MINISTERO DELL'INTERNO
COMITATO DI COORDINAMENTO PER L'ALTA SORVEGLIANZA
DELLE INFRASTRUTTURE E DEGLI INSEDIAMENTI PRIORITARI
Accordi di legalita', aggiornamento dei Protocolli-tipo adottati con
le delibere del Comitato interministeriale per la programmazione
economica n. 58/2011 e 62/2015, rispettivamente pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale n. 3 del 4 gennaio 2012 e n 271, del 20 novembre
2015.
SEDUTA DI APPROVAZIONE
DEL C.C.A.S.I.I.P. DEL 25 GIUGNO 2020
Premessa
Il documento approvato nella seduta del C.C.A.S.I.I.P. del 25
giugno 2020, costituisce un adeguamento degli accordi di legalita'
alla rinnovata disciplina dei contratti pubblici, dettata dal decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e successive modificazioni ed
integrazioni, e dalle modifiche intervenute al quadro normativo, con
riferimento anche al Codice Antimafia (decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159).
Il testo del Protocollo di legalita' che le stazioni appaltanti
Pubbliche propongono al prefetto competente per territorio e' quello
approvato, in vigenza del pregresso codice degli appalti (decreto
legislativo n. 163/2006), in apposite deliberazioni del Comitato
interministeriale per la programmazione economica (C.I.P.E.), in
particolare nelle delibere: n. 58/2011, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 3 del 4 gennaio 2012, e n 62/2015, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 271 del 20 novembre 2015.
Il contenuto degli accordi di sicurezza per la prevenzione e
repressione di tentativi di infiltrazione mafiosa e per il
monitoraggio delle infrastrutture ed insediamenti prioritari e'
definito dal C.I.P.E., su proposta del Comitato di coordinamento per
l'alta sorveglianza delle infrastrutture e degli insediamenti
prioritari (C.C.A.S.I.I.P.), con le procedure indicate dall'art. 6
del decreto del 21 marzo 2017 adottato dal Ministro dell'interno, di
concerto con il Ministro della giustizia e con il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti. Il C.C.A.S.I.I.P. opera presso il
Ministero dell'interno ai sensi del predetto decreto
interministeriale 21 marzo 2017.
L'intento della normativa di prevenzione antimafia del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50, e' di contrastare, sin dal primo
momento procedurale della realizzazione dell'infrastruttura
prioritaria, l'azione eventuale delle mafie e l'influenza negativa
sull'ordine pubblico, sulla percezione della sicurezza e sul quadro
istituzionale del territorio interessato dall'opera pubblica,
sostenendo in alcuni casi la trasparenza amministrativa e
l'autorevolezza della stazione appaltante.
Il disegno delineato dalle predette deliberazioni C.I.P.E. nn. 58
e 62, supporta promuove le occasioni per alimentare il contrasto alla
criminalita' organizzata a tutela delle attivita' commerciali
interessate alla realizzazione di infrastrutture di interesse del
Paese.
L'obiettivo del Protocollo di legalita' approvato dal C.I.P.E.
nelle predette deliberazioni e' quello di fornire - per ciascuna
delle aree territoriali impegnate dalla realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti prioritari, come indicate negli
elaborati progettuali - gli strumenti necessari per meglio garantire
l'adempimento degli impegni sanciti dalle norme di settore,
raccogliendo in modo sistematico le informazioni che gli
aggiudicatari e le filiere dei subcontraenti sono tenuti ad inviare
all'amministrazione aggiudicatrice, registrandole in un sistema
informativo accessibile anche ai Gruppi interforze, costituiti presso
le prefetture ai sensi dell'art. 93 del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159, quale supporto territoriale per l'analisi
antimafia. L'obiettivo e' stato realizzato in maniera efficace ai
sensi della normativa antimafia introdotta a partire dalla legge 13
agosto 2010, n. 136: «Piano straordinario contro le mafie, nonche'
delega al Governo in materia di normativa antimafia».
