Allegato
LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI DEI COLLEGI DEI REVISORI DEI CONTI SUI
BILANCI DI PREVISIONE DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME PER
GLI ESERCIZI 2019-2021 (ai sensi dell'art. 1, comma 3, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213).
1. Nell'ambito del controllo sulle attivita' di programmazione
della spesa, le presenti Linee guida, finalizzate alla
predisposizione delle relazioni degli organi di revisione
economico-finanziaria sul bilancio di previsione per gli esercizi
2019-2021 delle regioni e province autonome ai sensi dell'art. 1,
comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, rappresentano il
primo strumento di verifica della capacita' programmatoria delle
regioni e della corretta osservanza del principio dell'equilibrio di
bilancio di cui all'art. 81 della Costituzione.
Con il loro aggiornamento, la Sezione delle autonomie rinnova e
consolida una modalita' di collaborazione tra la Corte dei conti e
gli organi di revisione contabile essenziale per soddisfare le
esigenze informative funzionali tanto agli obiettivi della
programmazione economico-finanziaria, del coordinamento della finanza
pubblica e della gestione del federalismo fiscale, quanto ai
controlli delle Sezioni regionali diretti a prevenire o contrastare
gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare
l'equilibrio del bilancio e di riverberarsi sul conto consolidato
delle amministrazioni pubbliche con conseguente pregiudizio per il
rispetto delle regole comunitarie.
2. Nel richiamare l'attenzione degli organi di revisione
contabile ad un'assidua vigilanza sulla corretta osservanza dei
principi sanciti dalla riforma dei sistemi contabili e degli schemi
di bilancio disegnata dal decreto legislativo n. 118/2011, piu' volte
emendati dai successivi interventi riformatori, si sottolinea quanto
da ultimo statuito dal giudice costituzionale con la sentenza n. 18
del 2019, secondo il quale: «Il principio dell'equilibrio di bilancio
non corrisponde ad un formale pareggio contabile, essendo
intrinsecamente collegato alla continua ricerca di una stabilita'
economica di media e lunga durata, nell'ambito della quale la
responsabilita' politica del mandato elettorale si esercita, non solo
attraverso il rendiconto del realizzato, ma anche in relazione al
consumo delle risorse impiegate».
Con particolare riguardo ai disavanzi di gestione, la Consulta
aggiunge che: «Se i precetti espressi negli articoli 81 e 97, primo
comma, della Costituzione, hanno i caratteri di principi generali,
nondimeno essi sono anche inverati dalle specifiche disposizioni
normative che disciplinano - a regime - la gestione dei disavanzi
degli enti territoriali: l'art. 9, comma 2, della legge 24 dicembre
2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio del
pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della
Costituzione); l'art. 42 del decreto legislativo n. 118 del 2011;
l'art. 188 del decreto legislativo n. 267 del 2000; l'allegato 1,
numero 8), del decreto legislativo n. 118 del 2011».
Da tale tessuto normativo si evince che: «a) al deficit si deve
porre rimedio subito per evitare che eventuali squilibri strutturali
finiscano per sommarsi nel tempo producendo l'inevitabile dissesto;
b) la sua rimozione non puo' comunque superare il tempo della
programmazione triennale e quello della scadenza del mandato
elettorale, affinche' gli amministratori possano presentarsi in modo
trasparente al giudizio dell'elettorato al termine del loro mandato,
senza lasciare "eredita'" finanziariamente onerose e indefinite ai
loro successori e ai futuri amministrati; c) l'istruttoria relativa
alle ipotesi di risanamento deve essere congrua e coerente sotto il
profilo storico, economico e giuridico».
Alla luce di tali principi, la Sezione intende, dunque,
richiamare l'attenzione degli organi di controllo sull'esigenza di
monitorare costantemente ogni criticita' gestionale suscettiva, in
ragione del principio di continuita' dei bilanci, di riverberarsi
sulla sana gestione finanziaria e contabile dell'ente a causa degli
effetti perturbatori generati dalla lesione del principio della
copertura pluriennale della spesa.
3. Il livello di affidabilita' del sistema di bilancio si misura
dal grado di attendibilita', congruita' e coerenza, interna ed
esterna, dei singoli documenti di programmazione finanziaria,
oltreche' dal rispetto dei principi contabili generali e delle
compatibilita' economico-patrimoniali dell'ente.
In questa logica, particolare attenzione e' stata rivolta a tutti
quei profili contabili che, in termini di giudizio prognostico di
attendibilita', possono rivelarsi critici per la sana gestione
economico-finanziaria dell'ente. A tal fine, precipuo rilievo assume
la gestione delle societa' partecipate e degli enti del Sistema
sanitario regionale, i cui riflessi sui bilanci degli enti
influenzano la corretta valutazione degli andamenti della finanza
territoriale, con effetti a cascata sui conti pubblici nazionali.
