GUIDA ALL'ANALISI E ALLA VERIFICA DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE
APPENDICI
Indice
Appendice 1 - La valutazione di impatti specifici
A. Gli effetti sulle piccole e medie imprese ("Test PMI")
B. Gli oneri informativi
C. L'impatto concorrenziale
D. Il rispetto dei livelli minimi di regolazione europea
Appendice 2 - Checklist per lo svolgimento dell'Air
Appendice 3 - Checklist per lo svolgimento della Vir
Appendice 4 - Modello di Piano biennale Vir
Appendice 1 - La valutazione di impatti specifici
In questo allegato si illustrano le modalita' con cui svolgere
alcune valutazioni relative ad aspetti specifici, che possono
assumere rilievo per determinate iniziative normative:
A. Gli effetti sulle piccole e medie imprese ("Test PMI")
B. Gli oneri informativi prodotti su cittadini e imprese
C. L'impatto concorrenziale
D. Il rispetto dei livelli minimi di regolazione europea.
A. Gli effetti sulle piccole e medie imprese ("Test PMI")
1. Perche' una valutazione specifica per le PMI
La Legge 28 novembre 2005, n. 246, cosi' come modificata dalla
Legge 11 novembre 2011 n. 180 ("Statuto delle imprese")1 , prevede
che le Relazioni Air diano conto, in un'apposita sezione, della
valutazione dell'impatto sulle piccole e medie imprese, PMI (art. 14,
c. 5-bis).
1 "Norme per la tutela della liberta' d'impresa. Statuto delle
imprese".
La previsione da' seguito allo Small Business Act, un'iniziativa
promossa dalla Commissione europea per favorire la crescita e
l'innovazione delle PMI2 . Tra i principi enunciati nello Small
Business Act rientra infatti l'esigenza di regolare pensando
"anzitutto in piccolo". In quest'ottica, la Commissione si e'
impegnata a valutare rigorosamente l'impatto delle iniziative
legislative e amministrative sulle PMI ("Test PMI")3 , integrandone i
risultati nella formulazione delle proposte, e ha invitato gli Stati
membri ad adottare iniziative analoghe.
2 Commission of the European Communities, Communication from the
Commission to the Council, the European Parliament, the
European Economic and Social Committee and the Committee of
the Regions: Think Small First - A "Small Business Act" for
Europe, Com(2008) 394 Final, Brussels, 25.6.2008.
3 Il Test PMI e' integrato nella metodologia di analisi d'impatto
della regolazione della Commissione europea.
L'esigenza di dedicare valutazioni specifiche alle PMI - e, in
particolare, alle microimprese - deriva dal fatto che queste possono
risentire dei costi della regolazione in misura piu' rilevante
rispetto alle imprese di maggiori dimensioni. Da un lato, infatti, le
PMI non godono di altrettante economie di scala nello svolgimento
degli adempimenti amministrativi e nell'adeguamento dei propri
processi e prodotti alle previsioni normative. Dall'altro,
soprattutto nel caso di imprese di minori dimensioni, esse non
dispongono di personale da dedicare a tali attivita', le quali sono
quindi spesso affidate a soggetti esterni all'azienda (con
conseguente aumento dei costi) o, a seconda dei casi, svolte dallo
stesso titolare (e quindi con un costo comunque superiore a quello
che si sarebbe potuto sostenere delegando le attivita' a impiegati
dell'azienda).
D'altra parte la vitalita' delle PMI costituisce un fattore
fondamentale per promuovere la crescita economica in Europa e, in
modo ancora piu' evidente, in Italia, dove il tessuto produttivo e'
caratterizzato da una larghissima presenza di imprese di ridotte
dimensioni (oltre il 95% delle imprese attive ha meno di 10 addetti4
).
4 Istat, Rapporto annuale 2016 - La situazione del Paese, maggio
2016, p. 155
2. Il "Test PMI" nell'Air
Nella definizione delle scelte di natura regolatoria e' quindi
importante tenere presenti le difficolta' che le PMI possono
incontrare nell'adempiere alle previsioni normative e le eventuali
sproporzioni di costo che esse possono di conseguenza subire in
relazione alle loro limitate dimensioni.
Nel corso dell'Air, cio' richiede di:
- analizzare i costi diretti e gli altri effetti prodotti sulle
PMI dalla regolazione in corso di elaborazione;
- utilizzare tali informazioni per formulare proposte che evitino
regolamentazioni sulle PMI non necessarie o eccessivamente onerose,
identificando, laddove possibile, soluzioni mirate.
Tale valutazione non va riservata ai provvedimenti che riguardino
specificamente le imprese. La finalita' del Test e' infatti quella di
evidenziare gli effetti (in particolare avversi) sulle PMI di
qualunque provvedimento che incida su di esse, anche se riferito a
materie apparentemente estranee al settore delle attivita' produttive
(ad esempio, norme in tema di ambiente, salute, ecc.).
In ogni caso, il Test PMI non costituisce un'analisi separata e
aggiuntiva rispetto al normale percorso di analisi, ma ne forma parte
integrante, permettendo di evidenziare, nell'ambito delle attivita'
gia' svolte, gli effetti riferiti alle PMI. Di conseguenza, nel caso
di provvedimenti rilevanti in termini di effetti sulle imprese, la
specificita' delle PMI va presa in considerazione in ciascuna fase
dell'Air, a partire dall'analisi delle motivazioni dell'intervento
(nell'ambito della quale e' gia' opportuno stabilire, in via
preliminare, se le PMI siano o meno interessate dai problemi
individuati o se li condizionino in qualche modo), fino ad arrivare
alla pianificazione delle attivita' di monitoraggio e valutazione
(che dovrebbero evidenziare, laddove degni di nota, gli effetti
differenziali prodotti dagli interventi sulle diverse tipologie di
impresa). La realizzazione di una valutazione specifica per le PMI
richiede tuttavia una speciale attenzione in alcune fasi dell'Air, e
in particolare nella:
- definizione del contesto, con particolare riferimento alla
identificazione dei destinatari (cfr. par. 5.1);
- elaborazione delle opzioni di intervento (cfr. par. 5.3);
- valutazione e comparazione delle opzioni (cfr. par. 5.4 e 5.5).
