LINEE DI INDIRIZZO PER LA PREDISPOSIZIONE DEI PIANI DEI FABBISOGNI
DI PERSONALE DA PARTE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
1. PREMESSA
2. I PIANI DEI FABBISOGNI DI PERSONALE (PTFP)
2.1 IL SUPERAMENTO DELLA DOTAZIONE ORGANICA
2.2 GARANZIA DEGLI EQUILIBRI DI FINANZA PUBBLICA: VINCOLI
FINANZIARI
2.3 SANZIONI
3. LA REVISIONE DEGLI ASSETTI ORGANIZZATIVI
4. L'IMPIEGO OTTIMALE DELLE RISORSE
5. I PROFILI PROFESSIONALI
6. EVOLUZIONI SUCCESSIVE
7. AZIENDE ED ENTI DEL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE
7.1 VALUTAZIONI ORGANIZZATIVE
7.2 PIANI TRIENNALI DEL FABBISOGNO
7.3 LA DOTAZIONE ORGANICA PER GLI ENTI DEL SSN
1. Premessa
"Articoli 6 e 6-ter del d.lgs. 165/2001"
Le presenti linee di indirizzo sono volte ad orientare le
amministrazioni pubbliche nella predisposizione dei propri piani dei
fabbisogni di personale, secondo le previsioni degli articoli 6 e
6-ter del decreto legislativo n. 165/2001, come novellati
dall'articolo 4 del decreto legislativo n. 75 del 2017.
"Nuova metodologia nella definizione dei piani di fabbisogno"
Le novita' introdotte dal citato decreto legislativo n. 75 del 2017
sono finalizzate a mutare la logica e la metodologia che le
amministrazioni devono seguire nell'organizzazione e nella
definizione del proprio fabbisogno di personale.
"I piani dei fabbisogni devono essere coerenti con la
programmazione generale"
Il piano triennale del fabbisogno deve essere definito in coerenza
e a valle dell'attivita' di programmazione complessivamente intesa
che, oltre ad essere necessaria in ragione delle prescrizioni di
legge, e':
- alla base delle regole costituzionali di buona amministrazione,
efficienza, efficacia ed economicita' dell'azione amministrativa;
- strumento imprescindibile di un apparato/organizzazione chiamato
a garantire, come corollario del generale vincolo di perseguimento
dell'interesse pubblico, il miglioramento della qualita' dei servizi
offerti ai cittadini ed alle imprese.
"La giusta scelta delle competenze professionali e' il
presupposto per meglio perseguire gli obiettivi di performance
organizzativa"
La giusta scelta delle professioni e delle relative competenze
professionali che servono alle amministrazioni pubbliche e l'attenta
ponderazione che gli organi competenti sono chiamati a prestare
nell'individuazione della forza lavoro e nella definizione delle
risorse umane necessarie, appaiono un presupposto indispensabile per
ottimizzare l'impiego delle risorse pubbliche disponibili e per
meglio perseguire gli obiettivi di performance organizzativa e di
erogazione di migliori servizi alla collettivita'.
"Il piano dei fabbisogni deve essere coerente con il ciclo della
performance"
Ne deriva che, cosi' come il ciclo di gestione della performance,
declinato nelle sue fasi dall'articolo 4, comma 2, del decreto
legislativo n. 150 del 2009, deve svilupparsi in maniera coerente con
i contenuti e con il ciclo della programmazione finanziaria e di
bilancio, il piano triennale dei fabbisogni di personale deve
svilupparsi, nel rispetto dei vincoli finanziari, in armonia con gli
obiettivi definiti nel ciclo della performance, che a loro volta sono
articolati, ai sensi dell'articolo 5, comma 01, del decreto
legislativo n. 150 del 2009 in "obiettivi generali", che identificano
le priorita' strategiche delle pubbliche amministrazioni in relazione
alle attivita' e ai servizi erogati, e "obiettivi specifici" di ogni
pubblica amministrazione.
"Fabbisogni prioritari ed emergenti/professionalita' infungibili
e nuove competenze"
Quanto sopra implica, altresi', che e' fondamentale definire
fabbisogni prioritari o emergenti in relazione alle politiche di
governo, individuando le vere professionalita' infungibili, non
fondandole esclusivamente su logiche di sostituzione ma su una
maggiore inclinazione e sensibilita' verso le nuove professioni e
relative competenze professionali necessarie per rendere piu'
efficiente e al passo con i tempi l'organizzazione del lavoro e le
modalita' anche di offerta dei servizi al cittadino attraverso, ad
esempio, le nuove tecnologie.
"Privilegiare il potenziamento delle funzioni istituzionali
piuttosto che di quelle di supporto"
Logica deduzione di quanto detto e' utilizzare, nella redazione del
PTFP, criteri che meglio indirizzino l'approvvigionamento e la
distribuzione di personale, in quest'ultimo caso ricorrendo anche a
forme di riconversione professionale volte a privilegiare il
potenziamento delle funzioni istituzionali e di core business
piuttosto che di quelle di supporto o di back office.
"Gli standard di personale" "Parametri ed indicatori fondati
sull'analisi dei processi o di benchmarking"
Tale processo di indirizzo organizzativo, volto a programmare e
definire il proprio bisogno di risorse umane, in correlazione con i
risultati da raggiungere, in termini di prodotti, servizi, nonche' di
cambiamento dei modelli organizzativi, e' preceduto da un'analisi
degli input della produzione, fondata su metodologie di
standardizzazione dei bisogni, quantitativi e qualitativi, valutan-do
opportunamente le professionalita' presenti e quelle mancanti e
contemplando, all'occorrenza, ipotesi di conversione professionale.
Tale analisi deve passare anche dalla previa individuazione di
indicatori e parametri che, par-tendo da informazioni in possesso o
acquisite dalle previste banche dati con metodi ragionati e
sistematizzati, consentano di ottimizzare e razionalizzare
quantitativamente e qualitativamente i propri fabbisogni, sviluppando
analisi sui processi da gestire, nonche' sul confronto tra attivita',
settori di attivita', tipologie di amministrazioni omogenee o
assimilabili, al fine di definire modelli standard di fabbisogno di
personale.
"Lo sviluppo del Sistema informativo del personale come cruscotto
decisionale per le politiche di assunzione definite dal Governo"
L'articolo 6-ter del d.lgs. 165/2001, prevede che le presenti linee
di indirizzo siano definite anche sulla base delle informazioni rese
disponibili dal sistema informativo del personale di cui all'articolo
60 del d.lgs. 165/2001 (SICO).
Considerato che le modalita' di acquisizione dei dati del personale
volte a con-sentire alle amministrazioni di comunicare al predetto
sistema informativo le informazioni riguardanti le professioni e le
relative competenze professionali, nonche' i dati correlati ai
fabbisogni, sono in corso di implementazione, le presenti linee di
indirizzo mirano, in questa prima fase, ad introdurre le
amministrazioni alle nuove metodologie di definizione dei piani e ad
illustrare i criteri che saranno alla base dei processi di
implementazione del sistema informativo di cui all'articolo 60 del
d.lgs. 165/2001 (SICO), garantendo la massima semplificazione degli
adempimenti procedurali degli uffici coinvolti nell'acquisizione dei
dati.
In attesa delle informazioni suddette, le innovazioni introdotte
dal d.lgs. 75/2017 potranno trovare applicazione in chiave
sperimentale, anche al fine di pervenire alla messa a regime del
sistema sulla base della condivisione delle metodologie con i vari
settori, nel rispetto dei rispettivi ordinamenti.
In aggiunta si evidenzia che il Dipartimento della funzione
pubblica ha svolto, con l'Aran, un'attivita' che si e' conclusa con
due rapporti finali: "Modelli di ana-lisi e di gestione dei
fabbisogni di personale nelle amministrazioni pubbliche" e "Modelli
di rappresentazione delle professioni e relative competenze: ipotesi
di lavoro per la PA" che contengono utili elementi in materia di
sviluppo dei fabbisogni a cui le amministrazioni possono ispirarsi e
di cui si terra' conto anche in sede di implementazione del sistema
informativo del personale di cui all'articolo 60 del d.lgs. 165/2001
(SICO).