Aspetti degni della massima attenzione riguardano, in un'ottica
sistematica, gli istituti centrali dell'armonizzazione contabile, tra
cui la corretta costruzione del «fondo pluriennale vincolato» e
l'adeguatezza degli accantonamenti per le diverse tipologie di
rischio (contenzioso, passivita' potenziali, perdite di societa'
partecipate, etc.). Particolare considerazione merita, altresi', il
«fondo crediti di dubbia esigibilita'», in relazione all'elevata
difficolta' di riscossione di crediti fondati su accertamenti
risalenti.
In quest'ambito, l'equilibrio di bilancio deve trovare nei mezzi
di finanziamento strumenti rispettosi anche dei vincoli di
indebitamento, in una dimensione di «sostenibilita'» che vada oltre
il ciclo annuale di gestione. La sussistenza di un equilibrato
rapporto tra i mezzi di copertura e la spesa che si intende
effettuare, infatti, deve trovare conferma credibile anche per gli
esercizi futuri, indipendentemente dallo strumento utilizzato
(anticipazioni di liquidita', mutui autorizzati e non contratti,
ecc.).
4. Come negli anni precedenti, lo schema di relazione del
Collegio dei revisori dei conti sui bilanci regionali di previsione
2019-2021 e' strutturato in un questionario a risposta sintetica da
scaricare e trasmettere compilato mediante l'applicativo Con.Te.
(Contabilita' Territoriale), all'occorrenza utilizzabile anche da
parte dei responsabili degli uffici regionali.
Poiche' il questionario e' inteso ad evitare richieste di dati ed
elementi informativi gia' acquisiti mediante la Banca dati delle
pubbliche amministrazioni (BDAP), si richiama la necessita' che
l'invio dei dati alla BDAP avvenga nel rispetto dei termini previsti
dall'art. 9, comma 1-quinquies, del decreto-legge n. 113/2016, anche
per non incorrere nelle correlate sanzioni.
Resta ferma, comunque, la necessita' di inviare al sistema
informativo gli schemi contabili del bilancio di previsione anche
nella loro versione provvisoria, prima della formale approvazione da
parte della Giunta regionale.
E' necessario sottolineare, al riguardo, l'importanza della
corretta e tempestiva trasmissione dei flussi informativi alla BDAP e
alle altre banche dati pubbliche (come la Banca dati degli organismi
partecipati e il SICO), in quanto le stesse, lungi dal costituire uno
strumento di monitoraggio a fini meramente statistici, sono alla base
delle decisioni politiche in sede di coordinamento della finanza
pubblica. Nella prospettiva dell'amministrazione digitale, poi,
l'obiettivo e' la piena conformita' dei dati ivi inseriti con i
documenti prodotti dai software gestionali dei singoli enti che sono
oggetto di approvazione da parte degli organi di governo e
consiliari.
5. Lo schema di relazione si compone di otto sezioni, distinte
per aree tematiche, cosi' articolate:
la prima sezione (Domande preliminari) contiene una
ricognizione dei principali adempimenti di carattere contabile e
finanziario utili alla programmazione;
la seconda sezione (Regolarita' della gestione amministrativa e
contabile) e' volta a intercettare la presenza di problematiche
gestionali riguardanti la spesa del personale;
la terza sezione (Gestione contabile) propone alcune verifiche
in ordine alle coperture finanziarie finalizzate al conseguimento
dell'equilibrio di bilancio ed un focus sulla composizione del
disavanzo presunto e sulle relative modalita' di copertura;
la quarta sezione (Sostenibilita' dell'indebitamento e rispetto
dei vincoli) introduce nuovi quesiti in materia di anticipazioni di
liquidita' ed e' intesa a valutare il rispetto delle norme in tema di
indebitamento e a far emergere eventuali situazioni anomale e/o
potenzialmente elusive della specifica disciplina;
la quinta sezione (Organismi partecipati) mira ad evidenziare
l'impatto delle relative gestioni sui bilanci degli enti proprietari
attraverso la corretta perimetrazione dell'area di consolidamento dei
conti;
la sesta sezione (Rispetto dei saldi di finanza pubblica) tende
ad evidenziare situazioni di mancato rispetto dei vincoli di finanza
pubblica o di non corretta determinazione del fondo pluriennale
vincolato da parte delle regioni a statuto ordinario;
la settima sezione (Servizio sanitario regionale) e' diretta ad
evidenziare la presenza di eventuali criticita' nel bilancio
preventivo economico annuale consolidato, nel finanziamento del
Servizio sanitario regionale e nella relativa gestione;
l'ottava sezione (Note) e' dedicata all'inserimento di
informazioni integrative utili alla miglior comprensione delle
risposte fornite ai quesiti.
In ogni caso, le Sezioni regionali di controllo potranno
effettuare tutte le necessarie integrazioni istruttorie, laddove il
canale informativo sopra richiamato non sia adeguatamente alimentato
dagli enti ed ogni qualvolta ne ravvisino la necessita' per il
compiuto esercizio delle proprie funzioni.
