado di
compliance (differenziando, laddove rilevante, tra territori, settori
economici, gruppi sociali, ecc.), delle relative motivazioni e, in
ogni caso, delle modalita' di adeguamento alla normativa da parte dei
soggetti regolati.
In questa fase, oltre alle evidenze tratte dal monitoraggio e da
indagini esistenti o eventualmente realizzate ad hoc, risultano
essenziali le informazioni desumibili dalle Relazioni Air e dalle
consultazioni.
9.3 La ricostruzione della logica dell'intervento
Un punto di riferimento essenziale per la valutazione di un
intervento, o di un gruppo di interventi, e' rappresentato dalle
intenzioni e dalle attese del regolatore al momento della sua
formulazione. Ogni intervento di regolazione e', infatti, disegnato,
piu' o meno esplicitamente, per perseguire determinati obiettivi e
predispone, per il loro raggiungimento, una serie di strumenti (lo
svolgimento di determinate azioni da parte dell'amministrazione
responsabile e/o l'imposizione di determinati obblighi in capo ai
destinatari finali). Esso quindi e' basato, in qualche misura, su una
serie di assunzioni circa il modo in cui le azioni o gli obblighi
previsti determineranno, anche sulla base delle reazioni
comportamentali attese da parte dei destinatari, i risultati
desiderati (nessi di causalita').
La sequenza obiettivi-strumenti-risultati attesi costituisce la
c.d. "logica dell'intervento" e rappresenta, quindi, il riferimento
rispetto al quale la valutazione puo' essere sviluppata.
La ricostruzione, qualitativa e quantitativa, degli elementi che
compongono la sequenza puo' essere realizzata sulla base delle Air
svolte a suo tempo sugli atti oggetto di valutazione. La Relazione
Air contiene, infatti, la definizione degli obiettivi attesi (cfr.
par. 5.2), la descrizione dell'intervento di regolazione e la
valutazione dei relativi effetti (cfr. par. 5.5). In assenza di
precedente Air, tali elementi vanno ricostruiti a posteriori con
apposita analisi, sulla base dei contenuti degli atti normativi
sottoposti a Vir, delle relative relazioni illustrative, della
documentazione comunque acquisibile e/o ricavabile dalle
consultazioni e dall'analisi di contesto (cfr. par. 9.2).
In questa fase, similmente a quanto previsto nell'Air, e'
necessario innanzitutto identificare i principali destinatari diretti
degli interventi (ossia i soggetti ai quali le norme hanno inteso
rivolgersi) e quelli indiretti (ossia gli altri soggetti su cui i
provvedimenti potevano comunque produrre degli effetti). Come nel
caso dell'Air, inoltre, occorre considerare separatamente i
destinatari pubblici da quelli privati e, per ognuno, distinguere e
quantificare le diverse categorie (rispettivamente: amministrazioni
statali, regionali, ecc.; cittadini, imprese, ecc.) ed eventuali
sotto-categorie rilevanti rispetto agli effetti prodotti su ciascuna
dall'intervento (ad esempio, PMI e microimprese, gruppi di
popolazione con differenti caratteristiche socio-economiche,
amministrazioni pubbliche di aree caratterizzate da squilibri
socio-economici, ecc.). Anche queste informazioni (categorie di
destinatari e relative dimensioni) possono essere, almeno in prima
battuta, dedotte dalla Relazione Air (cfr. par. 5.1).
La logica dell'intervento va confrontata, nella valutazione (cfr.
parr. 9.4 e 9.5), con quella che concretamente e' andata
configurandosi nell'attuazione dell'intervento.
9.4 Le domande di valutazione
La valutazione consiste in un'attivita' di analisi da effettuare in
chiave critica e sulla base di informazioni raccolte e presentate in
modo imparziale e trasparente da parte dell'amministrazione.
Le valutazioni operate nell'ambito della Vir riguardano gli effetti
"addizionali" degli interventi, ossia i cambiamenti, attesi o non
attesi, che possono essere a essi direttamente attribuiti, al netto
dell'influenza esercitata da altri fenomeni o dai fattori di
contesto, e il perche' si siano prodotti.
Scheda 5 - L'approccio controfattuale alla valutazione degli effetti
Per valutare gli effetti di un intervento e' necessario
verificare in quale misura esso - piuttosto che altri fattori - abbia
contribuito al raggiungimento dei risultati osservati. Gli effetti
attribuibili a un intervento sono dati, quindi, dalla differenza tra
quanto avvenuto dopo la sua adozione ("situazione fattuale") e quanto
sarebbe viceversa avvenuto in sua assenza ("situazione
controfattuale").
La situazione controfattuale non va confusa con la situazione
precedente l'intervento, in quanto incorpora i cambiamenti che nel
tempo si sarebbero prodotti comunque, per l'azione di fattori diversi
da quelli innescati dalla regolazione oggetto di analisi.
Per ricostruire la situazione controfattuale e' necessario
raccogliere dati e applicare tecniche appropriate, che richiedono di
progettare la valutazione gia' in sede di Air.
Ai fini di operare una valutazione controfattuale, i due
principali metodi sono i disegni sperimentali e i disegni non
sperimentali. Entrambi si basano sul confronto tra gruppi di soggetti
(o aree territoriali) sottoposti all'intervento oggetto di
valutazione (c.d. gruppo trattato) e gruppi a esso non sottoposti
(c.d. gruppi di controllo).
Si tratta, tuttavia, di metodi non sempre applicabili a
provvedimenti normativi. In primo luogo, infatti, gli interventi di
regolazione non sono in genere rivolti in modo selettivo ad alcuni
soggetti o aree soltanto. In secondo luogo, anche in questi casi, i
soggetti o le aree sottoposti all'intervento tendono a essere
sistematicamente differenti rispetto a quelli a esso non sottoposti
e, percio', non direttamente confrontabili con questi ultimi (si
pensi, ad esempio, agli interventi di regolazione riservati alle aree
svantaggiate).
In genere, quindi, sara' necessario ricostruire lo scenario
controfattuale sulla base delle informazioni disponibili sul contesto
di riferimento e sulla sua evoluzione (cfr. par. 9.2). Laddove
possibile e proporzionato rispetto alla portata dell'intervento, la
valutazione puo' essere supportata dall'esame delle eventuali serie
storiche disponibili sui fenomeni di interesse.
Particolarmente utile, in questa fase, soprattutto in assenza di
dati pertinenti, puo' inoltre risultare l'apporto degli stakeholders.
Attraverso opportune forme di consultazione, e' possibile infatti
ottenere informazioni, almeno sotto forma di percezioni, sulla
situazione precedente all'intervento e sulla sua ipotetica evoluzione
in assenza dello stesso.