Alla illustrazione e comparazione degli effetti sulle PMI delle
opzioni attuabili e' dedicata una sezione specifica della Relazione
Air.
2.1 Identificazione dei destinatari
L'identificazione dei destinatari costituisce una fase fondamentale
e, in qualche modo, preliminare del Test PMI, in quanto consente di
verificare l'opportunita' di condurre, anche nelle fasi successive,
una valutazione specifica per le imprese di minori dimensioni.
Mentre l'individuazione delle PMI tra i destinatari diretti
dell'intervento risulta piuttosto agevole, la loro collocazione tra
quelli indiretti richiede un'analisi ad hoc, fondata
sull'osservazione dei diversi fenomeni che possono avere, anche
soltanto in via mediata, conseguenze sull'attivita' di impresa. Tra
questi, e' opportuno considerare, in particolare, quelli in grado di
produrre effetti:
a) sui consumatori che si rivolgono alle PMI;
b) sulle imprese concorrenti delle PMI (o potenziali tali);
c) sulle imprese con esse interdipendenti (ossia, utilizzatrici
di prodotti delle PMI come input nei propri processi produttivi o,
viceversa, produttrici di beni utilizzati come input nei processi
produttivi delle PMI).
Una volta verificata la presenza di PMI tra i destinatari (diretti
o indiretti) dell'intervento, queste vanno opportunamente
quantificate e, laddove l'intervento in esame comporti effetti
significativamente differenziati sulle diverse tipologie di impresa,
distinte in sotto-categorie. A seconda delle circostanze, potrebbe
essere ad esempio opportuno segmentare le PMI coinvolte
dall'intervento sulla base di fattori quali:
a) la dimensione5 ;
5 E' possibile ad esempio suddividere ulteriormente le PMI tra
microimprese (1-9 addetti), piccole imprese da (10-49
addetti) e medie imprese (50-249 addetti).
b) la forma giuridica;
c) il settore di attivita';
d) la collocazione geografica.
Oltre alla numerosita', in questa fase di analisi preliminare puo'
essere utile raccogliere anche altre informazioni quantitative in
grado di esprimere il peso delle diverse sotto-categorie individuate
(ad esempio, il numero di addetti, il fatturato, ecc.), in modo da
ottenere un primo quadro delle caratteristiche delle imprese e dei
settori coinvolti dall'intervento regolatorio oggetto di valutazione.
2.2 Elaborazione delle opzioni di intervento
Nel caso in cui l'analisi dei destinatari abbia mostrato che
l'intervento puo' generare effetti rilevanti per le PMI, nella fase
di elaborazione delle opzioni sara' necessario valutare, in relazione
ad esse, il ricorso a soluzioni mirate e flessibili che consentano di
rispettare il principio di proporzionalita'.
La scelta delle misure da adottare dipendera', caso per caso, dalle
specifiche caratteristiche delle norme oggetto di valutazione. In
particolare, laddove le PMI risultino tra i destinatari diretti
dell'intervento, tra le opzioni da considerare sono ricomprese le
seguenti:
a) esenzioni totali: esclusione delle PMI dal campo di
applicazione dell'intervento;
b) esenzioni parziali: esclusione di alcune categorie di PMI (ad
esempio, sulla base della dimensione o del settore di attivita') dal
campo di applicazione dell'intervento;
c) esenzioni temporanee: fissazione di periodi di transizione che
prevedano tempistiche piu' flessibili per le PMI per adeguarsi al
nuovo regime;
d) riduzioni: esenzione di tutte o di alcune categorie di PMI da
particolari obblighi; semplificazione degli stessi (ad esempio,
fissazione di requisiti di conformita' meno stringenti o di obblighi
di informazione ridotti); riduzione della relativa frequenza;
e) aiuti finanziari diretti: previsione di rimborsi per
compensare i costi affrontati dalle PMI per il passaggio al nuovo
regime (laddove compatibili con la normativa vigente in materia di
aiuti di Stato);
f) azioni di supporto: campagne di informazione o formazione e
altre forme di sostegno mirate per le PMI.
2.3 Valutazione e comparazione delle opzioni
Qualora le fasi precedenti dell'analisi abbiano mostrato che
l'intervento regolatorio puo' generare effetti rilevanti per le PMI,
la valutazione delle opzioni deve tenere in considerazione in modo
specifico questo aspetto, analizzando (a livello qualitativo e,
laddove possibile e opportuno, anche a livello quantitativo) in che
misura gli effetti positivi e negativi associati a ciascuna si
distribuiscano sulle imprese in funzione della relativa dimensione.
In questa fase assume particolare rilievo l'analisi dei costi
associati alla nuova regolazione, i quali, come gia' evidenziato,
possono pesare sulle PMI (e sulle microimprese in particolare) in
modo sproporzionato rispetto alle imprese di maggiori dimensioni.
Nell'effettuare tale valutazione, e' necessario tenere presenti, in
primo luogo, le diverse tipologie di costi diretti della regolazione:
• fiscali, ossia quelli che derivano dal versamento di somme di
denaro alla PA (tasse, bolli, diritti, ecc.);
• di conformita' sostanziale, ossia quelli che derivano
dall'adeguamento di comportamenti, di attivita', di processi
produttivi o di prodotti (ad esempio, dall'adozione di misure di
prevenzione in materia di salute e sicurezza sul lavoro);
• amministrativi, ossia quelli che derivano dalla raccolta,
elaborazione, trasmissione, conservazione e produzione di
informazioni e documenti (cfr. capitolo B di questa Appendice).