Normativa di riferimento
Il documento ora predisposto dal C.C.A.S.I.I.P. e' volto ad
adeguare il testo del Protocollo-tipo approvato con le citate
delibere C.I.P.E. nn. 58 e 62, per mantenere inalterata l'omogeneita'
delle intese di legalita' sul territorio nazionale, nell'ambito del
perimetro delle opere ricomprese nell'art. 200, del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 riguardante il Codice degli
appalti. La realizzazione di ciascuna infrastruttura o insediamento
prioritario di cui all'art. 200, e' accompagnata da un condiviso
monitoraggio antimafia che garantisce la legalita' nella
realizzazione dell'opera, a prescindere che si proceda,
indistintamente, mediante gli istituti della concessione di
costruzione e gestione, dell'affidamento unitario a contraente
generale, della finanza di progetto, o mediante qualunque altra forma
di affidamento compatibile prevista dallo stesso Codice degli
appalti. Il predetto decreto legislativo n. 50 del 2016 rinvia, in
particolare, ad un provvedimento ricognitivo delle infrastrutture in
parola e nelle more delle ricognizioni indicate dalla delibera del
C.I.P.E. 21 dicembre 2001, n. 121 e successive modificazioni ed
integrazioni «Programma infrastrutture strategiche» (P.I.S.), che
rientrano di diritto nel novero delle infrastrutture e degli
insediamenti prioritari.
Il sistema dei controlli come articolato nel provvedimento
interministeriale 21 marzo 2017 non sostituisce, ma affina le
verifiche previste dall'ordinamento e puntualizza l'intenzione del
legislatore anche verso il monitoraggio dei finanziamenti destinati
per la realizzazione al fine di evitare che il circuito criminale
intercetti denaro e lo sottragga alla realizzazione dell'opera
pubblica.
Gli accordi di legalita' che il Prefetto sottoscrive con il
soggetto aggiudicatore e l'aggiudicatario dell'opera accompagnano la
realizzazione delle infrastrutture con una serie di percorsi virtuosi
e di cautele condivise tra gli stessi sottoscrittori degli accordi e,
in caso di gravi inadempienze, le prescrizioni pattizie prevedono
sanzioni che arrivano fino all'allontanamento del soggetto infedele,
alla risoluzione espressa del contratto, ipotesi disciplinata
dall'art. 1456 del codice civile, a norma del quale il soggetto
pubblico risolve il contratto con l'operatore compromesso.
In continuita' con la sistematica adottata fin dalla prima
direttiva «Linea-guida Grandi Opere», approvata dal Ministro
dell'interno di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti il 24 giugno 2005, l'allora Comitato di coordinamento
CCASGO, oggi C.C.A.S.I.I.P., ha orientato in modo omogeneo
l'attivita' dei Gruppi interforze costituiti presso ciascuna
Prefettura - Ufficio territoriale del Governo, elaborando best
practices dei controlli che hanno trovato sistematizzazione nelle
successive Linee-guida antimafia, ponendo attenzione nell'anticipare
il contenuto delle verifiche fin dal momento dell'approvazione del
progetto preliminare da parte del Comitato interministeriale per la
programmazione economica C.I.P.E.
Le Linee-guida approvate con la delibera C.I.P.E. 58/2011 hanno
tracciato un primo momento di coordinamento e di armonizzazione
amministrativo dei testi degli accordi di legalita' per le Grandi
opere, introducendo comportamenti e sanzioni a carico della parte
infedele e, di conseguenza, i Protocolli di legalita' che discendono
dalle citate Linee-guida hanno costituito tout court una lex
specialis antimafia nel settore della realizzazione delle opere
pubbliche di rilevante entita'. Tale quadro comportamentale e' stato
poi messo a punto con la deliberazione C.I.P.E. n. 62 del 2015 che,
su proposta del C.C.A.S.I.I.P., ha adeguato i principi a cui debbono
essere improntati i Protocolli di legalita' destinati ai
concessionari e ai contraenti generali, ed ha offerto un dedicato
schema di Protocollo di legalita'.