L'attivita' di valutazione va realizzata in funzione di quattro
criteri fondamentali, a cui corrisponde una serie di "domande di
valutazione" che, fatti salvi i necessari adattamenti al caso
concreto, attengono ai seguenti aspetti:
a) efficacia: in che misura gli obiettivi degli interventi
analizzati sono stati raggiunti? In che misura i risultati osservati
possono essere attribuiti alla regolazione in esame e in quale invece
essi derivano da altri fattori che sono intervenuti nel tempo? Quali
sono state le cause degli eventuali scostamenti tra obiettivi e
risultati?
b) efficienza: quali costi e benefici ha prodotto la regolazione
in esame sulle diverse tipologie di destinatari? Si sono verificati
significativi effetti imprevisti (positivi o negativi)? Da cosa sono
stati determinati? Le risorse impegnate da parte dei soggetti
responsabili dell'attuazione della regolazione in esame sono
giustificate alla luce degli effetti prodotti? I costi (di
adeguamento, amministrativi, ecc.) generati sui destinatari della
regolazione sono proporzionati alla luce dei benefici prodotti? La
distribuzione degli effetti e' stata coerente con le attese? La
distribuzione dei costi fra le diverse categorie di destinatari e i
diversi soggetti interessati ha provocato problemi di sostenibilita?
Vi sono costi che possono essere ridotti senza compromettere
l'efficacia?
c) rilevanza (perdurante utilita'): l'intervento e' ancora
attuale? In che misura gli obiettivi originari e gli effetti
dell'intervento (o del gruppo di interventi) corrispondono alle
esigenze attuali? Gli interventi sono ancora utili rispetto alle
priorita' del programma di governo?
d) coerenza: gli atti normativi analizzati (e la relativa
attuazione, negli aspetti normativi, istituzionali, amministrativi)
sono tra loro coerenti? In che misura essi risultano congruenti
rispetto al piu' ampio contesto regolatorio, anche internazionale?
Oltre a valutare l'intervento sulla base dei quattro criteri
fondamentali, puo' essere necessario per approfondire la valutazione
ricorrere a ulteriori criteri. Questi ultimi possono riferirsi ad
aspetti specifici previsti dalla legge25 (effetti sulle PMI, oneri
amministrativi, effetti sulla concorrenza, gold-plating, su cui cfr.
Scheda 6), analogamente a quanto previsto per l'Air (cfr. par. 5.5),
ovvero a ulteriori criteri di valutazione, quali: equita' - tra
generi, generazioni, territori, specifici gruppi sociali -;
complementarieta' e coordinamento con altre politiche; ricerca e
innovazione, in relazione alla capacita' di promuovere o ridurre
l'accesso o le possibilita' di ricerca e innovazione; sostenibilita',
in relazione alla permanenza nel tempo dei cambiamenti indotti;
utilita' e accettabilita' dal punto di vista dei destinatari.
25 Impatti specifici previsti dalla L. 28 novembre 2005, n. 246
Scheda 6 - La valutazione di impatti specifici nella Vir
Come nel caso dell'Air (cfr. Scheda 4), anche nella Vir risulta
necessario verificare in modo approfondito gli effetti su alcuni
aspetti specifici di particolare rilievo, la cui piena comprensione e
valutazione potrebbe sfuggire all'applicazione dei quattro criteri
fondamentali, ossia:
a) gli effetti sulle piccole e medie imprese (PMI);
b) gli oneri informativi imposti a cittadini e imprese;
c) l'impatto concorrenziale;
d) il c.d. gold-plating, ossia la presenza di livelli di
regolazione superiori a quelli stabiliti dalla normativa europea.
I relativi impatti specifici vanno valutati soltanto se rilevanti
in relazione all'intervento di regolazione oggetto di analisi. In
particolare:
a) gli effetti sulle piccole e medie imprese vanno valutati se
gli atti normativi sottoposti a valutazione hanno imposto, anche
indirettamente, costi (di conformita', informativi, ecc.) che
potrebbero essersi rivelati piu' gravosi per le PMI (con particolare
riferimento alle microimprese), possibili restrizioni al loro accesso
al mercato, possibili restrizioni all'accesso all'innovazione, ovvero
prodotto direttamente o indirettamente possibili effetti
differenziali per le PMI. Vanno comunque sempre verificati gli
effetti di eventuali misure di mitigazione;
b) gli oneri informativi vanno valutati se gli atti normativi
sottoposti a valutazione hanno imposto o generato oneri informativi a
carico di cittadini e/o imprese;
c) l'impatto concorrenziale, anche settoriale, va valutato se
gli atti normativi sottoposti a valutazione hanno introdotto o
indotto possibili restrizioni all'accesso o all'esercizio di
attivita' economiche, oppure hanno inciso sulle possibilita' di
scelta dei consumatori o delle imprese;
d) il gold-plating va valutato solo in caso di valutazione di
atti di recepimento o di adeguamento a regolazioni dell'Unione
europea.
Indicazioni piu' puntuali sull'applicazione di questi criteri,
cosi' come sul percorso da seguire per la valutazione di questi
impatti specifici, sono contenute nell'Appendice 1.
9.5 Valutazione dell'intervento
La valutazione dell'intervento o degli interventi viene effettuata
attraverso analisi che, sulla base della ricostruzione della logica
iniziale, dell'analisi della situazione attuale e delle consultazioni
svolte, diano risposta alle domande di valutazione (cfr. par. 9.4).
Di seguito sono illustrati i principali contenuti della valutazione
relativi a ciascuno dei criteri sopra riportati26 .
26 Sugli aspetti metodologici della valutazione si rinvia alla
manualistica riportata nella bibliografia.
9.5.1 Efficacia
La valutazione di efficacia e' finalizzata a verificare se e in che
misura gli interventi analizzati abbiano raggiunto gli obiettivi
prefissati e a comprendere gli eventuali scostamenti. Questa fase
dell'analisi ha, quindi, quale punto di riferimento la logica
iniziale dell'intervento (cfr. par. 9.3), che va verificata alla luce
degli effetti e dei cambiamenti osservati, sulla base di analisi
qualitative e, per quanto possibile, quantitative.
Il conseguimento degli obiettivi va verificato, per quanto
possibile, sulla base di indicatori, quantitativi e qualitativi. Di
regola, indicatori e, laddove disponibili, relativi target possono
essere ricavati dalle Relazioni Air delle norme oggetto di Vir. In
caso contrario (laddove l'Air non sia stata svolta o in caso di Air
relative a decreti-legge, per le quali non e' obbligatorio riportare
indicatori), essi andranno definiti in questa fase sulla base di
un'analisi degli obiettivi e dei risultati attesi dal regolatore
(cfr. par. 9.3).