"Complementarieta' delle linee di indirizzo in tema di fabbisogni
con le linee guida di indirizzo in tema di reclutamento"
E' fondamentale, infine, sottolineare che le presenti linee di
indirizzo sono complementari a quelle previste dall'articolo 35,
comma 5.2, del d.lgs. 165/2001, sullo svolgimento delle prove
concorsuali e sulla valutazione dei titoli, ispirate alle migliori
pratiche a livello nazionale e internazionale in materia di
reclutamento del personale. La programmazione del fabbisogno,
infatti, trova il suo naturale sbocco nel reclutamento effettivo
della forza lavoro. Ed e' evidente che anche le regole del
reclutamento debbano rinnovarsi e perfezionarsi soprattutto quando
siano state individuate nuove professioni e relative competenze
professionali da mettere al servizio delle pubbliche amministrazioni.
"Valorizzare, nel reclutamento delle risorse, le competenze e le
attitudini richieste piuttosto che le conoscenze"
Le innovazioni che il predetto d.lgs. 75/2017 reca su tale fronte
consentono, infatti, di coniugare una piu' ragionata determinazione
dei fabbisogni con modalita' di reclutamento volte a soddisfare tali
fabbisogni e percio' sviluppate secondo strategie, processi di
selezione e bacino di reclutamento che privilegino l'individuazione
di figure e competenze professionali idonee ad una pubblica
amministrazione moderna, nel rispetto dei principi di merito,
trasparenza ed imparzialita', focalizzando l'attenzione
sull'introduzione di strumenti volti a valorizzare le attitudini e le
abilita' richieste per lo svolgimento delle attivita' e delle
responsabilita' da affidare, in aggiunta alle conoscenze.
Valorizzare, nel reclutamento delle risorse, le competenze e le
attitudini richieste piuttosto che le conoscenze.
"Rafforzare la dimensione valoriale delle finalita' pubbliche"
Infine la pianificazione dei fabbisogni di personale, in quanto
processo tra i piu' strategici e rilevanti della gestione delle
risorse, deve essere anche pienamente coerente, oltre che con i
principi generali di legalita', con la disciplina in materia di
anticorruzione, e tenere conto che, nella programmazione e
nell'esecuzione delle procedure di reclutamento delle risorse,
occorre applicare la normativa e le migliori pratiche connesse con la
prevenzione della corruzione.
"Natura delle linee guida"
Le presenti linee guida, adottate con decreti di natura non
regolamentare ai sensi dell'articolo 6-ter, comma 1, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, definiscono una metodologia operativa di
orientamento che le amministrazioni adatteranno, in sede applicativa,
al contesto ordinamentale delineato dalla disciplina di settore. Gli
enti territoriali opereranno, altresi', nell'ambito dell'autonomia
organizzativa ad essi riconosciuta dalle fonti normative, nel
rispetto dei vincoli di finanza pubblica.
2. I piani dei fabbisogni di personale (PTFP)
"La disciplina dei piani triennali dei fabbisogni (PTFP)"
Le presenti linee guida sono definite per la predisposizione dei
piani triennali dei fabbisogni (PTFP) di personale delle pubbliche
amministrazioni, nell'ottica di coniugare l'ottimale impiego delle
risorse pubbliche disponibili e gli obiettivi di performance
organizzativa, efficienza, economicita' e qualita' dei servizi ai
cittadini e di assicurare, da parte delle amministrazioni
destinatarie, il rispetto degli equilibri di finanza pubblica.
Il concetto di fabbisogno di personale implica un'attivita' di
analisi ed una rappresentazione delle esigenze sotto un duplice
profilo:
- quantitativo: riferito alla consistenza numerica di unita'
necessarie ad assolvere alla mission dell'amministrazione, nel
rispetto dei vincoli di finanza pubblica. Sotto questo aspetto rileva
anche la necessita' di individuare parametri che consentano di
definire un fabbisogno standard per attivita' omogenee o per processi
da gestire.
- qualitativo: riferito alle tipologie di professioni e competenze
professionali meglio rispondenti alle esigenze dell'amministrazione
stessa, anche tenendo conto delle professionalita' emergenti in
ragione dell'evoluzione dell'organizzazione del lavoro e degli
obiettivi da realizzare.
Con riferimento al profilo quantitativo, l'analisi dei fabbisogni
puo' essere supportata da alcuni metodi:
• analisi basate su fabbisogni standard definiti a livello
territoriale (piu' adatta ad amministrazioni che hanno una
consistente presenza di personale sul territorio);
• analisi basate su fabbisogni standard definiti a livello di
funzioni omogenee (piu' adatta ad amministrazioni che non operano su
un territorio);
• analisi predittive sulle cessazioni di personale.
Con riferimento al profilo qualitativo, per definire il fabbisogno
di persone all'interno del piano si propone, in prima battuta, uno
schema di riferimento che sara' implementato sul SICO, che potra' nel
tempo ulteriormente affinarsi e precisarsi anche sulla base delle
sollecitazioni che arriveranno dalle amministrazioni. E' uno schema
orientativo per introdurre alcuni primi elementi di
standardizzazione. Sulla base di tale schema l'amministrazione potra'
definire una tabella dei fabbisogni articolata su:
a) quali processi, funzioni o attivita' necessitano di personale
(es: Risorse Umane, Sistemi informativi, Processi core
dell'amministrazione, Sedi territoriali);
b) quali professioni servono, ricorrendo ad una tassonomia standard
semplificata;
Questo schema e' un primo passo verso la standardizzazione dei
piani dei fabbisogni, condizione necessaria per pervenire ad un
sistema informativo, del lavoro pubblico, che si pone al di sopra
delle specifiche configurazioni organizzative delle amministrazioni e
delle specifiche definizioni giuridico-contrattuali dei profili di
ciascuna amministrazione.
In sede di elaborazione dei piani i profili quantitativi e
qualitativi devono, pertanto, convivere ritenendo che, soprattutto in
ragione dei vincoli finanziari esterni che incidono sulla
quantificazione del fabbisogno, le scelte qualitative diventano
determinanti al fine dell'ottimale utilizzo delle risorse tanto
finanziarie quanto umane.
"Il PTFP e' adottato dall'organo competente all'esercizio delle
funzioni di indirizzo politico e approvato secondo i rispettivi
ordinamenti"
Il PTFP si configura come un atto di programmazione che deve esser
adottato dal competente organo deputato all'esercizio delle funzioni
di indirizzo politico-amministrativo ai sensi dell'articolo 4, comma
1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, nonche', con riferimento
alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo,
dell'articolo 14, comma 1, dello stesso decreto. Le amministrazioni
di cui all'articolo 35, comma 4, del d.lgs. 165/2001 dovrebbero
adottare il loro piano, preferibilmente, entro il 15 novembre di
ciascun anno anche al fine di poter avviare le relative procedure di
autorizzazione connesse con il reclutamento.
Piu' precisamente l'articolo 6, comma 4, del d.lgs. 165/2001
stabilisce che per le altre amministrazioni pubbliche, diverse da
quelle statali che hanno una distinta disciplina piu' avanti
richiamata, il piano triennale dei fabbisogni e' adottato annualmente
nel rispetto delle previsioni di cui ai commi 2 e 3 dell'articolo 6
predetto ed e' approvato secondo le modalita' previste dalla
disciplina dei propri ordinamenti. Restano, pertanto, invariate le
procedure di approvazione previste dalla legge e dalle fonti
secondarie, nonche' la specifica normativa di settore.
"Le proposte della dirigenza apicale"
Si ricorda che l'articolo 16, comma 1, lettera a-bis, del d.lgs.
165/2001, dispone che i dirigenti di uffici dirigenziali generali,
comunque denominati, "propongono le risorse e i profili professionali
necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio cui sono preposti
anche al fine dell'elaborazione del documento di programmazione
triennale del fabbisogno di personale di cui all'articolo 6, comma
4". Si ritiene fondamentale, anche sotto questo aspetto, il ruolo
determinante e propulsivo che puo' essere svolto dalla dirigenza
apicale nella gestione manageriale delle risorse e soprattutto nella
capacita' di centrare il reale fabbisogno professionale, sul piano
quantitativo e qualitativo. La dirigenza tutta, e quella apicale in
particolare, deve perseguire l'obiettivo di realizzare
un'amministrazione moderna che, in ragione del limitato ricambio
generazionale, sia capace di pianificare il reclutamento non secondo
criteri meramente sostitutivi, di vacanze da coprire, ma in coerenza
con le necessita' reali, attuali e all'occorrenza future, nonche' con
le presenti linee di indirizzo.