Infine, tra le misure di monitoraggio per la prevenzione e
repressione dei tentativi di infiltrazione mafiosa si annoverano
anche i cosiddetti Protocolli operativi per il controllo dei flussi
finanziari connessi alla realizzazione dell'opera, inclusi quelli
concernenti risorse economiche totalmente o parzialmente a carico dei
promotori. In tal modo si e' esteso a tutto il sistema delle opere o
infrastrutture prioritarie il modello operativo gia' positivamente
sperimentato su alcuni lavori (cosiddetto progetto europeo CAPACI)
che e' stato riconosciuto nella relazione della Commissione al
Consiglio e al Parlamento europeo nel 2014, come «Best Practice»
utile in materia di lotta alla corruzione e per il contrasto alle
mafie. (1) Il monitoraggio dei flussi finanziari che ne discende
dall'esperienza sopra citata e' stato introdotto, a pieno regime,
nelle pratiche di contrasto alla criminalita' organizzata previste
dall'art. 36 del decreto-legge n. 90/2014 e della correlata delibera
C.I.P.E. n. 15/2015 (Gazzetta Ufficiale n. 155/2015).
Presentazione
Gli schemi di Protocolli di legalita' di competenza del
C.C.A.S.I.I.P. si focalizzano sulla fase esecutiva del contratto, per
la quale i rischi del condizionamento della criminalita' organizzata
sono storicamente accertati e si esprimono con maggiore forza e
frequenza. Il Comitato intende, quindi, continuare ad offrire alle
Prefetture e alle stazioni appaltanti, al fine di garantire
l'omogeneita' delle intese pattizie sul territorio nazionale, taluni
strumenti operativi per rendere piu' trasparente questa fase del
ciclo del contratto pubblico destinato alla realizzazione delle
infrastrutture.
Alla luce della citata delibera C.I.P.E. 58/2011, che
sottolineava la previsione della competenza dell'allora C.C.A.S.G.O.
a valutare e suggerire «se procedere all'aggiornamento delle
Linee-guida anche con riferimento alla fattispecie residuale degli
interventi da realizzare mediante appalto, semplice o integrato»
...«effettuando gli opportuni adeguamenti rispetto alle Linee-guida
riferite alle figure dei Contraenti Generali e dei Concessionari,
ispirate a criteri di forte managerialita' e che debbono quindi
costituire parte attiva anche del processo di verifica antimafia»,
oggi il C.C.A.S.I.I.P., oltre a uno schema di Protocollo di legalita'
dedicato alla figura del Contraente Generale e del Concessionario, ha
messo a punto anche uno schema di Protocollo di legalita' dedicato
all'istituto dell'appalto, con i necessari adeguamenti.
I due schemi di Protocollo - tipo elaborati dal C.C.A.S.I.I.P., a
prescindere dalla tipologia di realizzazione della infrastruttura,
prevedono analoghe clausole che comportino l'impegno da parte
dell'impresa aggiudicataria a denunciare eventuali tentativi di
estorsione con la possibilita' di valutare, da parte del soggetto
aggiudicatore, il comportamento di tutti gli operatori della filiera
in caso di mancata osservanza di tali disposizioni. Le prescrizioni
cui si uniformano gli accordi sono vincolanti per tutti i soggetti
coinvolti nel ciclo di esecuzione del contratto e, in particolare,
l'impresa aggiudicataria che sottoscrive il Protocollo assume
l'obbligo di trasferire i relativi vincoli agli operatori della
propria filiera, a qualunque titolo intervengano nella realizzazione
dei lavori.
I due documenti proposti al C.I.P.E., che accompagnano le
Linee-guida, sono sottoposti alla firma del Prefetto della provincia
in cui ricade l'intervento. Nel caso che i lavori per la
realizzazione dell'infrastruttura interessino piu' province, saranno
sottoscritti dai Prefetti nei cui territori ricade l'opera da
realizzare.