Oltre ai costi diretti, a seconda della natura dell'intervento,
puo' essere inoltre opportuno considerare anche effetti indiretti e
di piu' lungo periodo, e in particolare quelli legati a:
• fattori produttivi (accesso al credito, disponibilita' di
particolari competenze sul mercato del lavoro, ecc.);
• comportamenti delle imprese concorrenti o interdipendenti;
• attitudini dei consumatori;
• innovazione;
• impatto concorrenziale, con particolare riferimento alla
struttura del mercato e all'eventuale creazione o rafforzamento di
barriere in ingesso in uscita (cfr. capitolo C di questa Appendice).
Infine, laddove dalla valutazione emerga un impatto negativo
significativo sulle PMI per l'opzione successivamente scelta,
l'amministrazione motivera' l'impossibilita' di introdurre regole
meno onerose per questa categoria di imprese nella sezione della
Relazione Air dedicata alla motivazione dell'opzione preferita.
3. Il "Test PMI" nella Vir
Coerentemente con quanto previsto per l'Air, nel corso della Vir
occorre valutare in modo specifico l'impatto dei provvedimenti
analizzati sulle PMI. Anche in questo caso, lo scopo e' quello di
individuare eventuali sproporzioni di costo subite dalle PMI in
relazione alle relative dimensioni (con particolare riferimento alle
microimprese), al fine di identificare interventi di semplificazione
e di "riequilibrio" del carico burocratico.
Il primo passo da compiere per realizzare questa valutazione e'
rappresentato dalla verifica della presenza di PMI tra i destinatari
dell'intervento. A tal fine, in analogia a quanto indicato per l'Air,
e' necessario prendere in considerazione non soltanto le norme che si
rivolgono in modo diretto alle imprese, ma anche quelle che possono
incidere, sebbene in modo soltanto mediato, sulla loro attivita',
producendo effetti sui consumatori, sulle imprese concorrenti o su
quelle interdipendenti (committenti e fornitrici).
Una volta verificata la presenza di PMI tra i destinatari (diretti
o indiretti) dell'intervento, queste vanno quantificate e segmentate
in opportune sotto-categorie, distinguendo, laddove significativo per
l'analisi degli effetti dell'intervento, in base alla dimensione,
alla forma giuridica, al settore di attivita', alla collocazione
geografica, ecc. Come nel caso dell'Air, in questa fase di analisi
preliminare potrebbe essere utile rilevare, oltre alla numerosita',
anche altre informazioni quantitative in grado di esprimere il peso
delle diverse sotto-categorie individuate, quali, ad esempio, la
quota di addetti sul totale, il fatturato complessivo, ecc.
In ogni caso, per ciascuna sotto-categoria considerata vanno
individuati e analizzati i principali effetti associati agli
interventi, dedicando, come nel caso dell'Air, particolare attenzione
a quelli negativi, i quali tendono piu' frequentemente a distribuirsi
in modo sproporzionato in relazione alle dimensioni dell'impresa.
Nell'effettuare tale analisi, oltre ai costi diretti della
regolazione (fiscali, di conformita' sostanziale e amministrativi),
puo' essere opportuno considerare anche gli eventuali effetti
indiretti e di piu' lungo periodo, quali quelli legati alla
disponibilita' dei fattori produttivi, all'impatto concorrenziale,
ecc. (cfr. supra, par. 2.3).
Al fine di ottenere risultati utili all'individuazione di eventuali
sproporzioni, gli effetti rilevati per le PMI (e quelli rilevati per
le microimprese in particolare) vanno infine comparati con quelli
rilevati per le altre imprese, rapportandoli a variabili
significative della dimensione, quali il numero di addetti, il
fatturato, ecc.
4. Test PMI e consultazioni
L'effettuazione di valutazioni specifiche per le PMI richiede,
tanto nell'Air che nella Vir, la raccolta e l'analisi di informazioni
mirate allo scopo. Cio' riguarda, oltre al ricorso a fonti
statistiche e amministrative in grado di fornire questo tipo di
dettaglio, anche la conduzione delle consultazioni.
Ai fini delle valutazioni da realizzare nell'ambito del Test PMI
risulta infatti essenziale ottenere dagli stakeholders un feedback
sui potenziali effetti delle proposte formulate dall'amministrazione
sulle imprese di piccole e medie dimensioni (nel caso dell'Air) o
sull'efficacia e sugli effetti degli interventi analizzati (nel caso
della Vir), in particolare in relazione:
a) ai cambiamenti imposti dalla regolazione alle loro attivita' o
ai loro prodotti;
b) alle relative conseguenze in termini di costi.
D'altra parte, al decrescere della dimensione aziendale aumentano
le difficolta' di un coinvolgimento delle imprese nei processi di
consultazione.
Nel corso delle consultazioni, nel caso di provvedimenti con
effetti potenzialmente rilevanti per le PMI e' quindi importante:
1. favorire la presenza e la partecipazione attiva delle
associazioni rappresentative delle PMI;
2. utilizzare in modo efficace strumenti di consultazione
telematica (consultazioni online e forum);
3. valutare l'opportunita' di utilizzare metodi mirati al
coinvolgimento delle PMI e a "basso costo" per queste ultime, quali
focus group, tavoli di discussione, panel, studi di caso, ecc.
B. Gli oneri informativi
1. Cosa sono gli oneri informativi
In base all'articolo 14, comma 5-bis, della Legge 246/2005, per
onere informativo si intende "qualunque adempimento comportante
raccolta, elaborazione, trasmissione, conservazione e produzione di
informazioni e documenti alla pubblica amministrazione". In altri
termini, un onere informativo consiste nell'obbligo, posto in capo a
un'impresa o a un cittadino, di fornire informazioni sulla propria
attivita'. Sono quindi esclusi dalla definizione tanto gli obblighi
di natura fiscale, quanto gli obblighi relativi alla modifica di
comportamenti, di attivita', di processi produttivi o di prodotti
(cfr. Scheda 12).
