LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI ANNUALI DEL SINDACO DEI COMUNI CON
POPOLAZIONE SUPERIORE AI 15.000 ABITANTI, DEL SINDACO DELLE CITTA'
METROPOLITANE E DEL PRESIDENTE DELLE PROVINCE SUL FUNZIONAMENTO DEL
SISTEMA INTEGRATO DEI CONTROLLI INTERNI NELL'ESERCIZIO 2018, AI
SENSI DELL'ART. 148 DEL DECRETO LEGISLATIVO 18 AGOSTO 2000, N. 267
- TUEL.
1. Il rafforzamento dei controlli interni degli enti locali e'
un'esigenza imprescindibile per la salvaguardia dell'integrita' e
della trasparenza della gestione delle risorse finanziarie pubbliche
assegnate alle autonomie territoriali.
Il sistema dei controlli interni costituisce, infatti, il
necessario contrappeso dell'autonomia concessa ai livelli di Governo
territoriali dalla riforma del titolo V della Costituzione introdotta
con la legge n. 3 del 2001, specie dopo l'entrata in vigore della
legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha introdotto la
disciplina del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale.
Il rispetto degli obblighi di finanza pubblica, posti a tutela
dei principi di equita' intergenerazionale e di stabilita'
finanziaria, presuppone che gli organi di vertice degli Enti
dispongano delle informazioni necessarie per valutare appieno
l'andamento della gestione e, nel caso, apportare le opportune misure
correttive in presenza di criticita' e disfunzioni. Sotto questo
profilo, i controlli interni rappresentano un presidio fondamentale
per la sana gestione, in quanto utili ad assicurare l'efficacia e
l'efficienza delle attivita' operative (controllo di gestione),
l'attendibilita' del reporting finanziario (controllo
amministrativo-contabile), il consolidamento dei risultati delle
gestioni (controllo sugli organismi partecipati) e la coerenza degli
stessi sia con i risultati attesi (controllo strategico) sia con le
aspettative degli utilizzatori finali dei servizi erogati (controllo
di qualita').
Il mancato esercizio della funzione pubblica di controllo
interno, oltre a ridurre il presidio sugli equilibri di bilancio e la
regolarita' della gestione, rischia di alterare i processi
decisionali e programmatici, nonche' di indebolire le scelte
gestionali ed organizzative, con conseguente pericolo di frodi,
abusi, sprechi o, semplicemente, cattiva amministrazione delle
risorse e del patrimonio dell'Ente. A livello contabile, poi, aumenta
il rischio di manipolazioni o errori nella registrazione delle
transazioni giornaliere, con conseguente impossibilita' per il
controllore esterno di fare assegnamento sulla qualita' della
rendicontazione economica e finanziaria dell'Ente.
2. Al fine di promuovere il piu' corretto esercizio di tale
impianto, le presenti linee guida e lo schema di
relazione-questionario sul funzionamento del sistema dei controlli
interni nell'esercizio 2018 - che i Sindaci dei comuni con
popolazione superiore ai 15.000 abitanti, i Sindaci delle citta'
metropolitane e i Presidenti delle province devono trasmettere, ai
sensi dell'art. 148 del Tuel, alle Sezioni regionali della Corte dei
conti ed alla Sezione delle autonomie - intendono costituire uno
strumento ricognitivo approfondito, stabile e ricorrente per la
raccolta di dati omogenei e comparabili sul funzionamento dei
controlli interni, in quanto basati su criteri univoci utili a
fornire una visione d'insieme su cui fondare valutazioni di
adeguatezza, affidabilita' ed efficacia circa il sistema dei
controlli realizzato nel corso del tempo dai singoli enti.
La puntuale compilazione dello schema di relazione consente,
inoltre, una conoscenza analitica degli eterogenei modelli attuativi
espressi dalle realta' territoriali, non sempre funzionali al
miglioramento del contesto organizzativo e gestionale del singolo
Ente, ma, quantomeno, caratterizzati dalla presenza diffusa (anche se
non priva di criticita') dei controlli di regolarita', di gestione e
sugli equilibri finanziari.
La circolarita' di queste informazioni, oltre ad assicurare il
raccordo tra controlli interni e controlli esterni della Corte dei
conti, risponde all'esigenza di promuovere negli enti il confronto
con l'esperienza di altre Amministrazioni attraverso il raffronto fra
contesti operativi omogenei e fra modalita' organizzative e di
funzionamento differenti per tipologie di contabilita', strumenti
informatici, natura degli indicatori, allocazione degli uffici,
composizione del personale, servizi monitorati, report ed esiti
conseguiti.