Il sistema del monitoraggio e i controlli
Ai fini dell'attuazione delle procedure di monitoraggio per la
prevenzione antimafia nelle infrastrutture e negli insediamenti
prioritari sono rilevanti i dati e le informazioni attinenti:
a) alle aree territoriali impegnate dalla realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti prioritari, come indicate negli
elaborati progettuali;
b) alla tipologia dei lavori e alla qualificazione delle
imprese esecutrici e di quelle comunque interessate al ciclo dei
lavori;
c) alle procedure di affidamento delle opere ai soggetti a
qualunque titolo affidatari e sub-affidatari e ai successivi
affidamenti e sub-affidamenti;
d) agli assetti societari relativi ai soggetti a qualunque
titolo affidatari e sub-affidatari e alla evoluzione di tali assetti
nel corso della realizzazione delle opere;
e) alle rilevazioni effettuate presso i cantieri sulle imprese,
sul personale e sui mezzi impiegati, anche in esito gli accessi dei
Gruppi interforze;
f) ogni altro dato o informazione ritenuto rilevante dal
C.C.A.S.I.I.P. ai sensi del decreto interministeriale del 21 marzo
2017.
Le Prefetture-UTG e i Gruppi interforze vengono dotati di
aggiornate informazioni che le buone prassi contenute nel Protocollo
di legalita' offrono. Pertanto, il Prefetto puo' indirizzare lo
spettro dei controlli del Gruppo interforze per monitorare le
condizioni di legalita' e di trasparenza per ricercare eventuali
situazioni di opacita' o illegalita' sintomatiche di una possibile
presenza malavitosa nei cantieri pubblici.
Sotto questo particolare profilo gli schemi di Protocollo
continuano ad essere orientati su distinte fasi:
i) quella preliminare all'avvio dei lavori, nell'ambito della
quale l'attenzione e' posta alle aree di sedime dell'insediamento
dell'infrastrutture o insediamenti prioritari, attraverso una
mappatura delle unita' catastali inserite nel piano particellare di
esproprio al fine di verificare i passaggi di mano di interesse per
il contrasto criminale;
ii) quella di definizione del piano degli affidamenti a valle
dell'individuazione del Concessionario, del contraente generale,
dell'aggiudicatario o del soggetto gestore di interferenze con il
sedime della infrastruttura. Il gestore delle interferenze, quando
non opera in house e affida appalti a terzi, riveste la qualifica di
stazione appaltante;
iii) quella di cantierizzazione dell'opera, con riguardo anche
al monitoraggio dei flussi della manodopera e al conseguente
coinvolgimento delle locali organizzazioni sindacali del settore
degli edili e del supporto delle Casse edili per il riscontro della
certificazione contributiva liberatoria;
iv) quella del monitoraggio sullo stato dell'iter della
procedura con report periodici.
L'informazione antimafia del Prefetto, di cui all'art. 84 del
decreto legislativo n. 159/2011, rimane lo strumento diretto al
disvelamento di tentativi di infiltrazione mafiosa in modo da
escludere le imprese gravate da tale sospetto. Tale accertamento, a
prescindere dall'importo economico dei contratti da sottoscrivere, e'
oramai riconosciuto all'interno del perimetro delle infrastrutture
prioritarie quale strumento piu' avanzato della soglia di difesa dal
pericolo di inquinamento mafioso. A cio' si aggiungono le notizie
contenute nell'Anagrafe antimafia degli esecutori, istituita per la
ricostruzione post sisma 2016, ai sensi dell'art art. 30, comma 6 del
decreto-legge n. 189/2016, e gli elenchi costituiti presso le
Prefetture, ai sensi dell'art. 1, commi dal 52 al 57 della legge n.
190/2012.
