LINEE DI ORIENTAMENTO PER LE RELAZIONI ANNUALI SULLA TIPOLOGIA
DELLE COPERTURE FINANZIARIE E SULLE TECNICHE DI QUANTIFICAZIONE
DEGLI ONERI DELLE LEGGI REGIONALI
ai sensi dell'art. 1, comma 2, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213,
nel testo modificato dall' art. 33, comma 2, del d.l. 24 giugno 2014,
n. 91, convertito, con modificazioni, in legge 11 agosto 2014, n. 116
1. Il quadro normativo di riferimento
1.1. Le presenti linee di orientamento si pongono in continuita'
con le precedenti contenute nella deliberazione n.
10/SEZAUT/2013/INPR del 20 marzo 2013 di questa Sezione, concernente
"Prime linee di orientamento per le relazioni semestrali sulla
tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di
quantificazione degli oneri delle leggi regionali ai sensi dell'art.
1, comma 2, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito in
legge n. 213 del 2012".
Occorre in proposito ricordare che l'originaria previsione, che
stabiliva una cadenza semestrale della Relazione, e' stata modificata
nel senso di concentrare le osservazioni della Corte sulla
legislazione onerosa regionale in un unico Referto annuale.
L'art. 1, comma 2, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213, nel
testo modificato dall'art. 33, comma 2, del decretolegge 24 giugno
2014 n. 91, convertito, con modificazioni, in legge 11 agosto 2014,
n. 116 dispone che: «annualmente le Sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti trasmettono ai Consigli regionali una relazione
sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi
regionali approvate nell'anno precedente e sulle tecniche di
quantificazione degli oneri».
1.2. Al riguardo, va ricordato che l'art. 19 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, "Legge di contabilita' e finanza pubblica"
estende alle Regioni sia a statuto ordinario che a statuto speciale
(Corte cost., sentenza n. 26 del 2013) il rispetto dell'obbligo di
copertura delineato dall'art. 17 della medesima legge n. 196/2009, ai
sensi del quale ogni legge comportante oneri finanziari deve indicare
«espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa
previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di
spesa, ovvero le relative previsioni di spesa». Coerentemente, il
successivo comma 10 chiarisce che «le disposizioni che comportano
nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti della spesa
espressamente autorizzata nei relativi provvedimenti legislativi».
La Corte costituzionale ha chiarito che le due disposizioni sopra
ricordate «non comportano un'innovazione al principio della
copertura, bensi' una semplice puntualizzazione tecnica (come
confermato, tra l'altro, dall'incipit dell'art. 17: «in attuazione
dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione [.]») ispirata
dalla crescente complessita' della finanza pubblica» (Corte cost.,
sent. n. 26/2013). Infatti, «quanto al giudizio di idoneita' delle
modalita' di copertura delle diverse tipologie di spesa [.] il
principio [.] di cui all'art. 81, quarto comma, Cost., opera
direttamente, a prescindere dall'esistenza di norme interposte».
Da cio' discende l'estensione alle Regioni dell'intero apparato
normativo in materia di copertura che si trova sistematicamente
regolato nella legge n. 196/2009, quali le diverse tipologie delle
leggi onerose, nonche' la disciplina della Relazione tecnica
stabilite dall'art. 21, comma 5 (Corte cost., sentenze n. 26 del
2013; n. 176 del 2012; n. 115 del 2012).
Le Regioni, dunque, sono tenute ad uniformare la propria
legislazione di spesa non solo ai principi e alle regole tecniche
previsti dall'ordinamento in vigore, ma anche ai principi di diritto
che la giurisprudenza costituzionale ha enucleato in tema di
copertura finanziaria sancito dall'art. 81 Cost.
2. Ausiliarieta' e contraddittorio
In considerazione del delineato quadro normativo di riferimento, il
Referto della Corte si configura quale tipologia di controllo
referente modellato sulla disciplina gia' vigente per la legislazione
statale (il cui fondamento va rinvenuto nell'art. 7, comma 6, della
legge n. 362 del 1988, oggetto di successiva integrazione ad opera
dell'art. 17, comma 9, della legge n. 196 del 2009) finalizzato a
dare maggiore effettivita' al principio della copertura finanziaria
sancito dal terzo comma dell'art. 81 della Costituzione, ai sensi del
quale ogni iniziativa legislativa regionale, per non compromettere la
permanenza degli equilibri finanziari, deve indicare le risorse
necessarie a sostenere i nuovi o maggiori oneri che essa comporti. Il
Referto annuale della Corte, in relazione di ausiliarieta' con le
Assemblee regionali (art. 100, secondo comma, Cost.), mira ad
"arricchire il patrimonio conoscitivo" dei Consigli regionali sul
tema della copertura finanziaria e delle tecniche di quantificazione
degli oneri previsti dalle leggi regionali, che riveste un "elevato
tasso di tecnicismo finanziario-contabile".