"La sinergia tra vertice politico e dirigenza"
Queste linee di indirizzo tendono dunque a favorire cambiamenti
organizzativi che superino i modelli di fabbisogno fondati sulle
logiche delle dotazioni organiche storicizzate, a loro volta
discendenti dalle rilevazioni di carichi di lavoro superate sul piano
dell'evoluzione normativa e dell'organizzazione del lavoro e delle
professioni.
"Eventuali linee di indirizzo specifiche del vertice politico"
Resta ferma la facolta' di integrazione delle presenti linee di
indirizzo da parte del vertice politico, in relazione alle
specificita' di ciascuna amministrazione ed ai rispettivi
ordinamenti.
"Visione triennale del PTFP e cadenza annuale"
Il PTFP si sviluppa, come previsto dall'articolo 6 citato, in
prospettiva triennale e deve essere adottato annualmente con la
conseguenza che di anno in anno puo' essere modificato in relazione
alle mutate esigenze di contesto normativo, organizzativo o
funzionale. L'eventuale modifica in corso di anno del PTFP e'
consentita solo a fronte di situazioni nuove e non prevedibili e deve
essere in ogni caso adeguatamente motivata. Resta ferma la necessita'
del rispetto delle procedure e dei criteri previsti, nonche' delle
presenti linee di indirizzo.
"Controlli preventivi"
Il piano e' sottoposto ai controlli previsti dai rispettivi
ordinamenti anche al fine di verificare la coerenza con i vincoli di
finanza pubblica.
"Informativa sindacale"
L'adozione del PTFP e' sottoposta alla preventiva informazione
sindacale, ove prevista nei contratti collettivi nazionali (articolo
6, comma 1, del d.lgs. 165/2001).
"Pubblicita' e trasparenza"
Infine, si richiama l'articolo 16 del decreto legislativo del 14
marzo 2013, n. 33 rubricato "Obblighi di pubblicazione concernenti la
dotazione organica e il costo del personale con rapporto di lavoro a
tempo indeterminato". Si ritiene che il PTFP sia oggetto di
pubblicazione in quanto contiene pressoche' tutte le informazioni
richiamate, ai fini della pubblicazione. La comunicazione del PTFP al
SICO puo' rappresentare lo strumento di assolvimento ai predetti
obblighi rendendo tale comunicazione visibile in area pubblica.
Con riferimento alle regioni ed agli enti locali, il modello da
utilizzare ai fini della comunicazione del piano sara' concordato con
i relativi interlocutori istituzionali rappresentativi delle
autonomie, valutando l'opportunita' di differenziarlo in relazione
alla diversa dimensione o complessita' dell'ente, ferma restando la
necessita' di indicare comunque gli elementi minimi essenziali ed
evitando di richiedere informazioni gia' presenti sul SICO.
"Il PTFP per le amministrazioni statali e' adottato dal Ministro
e approvato con DPCM"
Per le amministrazioni statali, l'articolo 6, comma 4, del d.lgs.
165/2001, prevede che il piano, adottato annualmente dall'organo di
vertice, e' approvato, anche per le finalita' connesse con
l'autorizzazione a bandire e ad assumere, di cui all'articolo 35,
comma 4, del medesimo d.lgs., con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri o del Ministro delegato, su proposta del
Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze.
"Autorizzazione a bandire e ad assumere adottata con DPCM per le
amministrazioni centrali"
Secondo quanto previsto dal citato articolo 35, comma 4, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, sono autorizzati l'avvio
delle procedure concorsuali e le relative assunzioni del personale
delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo,
delle agenzie e degli enti pubblici non economici. Ne consegue, come
gia' detto, che per quanto riguarda le amministrazioni statali con il
medesimo DPCM si provvede all'approvazione dei PTFP ed alle
conseguenti autorizzazioni a bandire e ad assumere; mentre per le
amministrazioni statali ad ordinamento autonomo, per le agenzie e gli
enti pubblici non economici, l'approvazione del PTFP avviene secondo
i rispettivi ordinamenti e il DPCM dispone solo con riferimento
all'autorizzazione ad avviare le procedure con-corsuali e le relative
assunzioni.
"La comunicazione dei piani"
La comunicazione dei contenuti dei piani del personale al sistema
di cui all'articolo 60 del decreto legislativo n. 165 del 2001 e'
effettuata entro trenta giorni dalla loro adozione e, in assenza di
tale comunicazione, e' fatto divieto alle amministrazioni di
procedere alle assunzioni.
"Disposizioni speciali"
Ai sensi del comma 5 dell'articolo 6 del decreto legislativo n. 165
del 2001, per la Presidenza del Consiglio dei ministri, per il
Ministero degli affari esteri, nonche' per le amministrazioni che
esercitano competenze istituzionali in materia di difesa e sicurezza
dello Stato, di polizia e di giustizia, sono fatte salve le
particolari disposizioni dettate dalle normative di settore. Restano
salve le disposizioni vigenti per la determinazione delle dotazioni
organiche del personale degli istituti e scuole di ogni ordine e
grado e delle istituzioni educative.
Sono fatte salve le procedure di reclutamento del personale
docente, educativo e amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) delle
istituzioni scolastiche ed educative statali, delle istituzioni di
alta formazione artistica, musicale e coreutica e delle istituzioni
universitarie, nonche' degli enti pubblici di ricerca di cui al
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 218.
2.1 Il superamento della dotazione organica
"Il PTFP fulcro degli assetti organizzativi, non piu' la
dotazione organica"
L'articolo 6 del decreto legislativo n. 165 del 2001, come
modificato dall'articolo art. 4, del decreto legislativo n. 75 del
2017, introduce elementi significativi tesi a realizzare il
superamento del tradizionale concetto di dotazione organica.
Il termine dotazione organica, nella disciplina precedente,
rappresentava il "contenitore" rigido da cui partire per definire il
PTFP, nonche' per individuare gli assetti organizzativi delle
amministrazioni, contenitore che condizionava le scelte sul
reclutamento in ragione dei posti disponibili e delle figure
professionali contemplate.
Secondo la nuova formulazione dell'articolo 6, e' necessaria una
coerenza tra il piano triennale dei fabbisogni e l'organizzazione
degli uffici, da formalizzare con gli atti previsti dai rispettivi
ordinamenti.
La centralita' del PTFP, quale strumento strategico per individuare
le esigenze di personale in relazione alle funzioni istituzionali ed
agli obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicita'
e qualita' dei servizi ai cittadini, e' di tutta evidenza. Il PTFP
diventa lo strumento programmatico, modulabile e flessibile, per le
esigenze di reclutamento e di gestione delle risorse umane necessarie
all'organizzazione.
"La dotazione organica e' un valore finanziario"
"Si sostanzia in una "dotazione" di spesa potenziale"
La nuova visione, introdotta dal d.lgs. 75/2017, di superamento
della dotazione organica, si sostanzia, quindi, nel fatto che tale
strumento, solitamente cristallizzato in un atto sottoposto ad iter
complesso per l'adozione, cede il passo ad un paradigma flessibile e
finalizzato a rilevare realmente le effettive esigenze, quale il
PTFP.
Per le amministrazioni centrali la stessa dotazione organica si
risolve in un valore finanziario di spesa potenziale massima
sostenibile che non puo' essere valicata dal PTFP. Essa, di fatto,
individua la "dotazione" di spesa potenziale massima imposta come
vincolo esterno dalla legge o da altra fonte, in relazione ai
rispettivi ordinamenti, fermo restando che per le regioni e gli enti
territoriali, sottoposti a tetti di spesa del personale, l'indicatore
di spesa potenziale massima resta quello previsto dalla normativa
vigente.
Nel rispetto dei suddetti indicatori di spesa potenziale massima,
le amministrazioni, nell'ambito del PTFP, potranno quindi procedere
annualmente alla rimodulazione qualitativa e quantitativa della
propria consistenza di personale, in base ai fabbisogni programmati,
nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 2, comma 10-bis, del
decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 e garantendo la neutralita'
finanziaria della rimodulazione. Tale rimodulazione individuera'
quindi volta per volta la dotazione di personale che
l'amministrazione ritiene rispondente ai propri fabbisogni e che
fara' da riferimento per l'applicazione di quelle disposizioni di
legge che assumono la dotazione o la pianta organica come parametro
di riferimento (vedi, ad esempio, l'articolo 19, comma 6, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, che indica un limite percentuale della
dotazione organica ovvero, in senso analogo, l'articolo 110 del
decreto legislativo n. 267 del 2000).