Gli impegni dei sottoscrittori del Protocollo sono gli stessi
previsti dagli accordi di legalita' ex delibera CIPE n. 62. Sono
impegni di collaborazione e, in particolare:
prevenire il pericolo di ingerenze della criminalita'
organizzata, assunto da tutti gli operatori economici della filiera
(compreso il contraente generale, l'appaltatore principale o la
figura equivalente), per organizzare le attivita' di cantiere secondo
modalita' atte a comunicare all'Autorita' giudiziaria e alla
Prefettura competenti eventuali pressioni illecite, esercitate
attraverso richieste di danaro, offerte di protezione, imposizioni di
subappaltatori o di servizi di guardiania, etc., a prescindere che
esse siano contrassegnate o meno dall'uso di minaccia o violenza. Il
Protocollo contiene, a tal fine, la clausola risolutiva espressa, di
cui all'art. 1456 del codice civile; in caso di omissione della
denuncia l'imprenditore infedele verra' espulso dal ciclo dell'opera;
prevenire tentativi di corruzione e/o concussione che si siano
in qualsiasi modo manifestati nei confronti dell'imprenditore o degli
organi sociali o dei dirigenti dell'impresa, dandone comunicazione,
da parte di tutti gli operatori economici della filiera, alla
Prefettura e all'Autorita' giudiziaria; anche in questa circostanza
il Protocollo contiene la predetta clausola risolutiva espressa di
cui all'art. 1456 del codice civile, che prevede l'esclusione
dell'operatore economico non collaborativo;
osservare altri impegni di collaborazione in una logica
condivisa e negoziata tra tutti gli operatori economici della
filiera. L'eventuale inosservanza comporta previsione di penalita'
pecuniarie come ad esempio per la mancata vigilanza agli accessi ai
cantieri, per l'inserimento reiterato di dati anagrafici errati e per
il mancato aggiornamento dei dati in caso di variazioni. Le sanzioni
sono proporzionate a seconda della gravita' dell'infrazione commessa
e dell'eventuale danno conseguente; se la mancata collaborazione
continua, anche dopo contestazione e diffida del soggetto
aggiudicatore, il Protocollo-tipo prevede nei casi gravi anche
l'esclusione degli operatori economici, concretandosi una forma di
grave negligenza.
La Governance delle informazioni
Le clausole del Protocollo di legalita' antimafia che interessano
in ugual misura gli affidamenti ai contraenti generali/concessionari,
l'appaltatore, o il gestore delle interferenze, cercano di conciliare
al meglio le prioritarie esigenze di sicurezza, trasparenza ed
efficacia dei controlli, con quelle di semplificazione e di minor
aggravio per le imprese, in termini di gestione tempi e costi.
In questa direzione, e per semplificare ulteriormente
l'adempimento degli obblighi degli operatori della filiera sanciti
dalle norme vigenti, il soggetto aggiudicatore e le imprese della
filiera raccolgono in modo informatico i propri dati, ovvero quelli
dei subcontraenti, che sono tenuti a trasmettere all'amministrazione
aggiudicatrice ai sensi del codice degli appalti o della legge n. 136
del 2010. Le informazioni sono acquisite in un sistema accessibile
digitalmente ai Gruppi interforze costituiti presso le Prefetture e
alle Forze di polizia e agli altri soggetti pubblici interessati al
monitoraggio. A questo proposito, infatti, occorre ricordare che
adempimenti previsti dall'art. 3 della legge n. 136/2010 e dagli
articoli 80 e 105 del decreto legislativo n. 50/2016, sono il
presupposto normativo per acquisire le informazioni essenziali; le
imprese, individuali e collettive, aggiudicatarie di contratti
pubblici sono tenute a fornire notizie di carattere organizzativo,
finanziario e tecnico sulla propria attivita', nonche' ogni
indicazione ritenuta utile ad individuare gli effettivi titolari
dell'impresa ovvero delle azioni o delle quote sociali.