Per questi motivi, nei confronti della Regione deve essere
assicurato il piu' ampio contraddittorio, allo scopo di acquisire,
attraverso puntuali interlocuzioni, ogni elemento utile per la
conclusiva definizione, da parte della Corte, delle indicazioni utili
a migliorare, in via collaborativa, la qualita' della legislazione
onerosa regionale.
Al riguardo, va ricordato che la Corte costituzionale (sent. n.
39/2014, punto 6.3.3 del diritto), nel ritenere non fondate le
questioni di legittimita' sollevate con riferimento al citato art. 1,
comma 2, del d.l. n. 174/2012, che ha introdotto la relazione (ora)
annuale della Sezione regionale della Corte dei conti ai Consigli
regionali sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle
leggi regionali e sulle tecniche di quantificazione degli oneri, si
e' espressa come segue: «Il controllo introdotto trova fondamento
costituzionale e riveste natura collaborativa. Questa Corte ha
espressamente affermato - anche in relazione agli enti territoriali
dotati di autonomia speciale - che il legislatore e' libero di
assegnare alla Corte dei conti qualsiasi altra forma di controllo con
queste caratteristiche (ex plurimis, sentenze n. 29 del 1995; nonche'
n. 179 del 2007, n. 267 del 2006), stante la posizione di
indipendenza e neutralita' del giudice contabile al servizio dello
Stato-ordinamento, quale garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico nel suo complesso e della
corretta gestione delle risorse (sentenza n. 60 del 2013). Alla luce
della richiamata giurisprudenza della Corte, l'istituto disciplinato
dalla norma impugnata, risulta funzionale da un lato ad ampliare il
quadro degli strumenti informativi a disposizione del Consiglio, per
consentire - come osserva l'Avvocatura dello Stato - la formulazione
di meglio calibrate valutazioni politiche del massimo organo
rappresentativo della Regione, anche nella prospettiva
dell'attivazione di processi di "autocorrezione" nell'esercizio delle
funzioni legislative e amministrative (sentenza n. 29 del 1995;
nonche' sentenza n. 179 del 2007) e, dall'altro, a prevenire
squilibri di bilancio (tra le tante, sentenze n. 250 del 2013; n. 70
del 2012). La relazione semestrale ai Consigli regionali sulla
tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali
e sulle tecniche di quantificazione degli oneri, ancorche'
obbligatoriamente prevista, si mantiene pertanto nell'alveo dei
controlli di natura collaborativa e di quelli comunque funzionali a
prevenire squilibri di bilancio e non puo' conseguentemente ritenersi
lesiva dei parametri invocati, posta la collocazione su piani
distinti, seppur concorrenti nella valutazione degli effetti
finanziari delle leggi regionali, delle funzioni intestate alla
Sezione regionale della Corte dei conti rispettivamente dall'art. 33,
comma 4, del d.P.R. n. 902 del 1975, da un lato, e dall'impugnato
art. 1, comma 2, del d.l. in esame, dall'altro. Da cio' segue la non
fondatezza della questione».
3. La tempistica
La Relazione deve necessariamente precedere il giudizio di
parificazione del consuntivo regionale, in quanto quest'ultimo
registra gli effetti anche della vigente legislazione onerosa
approvata nell'esercizio da parificare, per gli oneri ad essa
sottesi, effetti che si sono gia' prodotti nel corso dell'esercizio
oggetto del successivo scrutinio in sede di parificazione da parte
della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
L'emersione di eventuali profili di criticita' riferiti alla
legislazione regionale potranno essere di ausilio sia in sede di
analisi della verifica operata dalla Corte nella sede propria del
giudizio di parificazione del conto consuntivo regionale, sia ai fini
di un affinamento della legislazione di spesa da parte degli organi a
cio' deputati (Consiglio regionale e Giunta).