Scheda 12 - Oneri informativi e costi amministrativi: definizioni
(DPCM 25 gennaio 2013)
"In base alle definizioni riconosciute a livello internazionale,
i costi amministrativi sono i costi sostenuti dalle imprese e dai
cittadini per adempiere a un onere (o "obbligo") informativo (OI),
ossia all'obbligo giuridico di fornire informazioni sulla propria
attivita'.
Un OI si configura quindi ogni qualvolta una norma imponga a
determinate categorie di cittadini o di imprese (o alla generalita'
degli stessi) di raccogliere, produrre, elaborare, trasmettere o
conservare informazioni e documenti, anche nel caso di provvedimenti
che generino benefici per i destinatari (come, ad esempio, nel caso
di domande di sussidio).
Per generare un OI non e' necessario che ai cittadini o alle
imprese sia richiesta la trasmissione di informazioni ad autorita'
pubbliche. Talora, infatti, le norme impongono ai soggetti
interessati di raccogliere informazioni da conservare per essere
fornite su richiesta o verificate in caso di ispezione (come, ad
esempio, nel caso della tenuta di registri).
Non rientrano viceversa nella definizione di OI ne' gli obblighi
di natura fiscale, ossia quelli che consistono nel versamento di
somme di denaro a titolo di imposte di varia natura, ne' gli obblighi
relativi alla modifica di comportamenti, di attivita', di processi
produttivi o di prodotti (quali, ad esempio, l'adozione di misure di
prevenzione in materia di salute e sicurezza sul lavoro)".
2. La valutazione degli oneri informativi nell'Air
Le relazioni Air devono dare conto, in un'apposita sezione6 , degli
oneri informativi e dei relativi costi amministrativi introdotti o
eliminati a carico di cittadini e imprese.
6 Art. 14, c. 5-bis della Legge 28 novembre 2005, n. 246, cosi' come
modificata dalla Legge 11 novembre 2011, n. 180 "Norme per
la tutela della liberta' d'impresa. Statuto delle imprese".
La finalita' di questa previsione e' quella di evitare un carico
burocratico eccessivo per i destinatari delle norme, eliminando e
prevenendo l'introduzione di oneri ridondanti o sproporzionati
rispetto alla tutela degli interessi pubblici.
In attuazione dell'articolo 6 della legge 11 novembre 2011, n. 180,
i criteri da seguire per individuare gli oneri informativi e stimare
i relativi costi ai fini della redazione della Relazione Air sono
stati stabiliti con il DPCM 25 gennaio 2013, "Criteri per
l'effettuazione della stima dei costi amministrativi di cui al comma
5-bis dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, ai sensi
del comma 3, dell'articolo 6 della legge 11 novembre 2011, n. 180".
Il decreto contiene un documento di linee guida, cui si rimanda per
la descrizione degli aspetti tecnici, che accompagna le
amministrazioni responsabili nel percorso di quantificazione,
illustrando le fasi e i singoli passi operativi da svolgere (cfr.
Scheda 13). Al fine di fornire alle amministrazioni un parametro di
riferimento, il documento contiene anche una griglia di costi
standard, costruita sulla base dei risultati delle passate attivita'
di misurazione, cui fare riferimento per la produzione delle stime.
Scheda 13 - Fasi del processo di stima dei costi amministrativi (DPCM
25 gennaio 2013)
Per stimare i costi amministrativi e' necessario individuare, in
ciascun nuovo provvedimento, le disposizioni che introducono o
eliminano obblighi informativi rispetto alla disciplina precedente.
La successiva quantificazione deve essere realizzata considerando che
i costi associati annualmente a un obbligo informativo dipendono dal
costo medio dello stesso e dal numero di volte in cui questo e'
realizzato nell'anno:
Costi amministrativi annuali = Costo medio Obbligo informativo x
Numero annuo adempimenti
Il percorso per individuare e per stimare i costi sulla base di
questa formula puo' essere articolato in dieci passi operativi, a
loro volta riconducibili a quattro distinte fasi di analisi:
Parte di provvedimento in formato grafico
Le linee guida contenute nel DPCM 25 gennaio 2013 illustrano nel
dettaglio ciascun passo operativo, riportando una serie di
indicazioni puntuali e di esempi utili al processo di stima.
3. La valutazione degli oneri informativi nella Vir
Coerentemente con le valutazioni operate nel corso dell'Air (cfr.
par. 2), anche nel caso della Vir va verificato il carico di oneri (o
obblighi) informativi, ossia di adempimenti relativi alla "raccolta,
elaborazione, trasmissione, conservazione e produzione di
informazioni e documenti", generato dai provvedimenti analizzati.
La finalita' e' quella di individuare possibili margini di
semplificazione nella regolazione vigente attraverso la eliminazione
o riduzione degli oneri ridondanti o sproporzionati rispetto alla
tutela degli interessi pubblici coinvolti.
Il primo passo da realizzare a tal fine e' costituto
dall'individuazione, negli atti normativi sottoposti a valutazione,
delle diposizioni che impongano oneri informativi a carico di
cittadini o imprese.
Una volta individuati e analizzati tali oneri, ai fini di una prima
valutazione, di carattere qualitativo, e' possibile ricorrere alla
checklist proposta dal DPCM 25 gennaio 2013 per le analisi dei nuovi
provvedimenti, opportunamente riadattata in funzione di un'analisi
della disciplina vigente (cfr. Scheda 14).
Scheda 14 - Checklist per l'analisi qualitativa degli oneri
amministrativi (DPCM 25 gennaio 2013)
Parte di provvedimento in formato grafico
Laddove utile e proporzionato rispetto alla portata degli
interventi analizzati, oltre a un'illustrazione degli oneri
informativi imposti a cittadini e imprese e a una loro valutazione di
tipo qualitativo, puo' essere opportuno pervenire a una
quantificazione dei costi ad essi associati.