Resta poi fermo che, nell'ambito di tale indicatore di spesa
potenziale massima, come declinato nell'ambito di una eventuale
rimodulazione qualitativa e quantitativa della consistenza di
organico, le amministrazioni:
a) potranno coprire i posti vacanti nei limiti delle facolta'
assunzionali previste a legislazione vigente, verificando l'esistenza
di oneri connessi con l'eventuale acquisizione di personale in
mobilita' e fermi restando gli ulteriori vincoli di spesa dettati
dall'ordinamento di settore con riferimento anche alla stipula di
contratti a tempo determinato. Nell'ambito delle suddette facolta' di
assunzione vanno ricomprese anche quelle previste da disposizioni
speciali di legge provviste della relativa copertura finanziaria,
nonche' l'innalzamento delle facolta' derivante dall'applicazione
dell'articolo 20, comma 3, del d.lgs. n. 75 del 2017. In questo
senso, l'indicazione della spesa potenziale massima non incide e non
fa sorgere effetti piu' favorevoli rispetto al regime delle
assunzioni o ai vincoli di spesa del personale previsti dalla legge
e, conseguentemente, gli stanziamenti di bilancio devono rimanere
coerenti con le predette limitazioni.
b) dovranno indicare nel PTFP, ai sensi dell'articolo 6, comma 2,
ultimo periodo, del decreto legislativo n. 165 del 2001, le risorse
finanziarie destinate all'attuazione del piano, nei limiti delle
risorse quantificate sulla base della spesa per il personale in
servizio e di quelle connesse alle facolta' assunzionali previste a
legislazione vigente.
Nel PTFP la dotazione organica va espressa, quindi, in termini
finanziari. Partendo dall'ultima dotazione organica adottata, si
ricostruisce il corrispondente valore di spesa potenziale
riconducendo la sua articolazione, secondo l'ordinamento
professionale dell'amministrazione, in oneri finanziari teorici di
ciascun posto in essa previsto, oneri corrispondenti al trattamento
economico fondamentale della qualifica, categoria o area di
riferimento in relazione alle fasce o posizioni economiche. Resta
fermo che, in concreto, la spesa del personale in servizio, sommata a
quella derivante dalle facolta' di assunzioni consentite, comprese
quelle previste dalle leggi speciali e dall'articolo 20, comma 3, del
d.lgs. 75/2017, non puo' essere superiore alla spesa potenziale
massima, espressione dell'ultima dotazione organica adottata o, per
le amministrazioni, quali le Regioni e gli enti locali, che sono
sottoposte a tetti di spesa del personale, al limite di spesa
consentito dalla legge.
La declinazione delle qualifiche, categorie o aree, distinte per
fasce o posizioni economiche, si sposta nell'atto di programmazione
del fabbisogno, che e' determinato annualmente, con un orizzonte
triennale, secondo i criteri di cui alle presenti linee di indirizzo,
nel rispetto dei vincoli finanziari di cui meglio si dira' nel
paragrafo seguente.
Nel programmare le assunzioni per le professionalita' da acquisire
sulla base delle facolta' assunzionali vigenti o dei previsti tetti
di spesa, occorre verificare se esistono margini di rimodulazione
della dotazione organica, da esprimere nel PTFP, nel rispetto del
limite finanziario massimo della "dotazione" di spesa potenziale
individuato sulla base delle indicazioni sopra riportate.
"Riserva di legge sul numero degli uffici dirigenziali per le
amministrazioni centrali"
Resta ferma, per quanto riguarda la dirigenza delle amministrazioni
dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, comprese
le agenzie fiscali, degli enti pubblici non economici, degli enti di
ricerca, nonche' degli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, la previsione
dell'articolo 2, comma 10-bis, del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135,
secondo cui il numero degli uffici di livello dirigenziale generale e
non generale non puo' essere incrementato se non con disposizione
legislativa. E' fatta salva la possibilita' di decrementare tale
numero, nel qual caso definitivamente, secondo quanto si dira' nel
successivo paragrafo per destinare il valore finanziario dei posti
dirigenziali a vantaggio della dotazione organica del personale non
dirigenziale. Tale possibilita', pur non essendo espressamente
prevista dalla norma, puo' essere dedotta considerando che la
riduzione di strutture dirigenziali puo' essere uno strumento per
favorire un piu' razionale assetto organizzativo, contrariamente
all'incremento delle posizioni dirigenziali che necessariamente deve
recare, per le amministrazioni interessate, una copertura finanziaria
all'interno della legge.
2.2 Garanzia degli equilibri di finanza pubblica: vincoli
finanziari
"Dati finanziari essenziali dei PTFP"
Al fine di garantire il rispetto degli equilibri di finanza
pubblica e' necessario richiamare alcune precisazioni contenute nella
disciplina dagli articoli 6 e 6-ter del d.lgs 165/2001 in materia di
vincoli finanziari.
Nei precedenti paragrafi e' stato gia' sottolineato che e'
necessario predisporre il PTFP in coerenza con la programmazione
finanziaria e di bilancio e, conseguentemente, delle risorse
finanziarie a disposizione. La programmazione, pertanto, deve tenere
conto dei vincoli connessi con gli stanziamenti di bilancio e di
quelli in materia di spesa del personale e non puo' in ogni caso
comportare maggiori oneri per la finanza pubblica.
Il piano triennale, poi, deve indicare le risorse finanziarie
destinate all'attuazione dello stesso, distinguendo, per ogni anno,
le risorse quantificate:
- sulla base della spesa per il personale in servizio a tempo
indeterminato. In tale voce di spesa va indicata distintamente anche
quella sostenuta per il personale in comando, o altro istituto
analogo. Cio' in quanto trattasi di personale in servizio, sia pure
non di ruolo, per il quale l'amministrazione sostiene l'onere del
trattamento economico nei termini previsti dalla normativa vigente.
La spesa del personale in part-time e' da considerare in termini di
percentuale di prestazione lavorativa solo se il tempo parziale
deriva da assunzione. Nel caso in cui derivi da trasformazione del
rapporto va indicata sia la spesa effettivamente sostenuta sia quella
espandibile in relazione all'eventualita' di un ritorno al tempo
pieno;
- sulla base dei possibili costi futuri da sostenere per il
personale assegnato in mobilita' temporanea presso altre
amministrazioni (in uscita) per valutare gli effetti in caso di
rientro;
- con riferimento alle diverse tipologie di lavoro flessibile, nel
rispetto della disciplina ordinamentale prevista dagli articoli 7 e
36 del d.lgs. 165/2001, nonche' le limitazioni di spesa previste
dall'art. 9, comma 281 , del d.l. 78/2010 e dall'art. 14 del d.l.
66/2014. I rapporti di lavoro flessibile vanno rappresentati in
quanto incidono sulla spesa di personale pur non determinando
riflessi definitivi sul PTFP;
- con riferimento ai risparmi da cessazione di rapporti di lavoro a
tempo indeterminato, relativi all'anno precedente, nel rispetto
dell'articolo 14, comma 7, del d.l. 95/2012;
- in ragione delle facolta' assunzionali previste a legislazione
vigente, tenuto conto, ove previsti, degli ulteriori limiti
connessi a tale facolta' con particolare riferimento ad eventuali
tetti di spesa del personale;
- necessarie per l'assunzione delle categorie protette, pur
considerando che, nei limiti della quota d'obbligo, si svolgono
fuori dal budget delle assunzioni;
- connesse ad eventuali procedure di mobilita', nel rispetto del
d.P.C.M. 20 dicembre 2014, anche con riferimento all'utilizzo della
mobilita' temporanea (acquisizione di personale in comando, fuori
ruolo o analoghi istituti).
"Neutralita' finanziaria del PTFP e rispetto del regime delle
assunzioni"
Il PTFP deve essere redatto senza maggiori oneri per la finanza
pubblica e deve indicare la consistenza, in termini finanziari,
della dotazione organica nonche' il valore finanziario dei
fabbisogni programmati che non possono superare la "dotazione" di
spesa potenziale derivante dall'ultimo atto approvato o i limiti di
spesa di personale previsti. Resta fermo che la copertura dei posti
vacanti definiti nel PTFP avviene nei limiti delle assunzioni
consentite a legislazione vigente, nonche', per gli altri istituti
o rapporti, nei limiti di spesa di personale previsti e sopra
richiamati, nonche' dei relativi stanziamenti di bilancio.