Una volta definiti gli indicatori, occorre rilevare, per ciascuno,
il valore assunto allo stato attuale e confrontarlo con quello
atteso. A tal fine, e' necessario, in primo luogo, identificare i
dati utili al calcolo dell'indicatore e verificare se questi siano
gia' disponibili. Questo e' tipicamente il caso di dati rilevati
nell'ambito di sistemi di monitoraggio previsti dall'Air (cfr. par.
5.6) o comunque attivati dall'amministrazione per esigenze di
controllo e/o valutazione.
Anche in assenza di sistemi di rilevazione ad hoc, talvolta, e in
particolare nel caso di interventi di regolazione su larga scala, per
il calcolo degli indicatori e' comunque possibile utilizzare dati
gia' esistenti o rilevati per altri scopi (di fonte statistica o
amministrativa).
Che sia stato o meno possibile individuare e calcolare appositi
indicatori da utilizzare a sostegno dell'analisi, la valutazione di
efficacia deve prevedere una verifica della coincidenza tra obiettivi
iniziali e risultati ottenuti. Nel caso in cui si evidenzino
scostamenti, occorre individuare, anche attraverso il ricorso alle
consultazioni, fattori e relazioni di causalita' che hanno portato ad
alterare gli effetti dell'intervento rispetto a quanto previsto o
desiderato, distinguendo tra quelli legati alla formulazione delle
norme e alla loro attuazione e quelli legati a fattori di carattere
esogeno. Nella lettura e interpretazione del confronto tra obiettivi
iniziali ed effetti ottenuti e', infatti, sempre necessario
considerare in che misura i successi/insuccessi rilevati possano
essere attribuiti agli atti analizzati o, viceversa, a fenomeni di
altra natura (alcuni fattori esogeni potrebbero infatti aver
determinato effetti analoghi a quelli desiderati o, viceversa, a essi
contrapposti).
Eventuali difficolta' o incertezze nel rispondere alle domande
valutative devono, comunque, essere riportate e illustrate con la
massima trasparenza nella Relazione Vir (cfr. par. 9.7).
9.5.2 Efficienza
La valutazione di efficienza e' finalizzata alla verifica dei costi
e dei benefici delle norme oggetto di Vir.
Il maggiore o minore grado di raggiungimento degli obiettivi
prefissati non esaurisce, infatti, le conseguenze rilevanti di un
atto o di un insieme di atti. Una loro valutazione complessiva
richiede di prendere in considerazione e di ponderare tra loro tutti
i principali effetti (positivi e negativi) prodotti dalla
regolazione, anche ulteriori rispetto a quelli espressi dal
raggiungimento degli obiettivi dell'intervento.
Una volta identificati i destinatari degli interventi, per ciascuna
categoria sono individuati e analizzati i principali effetti positivi
e negativi associati agli interventi. Particolare attenzione deve
essere prestata, in questa fase, alla individuazione degli effetti
c.d. "non attesi", ossia agli effetti degli interventi diversi
rispetto a quelli piu' o meno esplicitamente previsti dal regolatore
al momento della loro formulazione (cfr. par. 9.3).
La seguente Scheda riporta alcuni esempi di categorie di effetti,
positivi e negativi, distinguendo per tipologia di destinatario.
Scheda 7 - Alcune categorie in effetti, distinte per tipologie di
destinatari
Parte di provvedimento in formato grafico
Oltre a una descrizione di tipo qualitativo, l'analisi degli
effetti ricomprende anche la quantificazione degli effetti
principali, riservando, in aderenza al principio di proporzionalita',
maggiore attenzione e risorse a quelli piu' rilevanti.
In ogni caso, e' importante considerare che non necessariamente
tutti i cambiamenti rilevati possono essere attribuiti agli
interventi oggetto di valutazione, come gia' osservato. Nella lettura
e interpretazione dei risultati di questa fase dell'analisi e' quindi
necessario tenere conto di eventuali fenomeni esogeni influenti (cfr.
par. 9.5.1).
Nell'individuazione, analisi e quantificazione degli effetti, e in
particolar modo di quelli non attesi, un ruolo chiave e' svolto dalla
consultazione degli stakeholders. E' tuttavia importante che le
valutazioni formulate nel corso della Vir non siano basate
esclusivamente sulle opinioni dei soggetti interessati, la cui
rispondenza alla situazione oggettiva andrebbe sempre sottoposta a
verifica. Il punto di vista dei soggetti consultati andrebbe quindi
sempre analizzato in modo accurato e, laddove possibile, riscontrato
con dati statistici o altre informazioni di carattere oggettivo.
La valutazione di efficienza prende in esame, in particolare, i
costi della regolazione (amministrativi, di adeguamento, ecc.)
previsti, non previsti, determinati da effetti cumulati della
legislazione. Tale valutazione consente di individuare costi che
possono essere ridotti o evitati, senza compromettere i risultati.
L'analisi della distribuzione dei costi fra le varie categorie o
fasce di beneficiari mette in luce la presenza di eventuali
diseguaglianze e di problemi di sostenibilita' (ad esempio, per le
PMI). Essa consente quindi di valutare se i costi sono giustificati,
ma anche di suggerire interventi di semplificazione e di riduzione,
anche selettiva, degli oneri regolatori per i beneficiari e per le
amministrazioni.
9.5.3 Rilevanza
Come gia' evidenziato, la Vir mira a costruire una visione
strategica della regolazione. Essa non puo' pertanto limitarsi ad
analizzare in che misura gli interventi oggetto di analisi abbiano
raggiunto gli obiettivi prefissati e quali siano stati i costi e i
benefici. E' infatti importante verificare anche se e quanto tali
obiettivi corrispondano ai bisogni e alle politiche attuali, che
potrebbero in qualche misura differire da quanto considerato al
momento della formulazione degli interventi, essendo le esigenze (di
carattere giuridico, economico, sociale e ambientale) alla base della
regolazione fenomeni, per loro natura, in continua evoluzione. A tal
fine, possono risultare particolarmente utili gli esiti dell'analisi
del contesto realizzata nelle prime fasi della Vir (cfr. par. 9.2).
Nell'ambito di questa valutazione rientra anche la verifica della
adeguatezza degli strumenti di attuazione delle norme alla luce del
progresso tecnologico.
Il criterio della rilevanza assume naturalmente particolare
importanza, richiedendo pertanto un maggior grado di approfondimento,
via via che aumenta la distanza tra il momento della valutazione e
quello della formulazione degli interventi.