La quantificazione offre infatti un parametro piu' oggettivo per
l'individuazione delle principali esigenze di semplificazione del
quadro regolatorio vigente, restituendo informazioni sul peso di
ciascun adempimento e delle attivita' che i soggetti regolati
svolgono per rispettarlo ed evidenziando, cosi', in modo immediato i
nodi di complicazione da affrontare in via prioritaria.
La metodologia per quantificare gli oneri amministrativi piu'
diffusa in Europa e' costituita dallo Standard cost model (SCM),
utilizzata da alcuni anni anche in Italia dal Dipartimento della
funzione pubblica nelle attivita' di misurazione degli oneri
amministrativi (MOA).
Nella versione originaria, rivolta agli adempimenti a carico delle
imprese, essa si basa su una rilevazione dei costi sostenuti per
svolgere gli adempimenti amministrativi derivanti sia dal ricorso a
eventuali intermediari (costi esterni) sia dal tempo dedicato dal
personale interno (costi interni), ed e' realizzata attraverso la
consultazione di esperti e indagini presso le imprese. Analogamente,
per le misurazioni dedicate ai cittadini, i successivi adattamenti
della metodologia si basano sulla rilevazione dei tempi impiegati per
lo svolgimento degli adempimenti e delle eventuali spese vive
collegate (ad esempio, i costi di trasporto sostenuti per raggiungere
gli uffici pubblici).
Per una descrizione dettagliata della metodologia e un
approfondimento sugli aspetti tecnici delle rilevazioni condotte dal
Dipartimento della funzione pubblica si rimanda alla documentazione
sulla MOA predisposta dal Dipartimento per la funzione pubblica .
C. L'impatto concorrenziale
1. Perche' una valutazione specifica dell'impatto concorrenziale
E' evidente come, tra gli impatti da valutare sui destinatari
diretti e indiretti degli interventi normativi, quelli concorrenziali
siano di sostanziale importanza per qualificare in modo positivo
l'intervento pubblico. Al riguardo, in queste linee guida si
condividono l'approccio e le indicazioni operative elaborate in
materia dall'OCSE7 .
7 ". Government action routinely is designed to promote and protect
important public policy goals. There usually are multiple
ways to achieve these goals. Because consumers typically
are better off when there is more, rather than less,
competition, it is valuable to assess effects on
competition when considering these options. Such
assessments are best performed early in the process of
developing policies .".Cfr. Introduzione a OECD, "Manuale
per la valutazione dell'impatto concorrenziale della
regolazione", Voll. 1 e 2 (disponibile sul sito
www.oecd.org/competition/toolkit), cui si rinvia per una
illustrazione approfondita della valutazione di impatto
concorrenziale.
Peraltro, anche sulla base di quanto disposto dal comma 1
dell'articolo 14, Legge 28 novembre 2005, n. 246, tra gli impatti
piu' significativi di cui tenere sempre conto nel corso di un'Air, vi
sono quelli di tipo concorrenziale. Inoltre, anche a fronte di quanto
disposto dall'art. 7 del Regolamento, l'analisi d'impatto
concorrenziale e' condizione necessaria per un'eventuale richiesta di
esenzione dall'Air: e' possibile infatti chiedere l'esenzione solo
per quei provvedimenti che, all'esito di tale analisi, risultano
avere un impatto non rilevante sulla concorrenza.
Conseguentemente, la valutazione dell'impatto concorrenziale,
indipendentemente dalla tipologia di provvedimento in esame, si
articola in due fasi:
a) L'applicazione preliminare di un "Test concorrenziale", volto
a evidenziare se le disposizioni che si intendono introdurre, (cosi'
come risultano dall'opzione preferita), sono potenzialmente
suscettibili di restringere la concorrenza, e a identificare i
possibili correttivi che, nel rispetto degli obiettivi perseguiti
dall'intervento, possono ridurre o eliminare i potenziali pregiudizi
alla concorrenza.
b) Una valutazione piu' approfondita, laddove la risposta ad
almeno una delle domande di cui si compone il Test sia affermativa.
Inoltre, il Regolamento stabilisce che, con specifico riferimento
ai disegni di legge governativi e i regolamenti che introducono
restrizioni all'accesso e all'esercizio di attivita' economiche, la
Relazione Air e' trasmessa dall'amministrazione proponente al DAGL
successivamente all'acquisizione del parere dell'Autorita' garante
della concorrenza e del mercato8 , unitamente a tale parere.
L'individuazione dei disegni di legge o regolamenti che introducono
restrizioni all'accesso e all'esercizio di attivita' economiche va
appunto eseguita attraverso il Test concorrenziale: in relazione alle
proposte che, all'esito del Test, risultano potenzialmente dannose
per la concorrenza l'amministrazione chiede il parere di cui all'art.
34, decreto-legge 201/2011. La valutazione approfondita di cui alla
lett. b) e' dunque effettuata, per i disegni di legge governativi o i
regolamenti, sulla base del parere dell'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato. Restano, naturalmente, ferme tutte le
prerogative che la legge attribuisce a tale Autorita'. All'esito del
parere dell'Autorita', l'amministrazione proponente ha, quindi, la
possibilita' di eliminare o comunque alleviare l'eventuale impatto
anticoncorrenziale della proposta d'intervento, adeguando
opportunamente le previsioni ivi contenute secondo i suggerimenti
eventualmente avanzati dall'Autorita'. Nella Relazione Air occorre
dare conto, per ogni domanda di cui si compone il Test
concorrenziale, delle valutazioni svolte dall'amministrazione;
inoltre, sono indicate le modifiche eventualmente apportate
all'opzione preferita a seguito del parere reso dall'Autorita'
garante della concorrenza e del mercato.
8 Ai sensi dell'articolo 34 del Decreto Legge 6 dicembre 2011, n.
201 convertito con modificazioni dalla L. 22 dicembre 2011,
n. 214.