Il progressivo miglioramento dei processi di analisi interna ha
implementato, altresi', una sinergica collaborazione fra le diverse
metodologie di controllo che, in taluni contesti, e' riuscita a
tradursi in indicazioni di sistema, con relativo affinamento dei
metodi e dei contenuti delle tipologie di controllo coinvolte nel
processo integrativo.
Nell'intento di promuovere tale processo sinergico, l'ottica
delle presenti linee guida continua ad insistere su un'analisi piu'
integrata, volta a mettere in relazione le funzionalita' delle
singole tipologie di controllo, cio' anche al fine di incoraggiare
gli enti ad individuare le criticita' e le lacune del sistema,
valutarne il complessivo rischio di controllo e proporre le soluzioni
correttive piu' adeguate.
3. Lo schema di relazione per l'esercizio 2018 conserva, quindi,
le principali caratteristiche di forma e contenuto delle linee guida
approvate lo scorso anno, le quali, privilegiando una logica di
sistema, hanno inteso dare al questionario una impostazione nuova,
piu' idonea a cogliere la forte integrazione esistente fra le varie
tipologie dei controlli interni ed a far emergere, attraverso il
raffronto tra i diversi ambiti operativi del controllo, il profilo
caratteristico del sistema attuato dal singolo Ente, la sua
conformita' al disposto normativo e la capacita' di incidere
efficacemente sui processi in atto sviluppando nuove sinergie.
A differenza del passato, infatti, lo schema di
relazione-questionario rivolge una maggiore attenzione ai momenti di
integrazione e raccordo tra le diverse tipologie di controllo, cosi'
da offrire una prospettiva unitaria degli adempimenti di carattere
organizzativo e funzionale. Al centro di questa impostazione vi e'
soprattutto l'esigenza di adeguare la base informativa alle realta'
operative emergenti dal monitoraggio degli schemi di relazione, cosi'
da assicurare la giusta chiave interpretativa dei processi gestionali
in atto e favorire l'acquisizione, l'elaborazione e l'analisi di dati
piu' significativi e coerenti. In questa logica, si e' proceduto alla
rivisitazione dell'intero questionario, con conseguente introduzione
di nuovi quesiti ed eliminazione/precisazione di quelli gia'
formulati in precedenza.
Il nuovo schema di relazione e', dunque, strutturato in un
questionario a risposta sintetica organizzato in 8 sezioni, dedicate
alla raccolta di informazioni uniformi per ciascuno dei profili di
seguito indicati:
la prima sezione (Sistema dei controlli interni) mira ad una
ricognizione dei principali adempimenti comuni a tutte le tipologie
di controllo; i quesiti attengono alla verifica della piena ed
effettiva operativita' dei controlli in conformita' alle disposizioni
regolamentari, statutarie o di programmazione, cui si aggiungono
particolari riferimenti al numero dei report da produrre e
ufficializzare, alle criticita' emerse e alle azioni correttive
avviate;
la seconda sezione (Controllo di regolarita' amministrativa e
contabile) e' volta ad intercettare le eventuali problematiche
presenti nell'esercizio del controllo di regolarita' tecnica e
contabile sugli atti aventi rilevanza finanziaria e/o patrimoniale,
nel funzionamento dei processi a monte e a valle dei report adottati
nell'esercizio e nell'adozione delle misure consequenziali facenti
capo ai responsabili dei settori in cui l'amministrazione locale
risulta articolata;
la terza sezione (Controllo di gestione) contiene domande
correlate a profili di carattere eminentemente organizzativo e di
contesto, con approfondimenti sull'utilizzo dei report periodici,
sulla natura degli indicatori adottati, sul tasso medio di copertura
dei costi dei servizi a domanda individuale e sul grado complessivo
di raggiungimento degli obiettivi operativi dell'azione
amministrativa;
la quarta sezione (Controllo strategico) e' intesa, invece, a
sondare il livello di attenzione delle verifiche in ordine
all'attuazione dei programmi e delle tecniche adottate per orientare
le decisioni dei vertici politici nella individuazione degli
obiettivi delle scelte strategiche da operare a livello di
programmazione;
la quinta sezione (Controllo sugli equilibri finanziari) mira a
verificare il rispetto delle prescrizioni normative e regolamentari
da parte dei responsabili del servizio finanziario, ai quali compete
l'adozione delle linee di indirizzo e di coordinamento per l'ordinato
svolgimento dei controlli finanziari e per l'attuazione delle misure
di salvaguardia degli equilibri di bilancio;
la sesta sezione (Controllo sugli organismi partecipati)