4. La copertura finanziaria delle leggi onerose: il metodo
Come emerge dalla lettura del terzo comma dell'art. 81 Cost., la
verifica della sussistenza della copertura finanziaria delle leggi di
spesa regionali presuppone tre distinti profili riguardanti:
a) la morfologia giuridica degli oneri finanziari;
b) la loro quantificazione;
c) l'individuazione delle risorse necessarie a dar loro copertura
finanziaria.
La suddetta verifica e' dunque connotata dalla doppia categoria
onere (morfologiaquantificazione)/ copertura.
Si tratta di un'operazione ermeneutica lineare nel suo sviluppo
logico, ma complessa sul piano operativo, in quanto richiede di
ricostruire i vari risvolti, quali la tipologia dell'onere, la sua
quantificazione, l'individuazione delle modalita' di copertura. In
tale operazione ricostruttiva, come attestato dalla giurisprudenza
costituzionale, assume rilevanza la c.d. Relazione tecnica, che offre
gli elementi informativi utili a descrivere, attraverso dati di
dettaglio di carattere contabile e finanziario, i tre sopra distinti
profili necessari ad acclarare il rispetto dell'obbligo di copertura.
Ai fini della valutazione del rispetto dell'obbligo in questione
(art. 81, terzo comma, Cost.), occorre dunque preliminarmente muovere
dall'individuazione della morfologia giuridica dell'onere recato
dalla norma (obbligatorio o flessibile; continuativo o occasionale),
analizzarne la quantificazione (anche alla luce del corredo
informativo recato dalla Relazione tecnica e da altre eventuali note
informative) e, infine, valutare la congruenza della modalita' di
copertura cui faccia riferimento il legislatore; a tale propedeutica
operazione ricostruttiva e' destinato a seguire il giudizio circa la
conformita' o meno della norma di legge rispetto al precetto
costituzionale.
Requisito indefettibile della "copertura finanziaria" e' che essa
deve essere sempre valutata ex ante e deve essere credibile e
ragionevolmente argomentata secondo le regole dell'esperienza e della
pratica contabile (Corte cost., sentenza n. 26 del 2013).
4.1. La morfologia giuridica dell'onere
Ai fini dell'individuazione della morfologia giuridica degli oneri,
l'art. 21, comma 5, della legge n. 196/2009 individua tre diverse
tipologie:
a) "oneri inderogabili" (in quanto spese vincolate a particolari
meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati da
leggi e altri atti normativi) tra i quali rientrano le spese
obbligatorie;
b) "fattori legislativi" (spese autorizzate da espressa
disposizione legislativa che ne determina l'importo, quale limite
massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio);
c) "spese di adeguamento al fabbisogno" (spese diverse dalle
precedenti quantificate, tenendo conto delle esigenze delle
amministrazioni).
4.2. La quantificazione dell'onere
Relativamente alla quantificazione degli oneri associati ai
provvedimenti legislativi, deve ritenersi che detta operazione
consista in una valutazione dell'ammontare delle nuove o maggiori
spese (ovvero minori entrate) derivanti dalla piena e completa
attuazione della previsione di legge in termini di impatto sui saldi
di bilancio, tale da individuare esattamente la distribuzione
temporale degli oneri in coerenza con i mezzi di copertura approntati
per ciascun esercizio.
4.3. Le modalita' di copertura
Infine, l'art. 17, comma 1, della piu' volte menzionata legge n.
196, detta anche l'elenco delle "modalita'" (1) attraverso le quali
il principio puo' attuarsi:
a)mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi
speciali destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti
legislativi che si prevede di approvare nel corso degli esercizi
finanziari compresi nel bilancio pluriennale (restando precluso sia
l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di
parte corrente, sia l'utilizzo di accantonamenti destinati a
particolari finalita');
b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di
spesa (nei limiti della quota parte non ancora impegnata);
c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o
maggiori entrate (restando in ogni caso esclusa la copertura di nuovi
o maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo di entrate
in conto capitale).
4.4. La Relazione tecnica
Per svolgere lo scrutinio finanziario della legislazione di spesa
regionale e' necessario disporre, come detto, di tutti gli elementi
informativi richiesti dalla legge, primo fra tutti la "relazione
tecnica".