9.5.4 Coerenza
Un ulteriore criterio rilevante per la valutazione di un intervento
e, in particolar modo, di un gruppo di interventi e' costituto dal
suo grado di coerenza:
- interna: riferita, cioe', alla concordanza o, viceversa,
all'eventuale presenza di incongruenze, sovrapposizioni e ridondanze
tra le norme in esame (valutando quindi se queste concorrano in modo
coerente al perseguimento degli stessi obiettivi e pongano in essere
azioni complementari);
- esterna: riferita, cioe', alla concordanza o, viceversa,
all'eventuale presenza di incongruenze, sovrapposizioni e ridondanze
tra le norme in esame e il piu' ampio contesto normativo. A tal fine,
possono risultare particolarmente utili gli esiti dell'analisi della
situazione attuale, con specifico riferimento alla dimensione
giuridica (cfr. par. 9.2).
9.6 Conclusioni e indicazioni per future revisioni
L'ultima fase della Vir e' quella dedicata a una visione d'insieme
delle valutazioni effettuate, in cui vengono tratte le conclusioni
sui risultati e sulle lezioni apprese nel percorso di valutazione e
formulate indicazioni motivate di conferma, abrogazione o revisione
della normativa.
Nel caso di indicazioni di revisione, risulta essenziale
individuare le aree sulle quali, in relazione alle criticita'
riscontrate, sia stata evidenziata l'opportunita' d'intervento,
distinguendo tra fattori legati alla formulazione e attuazione della
regolazione e fattori di carattere esogeno. Questa fase puo', quindi,
prevedere anche la formulazione di prime ipotesi circa le possibili
opzioni di intervento per migliorare la capacita' della regolazione
di raggiungere i propri obiettivi, per adeguarla agli eventuali
mutamenti intervenuti nel contesto di riferimento o per introdurre
modifiche volte a ridurre i costi per i destinatari, fermi restando
gli obiettivi perseguiti. Tali ipotesi, oltre che a interventi che
presuppongano una modifica della normativa analizzata, possono
riferirsi, laddove opportuno, anche alle modalita' di attuazione
della stessa (interventi di carattere amministrativo, organizzativo,
tecnologico, ecc.).
9.7 Stesura della Relazione Vir
La stesura della Relazione Vir costituisce soltanto l'ultimo passo
del processo di valutazione: essa e' finalizzata a documentare e
comunicare il percorso svolto e a diffonderne la conoscenza. La
relazione descrive l'organizzazione e i passaggi seguiti, le
consultazioni effettuate, le fonti informative utilizzate, le
conclusioni della valutazione. Riporta, infine, eventuali indicazioni
e raccomandazioni per futuri interventi (ad esempio, ipotesi di
revisione o abrogazione; misure volte a migliorare l'attuazione delle
norme esaminate o a ridurne i costi; semplificazioni; eliminazione di
incoerenze; ecc.), contribuendo cosi' al processo decisionale.
La Relazione Vir, una volta validata dal DAGL, e' pubblicata sul
sito dell'amministrazione, sul sito del Governo e trasmessa al
Parlamento.
9.8 Miglioramento della qualita' delle Vir
Per favorire il processo di apprendimento organizzativo e garantire
il progressivo miglioramento delle Vir e del loro utilizzo
all'interno del processo decisionale, e' opportuno, come per le Air,
che ciascuna amministrazione svolga una autovalutazione periodica
dell'applicazione dello strumento. Tale autovalutazione e' funzionale
a individuare i principali punti di forza e le lacune delle analisi
realizzate, al fine di diffondere le soluzioni che si sono rivelate
piu' efficaci e adottare gli opportuni correttivi rispetto ai punti
di debolezza.
A tal fine, e' necessario raccogliere dati e informazioni sulle Vir
effettuate in un determinato periodo, al massimo di due anni.
Sulla base delle Relazioni Vir e delle informazioni sui percorsi di
analisi realizzati (da raccogliere anche mediante interviste con i
soggetti che vi hanno partecipato), un'autovalutazione puo' essere
sviluppata attraverso le seguenti domande:
- I piani biennali sono stati predisposti tempestivamente? Le Vir
previste sono state avviate? Sono state rispettate le tempistiche
previste? I piani hanno tenuto conto dell'esito delle consultazioni?
- In che misura le Vir svolte hanno contribuito al processo
decisionale, fornendo elementi utili alla definizione di nuove norme
o alla correzione di quelle in essere?
- Quanto sono durati in media i percorsi di elaborazione delle
Vir? Tali durate sono risultate compatibili con le esigenze del
processo decisionale?
- Quali strutture hanno contribuito allo svolgimento delle Vir?
La composizione dei gruppi di lavoro ha consentito l'apporto di tutte
le competenze (di settore e trasversali) necessarie? In quanti casi
sono state coinvolte altre amministrazioni o altri soggetti esterni
all'amministrazione?
- In quanti casi e' stato definito un percorso di valutazione? In
quanti casi e' stata definita a monte una strategia di consultazione?
- Quali fasi del percorso di Vir sono risultate piu' critiche?
Per quali ragioni?
- In quanti casi e su quali aspetti e' stato richiesto un
supporto metodologico al DAGL?
- Quali misure possono essere suggerite per superare i problemi
emersi?
10. Partecipazione alle valutazioni d'impatto della normativa
europea
La revisione della regolazione europea riveste un'importanza almeno
altrettanto decisiva rispetto alla definizione di nuove norme a
livello UE (cfr. cap. 7), come confermato dal principio "evaluate
first" adottato dalla Commissione europea. Nel corso degli ultimi
anni, anche a seguito dei ripetuti inviti da parte del Consiglio UE,
la Commissione europea ha posto in essere un articolato sistema di
valutazione in itinere ed ex post dell'impatto della normativa
europea nell'ambito del programma REFIT. Tramite REFIT, la
Commissione procede alla revisione e alla manutenzione, secondo
determinate priorita', dello stock di regolazione in vigore al fine
di ridurre gli oneri superflui o eccessivi, semplificare il quadro
normativo, facilitarne la codificazione, ecc., in modo che la
regolazione europea sia sempre "fit for purpose".
Cosi' come l'analisi d'impatto della Commissione e' uno strumento
determinante per la definizione di nuove norme e policy, la
valutazione della regolazione in vigore ha assunto un ruolo crescente
ai fini della revisione del quadro normativo dell'UE. La
partecipazione alle attivita' di REFIT (o, comunque, alle valutazioni
d'impatto della regolazione a livello UE, comunque denominate)
rappresenta, quindi, un'occasione importante per intervenire in tale
processo e supportare, al suo interno, le esigenze e le priorita'
nazionali.
10.1 Il processo di valutazione seguito dalla Commissione
Le azioni previste nell'ambito di REFIT sono indicate dalla
Commissione all'interno del programma di lavoro annuale; vi rientrano
sia iniziative legislative (consistenti, ad esempio, in nuove norme
di semplificazione), sia abrogazioni o ritiri di precedenti proposte,
sia i c.d. fitness-checks. Questi ultimi consistono in valutazioni
dell'adeguatezza alle esigenze attuali di insiemi di norme in vigore,
omogenee per materia o comunque accomunate dagli obiettivi
perseguiti.