Nel dettaglio, il soggetto aggiudicatario e gli operatori
economici coinvolti a qualsiasi livello della filiera dei
subcontratti accettano, al fine di garantire la tracciabilita' e la
trasparenza dell'esecuzione del contratto nei modi e tempi
specificati nel Protocollo, di trasmettere anche in forma digitale al
soggetto aggiudicatore o al soggetto formalmente delegato, le
informazioni che sono tenute a dare ai sensi dei commi 2, 7 e 9
dell'art. 105 del decreto legislativo n. 50/2016, quelle, di cui al
comma 1, dell'art. 3, della legge n. 136/2010 e, infine, quelle di
cui comma 5, lettera h), art. 80, decreto legislativo n. 50/2016.
A cio' si aggiungono, come anticipato, le informazioni economiche
monitorate ai sensi della delibera C.I.P.E. n. 15 del 2015. In
particolare, la predetta delibera C.I.P.E. n. 15 prevede, a beneficio
dei Gruppi interforze costituiti presso la Prefettura e alla D.I.A.,
l'utilizzo di applicativi informatici, tra cui quelli concernenti un
sistema di warning automatico in particolari casi, per impedire alla
criminalita' organizzata di intercettare finanziamenti della singola
opera pubblica. Il circuito delle buone prassi messo a punto prevede
che il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della
politica economica (D.I.P.E.) della Presidenza del Consiglio dei
ministri, al fine di avere informazioni tempestive e affidabili
sull'evoluzione dei singoli progetti d'investimento pubblico, curi il
monitoraggio degli investimenti pubblici (MIP) per il Comitato
interministeriale per la programmazione economica (C.I.P.E.), nonche'
per le amministrazioni interessate.
All'interno di tale sistema (che ha funzioni di raccolta ed
elaborazione dati e reportistica), sono individuabili e riconoscibili
i singoli progetti d'investimento pubblico grazie all'uso del Codice
unico di progetto (C.U.P.). La raccolta dei dati per il monitoraggio
dei flussi economici dei suddetti progetti, ovvero il tracciamento
dei flussi finanziari a carico degli appaltatori, subappaltatori e
subcontraenti della filiera delle imprese, a qualsiasi titolo
interessati a lavori, servizi e forniture pubbliche, e' messo a
disposizioni tramite credenziali di accesso, ai Gruppi interforze
presso le Prefetture, costituiti ai sensi del citato decreto 21 marzo
2017.
In particolare il sistema della banca dati Monitoraggio grandi
opere (M.G.O.) fornira' le informazioni essenziali dei versamenti
effettuati con bonifico elettronico o similare, la movimentazione
giornaliera del conto corrente dedicato all'opera pubblica, in modo
che, da remoto e online, l'operatore del Gruppo interforze competente
potra' verificare se tra gli imprenditori della filiera vi sono
soggetti non esaminati sotto il profilo dell'antimafia.
Pertanto, sulla base dei dati che alimentano le piattaforme
informatiche - l'Anagrafe delle imprese, il settimanale di cantiere,
la banca dati M.G.O. e la Banca dati nazionale antimafia (B.D.N.A.) -
l'attivita' degli operatori dei Gruppi interforze si caratterizza per
un dinamico controllo antimafia.
Come avvenuto in passato, il Comitato ritiene di confermare una
minima soglia di esenzione relativa, esclusivamente, alle
acquisizioni di materiale di consumo di pronto reperimento
(l'operatore economico comunque deve censire successivamente
nell'Anagrafe degli esecutori l'operazione economica effettuata in
dispensa), la cui quantificazione economica puo' essere sempre
rimodulata per le tipologie di prestazioni, d'intesa con la
Prefettura, sentito il C.C.A.S.I.I.P.
Il piano di realizzazione dell'infrastruttura di cui il soggetto
aggiudicatario ha la responsabilita' della gestione, salvo espressa
delega da notificare preventivamente alla Prefettura, si sviluppa
attraverso notizie settimanali telematiche a disposizione della
Prefettura (cd settimanale di cantiere).