2. L'impatto concorrenziale nell'Air
Come gia' per il Test PMI, la premessa per la fattibilita'
dell'analisi d'impatto concorrenziale e' che nelle fase precedenti
dell'Air si siano individuati in modo analitico i destinatari diretti
e indiretti dell'intervento di regolazione: cio' costituisce un vero
e proprio pre-requisito senza il quale l'analisi di impatto
concorrenziale non e' concretamente attuabile.
Il "Test concorrenziale", coerentemente con quanto riportato nel
relativo manuale dell'OCSE, si articola quindi su quattro domande che
occorre porsi in riferimento agli effetti dell'intervento proposto:
a) Si introducono limiti al numero e alla varieta' dei fornitori?
b) Si limita la capacita' concorrenziale dei fornitori?
c) Si riducono gli incentivi delle imprese a competere in maniera
adeguata ed efficace?
d) Si limitano le possibilita' di scelta e le informazioni
disponibili ai consumatori?
Sul tema, la Relazione Air e' tenuta a dare conto delle valutazioni
che, in riferimento a ogni domanda, l'amministrazione ha svolto. Le
relative valutazioni devono, quindi, riferirsi quantomeno all'opzione
preferita, sebbene sia opportuno che l'amministrazione applichi il
Test concorrenziale a tutte le opzioni attuabili. In tal modo,
infatti, essa ha la possibilita' di individuare in tempo utile i
possibili danni alla concorrenza associati a ogni alternativa
considerata, disponendo di una valutazione che puo' orientare
l'elaborazione e la scelta della proposta finale.
Di seguito si illustra nel dettaglio ognuna delle domande che
compongono il Test.
a) Si introducono limiti al numero e alla varieta' dei fornitori?
Sono suscettibili di comprimere la concorrenza e aumentare il
rischio di collusione tra le imprese rimanenti, tutte quelle regole
che prevedono limitazioni, anche indirette, al numero d'imprese che
possono entrare in un mercato e fornire beni e servizi. E' evidente
poi che, oltre ai potenziali entranti sul mercato, tali norme
danneggiano i consumatori, sia perche' favoriscono un aumento dei
prezzi, sia perche' riducono l'incentivo all'innovazione e alla
ricerca tecnologica. Rientrano in questa categoria le regole che:
- garantiscono diritti esclusivi a un'impresa per la fornitura di
determinati beni o servizi, creando di fatto situazioni di monopolio.
A meno di particolari situazioni (ad esempio, risorse non
duplicabili, che giustificano i c.d. "monopoli naturali"), tali
diritti dovrebbero essere evitati o, se effettivamente necessari,
limitati nella durata, considerati i danni provocati ai consumatori.
- Richiedono licenze, permessi o autorizzazioni che consentono di
operare su un certo mercato solo ad imprese che rispettano
determinati requisiti imposti dalla stessa norma.
- Limitano la capacita' di fornitura di determinati beni o
servizi per alcuni tipi di imprese.
- Aumentano in maniera significativa i costi di entrata o di
uscita dal mercato per le imprese.
- Creano una barriera geografica alla capacita' delle imprese di
fornire beni o servizi, all'investimento di capitali o al processo di
fornitura.
b) Si limita la capacita' concorrenziale dei fornitori?
Rientrano in questa categoria le regole che:
- Limitano la capacita' delle imprese di fissare i prezzi dei
beni o servizi forniti.
- Limitano la liberta' delle imprese di pubblicizzare o
commercializzare i propri beni o servizi.
- Istituiscono criteri di misurazione della qualita' del prodotto
che comportino vantaggi per determinati operatori rispetto ai
concorrenti, o che risultano superiori al livello prescelto da
consumatori informati.
- Aumentano in maniera significativa i costi di produzione per
alcune imprese rispetto ad altre (in particolare trattando i nuovi
entranti sul mercato in maniera diversa rispetto agli operatori gia'
presenti sullo stesso mercato).
c) Si riducono gli incentivi delle imprese a competere in maniera
adeguata ed efficace?
Rientrano in questa categoria le regole che:
- Creano un regime di auto-regolazione (cioe' di definizione e
verifica delle regole di condotta dei soggetti appartenenti a un
settore a un ordine o un'associazione professionale) o co-regolazione
(che si verifica quando si attribuisce un riconoscimento normativo a
regole formulate almeno in parte da associazioni imprenditoriali o
professionali): in questi casi, anche a fronte di possibili benefici
(ad esempio, maggiore flessibilita' nell'aggiornamento di standard e
prescrizioni; incentivi all'innovazione, ecc.) occorre verificare i
possibili rischi anticoncorrenziali derivanti dall'adozione di norme
che riducono gli incentivi a competere o che fissano requisiti di
qualificazioni tali da limitare l'entrata sul mercato di nuovi
soggetti.
- Richiedono o incoraggiano la diffusione d'informazioni sulla
produzione, sui prezzi, sulle vendite o sui costi del fornitore (con
i conseguenti rischi di collusione anche tacita).
- Esentano l'attivita' di un determinato settore o gruppo
d'imprese dall'applicazione della normativa nazionale sulla
concorrenza.
d) Si limitano le possibilita' di scelta e le informazioni
disponibili ai consumatori?
Rientrano in questa categoria le regole che:
- Limitano la capacita' di scelta del fornitore da parte dei
consumatori.
- Riducono la mobilita' dei clienti tra i vari fornitori di beni
o servizio, aumentando i costi per passare a un fornitore diverso.
- Modificano in maniera sostanziale le informazioni necessarie ai
consumatori per effettuare scelte efficienti di acquisto.
Per i provvedimenti non sottoposti al parere dell'Autorita'
Antitrust, nel caso in cui la risposta ad almeno una delle domande
che costituiscono il Test sia positiva, l'amministrazione
approfondisce gli impatti concorrenziali dell'intervento proposto,
anche attraverso l'ausilio della consultazione e rivede il contenuto
dell'opzione scelta in modo da eliminare o ridurre gli effetti
anticoncorrenziali. Della valutazione svolta si da' conto nella
Relazione Air.