Nel 2015 e' stata creata anche la "Piattaforma REFIT"27 , una
struttura a cui partecipano rappresentanti degli Stati membri e degli
stakeholders, il cui scopo e' di formulare raccomandazioni alla
Commissione, tenendo conto dei suggerimenti pervenuti anche tramite
la consultazione pubblica. L'attuazione e i risultati del programma
REFIT sono sottoposti a una valutazione periodica: la Commissione
pubblica ogni anno uno scoreboard sui risultati raggiunti, le azioni
realizzate e quelle programmate e tiene conto delle modifiche
introdotte dal Parlamento europeo e dal Consiglio UE durante la
procedura legislativa.
27 Commissione europea, C(2015) 3261 final, 19.5.2015.
10.2 Come partecipare alle valutazioni europee
Gli Stati membri hanno la possibilita' di partecipare alle
valutazioni svolte all'interno del programma REFIT attraverso gli
stessi canali gia' analizzati per l'Air in fase ascendente (cfr. cap.
7). Partecipano quindi:
- a eventuali gruppi di lavoro, gruppi di esperti, ecc. che la
Commissione puo' costituire per consultare gli Stati membri, al fine
di elaborare proposte di revisione normativa; in alcuni casi, il
supporto degli Stati membri alle valutazioni viene formalizzato dando
vita alle c.d. joint evaluations;
- alle procedure di consultazione che la Commissione svolge ai
fini della valutazione e modifica della regolazione in essere.
A queste modalita' si aggiunge la gia' citata partecipazione alla
Piattaforma REFIT.
Come per l'Air in fase ascendente, anche la partecipazione alle
valutazioni svolte dalla Commissione sulla regolazione europea deve
concentrarsi sulle norme che disciplinano materie di particolare
rilievo per le politiche nazionali. A tal fine, le amministrazioni
procedono il prima possibile, per quanto di competenza, alla
individuazione delle iniziative REFIT che ritengono strategiche (in
quanto di particolare rilievo per le priorita' politiche o perche' di
rilevante impatto su cittadini o imprese), attraverso l'esame del
programma di lavoro della Commissione e, in particolare,
dell'allegato denominato "REFIT initiatives".
Prima di avviare la valutazione e prima di partecipare alle
consultazioni svolte dalla Commissione, l'amministrazione informa il
DAGL, il Dipartimento della funzione pubblica e il Dipartimento per
le politiche europee. Sulle iniziative della Commissione selezionate,
l'amministrazione svolge una valutazione dell'impatto a livello
nazionale, riferita ai seguenti aspetti:
a) Efficacia della normativa europea, valutata in base al grado
di raggiungimento, nel nostro Paese, degli obiettivi da essa
perseguiti;
b) Eventuali difficolta' riscontrate in sede di attuazione
(incluse quelle legate all'inottemperanza delle disposizioni),
descrivendo: quelle direttamente derivanti dalla disciplina europea;
quelle che discendono da disposizioni introdotte in sede di
recepimento; quelle associate all'attuazione amministrativa,
evidenziando i problemi legati alla realizzazione delle attivita'
previste dalle norme europee;
c) Principali impatti positivi e negativi prodotti dalla
regolazione europea a livello nazionale sui principali destinatari,
evidenziando, in particolare:
- costi ingiustificati o sproporzionati;
- effetti sulla competitivita' del Paese;
- eventuali incoerenze con altre disposizioni normative.
Al fine di raccogliere dati, opinioni ed evidenze utili a svolgere
la suddetta valutazione, l'amministrazione consulta gli stakeholders
nazionali e, tenuto conto delle rispettive competenze, le
amministrazioni regionali e/o locali. Per i settori che ne
coinvolgano le competenze, l'amministrazione svolge la valutazione in
raccordo con le autorita' amministrative indipendenti.
I risultati della valutazione delle norme europee sono riportati in
una relazione trasmessa tempestivamente al DAGL, al Dipartimento
della funzione pubblica e al Dipartimento per le politiche europee.
Gli stessi sono utilizzati dalle amministrazioni sia come contributi
alla valutazione svolta dalla Commissione (anche attraverso le
consultazioni), sia nel corso dei lavori del Consiglio UE al fine di
supportare la posizione italiana, incluse le proposte emendative
sugli schemi di provvedimenti all'esame del Consiglio.
11. La consultazione nell'Air e nella Vir
11.1 Cos'e' la consultazione e a cosa serve nell'Air e
nella Vir
La consultazione e' una parte integrante e indispensabile dell'Air
e della Vir ed e', al pari della valutazione economica, uno strumento
essenziale per analizzare l'impatto (atteso o realizzato) delle
norme.
All'interno dell'Air la consultazione e' finalizzata
prevalentemente all'acquisizione di informazioni relative alle
criticita' della situazione attuale, alle proposte di intervento in
esame e ai relativi effetti attesi. All'interno della Vir essa mira
principalmente all'acquisizione di informazioni utili alla
valutazione dell'efficacia dell'intervento, della sua attuazione e
dei suoi principali impatti.
La consultazione consente di ridurre l'asimmetria informativa tra
regolatori e destinatari dell'intervento, attraverso la raccolta di
dati e opinioni provenienti sia dagli stakeholders, sia da esperti o
testimoni privilegiati. La consultazione puo' altresi' consentire un
dialogo tra destinatari, incentivando la condivisione di informazioni
tra stakeholders e riducendo cosi' ulteriormente l'asimmetria tra
regolatori e regolati. La consultazione puo' diventare dunque un
processo di apprendimento non solo per l'amministrazione ma anche per
gli stakeholders. Al tempo stesso, un processo di consultazione
aperto e trasparente concorre ad aumentare il grado di comprensione e
condivisione delle proposte avanzate, rafforzando l'intero iter
regolativo e l'implementazione delle norme e in ultima analisi la
loro effettivita'.
D'altra parte, la consultazione va al di la' della semplice
divulgazione dei provvedimenti: essa non e' una forma di
comunicazione unidirezionale (dall'amministrazione verso i
destinatari), bensi' un metodo di indagine che si fonda sulla
circolazione e lo scambio di informazioni tra l'amministrazione e i
soggetti a vario titolo interessati dall'intervento.
Si distinguono due tipologie di consultazione, che e' possibile
utilizzare anche congiuntamente:
a) consultazione aperta (o pubblica): si tratta della
consultazione rivolta a chiunque abbia interesse a parteciparvi.