Il monitoraggio delle informazioni nelle Grandi Opere
Gli schemi di Protocollo confermano la costituzione presso la
Prefettura di una cabina di regia allo scopo di effettuare, mediante
incontri periodici, un monitoraggio congiunto della situazione e di
specifiche problematiche emergenti le aree territoriali impegnate
dalla realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti
prioritari, come indicate negli elaborati progettuali. Tale cabina,
peraltro, potra' costituire un utile supporto per il Prefetto e, di
conseguenza, per le attivita' dei Gruppi interforze nella fase
pre-cantierizzazione, ovvero in quella successiva, ai fini di
procedere a forme coordinate di accesso anche alla luce degli
elementi di informazione acquisiti.
Inoltre, sempre ai fini di qualificare la governance delle
informazioni sull'impiego della manodopera nei cantieri della Grande
opera, lo schema di Protocollo mantiene la tracciabilita' dei
lavoratori che accedono all'area del cantiere, qualunque sia
l'importo, il valore o il prezzo del contratto, del subappalto, o del
subcontratto. In ragione dell'evoluzione della normativa di settore
(introduzione del reato di intermediazione illecita e sfruttamento
del lavoro) il monitoraggio della manodopera e' destinato ad essere
seguito da un tavolo tecnico presieduto dal responsabile del Gruppo
interforze, al quale fanno parte un funzionario della locale
Direzione territoriale del lavoro, i rappresentanti dell'affidatario
e delle organizzazioni sindacali degli edili maggiormente
rappresentative e sottoscrittrici del protocollo.
Gli elementi di riferimento per individuare lo sfruttamento e la
sussistenza di talune circostanze «spia» di violazione della
normativa in materia di sicurezza dei lavoratori e l'incolumita'
personale nei cantiere, sono posseduti in maniera frazionata da
molteplici soggetti tra i quali la Cassa edile di mutualita' e
assistenza. Pertanto, al fine di integrare il presidio antimafia
delle aree di cantiere con la cosiddetta «funzione sentinella» i dati
tecnici sulla regolarita' contributiva possono essere confrontati per
intercettare in maniera precoce ogni forma di inserimento o di
ingerenza criminale nel reclutamento della manodopera.
Ulteriori indicazioni, evoluzioni degli accordi di legalita'
Lo schema di documento elaborato dal C.C.A.S.I.I.P. mantiene
inalterati gli innovativi modelli di azione dei controlli e, nel
contempo, in ragione dell'esperienza acquisita orienta, parimenti, le
verifiche antimafia nei confronti di tutti i soggetti economici
presenti in cantiere, ovvero nei confronti delle imprese appartenenti
alla filiera del gestore dell'interferenza, sulla base dei
riferimenti normativi che prevedono una collaborazione attiva degli
Enti gestori delle reti impiantistiche. In tal modo viene ad essere
ridotta se non esclusa la possibilita' che all'interno dello stesso
cantiere una filiera di operatori economici possa svolgere attivita'
lavorativa senza essere stato oggetto di accertamento antimafia.
Con cio' si vuole escludere che un sodalizio criminoso possa
cogliere varchi per introdursi ed intercettare denaro pubblico nella
fase di esecuzione del contratto. In questo senso le clausole
pattizie del Protocollo mettono in sicurezza i soggetti aggiudicatori
dal rischio di poter entrare in contatto con imprese contigue a
organizzazioni criminali.
I dati riguardanti l'operatore economico, compresi anche quelli
della filiera del gestore dell'interferenza, sono conservati, salvo
espresse intese, in una sola Anagrafe delle imprese del cantiere.
Inoltre, il Protocollo riconferma gli importi e le sanzioni
pecuniarie proprie contenute nelle precedenti delibere C.I.P.E.
Infine, per rendere omogenea l'entrata in vigore del Protocollo
di legalita' ed evitare le problematiche interpretative connesse alla
sottoscrizione del documento, il Protocollo-tipo deve essere allegato
insieme all'avviso di aggiudicazione della gara.