Anche il legislatore regionale, in base al citato art. 17 della
legge n. 196/2009, e' chiamato al rispetto dell'obbligo di redigere,
per ogni disegno di legge che comporti conseguenze finanziarie, una
relazione tecnica sulla quantificazione delle entrate e degli oneri
recati da ciascuna disposizione, nonche' delle relative coperture,
con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate,
degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per
le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni
compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in
relazione agli obiettivi fisici previsti.
Sicche', ogni disposizione normativa che comporti conseguenze
finanziarie di carattere positivo o negativo, deve essere corredata
da un'apposita istruttoria e successiva allegazione degli effetti
previsti e della relativa compatibilita' con le risorse a
disposizione (Corte cost, sentenza n. 224 del 2014).
Al riguardo, deve rilevarsi che, secondo la giurisprudenza della
Corte costituzionale: «gli allegati, le note e la relazione tecnica
costituiscono elementi essenziali della previsione di copertura, in
quanto consentono di valutare l'effettivita' e la congruita' di
quest'ultima e, quindi, il rispetto dell'art. 81, terzo comma, Cost..
Si tratta, infatti, di documenti con funzione di controllo
dell'adeguatezza della copertura finanziaria» (Corte cost., sentenza
n. 25 del 2021).
La necessita' e la sufficienza di tali elementi specificativi ed
informativi devono essere valutate sia con riguardo al contenuto
della norma che provvede alla copertura, sia in riferimento alle
correlate norme che prevedono gli interventi di spesa.
Sicche' le clausole di invarianza della spesa, che in sede di
scrutinio di costituzionalita' comportano una valutazione anche
sostanziale in ordine all'effettivita' della copertura di nuovi o
maggiori oneri di ogni legge, devono essere giustificate da puntuali
relazioni o documenti esplicativi (Corte cost., sentenze n. 235 del
2020 e n. 188 del 2015), in quanto il comma 6-bis del suddetto art.
17 impone, anche al legislatore regionale, di corredare dette
clausole di una relazione tecnica che riporti la valutazione degli
effetti, i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di
invarianza, l'indicazione dell'entita' delle risorse gia' esistenti
nel bilancio e delle relative unita' gestionali utilizzabili per le
finalita' indicate dalle disposizioni medesime, anche attraverso la
loro riprogrammazione (gia' citata sentenza n. 25). E' da specificare
al riguardo che il criterio di invarianza degli oneri finanziari e'
fissato, infatti, con riferimento agli effetti complessivi della
norma e non comporta in se' la preclusione di un eventuale aggravio
di spesa, purche' tale aggravio sia "neutralizzato" con una
compensazione in altre disposizioni produttive di risparmi o di
maggiori entrate (ex plurimis, Corte cost., sentenza n. 132 del
2014). La giurisprudenza delle Sezioni regionali ha piu' volte
correttamente affermato che le clausole di invarianza devono essere
intese nel senso che l'amministrazione deve provvedere attingendo
alle ordinarie risorse finanziarie, umane e materiali di cui puo'
disporre a legislazione vigente, trattandosi di disposizioni
normative che non precludono la spesa nuova, solo perche'
precedentemente non sostenuta, o maggiore, solo perche' di importo
superiore alle precedenti previsioni (laddove previste ), ma la
decisione di spesa - in contrasto con la clausola di invarianza -
comportera' oneri nuovi e maggiori, se aggiuntivi ed esondanti
rispetto alle risorse ordinarie ( finanziarie, umane e materiali )
che a legislazione vigente garantiscono l'equilibrio di bilancio.
In ogni caso la clausola di neutralita' finanziaria non puo' essere
prevista ove si tratti di spese di natura obbligatoria, per espressa
previsione della normativa in discorso.