Questa consultazione di regola richiede il ricorso a procedure di
notice and comment, attraverso la pubblicazione sul sito
istituzionale dell'amministrazione di un documento di consultazione
(cfr. par. 11.4.2);
b) consultazione ristretta: in questo caso, la consultazione e'
riservata a soggetti o gruppi (ad esempio, associazioni di categoria)
portatori di un interesse specifico per l'intervento regolativo in
esame, ovvero a soggetti che, per la propria attivita', qualifica o
esperienza, possiedono informazioni specifiche ritenute utili per la
valutazione dell'intervento (ad esempio, esperti, testimoni
privilegiati, ecc.).
La scelta dei soggetti da consultare dipende dalla portata
dell'intervento e dalle informazioni necessarie. Tuttavia,
l'amministrazione deve sempre consultare almeno coloro sui quali
ricadono i principali effetti delle norme oggetto di Air e di Vir.
Non tutti i soggetti, le organizzazioni e le associazioni sono
ugualmente in grado di partecipare alle consultazioni. Di cio'
occorre tener conto soprattutto nel valutare gli esiti delle
consultazioni aperte, evitando di generalizzare opinioni e dati
provenienti solo da alcuni gruppi di interesse. Al riguardo,
l'amministrazione deve cercare di assicurare la partecipazione di
tutti i principali stakeholders, anche attraverso il ricorso a
modalita' ad hoc che incoraggino il coinvolgimento di soggetti meno
strutturati. Il disegno della consultazione deve tener conto della
diversa percezione e capacita' dei destinatari, inclusa la
possibilita' di errori cognitivi sistematici (cfr. Scheda 1).
Indipendentemente dalla specifica tecnica utilizzata, il
Regolamento prevede che le consultazioni si svolgano secondo principi
di trasparenza, chiarezza e completezza di informazione
nell'esposizione delle analisi e delle proposte, nonche' di
congruenza dei temi introdotti rispetto alle questioni oggetto
dell'iniziativa regolatoria in esame. Al tempo stesso, le modalita'
con cui sono condotte le consultazioni devono rispettare i tempi
dell'iter normativo, al fine di assicurare che le consultazioni siano
strumentali al processo decisionale.
Tali principi riprendono in parte quelli previsti dalla Direttiva
31 maggio 2017 del Dipartimento della funzione pubblica28 , recante
"Linee guida sulla consultazione pubblica in Italia", che non e'
specificamente rivolta alle consultazioni svolte nell'ambito dell'Air
e la Vir, ma a tutte le attivita' di consultazione pubblica
realizzate dalle amministrazioni statali.
28 Pubblicata nella GU n. 163 del 14 luglio 2017.
Scheda 8 - I principi generali sulla consultazione (Direttiva 31
maggio 2017: "Linee guida sulla consultazione pubblica in Italia")
1) Impegno: l'apertura di un processo decisionale deve essere
uno dei valori che ispira l'attivita' dall'amministrazione pubblica e
il risultato di una decisione condivisa dai vertici politici, dai
dirigenti e dai funzionari che si impegnano a garantire il rispetto
dei principi generali per le consultazioni pubbliche e l'inclusione
dei risultati della consultazione nel processo decisionale.
2) Chiarezza: gli obiettivi della consultazione, cosi' come
l'oggetto, i destinatari, i ruoli e i metodi devono essere definiti
chiaramente prima dell'avvio della consultazione; al fine di favorire
una partecipazione la piu' informata possibile, il processo di
consultazione deve essere corredato da informazioni pertinenti,
complete e facili da comprendere anche per chi non possiede
competenze tecniche.
3) Trasparenza: tutte le fasi, gli aspetti e i costi del
processo di consultazione sono resi pubblici, non solo per la platea
dei diretti interessati alla materia oggetto di consultazione, ma per
tutti i cittadini.
4) Sostegno alla partecipazione: la consapevolezza
dell'importanza dei processi di consultazione deve essere sostenuta
anche mediante attivita' di informazione, comunicazione ed educazione
volte ad accrescere la partecipazione e la collaborazione di
cittadini, imprese e loro associazioni.
5) Privacy: la consultazione pubblica deve garantire il
rispetto della privacy dei partecipanti.
6) Imparzialita': la consultazione pubblica deve essere
progettata e realizzata garantendo l'imparzialita' del processo in
modo tale da perseguire l'interesse generale.
7) Inclusione: l'amministrazione pubblica deve garantire che la
partecipazione al processo di consultazione sia il piu' possibile
accessibile, inclusiva e aperta, assicurando uguale possibilita' di
partecipare a tutte le persone interessate.
8) Tempestivita': la consultazione, in quanto parte di un
processo decisionale piu' ampio, deve dare ai partecipanti la
possibilita' effettiva di concorrere a determinare la decisione
finale; pertanto deve essere condotta nelle fasi in cui i differenti
punti di vista siano ancora in discussione e sussistano le condizioni
per cui diversi approcci alla materia in oggetto possano essere presi
in considerazione.
9) Orientamento al cittadino: la consultazione richiede ai
soggetti chiamati a partecipare un onere in termini di tempo e
risorse e, pertanto, deve essere organizzata in modo da rendere
tollerabile questo impegno e facilitare la partecipazione.
Le linee guida individuano, per ogni principio, una serie di
criteri che ne specificano il contenuto.
In ogni caso, all'interno dell'Air e della Vir la consultazione non
riguarda ne' l'acquisizione dei pareri prevista dalla legge (come nel
caso dei pareri delle competenti Commissioni parlamentari o del
Consiglio di Stato), ne' il confronto con le altre amministrazioni
per concertare lo schema finale del provvedimento. La consultazione
di cui si avvalgono l'Air e la Vir e' essenzialmente un modo di
raccogliere opinioni e informazioni da piu' punti di vista, in modo
da aumentare la consapevolezza dell'amministrazione circa la
valutazione dell'intervento normativo in esame, anche incentivando il
dialogo tra gli stakeholders.
11.2 La consultazione nell'Air
La consultazione e' un processo continuo che, all'interno dell'Air,
puo' iniziare gia' in corrispondenza della rilevazione delle esigenze
dell'intervento. Consultazioni realizzate in una fase molto avanzata
(ad esempio, quando l'intervento e' stato definito ed e' gia' stato
predisposto uno schema di provvedimento) non possono che fornire un
supporto limitato alla decisione. In alcuni casi, esse possono anzi
portare a un controproducente allungamento dell'iter normativo,
mettendo in discussione in una fase troppo avanzata dell'istruttoria
aspetti che si sarebbero dovuti esaminare tempo prima. La regola
generale da seguire, dunque, e' di iniziare le consultazioni il prima
possibile.
I momenti dell'analisi nei quali puo' risultare piu' proficuo
utilizzare la consultazione sono:
a) la definizione delle opzioni di policy;
b) la valutazione di uno specifico intervento normativo.