"Conversione di posti dirigenziali in spesa del personale e non
viceversa"
Con riferimento alla dotazione organica dirigenziale, fermo
restando il vincolo previsto dall'articolo 2, comma 10-bis, del
d.l. 95/2012, che non consente di istituire nuovi posti
dirigenziali per le amministrazioni centrali, la flessibilita' del
PTFP potrebbe consentire di destinare il valore finanziario dei
posti di prima fascia e seconda fascia, per aumentare la dotazione
organica del personale non dirigenziale e non viceversa.
--------
1 Rientrano nel tetto di spesa dell'articolo 9, comma 28, del d.l.
78/2010 i contratti a tempo determinato o con convenzioni ovvero con
contratti di collaborazione coordinata e continuativa, i contratti
di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, la
somministrazione di lavoro, nonche' il lavoro accessorio di cui
all'articolo 54-bis, comma 7, del d.l. 50/2017, nel rispetto della
disciplina indicata dal predetto comma 28 a cui si rinvia.
2.3 Sanzioni
"Obbligo di adozione del PTFP, nel rispetto dei vincoli finanziari"
L'articolo 6, comma 6, del d.lgs. 165/2001 prevede che le
amministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempimenti
indicati nell'articolo non possono assumere nuovo personale. Tale
sanzione scatta sia per il mancato rispetto dei vincoli finanziari e
la non corretta applicazione delle disposizioni che dettano la
disciplina delle assunzioni, sia per l'omessa adozione del PTFP e
degli adempimenti previsti dagli articoli 6 e 6-ter, comma 5, del
decreto legislativo n. 165 del 2001. In sede di prima applicazione il
divieto di cui all'articolo 6, comma 6, del d.lgs. 165/2001 decorre
dal sessantesimo giorno dalla pubblicazione delle presenti linee di
indirizzo. Sono fatti salvi, in ogni caso, i piani di fabbisogno gia'
adottati.
La sanzione del divieto di assumere si riflette sulle assunzioni
del triennio di riferimento del nuovo piano senza estendersi a quelle
disposte o autorizzate per il primo anno del triennio del piano
precedente ove le amministrazioni abbiano assolto correttamente a
tutti gli adempimenti previsti dalla legge per il piano precedente.
"Mancata adozione del Piano della performance - Divieto di
assunzione."
Si ricorda, tra l'altro, che l'articolo 10 del d.lgs. 150/2009
prevede che: "In caso di mancata adozione del Piano della performance
(...) l'amministrazione non puo' procedere ad assunzioni di
personale". Resta fermo che, ai sensi dell'articolo 169, comma 3-bis,
del decreto legislativo n. 267 del 2000, per gli enti locali, il
piano della performance e' unificato nel PEG.
"Norma transitoria nelle more dell'adozione delle linee di
indirizzo"
Si richiama, tuttavia, l'articolo 22, comma 1, del d.lgs. 75 del
2015 ed in particolare la seguente previsione "In sede di prima
applicazione, il divieto di cui all'articolo 6, comma 6, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, come modificato dal presente decreto, si
applica a decorrere dal 30 marzo 2018 e comunque solo decorso il
termine di sessanta giorni dalla pubblicazione delle linee di
indirizzo di cui al primo periodo". Considerato che le linee di
indirizzo allegate entrano in vigore il giorno della pubblicazione
nella Gazzetta ufficiale, la sanzione prevista decorrere dal
sessantesimo giorno di pubblicazione del presente decreto.
Le modalita' di acquisizione dei dati del personale di cui
all'articolo 60 del decreto legislativo n. 165 del 2001 sono a tal
fine implementate, per la rilevazione relativa all'anno 2018 per
consentire l'acquisizione delle informazioni riguardanti le
professioni e relative competenze professionali, nonche' i dati
correlati ai fabbisogni. I competenti uffici del Dipartimento della
funzione pubblica e del Dipartimento della Ragioneria generale dello
Stato predisporranno note tecniche volte a fornire le istruzioni
necessarie alla predetta rile-vazione che sara' avviata gradualmente
e tenendo conto delle specificita' di ogni comparto.
3. La revisione degli assetti organizzativi
"La revisione degli assetti organizzativi"
L'articolo 6, comma 2, del d.lgs. 165/2001 richiama, tra l'altro,
quale principio guida del PTFP, il principio dell'ottimale impiego
delle risorse pubbliche e quello dell'ottimale distribuzione delle
risorse umane.
Inoltre, come detto, l'articolo 6, comma 1, del predetto decreto
legislativo prevede che l'organizzazione degli uffici, da
formalizzare con gli atti previsti dai rispettivi ordinamenti, deve
essere conforme al piano triennale dei fabbisogni.
Dal combinato disposto delle due previsioni si puo' dedurre che
sarebbe limitativo per le amministrazioni considerare
l'organizzazione come un assetto dato e non revisionabile.
Tra l'altro se si partisse dall'organizzazione come elemento rigido
da cui ricavare il PTFP, invertiremmo l'ordine logico richiesto dal
legislatore correndo il rischio di non rispettare i principi
dell'ottimizzazione delle risorse sopra richiamati e commettendo il
vizio metodologico di partire dai posti vacanti per definire il reale
fabbisogno piuttosto che ragionare in termini di necessita'
effettive.
L'attivita' di programmazione dei fabbisogni deve contemplare,
percio', l'eventuale ripensamento, ove necessario, anche degli
assetti organizzativi.
"Possibili criteri per la revisione dell'organizzazione"
Il legislatore e' piu' volte intervenuto in materia richiamando
criteri basilari con riferimento all'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche.
Tali criteri, desumibili dalle misure gia' previste dall'articolo
2, comma 10, del d.l. 95/2012, valgono ancora oggi e indirizzano le
amministrazioni verso la:
a) concentrazione dell'esercizio delle funzioni istituzionali,
attraverso il riordino delle competenze degli uffici eliminando
eventuali duplicazioni;
b) riorganizzazione degli uffici con funzioni ispettive e di
controllo;
c) rideterminazione della rete periferica su base regionale o
interregionale;
d) unificazione, anche in sede periferica, delle strutture che
svolgono funzioni logistiche e strumentali, compresa la gestione del
personale e dei servizi comuni;
e) conclusione di appositi accordi tra amministrazioni per
l'esercizio unitario delle funzioni di cui alla lettera d),
ricorrendo anche a strumenti di innovazione amministrativa e
tecnologica e all'utilizzo congiunto delle risorse umane;
f) tendenziale eliminazione degli incarichi di cui all'articolo 19,
comma 10, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Quale criterio ulteriore di razionalizzazione, si richiama, ad ogni
buon conto, anche l'articolo 1, comma 404, della lette 27 dicembre
2006, n. 296 ed in particolare la lettera f) con riferimento al
dimensionamento del personale utilizzato per funzioni di supporto
(gestione delle risorse umane, sistemi informativi, servizi
manutentivi e logistici, affari generali, provveditorati e
contabilita') in misura non superiore al 15 per cento delle risorse
umane complessivamente utilizzate da ogni amministrazione, mediante
processi di riorganizzazione e di formazione e riconversione del
personale addetto alle predette funzioni che consentano di ridurne il
numero in misura non inferiore all'8 per cento all'anno fino al
raggiungimento del limite predetto. Occorre altresi' valutare i
vantaggi di efficienza derivanti dalla digitalizzazione dei processi
di back-office e di front-office.
Criteri utili, in sede di razionalizzazione degli assetti
organizzativi, da mutuare nell'ambito dell'autonomia organizzativa di
ciascuna amministrazione, possono essere anche quelli volti allo
snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche
attraverso accorpamenti di uffici con l'obiettivo di ridurre
l'incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico.
"Il PTFP deve dare evidenza delle misure di razionalizzazione"
E' auspicabile che il PTFP dia conto di quali azioni le
amministrazioni hanno posto in essere, ricorrendo ai criteri sopra
richiamati o a quelli piu' coerenti con le proprie specificita', per
alleggerire le strutture organizzative, eliminare le duplicazioni e
razionalizzare gli assetti.
Non si tralascia di evidenziare che le informazioni che dovranno
confluire nel sistema informativo di cui all'articolo 60 del d.lgs.