6. In ordine alle modalita' di compilazione e di invio della
relazione-questionario sul bilancio di previsione 2019-2021, come
gia' in passato, i fogli di lavoro dovranno essere trasmessi per il
tramite del sistema Con.Te. (Contabilita' Territoriale).
Per procedere alla compilazione della relazione-questionario
occorre entrare nel sito della Corte dei conti, area Servizi on-line,
selezionare il link «Controllo e Referto» e, successivamente,
selezionare il sistema FITNET (Finanza Territoriale Network) per poi
accedere al sistema Con.Te.
Occorrera' selezionare, poi, in successione, il link «Controllo e
Referto» e il sistema «Con.Te», attraverso il quale, utilizzando la
funzione «Invio Documenti» presente nel menu' «Documenti», potra'
essere trasmesso il questionario. Il file della
relazione-questionario deve essere nominato secondo i seguenti
parametri: Bilancio_Previsione_Regione_Anni (esempio:
Bilancio_Previsione_Molise_2019-2021).
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso sara'
necessario eseguire prima la registrazione sul portale «SOLE».
Quindi, dopo avere effettuato tale operazione per il profilo di
pertinenza (Presidente del Collegio dei Revisori - PCR; Collaboratore
del Collegio dei Revisori - CCR; Responsabile Ragioneria/Servizi
Finanziari della Regione - RSFR; Responsabile Dati Regione - RDR) e
ottenute, via e-mail, user-id e password, sara' possibile effettuare
l'accesso a Con.Te. Al riguardo, si sottolinea che per i citati
profili RSFR e RDR l'individuazione del responsabile da parte
dell'ente prescinde da una diretta corrispondenza con i profili
professionali contemplati dall'assetto organizzativo dell'ente
stesso.
7. La possibilita' di soddisfare le esigenze informative connesse
al sistema di controllo e referto della finanza territoriale mediante
analisi dei dati provenienti dal sistema gestionale BDAP e da altre
banche dati non esonera, tuttavia, i revisori dall'onere di
verificare che i canali informativi sopra richiamati siano
adeguatamente alimentati dagli enti, segnalando alla competente
struttura la necessita' di inserire le informazioni mancanti.
In capo ai revisori dei conti presso le regioni e le province
autonome e' anche l'onere di verificare la coerenza dei dati presenti
in BDAP - almeno per quanto riguarda i contenuti del Quadro generale
riassuntivo, del prospetto Equilibri di bilancio e del prospetto
Risultato di amministrazione - con quanto risultante dai documenti
formalmente approvati. A tal fine, potranno registrarsi nel sistema
BDAP - Bilanci armonizzati, per accedere in visualizzazione a tutti i
documenti contabili dell'ente di competenza in esso presenti.
La registrazione potra' essere eseguita sia dal Presidente del
Collegio dei revisori (PCR) sia dai collaboratori del Collegio dei
revisori (CCR) e dovra' essere effettuata selezionando il seguente
link «Nuova Registrazione» presente nella home page di BDAP:
http://www.bdap.tesoro.it/Pagine/default.aspx
Per qualsiasi supporto di tipo tecnico alla registrazione e
all'utilizzo del sistema e' possibile selezionare la voce «Supporto»
all'interno della home page. Anche sul portale «FITNET» della Corte
dei conti sara' disponibile una sintetica guida operativa per
effettuare la registrazione.
8. Le presenti Linee guida e la relativa relazione-questionario
costituiscono supporto operativo anche per l'attivita' delle Sezioni
di controllo delle regioni a statuto speciale e delle due province
autonome, le quali, sulla base dei principi richiamati dalle sentenze
n. 23/2014, n. 39/2014 e n. 40/2014 della Corte costituzionale,
potranno utilizzarle nel rispetto dei regimi di autonomia
differenziata ad esse applicabili.
In quest'ambito, potranno svolgere, ove ne ravvisino la
necessita', approfondimenti istruttori su ulteriori profili contabili
e gestionali ritenuti di interesse, specie in materia di vincoli di
finanza pubblica, in ordine ai quali la sesta sezione del
questionario non propone quesiti per effetto del doppio regime
introdotto dalla legge di bilancio n. 145/2018.
Resta inteso che le amministrazioni e gli organi di revisione
contabile dovranno garantire tutte le informazioni richieste secondo
le indicazioni fornite dalle Sezioni di controllo territorialmente
competenti. A tal fine, negli appositi quadri riservati ai
chiarimenti, i revisori dei predetti enti potranno richiamare la
normativa di settore eventualmente applicata in luogo di quella
nazionale citata nel questionario, dando evidenza degli effetti
prodotti da detta normativa in relazione ai profili di interesse
richiamati nello schema di relazione.
Parte di provvedimento in formato grafico