Nel primo caso, la consultazione e' volta a stimolare una
discussione pubblica attorno a un tema di ampia portata nell'ambito
di un determinato settore (ad esempio, una riforma del mercato del
lavoro che potrebbe essere oggetto di un disegno di legge delega; il
recepimento di una direttiva europea in un settore particolarmente
rilevante per l'economia; ecc.) ed e' finalizzata a raccogliere idee,
proposte, suggerimenti da parte di una pluralita' di stakeholders che
potranno poi essere utilizzati per definire le linee portanti
dell'intervento. In tali casi, la consultazione puo' rivelarsi una
risorsa irrinunciabile, contribuendo in tempo utile a definire
aspetti di una politica pubblica su cui l'amministrazione non ha
ancora idee ben definite o su cui il confronto tra diversi punti di
vista puo' concretamente aiutare a identificare rischi, opportunita'
e soluzioni alternative rispetto a quelle tradizionali, offrendo un
contributo decisivo nella definizione di una policy. Per tali motivi,
in questi casi la consultazione dovrebbe sempre coinvolgere la piu'
vasta platea di soggetti ed essere realizzata attraverso la modalita'
aperta.
Nel secondo caso, la consultazione supporta l'analisi dell'impatto
di uno specifico provvedimento principalmente nelle seguenti fasi:
a) la definizione del contesto e dei problemi, per comprendere se
nella situazione attuale esistono criticita' dovute alla regolazione
in vigore (o alla mancanza di regole), assicurando una completa
analisi del problema da risolvere attraverso la considerazione di
piu' punti di vista;
b) l'elaborazione delle opzioni, per sottoporre ai potenziali
destinatari le ipotesi in esame o dare loro la possibilita' di
suggerire opzioni diverse;
c) la valutazione delle opzioni, per ottenere informazioni e dati
per identificare e quantificare gli effetti delle varie alternative
ipotizzate e la loro distribuzione tra categorie di destinatari.
Nel corso della consultazione, l'ordine di presentazione delle
opzioni non e' neutrale in quanto puo' accentuare alcuni errori
cognitivi (cfr. Scheda 1); esso andrebbe quindi definito anche
tenendo conto delle possibili percezioni dei destinatari.
Il Regolamento prevede che nel corso dell'Air l'amministrazione
consulti i destinatari dell'intervento, ma rimette alla stessa
amministrazione la scelta della tecnica da utilizzare nel caso
specifico. Nell'operare tale scelta, l'amministrazione valuta le
caratteristiche e le potenzialita' delle diverse possibili tecniche
(cfr. par. 11.4.2) alla luce di elementi quali la natura
dell'intervento (con particolare riferimento al suo carattere piu' o
meno specialistico), le caratteristiche e le competenze dei
potenziali partecipanti, la rilevanza ed estensione degli impatti
previsti, la finalita' e, quindi, il momento dell'analisi in cui la
consultazione e' svolta.
11.3 La consultazione nella Vir
Nell'ambito della Vir, il Regolamento prevede il ricorso alle
consultazioni:
- nella definizione del piano biennale per la valutazione e la
revisione della regolazione (cfr. par. 8.3);
- durante lo svolgimento di ciascuna Vir.
Nel primo caso, la consultazione e' diretta a raccogliere commenti
sugli atti gia' inclusi nel piano ed eventuali proposte di ulteriori
atti da includere prima che il piano sia definitivamente adottato.
Nel secondo caso, essa e' diretta, come gia' evidenziato, a
consentire l'acquisizione di informazioni utili alla valutazione
dell'intervento. In particolare, i momenti della Vir nei quali puo'
risultare piu' proficuo utilizzare la consultazione sono:
- l'analisi della situazione attuale, per evidenziare eventuali
problemi nel processo di attuazione degli interventi oggetto di
valutazione e le modalita' di adeguamento seguite dai destinatari;
l'emersione di categorie di destinatari dell'intervento che non erano
state individuate al momento dell' AIR;
- la ricostruzione della logica dell'intervento, per ottenere
informazioni sui cambiamenti piu' rilevanti intervenuti tra
l'adozione degli atti oggetto di valutazione e il momento in cui si
svolge la Vir (nonche', ove opportuno, per rilevare dati e opinioni
degli stakeholders sulla ipotetica evoluzione della situazione
laddove l'intervento normativo non fosse stato adottato, contribuendo
alla definizione dello "scenario controfattuale"; cfr. Scheda 5);
- la valutazione dell'intervento, per ottenere informazioni e
dati utili a verificarne l'efficacia e le cause di eventuali
scostamenti rispetto agli obiettivi prefissati; per
l'identificazione, analisi e quantificazione dei principali effetti
che si sono verificati, con particolare riferimento a quelli che non
erano attesi; per evidenziare difficolta' attuative, sovrapposizioni
o incoerenze tra norme che regolano lo stesso settore, anche alla
luce di eventuali distorsioni cognitive che possano avere
negativamente influito sulla conformita' alle disposizioni normative
e sull'impatto; per raccogliere suggerimenti sulle modifiche che
possono consentire di ottenere gli stessi risultati con costi
inferiori per i destinatari.
Sia nelle consultazioni da svolgere ai fini della definizione dei
piani biennali, sia in quelle da svolgere nell'ambito della Vir, il
Regolamento prevede il ricorso a consultazioni aperte. Nell'ambito
delle singole Vir, il Regolamento prevede comunque la possibilita' di
affiancare alla consultazione aperta anche ulteriori forme di
consultazione.
11.4 Come consultare
Il processo di consultazione, nel corso dell'Air come della Vir, si
articola in tre fasi principali:
1) definire una strategia di consultazione, programmando le
attivita' da svolgere;
2) realizzare la consultazione;
3) elaborare e rendere noti i risultati della consultazione.
11.4.1 Preparare le consultazioni
La consultazione non e' un esercizio isolato e indipendente
dall'iter normativo, ma un processo il cui esito e' influenzato da
numerose variabili: e' necessario stabilire non solo chi consultare,
ma anche perche' farlo, quando e con quali tecniche. Risulta, allora,
decisivo definire una strategia di consultazione, innanzi tutto
programmando con attenzione, e in una fase iniziale dell'Air o della
Vir, tale attivita'.
La programmazione delle attivita' di consultazione e' svolta prima
del loro avvio ed e' aggiornata nel corso delle attivita' di
valutazione. Nel programmare le consultazioni l'amministrazione tiene
conto della piu' generale strategia di raccolta delle informazioni
utili allo svolgimento dell'Air e della Vir, valutando l'opportunita'
e la fattibilita' di ricorrere alle consultazioni in aggiunta o in
alternativa ad altre fonti informative.
In relazione a ogni fase dell'Air (definizione del contesto e dei
problemi, elaborazione delle opzioni, valutazione degli impatti
attesi) e della Vir (definizione della situazione attuale,
ricostruzione della logica dell'intervento, valutazione
dell'efficacia dell'intervento e degli impatti prodotti) puo' essere
necessario condurre anche piu' di una consultazione, utilizzando una
pluralita' di tecniche.