La prevenzione e il monitoraggio delle informazioni nei contesti a
rischio
Si e' consolidata nel tempo l'opinione, confermata da riflessioni
sul fenomeno dell'infiltrazione criminale nel mercato degli appalti
pubblici da altre Autorita', che il tentativo di infiltrazione delle
organizzazioni criminali di tipo mafioso, non sia ristretto al solo
settore delle Grandi opere.
L'ingerenza negli appalti pubblici e', infatti, considerata
cruciale anche e soprattutto per il fatto di rappresentare una porta
di accesso al sistema decisionale delle pubbliche amministrazioni,
con la prospettiva di conseguire - attraverso stabili relazioni -
posizioni di vantaggio che vanno al di la' della semplice
possibilita' di condizionare l'esito di un singolo appalto di
un'opera pubblica.
L'avvio dei lavori, con l'apertura dei cantieri, la selezione
degli operatori economici coinvolti nella filiera delle imprese che
realizzano l'opera e il reclutamento dei lavoratori segnano i momenti
piu' delicati nella vita dell'opera, cui il soggetto che realizza
l'infrastruttura puo' essere piu' esposto e vulnerabile rispetto alle
possibili pressioni delle mafie locali.
Il Ministero dell'interno con proprie direttive ha posto
l'attenzione sulle clausole dedicate alle verifica antimafia anche
per le opere non prioritarie, commentando la portata del decreto
interministeriali 21 marzo 2017. Le istruzioni fornite orientano le
Prefetture sugli schemi e la denominazione di tali accordi in vista
della stipulazione del Protocollo sul territorio quando gli
interventi del soggetto pubblico (soggetto aggiudicatore o stazione
appaltante) presentino una particolare rilevanza sia sotto il profilo
delle risorse economiche stanziate per la loro realizzazione che in
relazione al territorio interessato (ad es. strade, ospedali,
qualificati interventi di bonifica, etc.).
In tal modo il contenuto dell'accordo di sicurezza per la
prevenzione e repressione di tentativi di infiltrazione mafiosa
elaborati per le infrastrutture e gli insediamenti prioritari,
potrebbe essere replicato anche in altra circostanza di natura
emergenziale in cui il soggetto pubblico e le parti intendano
liberamente fare riferimento alle clausole antimafia contenute negli
schemi di Protocollo tipo approvati dal C.I.P.E.
Rispetto alla volonta' dei citati soggetti di giovarsi delle
clausole antimafia contenute nei Protocolli-tipo che accompagnano la
realizzazione di infrastrutture prioritarie o comunque assimilate, il
C.C.A.S.I.I.P. puo' continuare ad esprimere, secondo le modalita'
individuate nel predetto decreto 21 marzo 2017, e con le competenze
presenti, una valutazione di coerenza dal punto di vista dei
contenuti antimafia che tenga presente anche la specifica
vulnerabilita', sotto il profilo del rischio mafioso, il livello di
infiltrazione delle organizzazioni criminali di tipo mafioso nel
territorio in cui l'intervento viene ad essere realizzato, la
rilevanza dell'opera nel mercato degli appalti pubblici, le risorse
economiche stanziate per la realizzazione. In tal modo, la Stazione
appaltante pubblica riceve un sostegno antimafia che essa stessa ha
richiesto al Prefetto competente per territorio.
Report
Nel quadro degli obblighi protocollari ai fini del contrasto
preventivo all'infiltrazione criminale nei lavori, e' stato previsto
l'impegno di inoltrare report informativi sull'accordo di legalita'.
Tali strumenti sono stati previsti al fine di soddisfare una
imprescindibile «esigenza informativa» dei Gruppi interforze
costituiti presso le Prefetture-UTG, non fondata su «canoni tecnici»
ma, piuttosto, legata all'andamento complessivo «dell'ordine
pubblico» e degli eventuali riflessi degli endemismi criminali sui
cantieri.
Roma, 25 giugno 2020
(1) Bruxelles 3.2.2014 COM (2014) 38 final annex 12_IT_part1_v1