165/2001 potranno restituire alle amministrazioni, nonche' al
Governo, indicatori importanti per la razionalizzazione degli
apparati amministrativi.
4. L'impiego ottimale delle risorse
"Principio guida del PTFP: l'ottimale impiego delle risorse
pubbliche"
L'articolo 6, comma 2, del d.lgs. 165/2001 richiama il principio
guida dell'ottimale impiego delle risorse pubbliche, per meglio
perseguire gli obiettivi di performance organizzativa, efficienza,
economicita' e qualita' dei servizi ai cittadini.
Tale principio deve guidare la fase di analisi preliminare e quella
di sintesi finale che conduce alla redazione del PTFP. Nei paragrafi
che seguono saranno forniti indirizzi volti a favorire l'ottimale
impiego delle risorse pubbliche, tenuto conto di un approccio duplice
orientato sia alla quantita', sia alla qualita' delle programmazione
del fabbisogno di personale.
"Eventuali soprannumeri o eccedenze"
In sede di stesura del PTFP le amministrazioni pubbliche possono
individuare, ai sensi dell'articolo 33 del d.lgs. 165/2001, eventuali
situazioni di soprannumero o eccedenze di personale, in relazione
alle esigenze funzionali o alla situazione finanziaria. Si rinvia, al
riguardo, alla circolare n. 4 del 28 aprile 2014 del Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione in materia di "Piani di
razionalizzazione degli assetti organizzativi e riduzione della spesa
di personale. Dichiarazione di eccedenza e prepensionamento" per le
parti compatibili con la normativa vigente che, come noto, non
consente piu' il ricorso alla misura del prepensionamento.
"Principio guida dell'ottimale distribuzione delle risorse umane"
Sempre l'articolo 6, comma 2, afferma un ulteriore principio
basilare secondo cui, nell'ambito del PTFP, le amministrazioni
pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane
attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilita' e di
reclutamento del personale, anche con riferimento alle unita' di cui
all'articolo 35, comma 2.
E' fondamentale concentrarsi sulla portata della disposizione che
contempla diverse strategie che le amministrazioni possono porre in
essere.
"Processi di mobilita' interna ed esterna"
In primis, con riferimento ai processi di mobilita', occorre fare
riferimento tanto alla mobilita' interna all'amministrazione, quanto
a quella esterna.
Lo strumento della mobilita' interna non va sottovaluto laddove le
amministrazioni possono, nel rispetto della disciplina legislativa e
contrattuale in materia, definire piani di razionalizzazione della
distribuzione e allocazione della forza lavoro in relazione agli
obiettivi di performance organizzativa. Si richiama quanto gia'
evidenziato nei paragrafi precedenti con riferimento alla
riconversione del personale per adibirlo ad attivita' di front office
o di tipo istituzionale ed in generale per rafforzare i settori che
presentano tale necessita' di potenziamento.
Con riferimento alla mobilita' esterna si ricordano le previsioni:
- dell'articolo 1, comma 47, della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
il quale prevede che, in vigenza di disposizioni che stabiliscono un
regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo
indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilita', anche
intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte a limitazione,
nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche ovvero nel
rispetto dalla "dotazione" di spesa potenziale;
- dell'articolo 14, comma 7, del decreto legge 6 luglio 2012, n.
95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135,
il quale stabilisce che le cessazioni per i processi di mobilita' non
possono essere calcolate come risparmio utile per definire
l'ammontare delle di-sponibilita' finanziarie da destinare alle
assunzioni;
- dell'articolo 30 del d.lgs. 165/2001.
"Le progressioni del personale in servizio"
Il PTFP deve poi indicare, sempre nello spirito del miglior
utilizzo delle risorse, eventuali progressioni tra le aree o le
categorie rivolte al personale in servizio secondo quanto previsto
dall'articolo 22, comma 15, del d.lgs. n. 75 del 2017.
"Reclutamento dall'esterno"
Dopo aver verificato la percorribilita' degli interventi di
revisione organizzativa, mobilita' interna ed esterna, il PTFP
indichera', nel rispetto dei criteri illustrati e del regime delle
assunzioni le scelte da operare con riferimento al reclutamento di
nuove personale con le modalita' di cui all'articolo 35 del d.lgs.
165/2001, nonche' con le procedure di reclutamento speciale previste
dalla legge tra cui quelle dell'articolo 20 del decreto legislativo
n. 75/2017.
Il PTFP deve indicare le assunzioni a tempo indeterminato previste
nel triennio, nonche' ogni forma di ricorso a tipologie di lavoro
flessibile nel rispetto della disciplina ordinamentale di cui agli
articoli 7 e 36 del d.lgs. 165/2001, nonche' delle limitazioni di
spesa previste dall'art. 9, comma 28, del d.l. 78/2010 e dall'art. 14
del d.l. 66/2014 e rimarcando sempre la necessita' di rispettare i
vincoli di finanza pubblica previsti di cui occorre dare ogni
evidenza possibile nel PTFP.
"Le categorie protette e l'obbligo di assunzione anche in deroga
a divieti sanzionatori"
L'articolo 6, comma 2, richiama poi il reclutamento previsto
dall'articolo 35, comma 2, del d.lgs. 165/2011. Il richiamo nasce
dalla volonta' di garantire il pieno rispetto delle assunzioni
obbligatorie di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68, nonche' in
generale delle categorie protette nel rispetto della normativa
prevista in materia di quote d'obbligo. La quota d'obbligo deve
essere garantita dalle amministrazioni anche in presenza di eventuali
divieti sanzionatori, purche' non riconducibili a squilibri di
bilancio.
La previsione citata e' in linea con l'articolo 39-bis del d.lgs.
165/2001, inserito dall' art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 75 del 2017,
che istituisce la "Consulta nazionale per l'integrazione in ambiente
di lavoro delle persone con disabilita'" in un'ottica di massima
integrazione e tutela della categorie protette.
"Disciplina delle esternalizzazioni"
Nel PTFP occorre, infine, dare puntualmente conto dell'eventuale
applicazione dell'articolo 6-bis del d.lgs. 165/2001 in caso di
acquisto sul mercato di servizi, originariamente prodotti al proprio
interno, al fine di dimostrare le conseguenti economie di gestione e
per evidenziare le necessarie misure in materia di personale.
Si ricorda che il comma 2 del predetto articolo 6-bis stabilisce
che "Le amministrazioni interessate dai processi di cui al presente
articolo provvedono al congelamento dei posti e alla temporanea
riduzione dei fondi della contrattazione in misura corrispondente,
fermi restando i processi di riallocazione e di mobilita' del
personale."
Si ricorda, infine, il successivo comma 3 che rimette ai collegi
dei revisori dei conti e agli organi di controllo interno delle
amministrazioni che attivano i processi di cui al comma 1 di vigilare
sull'applicazione dell'articolo 6-bis, dando evidenza, nei propri
verbali, dei risparmi derivanti dall'adozione dei provvedimenti in
materia di organizzazione e di personale, anche ai fini della
valutazione del personale con incarico dirigenziale.
Un eventuale reinternalizzazione e' subordinata al rispetto della
normativa in materia di accesso all'impiego nelle pubbliche
amministrazioni nonche' all'invarianza di oneri per la finanza
pubblica.
5. I profili professionali
"Confronto con le OO.SS. per l'individuazione dei profili
professionali"
Nell'ambito del Contratto collettivo nazionale di lavoro relativo
al personale del comparto funzioni centrali - triennio 2016-2018,
sottoscritto il 12 febbraio 2018, nel quale sono confluiti i
precedenti comparti di Ministeri, Agenzie Fiscali, EPNE, Agid, Cnel
ed Enac, l'articolo 5 prevede che le amministrazioni del comparto
definiscano i profili professionali coerenti con l'ordinamento
previsto dal CCNL, con la forma partecipativa del confronto con le
OO.SS.. Si rinvia alle disposizioni analoghe previste nelle ipotesi
di CCNL dei rispettivi comparti.
"Percorso per una corretta individuazione dei profili
professionali necessaria per definire il PTFP"
L'articolo 12, del predetto CCNL del comparto funzioni centrali,
inoltre, prevede l'istituzione di una Commissione paritetica sui
sistemi di classificazione professionale anche al fine di pervenire a
modelli maggiormente idonei a valorizzare le competenze professionali
e ad assicurare una migliore gestione dei processi lavorativi.