Nel programmare le consultazioni l'amministrazione definisce i
seguenti elementi:
a) Obiettivi della consultazione
Per programmare le consultazioni e' innanzi tutto necessario avere
un quadro quanto piu' possibile preciso dei dati e delle informazioni
gia' disponibili (inclusi i risultati di precedenti consultazioni
svolte sullo stesso tema) in modo da poter individuare i fabbisogni
informativi che e' necessario colmare. Le domande da porsi per una
corretta definizione degli obiettivi sono le seguenti: quali sono i
fabbisogni informativi utili allo svolgimento dell'Air o della Vir?
Quali sono le finalita' specifiche di ogni consultazione che si
intende realizzare durante le diverse fasi della valutazione? Quali
sono gli aspetti dell'intervento che non sono stati gia' definiti e
su cui, quindi, la consultazione puo' offrire concretamente un
ausilio al processo decisionale?
b) Soggetti da consultare
Le consultazioni si rivolgono a soggetti pubblici e privati in
grado di fornire opinioni, informazioni, dati, esperienze e punti di
vista ritenuti utili alla definizione e valutazione di un intervento
normativo e non vanno, quindi, confuse con la fase di acquisizione
formale di pareri, intese, ecc. L'individuazione dei soggetti da
consultare dipende dal caso specifico e non e' necessariamente
limitata a organizzazioni rappresentative di interessi. Le domande da
porsi per una corretta definizione dei soggetti da consultare sono le
seguenti: su chi ricadranno (o, nel caso della Vir, su chi si sono
prodotti) principalmente gli effetti diretti o indiretti
dell'intervento? Se gli impatti si differenziano anche all'interno di
una tipologia di destinatari, quali sono le variabili che e'
opportuno considerare per tener conto di tali differenze (ad esempio,
dimensione delle imprese, localizzazione sul territorio, eta' dei
soggetti destinatari, classe di reddito, ecc.)? Quali sono gli
incentivi a partecipare alle consultazioni? Quali sono le competenze
cognitive e le risorse informative che i partecipanti possono
mobilitare nel processo di consultazione, al fine di fornire
all'amministrazione nuovi dati?
Scheda 9 - Come individuare i soggetti da consultare: la mappatura
degli stakeholders
Al fine di garantire una effettiva partecipazione nel corso dei
processi di valutazione, evitando, nel contempo, il rischio di
"cattura" del regolatore da parte di soggetti dotati di particolare
influenza, e' indispensabile procedere a una corretta mappatura degli
stakeholders da consultare.
Tale mappatura si articola nelle seguenti fasi:
a) individuazione di tutte le categorie di destinatari
potenzialmente interessate dall'intervento;
b) selezione degli stakeholders da coinvolgere nella
consultazione.
Quanto al primo punto, occorre inizialmente individuare tutti i
potenziali soggetti su cui ricadranno gli effetti diretti e indiretti
dell'intervento, inclusi coloro che saranno coinvolti nella fase di
attuazione. A tal fine, e' necessario cercare un equilibrio tra i
vari portatori di interessi, affinche' tutti i principali punti di
vista (e non solo quelli piu' ovvi e immediati) siano rappresentati
nel corso delle consultazioni. Questa attivita' puo' essere
facilitata considerando coloro:
- su cui ricadranno (o, nel caso della Vir, su cui sono
ricaduti) i principali costi e benefici della regolazione;
- che hanno manifestato un chiaro interesse a ottenere
modifiche alla regolazione in vigore;
- che detengono informazioni e competenze specifiche
sull'oggetto della regolazione in esame;
- che svolgono (o potrebbero svolgere) un ruolo determinante
nell'assicurare il successo (o nel decretare l'insuccesso)
dell'attuazione dell'intervento.
L'individuazione dei soggetti potenzialmente interessati e'
certamente facilitata dall'esperienza degli uffici che, all'interno
dell'amministrazione, sono responsabili dello specifico intervento
normativo, ma e' necessario tener conto anche di coloro che, seppur
interessati dalla regolazione in esame, hanno minore esperienza e
dimestichezza con l'amministrazione.
Quanto al secondo punto, tra tutti i soggetti potenzialmente
interessati, l'amministrazione seleziona, ai fini del coinvolgimento
nella consultazione, coloro su cui ricadono i principali effetti
dell'intervento normativo, tenendo conto anche delle modifiche che
una nuova norma potra' determinare nei loro comportamenti.
Nell'effettuare tale selezione, l'amministrazione considera non solo
i propri fabbisogni informativi, ma anche la necessita' che nel corso
della consultazione sia garantita la presenza di una pluralita' di
interessi e punti di vista. Soprattutto nel caso di consultazioni
ristrette, l'amministrazione individua dei criteri il piu' possibile
oggettivi per selezionare i soggetti da consultare (ad esempio,
l'appartenenza al settore regolato, la capacita' di rappresentare
diverse tipologie di destinatari, la disponibilita' di dati e
conoscenze tecniche specifiche, ecc.). Inoltre, occorre tener conto
di potenziali stakeholders che potrebbero avere maggiori difficolta'
pratiche a partecipare alla consultazione (ad esempio, a causa delle
inadeguate competenze tecnologiche, dell'eta', del grado di
conoscenza della materia che si intende regolare, ecc.).
c) Tecniche di consultazione (cfr. par. 11.4.2)
L'individuazione delle tecniche di consultazione si riferisce alle
modalita' operative con cui si intende realizzare ogni consultazione.
Sia nell'Air che nella Vir puo' essere necessario ricorrere a una
molteplicita' di tecniche di consultazione, in base agli obiettivi da
perseguire e ai vincoli da rispettare.
La scelta di tecniche diverse puo' altresi' giustificarsi in
ragione delle diverse capacita' cognitive dei potenziali destinatari.
Nell'ambito della stessa tecnica, le diverse capacita' cognitive dei
destinatari possono suggerire differenziazioni, ad esempio
questionari piu' semplici e brevi per gli individui e piu' lunghi e
complessi per le organizzazioni.
Le principali domande da porsi per scegliere le tecniche piu'
appropriate sono, quindi, le seguenti: quali sono i pro e i contra di
ogni tecnica nel caso specifico, tenuto conto delle finalita' della
consultazione, delle risorse, del numero e delle caratteristiche dei
destinatari, nonche' dei tempi a disposizione? La stima della
presumibile durata delle consultazioni deve tener conto, tra l'altro,
del termine di risposta concesso ai consultati.
Per facilitare l'attivita' di programmazione, puo' essere utile
preparare un documento (piano di consultazione) che descriva la
strategia di consultazione e riporti le risposte alle domande che
precedono.