contiene domande dirette a verificare il grado di operativita' della
struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati, con
specifici approfondimenti sugli indirizzi adottati, l'ambito del
monitoraggio, i profili organizzativi e finanziari, la valutazione
del rischio aziendale e la tipologia degli indicatori applicati;
la settima sezione (Controllo sulla qualita' dei servizi) e'
diretta, infine, ad evidenziare se i controlli di qualita' si
spingono ad esaminare le dimensioni effettive delle prestazioni
erogate, in termini di prontezza, coerenza ed esaustivita', con
approfondimenti sull'appropriatezza degli indicatori adottati, il
livello degli standard di qualita' programmati, la misurazione della
soddisfazione percepita dagli utenti, l'effettuazione di indagini di
benchmarking ed il coinvolgimento attivo degli stakeholders;
l'ottava sezione (Note) chiude il questionario con uno spazio
dedicato ai chiarimenti necessari per la miglior comprensione delle
informazioni ovvero all'inserimento di informazioni integrative di
carattere generale, commenti o altri dettagli informativi riferiti a
specifici quesiti, ritenuti utili a rappresentare situazioni
caratteristiche o peculiari.
4. Resta ferma la facolta' per le Sezioni regionali di controllo
di integrare le informazioni contenute nel presente schema di
relazione con la richiesta di separati ed ulteriori elementi
informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati. Tali
integrazioni istruttorie non dovranno, comunque, compromettere
l'integrita' del contenuto e del formato originale del documento
scaricabile dall'applicativo «Con.Te.» (Contabilita' Territoriale),
che garantisce il riversamento delle informazioni in uno specifico
database.
Analogamente, presso le Sezioni giurisdizionali regionali, in
forza del comma 4 dell'art. 148 del Tuel, potranno essere attivati
giudizi per l'irrogazione di sanzioni agli amministratori nel caso le
Sezioni di controllo dovessero rilevare l'assenza o l'inadeguatezza
degli strumenti e delle metodologie di controllo interno adottati
dagli enti.
Appare utile chiarire, altresi', che, in ottemperanza a quanto
previsto dal combinato disposto di cui agli articoli 148 e 156 TUEL,
il presente referto sul sistema dei controlli interni relativi al
2018 si applica a tutti i comuni che alla data del 31 dicembre 2017
hanno registrato, secondo le rilevazioni demografiche ISTAT, una
popolazione superiore a 15.000 abitanti. Sono tenuti all'invio del
questionario anche gli eventuali comuni che, avendo superato il
predetto limite di popolazione nel corso del 2017, non fossero tenuti
ad applicare, nel 2018, le disposizioni di cui agli articoli 147,
comma 2, lettera e), 147-ter e 147-quater, commi 1, 2 e 3, del TUEL,
relativamente al controllo sulla qualita' dei servizi erogati, al
controllo strategico ed al controllo sulle societa' partecipate non
quotate.
Ai sensi dell'art. 11-bis del decreto-legge n. 174/2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, l'obbligo di
invio del questionario alla Corte dei conti deve intendersi riferito,
altresi', ai comuni ed alle province e citta' metropolitane
ricomprese nel territorio delle regioni a statuto speciale nonche'
agli Enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Poiche' dagli esiti del monitoraggio condotto dalla Sezione delle
autonomie sulle risposte fornite dagli enti al questionario allegato
alle linee guida per l'esercizio 2017 e' emersa la diffusa esigenza
di chiarimenti in ordine alla domanda 1.5 della prima sezione
(Sistema dei controlli interni), si rappresenta che per il corretto
calcolo delle unita' di personale «anno equivalenti» (cd. «Full Time
Equivalent» Giuridico) occorre ipotizzare che una unita' di personale
a tempo pieno lavori (secondo il numero di ore settimanali previste
dal contratto tipico del pubblico impiego) trentasei ore settimanali
per trecentosessantacinque giorni l'anno (a prescindere dai giorni di
ferie, di festa, di malattia, di permesso etc.). Pertanto, la formula
del FTE giuridico va intesa come il prodotto delle ore di lavoro
dedicate alle attivita' di controllo interno in una settimana, per il
numero di addetti appartenenti ad una medesima tipologia
contrattuale; tale prodotto andra' successivamente diviso per
trentasei e moltiplicato per il numero di giorni di lavoro previsti
(da contratto) nell'anno, risultato, questo, che dovra' essere poi
diviso per trecentosessantacinque. Per piu' dettagliate
esemplificazioni in merito alle unita' FTE, si rinvia alle
indicazioni contenute nel foglio «Istruzioni» posto in apertura al
questionario.