3. L'impatto concorrenziale nella Vir
Coerentemente con quanto previsto per l'Air, nel corso della Vir
occorre valutare in modo specifico l'impatto concorrenziale dei
provvedimenti analizzati. L'obiettivo dell'analisi e' quello di
verificare se l'introduzione della norma (o di un insieme di norme)
abbia ristretto la concorrenza al fine di identificare possibili
correttivi che, nel rispetto degli obiettivi perseguiti
dall'intervento, possono ridurre o eliminare i pregiudizi alla
concorrenza.
Anche nel caso della Vir, il "Test concorrenziale", si articola
nelle quattro domande che occorre porsi in riferimento agli impatti
effettivi dell'intervento (o dell'insieme degli interventi
analizzati). In particolare, occorre approfondire se e come
l'introduzione della norma abbia prodotto:
a) Limiti al numero e alla varieta' dei fornitori.
b) Limiti alla capacita' concorrenziale dei fornitori.
c) Riduzione agli incentivi delle imprese, a competere in maniera
adeguata ed efficace.
d) Limiti alle possibilita' di scelta e alle informazioni
disponibili ai consumatori.
Il primo passo da compiere per realizzare questa valutazione e'
rappresentato dalla verifica puntuale dei destinatari dell'intervento
prendendo in considerazione le norme che possono incidere, anche se
in modo soltanto mediato, sugli assetti concorrenziali, producendo
effetti sui consumatori o sulle imprese. Come per l'Air, nel caso in
cui la risposta ad almeno una delle domande che costituiscono il Test
sia positiva, l'amministrazione approfondisce gli impatti
concorrenziali delle norme oggetto di valutazione, anche al fine di
proporre modifiche normative che eliminino o riducano gli effetti
anticoncorrenziali che si sono verificati. Della valutazione svolta
si da' conto nella Relazione Vir.
D. Il rispetto dei livelli minimi di regolazione europea
1. Cos'e' il "livello minimo di regolazione europea"
I commi 24-bis, 24-ter e 24-quater, dell'articolo 14 della Legge 28
novembre 2005, n. 246 stabiliscono che gli atti di recepimento di
direttive europee non possono introdurre o mantenere livelli di
regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive
stesse. Il superamento di tali livelli (noto anche come
"gold-plating") e' consentito unicamente in relazione a circostanze
eccezionali valutate nella relazione Air. Le amministrazioni danno
conto, pertanto, del rispetto del livello minimo di regolazione,
ovvero motivano le ragioni che rendono necessaria l'introduzione o il
mantenimento di un livello superiore a quello minimo.
I richiamati commi 24-bis e seguenti riguardano l'introduzione e il
mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi
richiesti dall'atto europeo e trovano, pertanto, applicazione sia nel
caso in cui la direttiva europea da recepire si inserisca in un
ambito non ancora disciplinato - neanche parzialmente - a livello
nazionale, sia nel caso in cui la direttiva europea si inserisca in
un contesto gia' totalmente o parzialmente regolato da normativa
nazionale.
Per ciascun atto, il livello minimo di regolazione da rispettare e'
determinato dalla direttiva europea da recepire.
La definizione del livello minimo si desume dal medesimo comma
24-ter, che specifica gli elementi di cui le amministrazioni devono
tener conto nel recepimento delle direttive europee al fine di non
introdurre o mantenere livelli di regolazione superiori a quelli
minimi richiesti dalle direttive stesse. In particolare, in base al
comma 24-ter costituiscono livelli di regolazione superiori a quelli
minimi:
- l'introduzione o il mantenimento di requisiti, standard,
obblighi e oneri non strettamente necessari per l'attuazione delle
direttive;
- l'estensione dell'ambito soggettivo o oggettivo di applicazione
delle regole rispetto a quanto previsto dalle direttive, ove comporti
maggiori oneri amministrativi per i destinatari;
- l'introduzione o il mantenimento di sanzioni, procedure o
meccanismi operativi piu' gravosi o complessi di quelli strettamente
necessari per l'attuazione delle direttive.
Da un punto di vista operativo, occorre distinguere i seguenti
casi:
1) la direttiva europea specifica uno o piu' elementi di cui al
comma 24-ter; in tali casi, qualunque superamento operato in sede di
recepimento va giustificato seguendo la procedura descritta di
seguito al par. 2;
2) la direttiva europea non specifica alcuno degli elementi di
cui al comma 24-ter e non ne rimette la definizione agli Stati
Membri; in tal caso, l'assenza di previsioni circa requisiti,
standard, oneri, obblighi, sanzioni, costituisce il livello minimo di
regolazione e l'introduzione o il mantenimento di un livello di
regolazione superiore va giustificato con le modalita' indicate di
seguito al par. 2;
3) la direttiva europea contempla diverse alternative in ordine
agli elementi di cui al comma 24-ter, rimettendo la scelta agli
Stati; in tal caso, le amministrazioni, al fine di individuare il
livello minimo di regolazione, effettuano un'analisi comparativa
delle diverse alternative. L'analisi, fondata sulla valutazione dei
costi di ogni alternativa per i destinatari, e' volta
all'individuazione di quella meno onerosa per i destinatari stessi,
la quale costituisce il livello minimo di regolazione; anche in tal
caso, l'introduzione o il mantenimento di un livello di regolazione
superiore va giustificato con le modalita' indicate di seguito al
par. 2;
4) la direttiva europea demanda alle autorita' nazionali la
definizione degli elementi di cui al comma 24-ter; in tal caso, il
livello minimo di regolazione non e' predeterminato dalla direttiva.