Alcuni dei compiti assegnati alla suddetta Commissione paritetica
sono qui richiamati come percorso utile alle amministrazioni per
definire i rispettivi profili professionali, considerato che la
pianificazione di un corretto fabbisogno non puo' prescindere da una
preliminare e congrua individuazione dei profili professionali
necessari.
Ciascuna amministrazione dovrebbe, in sede di disciplina del
proprio ordinamento professionale, tenere conto di:
• possibilita' di raffronto con gli ordinamenti professionali
vigenti in altri settori pubblici e privati o in altre pubbliche
amministrazioni dei Paesi europei, nel rispetto della normativa
contrattuale del comparto;
• efficacia ed appropriatezza dei propri profili professionali con
riferimento all'organizzazione del lavoro, alle funzioni e alla
struttura della propria amministrazione, nell'ottica di bilanciare
l'esigenza di convergenza con quella di valorizzare le proprie
specificita';
• declaratorie di area o categoria, in relazione ai cambiamenti dei
processi lavorativi, indotti dalle innovazioni di servizio o processo
e dalle nuove tecnologie, ed alle conseguenti esigenze di
fungibilita' delle prestazioni e di valorizzazione delle competenze
professionali. Si considerino ad esempio i fabbisogni di nuove
professioni e competenze professionali necessari per
l'implementazione d'innovazioni legislative o di policy, che hanno
impatto su gran parte delle pubbliche amministrazioni quali: il CAD e
il Piano Triennale per l'informatizzazione delle PA (gestore di
progetto/project manager; gestore della sicurezza ICT/ICT security
manager; progettista di esperienza utente/user experience designer;
esperto di dati/data scientist); il codice degli appalti e la nuova
politica delle infrastrutture (gestore di progetto complesso; gestore
di rete); la politica di coesione e la gestione dei fondi SIE
(gestore di programma/program manager; gestore di progetto/ project
manager/gestore del rischio/risk manager; specialista di appalti, di
aiuti di stato, di normativa comunitaria, di contabilita' e
finanza;);
• contenuti dei profili professionali in relazione ai nuovi modelli
organizzativi;
• possibilita' di rappresentare e definire in modo innovativo i
contenuti professionali, di individuare nuove figure o di pervenire
alla definizione di figure polivalenti, nell'ottica di sostenere i
processi di cambiamento organizzativo e di incentivare comportamenti
innovativi.
"L'analisi delle figure professionali"
Le amministrazioni dovranno, quindi, individuare i profili
professionali in coerenza con le funzioni (missioni) che sono
chiamati a svolgere, della struttura organizzativa, dei processi e,
non da ultimo, delle relazioni interne ed esterne e del codice etico
e comportamentale.
I profili professionali dovranno tenere conto del grado di
responsabilita' connesso a ciascuna posizione e, quindi, del
posizionamento all'interno dell'organizzazione, delle relazioni
richieste, delle attivita' da svolgere, degli strumenti da utilizzare
(job description). Occorre, poi, definire le competenze richieste per
ciascun profilo professionale in relazione alle conoscenze, alle
capacita' e alle caratteristiche comportamentali.
La corretta individuazione dei profili professionali consente, poi,
nella fase del reclutamento, di avere migliori strumenti per
selezionare le risorse umane adeguate e per meglio finalizzare la
scelta dei candidati.
Si rimarca, quindi, il principio di definire un ordinamento
professionale coerente con i principi di efficienza, economicita' e
qualita' dei servizi ai cittadini, tenendo, altresi', conto delle
esigenze di flessibilita' e di priorita' derivanti dalla catena degli
obiettivi, da quelli nazionali a quelli strategici ed operativi,
individuando, ove necessario, nuove figure e competenze
professionali.
Resta inteso che la rilevazione implementata sul SICO tendera' a
realizzare aggregazioni per famiglie professionali al fine di
consentire modelli di confronto.
6. Evoluzioni successive
"Integrazioni future"
Le presenti linee di indirizzo potranno in futuro essere integrate
in relazione alle informazioni acquisite dal sistema informativo
del personale del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, di cui
all'articolo 60 del d.lgs. 165/2001 e dal sistema informativo
nazionale del lavoro pubblico della Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento della funzione pubblica2 .
Qualora, sulla base del monitoraggio effettuato dal Ministero
dell'economia e delle finanze di intesa con il Dipartimento della
funzione pubblica attraverso il predetto sistema informativo, con
riferimento alle amministrazioni dello Stato, si rilevino
incrementi di spesa correlati alle politiche assunzionali tali da
compromettere gli obiettivi e gli equilibri di finanza pubblica, il
Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, con
decreto di natura non regolamentare, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, adotta le necessarie misure
correttive delle presenti linee di indirizzo.
"Indicatori quantitativi e qualitativi"
Le informazioni presenti nel sistema predetto, eventualmente
combinate con altre informazioni presenti in altre banche dati
gestite da pubbliche amministrazioni, saranno utilizzate per
sviluppare indicatori quantitativi e qualitativi e per definire
metodologie di fabbisogni standard che possono costituire utili
strumenti per la razionalizzazione e l'efficienza dei mezzi a
disposizione.
Tra gli indicatori utili possono essere ricompresi alcuni gia'
formalizzati dal legislatore con riferimento agli enti locali, alle
Universita', agli enti di ricerca, agli enti del Servizio sanitario
nazionale.
Il sistema informativo di cui all'articolo 60 del d.lgs. 165/2001
sara' sviluppato tenendo conto anche di tali criteri, nell'ottica
di verificarli e, all'occorrenza, modificarli e renderli piu'
rispondenti alle esigenze ricorrendo, eventualmente, anche alle
integrazioni utili derivanti dalla metodologia definita nell'ambito
del Progetto Fabbisogni Standard sviluppato da SOSE - Soluzioni per
il Sistema Economico S.p.A.
Tale metodologia, che tiene conto, ai fini del fabbisogno, delle
caratteristiche territoriali e degli aspetti socio-demografici
della popolazione residente, puo' essere estesa alle
amministrazioni centrali che presentano un'articolazione sul
territorio al fine di realizzarne una loro razionalizzazione.
In generale le informazioni presenti sul Sistema dell'articolo 60
del d.lgs. 165/2001 potranno essere elaborate anche per realizzare
confronti connessi ad alcuni processi comuni a tutte le
amministrazioni per individuare valori ottimali delle risorse
utilizzate.
Per maggiori dettagli sugli indicatori che potranno essere
utilizzati si rinvia al Rapporto finale del Dipartimento della
funzione pubblica e dell'Aran, di luglio 2017, "Modelli di analisi
e di gestione dei fabbisogni di personale nelle amministrazioni
pubbliche" rinvenibile sul sito istituzionale del Dipartimento
della funzione pubblica.
Per gli indicatori qualitativi che potranno essere presi a
riferimento si rinvia, invece al Rapporto finale del Dipartimento
della funzione pubblica e dell'Aran, di novembre 2017, "Modelli di
rappresentazione delle professioni e relative competenze: ipotesi
di lavoro per la PA" rinvenibile sul sito istituzionale del
Dipartimento della funzione pubblica.
Il sistema di benchmarking, infatti, non potra' prescindere da
metodologie che aggreghino le risorse umane anche sotto l'aspetto
delle c.d. famiglie professionali, in modo da pervenire ad
un'analisi che tenga conto anche del livello di competenze presenti
nelle amministrazioni e di quelle da acquisire.
"Sperimentazione di nuovi regimi delle assunzioni"
Si richiamano, poi, le previsione di cui ai commi 5, 6 e 7
dell'articolo 23 del d.lgs. 75/2017, che potrebbero essere estese a
tutte le amministrazioni, anche in relazione agli effetti del
monitoraggio dei dati sul conto annuale di RGS, che potrebbe
condurre a forme di sperimentazione di nuovi regimi delle
assunzioni, nel rispetto di un meccanismo basato sulla
sostenibilita' finanziaria della spesa per personale, previa
individuazione di specifici meccanismi che consentano l'effettiva
assenza di nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
"Processi gestionali del DFP"
Nell'ambito dell'evoluzione futura si da' evidenza che il
Dipartimento della funzione pubblica sviluppera' appositi processi
gestionali per l'approvazione dei fabbisogni delle amministrazioni
centrali e per le connesse autorizzazioni a bandire e ad assumere
in attuazione degli articoli 6, comma 4, e 35, comma 4, del d.lgs.