Maggiore considerazione merita, inoltre, la risposta al quesito
introduttivo (domanda 1.1) della sezione prima (Sistema dei controlli
interni), poiche' numerosi enti hanno dichiarato di esercitare il
proprio sistema di controlli interni in conformita' a quanto previsto
dai regolamenti dell'Ente con riferimento a tutte le tipologie di
controllo previste come obbligatorie. Tale attestazione iniziale
risulta poi smentita, in svariate ipotesi, da indicazioni successive
inconciliabili con una corretta e adeguata tenuta dei controlli
interni, con cio' dimostrando l'esistenza di gravi carenze operative
evidentemente sottovalutate dagli stessi amministratori. Si
sottolinea, pertanto, come le Sezioni regionali competenti, non
potendo assegnare alcun grado di affidabilita' al funzionamento del
sistema di controlli interni cosi' attestato, impegneranno le
suddette Amministrazioni in controlli piu' serrati diretti a ridurre
il rischio di possibili ricadute sugli equilibri di bilancio e sulla
sana gestione finanziaria dell'Ente.
Quanto al controllo di regolarita' amministrativa e contabile, si
rappresenta, infine, l'esigenza che l'esame ex post degli atti,
attuato mediante campionamento, sia esteso a campioni significativi,
facendo ricorso a tecniche di campionamento assistite da attendibili
metodologie statistiche. Al riguardo, si segnala che presso il
Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti
contabili opera un gruppo di studio per l'elaborazione di metodologie
di campionamento destinato ai revisori contabili, che potrebbe
risultare d'interesse anche a questi fini.
5. In ordine alle modalita' di compilazione e di invio della
relazione-questionario sul funzionamento del sistema integrato dei
controlli interni nell'esercizio 2018, come per l'anno passato, sara'
necessario accedere al sistema «Con.Te.», dal quale scaricare e,
successivamente, trasmettere compilato il documento contenente lo
schema di relazione sempre mediante l'applicativo «Con.Te.».
A tal fine, occorre collegarsi al sito della Corte dei conti,
area «Servizi», selezionare l'area «Portale dei servizi online» per
poi accedere, con le richieste credenziali, al sistema «Con.Te.», da
cui scaricare l'allegato questionario dal box «Utilita' -
Schemi/Modelli» presente nella homepage. Prima della compilazione,
occorre procedere alla ridenominazione del file, in base alla
tipologia di ente, utilizzando il seguente schema:
REGIONE_SIGLA PROVINCIA_ENTE_Controlli_Interni_2018
(Es. 1 Comune: EMILIA ROMAGNA_MO_MODENA_Controlli_Interni_2018;
Es. 2 Provincia:
EMILIA ROMAGNA_MO_A.P. di MODENA_Controlli_Interni_2018;
Es. 3 Citta' Metropolitana:
LAZIO_RM_C.M. di ROMA_Controlli_Interni_2018).
Per la restituzione della relazione, occorrera' invece
selezionare, sempre attraverso il sistema «Con.Te», la funzione
«Invio da EETT» presente nel menu' «Documenti».
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso sara'
necessario eseguire prima la registrazione sul Portale «SOLE».
Quindi, dopo avere effettuato la registrazione per il profilo di
pertinenza (Responsabile Servizi Finanziari - RSF; Responsabile invio
dati - RIDC) e ottenute, via e-mail, user-id e password, sara'
possibile collegarsi a «Con.Te.»
In proposito, si richiama l'attenzione sulla necessita' che la
presente relazione-questionario riguardante i controlli svolti
nell'anno 2018 sia trasmessa alla Corte dei conti, con le suindicate
modalita', entro il 30 ottobre 2019, salvo termine piu' breve
eventualmente stabilito dalle Sezioni regionali per gli enti
territoriali di rispettiva competenza.
Parte di provvedimento in formato grafico