Per i provvedimenti sottoposti ad Air, le amministrazioni dovranno
comunque privilegiare le opzioni che garantiscano minori oneri,
standard, requisiti e obblighi per i destinatari, anche attraverso la
definizione di procedure e meccanismi operativi che assicurino minori
oneri e tempi di attesa per i destinatari.
Scheda 14 - Esempio di individuazione dei livelli minimi di
regolazione
Esempio n. 1
Una nuova direttiva europea prevede che l'avvio di un'attivita'
imprenditoriale sia subordinato alla presentazione di una
autocertificazione da parte dell'interessato alla pubblica
amministrazione.
In tal caso, la direttiva esplicita il livello minimo. Qualunque
adempimento diverso dall'autocertificazione introdotto in sede di
recepimento costituirebbe un superamento del livello minimo di
regolazione che andrebbe giustificato.
Esempio n. 2
Una nuova direttiva europea non prevede adempimenti formali per
avviare un'attivita' economica in un determinato mercato, ne' rimette
tale scelta agli Stati Membri.
In tal caso, la direttiva non prevede alcuna procedura
amministrativa per l'avvio dell'attivita', per cui l'assenza di
qualunque adempimento costituisce il livello minimo di regolazione.
Se l'amministrazione ritiene necessario introdurre, in sede di
recepimento, un procedimento volto all'avvio dell'attivita', dovra'
giustificarne l'adozione.
Esempio n. 3
Una nuova direttiva europea individua i requisiti inderogabili
per poter svolgere una determinata attivita', lasciando agli Stati
Membri il compito di definire la relativa procedura di avvio.
I requisiti specificamente previsti dalla direttiva costituiscono
un livello minimo: se la norma di recepimento nazionale individua
requisiti ulteriori, questi costituiscono un superamento di tale
livello. Al contrario, l'amministrazione nazionale puo' definire
autonomamente le procedure e gli adempimenti relativi all'avvio
dell'attivita' e nel farlo confrontera' le diverse opzioni tenendo
conto anche dei costi per i destinatari.
2. Giustificazione del superamento del "livello minimo di
regolazione europea" nell'Air
Qualora si renda necessario superare il livello minimo di
regolazione definito da una direttiva europea, ovvero mantenere un
livello di regolazione superiore a quello previsto da una
sopravvenuta direttiva in via di recepimento, l'amministrazione deve
giustificare tale scelta, dando conto della sussistenza di
circostanze eccezionali che giustificano tale superamento.
Nell'ambito dell'Air la valutazione delle opzioni che prevedono un
superamento del livello minimo di regolazione europeo e' integrata
con le seguenti indicazioni:
1) valutazione dei maggiori oneri derivanti da requisiti,
standard e obblighi da introdurre o mantenere in sede di recepimento
e ulteriori rispetto al livello minimo di regolazione previsto dalla
normativa europea. La valutazione e' svolta attraverso le seguenti
fasi:
a. descrizione dei maggiori oneri, standard, requisiti e
obblighi introdotti;
b. individuazione delle categorie di destinatari su cui essi
ricadono;
c. stima (di regola, riferita ad un anno solare) dei costi
associati agli standard, requisiti e obblighi ulteriori rispetto a
quelli che costituiscono il livello minimo di regolazione, tenendo
anche conto di sanzioni, procedure o meccanismi operativi previsti;
2) valutazione dell'eventuale estensione dell'ambito soggettivo,
stimando il numero e la tipologia dei soggetti ai quali sono estesi
oneri, standard, requisiti e obblighi, rispetto a quanto stabilito
dalla direttiva in via di recepimento.
3) descrizione e valutazione (di regola, riferita ad un anno
solare) dei benefici che derivano dal superamento del livello minimo
di regolazione e ne giustificano la necessita'. La valutazione,
preferibilmente quantitativa, tiene conto del numero e della
tipologia di soggetti coinvolti; essa evidenzia i motivi per cui la
soluzione proposta consente di raggiungere gli obiettivi perseguiti
imponendo i minori costi di adeguamento possibili.
Anche nei casi in cui non e' previsto lo svolgimento dell'Air,
l'amministrazione segue le indicazioni contenute in questo paragrafo:
gli esiti del processo valutativo sono riportati nella relazione
illustrativa, in modo da descrivere le circostanze eccezionali che
giustificano il superamento del livello minimo di regolazione.
3. Valutazione del superamento del "livello minimo di regolazione
europea" nella Vir
La scelta relativa all'eventuale mantenimento di un livello di
regolazione superiore a quello definito dalla normativa europea si
presenta non solo durante l'introduzione di una nuova norma (e,
quindi, nell'Air), ma anche durante la Vir. Quest'ultima costituisce,
a ben vedere, una opportunita' ancora piu' significativa per
individuare in modo sistematico i casi in cui la normativa nazionale
impone oneri, standard, requisiti e obblighi inutilmente piu' gravosi
rispetto a quanto previsto dalla corrispondente disciplina europea e,
dunque, rappresenta un'occasione per verificare la loro perdurante
utilita', anche alla luce delle modifiche nel frattempo intervenute
sia nella normativa europea che in quella nazionale.
A tal fine, fermi restando i criteri di valutazione previsti nella
Vir (cfr. par. 9.5), l'amministrazione valuta, con il supporto della
consultazione degli stakeholders, gli effetti specificamente prodotti
dal gold-plating, in termini di benefici ottenuti a fronte dei
maggiori costi imposti ai destinatari. In particolare, la valutazione
deve dimostrare il valore aggiunto, anche in chiave comparata, delle
disposizioni non strettamente necessarie per il recepimento della
legislazione dell'UE. All'esito di tale valutazione,
l'amministrazione considera, per ogni disposizione che costituisce un
superamento del livello minimo di regolazione europea, l'opportunita'
di mantenere o meno il gold-plating.
Ai risultati di tale valutazione e' data evidenza specifica nella
Relazione Vir, la quale contiene anche la giustificazione del
mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli definiti
dalla normativa europea.