165/2001.
--------
2 Il Dipartimento della funzione pubblica ha in fase avanzata di
sviluppo il Sistema informativo nazionale del lavoro pubblico. Tale
sistema dispone di dati ottenuti integrando fonti informative certe
che li gestiscono per proprie finalita' istituzionali, fonti
statistiche e banche dati pubbliche istituite da norme primarie.
L'utilizzo sinergico della informazioni presenti in tale sistema
informativo ed in quello del personale del Ministero dell'economia e
delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
di cui all'articolo 60 del d.lgs. 165/2001, fornira' un supporto
informativo essenziale per le decisioni in materia di organici e
fabbisogni.
In particolare sara' possibile, avvalendosi di tecniche di data
science e di analisi multidimensionale, effettuare in maniera
dinamica e in tempo reale previsioni e proiezioni delle dinamiche
occupazionali pubbliche o stimare preventivamente l'impatto di
politiche di assunzioni o pensionistiche, aggregando o disaggregando
i dati secondo le dimensioni di interesse (collocazione geografica,
tipologia di amministrazione, competenze, profili professionali,
etc.).
7. Aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale
"Settore SSN"
La programmazione dell'attivita' dell'azienda, la definizione degli
obiettivi e la verifica della disponibilita' finanziaria, anche
derivante da vincoli nazionali e regionali, costituiscono atti
prodromici e alla base del piano triennale dei fabbisogni delle
Aziende e degli Enti del Servizio Sanitario Nazionale.
I predetti piani triennali dei fabbisogni di personale (PTFP)
devono essere compatibili con la cornice finanziaria per il SSN e
devono essere redatti nel rispetto della legislazione vigente in
materia di contenimento del costo del personale.
In particolare, l'articolo 1, comma 565, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, i cui contenuti sono stati confermati dall'articolo 2,
comma 71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 e successive
modificazioni, stabilisce che gli Enti del SSN concorrono alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica adottando misure
necessarie a garantire che la spesa del personale, al lordo degli
oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'Irap, non superi
il corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1,4%. L'
articolo 17, comma 3-bis, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
come sostituito dall'articolo 1, comma 584, lettera b), della legge
23 dicembre 2014, n. 190 e modificato dall'articolo 1, comma 454,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205, stabilisce che, a decorrere dal
1° gennaio 2015, la regione e' giudicata adempiente ove sia accertato
l'effettivo conseguimento del predetto obiettivo di spesa. In caso
contrario, per gli anni dal 2013 al 2019, la regione e' considerata
adempiente ove abbia raggiunto l'equilibrio economico e abbia
attuato, negli anni dal 2015 al 2019, un percorso di graduale
riduzione della spesa di personale ovvero una variazione dello 0.1%,
fino al totale conseguimento nell'anno 2020 degli obiettivi previsti
all'articolo 2, commi 71 e 72, della citata legge 191/2009.
I PTFP delle Aziende e degli Enti del SSN sono approvati dalle
rispettive regioni di appartenenza, secondo quanto eventualmente
previsto dalla disciplina regionale in materia, anche tenuto conto
della riorganizzazione della rete ospedaliera effettuata ai sensi del
DM 70/2015, e successivamente adottati in via definitiva dalle
Aziende ed Enti stessi. Entro 30 giorni dalla loro adozione
definitiva i contenuti dei piani sono comunicati, a cura delle
medesime Aziende ed Enti, tramite il sistema di cui all'art. 60 del
d.lgs. 165/2001.
Le previsioni dell'articolo 6-ter, commi 3 e 6, del d.lgs. 165/2001
riguardano il regime ordinario di adozione dei fabbisogni, ferme
restando, come precisato dall'articolo 6, comma 6-bis del medesimo
d.lgs., le particolari disposizioni di settore, ivi comprese quelle
dell'articolo 1, commi 541, 543 e 544 della legge n. 208 del 2015,
che dettano un regime speciale per le distinte assunzioni di
carattere straordinario e limitato nel tempo ivi previste. Resta
inteso che e' necessaria la coerenza dei contenuti dei documenti
adottati con riferimento alla normativa citata.
I PTFP delle Aziende e degli Enti del SSN devono essere inoltre
predisposti in coerenza con i rispettivi atti aziendali di cui
all'articolo 3, comma 1-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502.
Si richiama, altresi', la disciplina specifica prevista per le
regioni in piano di rientro dal deficit sanitario ed i vincoli
declinati nei relativi programmi i operativi nonche' dei Piani di
rientro aziendali di cui all'articolo 1, comma 524, della legge 28
dicembre 2015, n. 208.
7.1 Valutazioni organizzative
"Le scelte organizzative"
Effettuata la pianificazione delle attivita', dovra' tenersi conto,
altresi', dei processi di razionalizzazione e reingegnerizzazione
realizzati attraverso le nuove tecnologie. In tale contesto vanno
valutati i contenuti delle competenze e funzionalita' delle posizioni
professionali esistenti al fine di considerare l'eventuale necessita'
di sostituire professionalita', atteso che una attivita' lavorativa
puo' essere spinta dal progresso operativo e formativo a richiedere
un profilo professionale diverso da quello precedente, che potrebbe
risultare necessario sopprimere.
Inoltre, a fronte della pianificazione delle attivita', occorre
organizzare le strutture e gli uffici aziendali in modo da accrescere
l'efficienza, razionalizzare i costi e realizzare la migliore
utilizzazione del personale in servizio: in particolare, le aziende
ed enti del SSN, per consentire di determinare gli effettivi
fabbisogni, devono preventivamente adoperarsi per l'ottimale
funzionamento delle strutture attraverso una piu' efficiente
allocazione delle risorse umane disponibili anche tenuto conto della
vigente normativa in materia di orario di lavoro del personale.
7.2 Piani triennali del fabbisogno
"Compiti istituzionali, obiettivi, professioni e competenze
professionali"
La definizione del piano dei fabbisogni deve fondarsi su una
complessiva analisi concreta dei compiti istituzionali delle Aziende
in termini di obiettivi, competenze, attivita' esercitate
direttamente e professionalita' necessarie in termini quantitativi e
qualitativi, e deve essere compatibile con l'equilibrio
economico-patrimoniale dell'azienda, nonche' rispettare gli obiettivi
previsti dalla normativa vigente.
"Elementi del fabbisogno"
La determinazione del fabbisogno deve tenere conto dei seguenti
elementi:
• Articolazione dei professionisti per ruolo, categorie e profilo;
• Esigenze delle singole unita' operative: l'analisi delle
modalita' operative e di erogazione del servizio permette di
determinare il fabbisogno complessivo dell'ente;
• Tempi di attuazione dei documenti programmatori: il fabbisogno
deve essere declinato in relazione alle modalita' e ai tempi di
attuazione dei documenti di programmazione nazionali, regionali e
aziendali;
• Distinzione tra attivita' continuative e, dunque, da soddisfare
con con-tratti di lavoro a tempo indeterminato e attivita', invece,
connesse ad esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o
eccezionale;
• Modalita' con le quali si intende far fronte al fabbisogno di
personale a tempo indeterminato e determinato;
• Ricorso alle prestazioni aggiuntive a vario titolo
• Personale Universitario in assistenza
• Specialisti Ambulatoriali
• Contratti Libero Professionali
• Convenzioni con altre aziende del SSN
Il fabbisogno deve essere espresso in unita' di personale a tempo
pieno equivalente (FTE).
La mancata adozione del piano triennale dei fabbisogni o la mancata
comunicazione dello stesso al sistema informativo di cui all'articolo
60 del d.lgs. 165/2001, entro 30 giorni dall'adozione definitiva,
comportano per le Aziende ed Enti del SSN il divieto di effettuare
assunzioni ordinarie, ma non incide su quelle straordinarie per le
quali sono previste norme speciali, vale a dire quelle stabilite
dall'art. 1, comma 542, 543 e 544 della legge 208 /2015.
7.3 La dotazione organica per gli enti del SSN
"Valore economico-finanziario"
In sede di determinazione del piano triennale dei fabbisogni di
personale come sopra definito, con riferimento alla parte del
fabbisogno che deve essere soddisfatta con rapporti di lavoro di
dipendenza, andra' definita la consistenza della dotazione organica,
espressa in termini di teste e del relativo valore
economico-finanziario.