Va aggiunto che questa Sezione, con deliberazione n. 10/2013/INPR,
ha gia' avuto modo di precisare che «La relazione tecnica di
accompagnamento all'iniziativa legislativa, pertanto, dovra'
necessariamente contenere sia il prospetto riepilogativo degli
effetti finanziari di ciascuna disposizione e la specifica
indicazione dei metodi di quantificazione e compensazione, per la
spesa corrente e le minori entrate, degli oneri annuali fino alla
completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale,
della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio
pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi
fisici previsti, sia la illustrazione credibile, argomentata e
verificabile dei dati e degli elementi idonei a suffragare l'ipotesi
di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, anche attraverso
l'indicazione dell'entita' delle risorse gia' esistenti e delle somme
stanziate in bilancio. Cio' in quanto la eventuale declaratoria di
assenza di oneri non puo' valere, di per se', a rendere dimostrato il
rispetto dell'obbligo di copertura, dato che, secondo gli
insegnamenti della Consulta, non si puo' assumere che mancando nella
legge ogni indicazione della cosi' detta "copertura", cioe' dei mezzi
per far fronte alla nuova o maggiore spesa, si debba per questo solo
fatto presumere che la legge non implichi nessun onere o nessun
maggiore onere. La mancanza o l'esistenza di un onere si desume
dall'oggetto della legge e dal contenuto di essa».
Trattandosi di disposizione applicabile anche alle Commissioni
facenti parte dell'Assemblea regionale, va pure segnalato, mutatis
mutandis, il comma 5 dell'art. 17 della legge n. 196, secondo il
quale «Le Commissioni parlamentari competenti possono richiedere al
Governo la relazione di cui al comma 3 per tutte le proposte
legislative e gli emendamenti al loro esame ai fini della verifica
tecnica della quantificazione degli oneri da essi recati. La
relazione tecnica deve essere trasmessa nel termine indicato dalle
medesime Commissioni in relazione all'oggetto e alla programmazione
dei lavori parlamentari e, in ogni caso, entro trenta giorni dalla
richiesta. Qualora il Governo non sia in grado di trasmettere la
relazione tecnica entro il termine stabilito dalle Commissioni deve
indicarne le ragioni. I dati devono essere trasmessi in formato
telematico. I regolamenti parlamentari disciplinano gli ulteriori
casi in cui il Governo e' tenuto alla presentazione della relazione
tecnica di cui al comma 3».
Va aggiunto che, nella logica di un pieno rispetto del principio
contabile della chiarezza e della trasparenza, la relazione tecnica
deve accompagnare anche gli emendamenti eventualmente proposti (ed
introdotti) dai componenti del Consiglio regionale.
L'esigenza di migliorare sensibilmente il corredo informativo delle
Relazioni tecniche, non solo per i meri aspetti quantitativi, pur
essenziali, ma anche ai fini dell'intellegibilita' della reale
portata innovativa, in primis finanziaria, del singolo testo rispetto
all'ordinamento in vigore, viene ribadita con fermezza dalle Sezioni
riunite della Corte dei conti, nella deliberazione n. 3/SSRRCO/RQ/21,
concernente "Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture
adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri, leggi
pubblicate nel quadrimestre settembre-dicembre 2020", e in
particolare nei relativi allegati 5 e 6, in specie con riguardo alle
normative di revisione di settore, ai fini dell'individuazione
dell'onerosita' o meno degli interventi, essendo, a tale riguardo,
essenziale la chiara comprensione degli aspetti effettivamente
innovativi o meramente ripropositivi (ovvero ricognitivi), rispetto
alla legislazione previgente.
La relazione in proposito evidenzia la frequente presenza di
Relazioni tecniche che non consentono una ricostruzione degli oneri
riportati, limitandosi a fornire elementi di sintesi, o che risultano
insufficienti ai fini della piena comprensione del percorso che ha
condotto alla quantificazione degli oneri stimati.
Gli elementi informativi rimessi all'elaborazione di accurate
Relazioni tecniche assumono decisiva importanza in particolare anche
nel caso di provvedimenti di legge di riassetto organizzativo, allo
scopo di consentire, sia pure sul piano della ragionevolezza, di
valutare il sostanziale rispetto dei "criteri di invarianza" posti
dal legislatore in funzione della tenuta degli equilibri di finanza
pubblica, laddove le connotazioni di sostanziale genericita' sovente
presenti, finiscono per atteggiare le informazioni in discorso a mere
clausole di stile (Corte cost., sentenza n. 132 del 2014).
4.5. Copertura finanziaria ed equilibrio.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, «la copertura economica
(recte, finanziaria) delle spese ed equilibrio del bilancio sono due
facce della stessa medaglia, dal momento che l'equilibrio presuppone
che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa
individuazione delle pertinenti risorse: nel sindacato di
costituzionalita' copertura finanziaria ed equilibrio integrano
dunque una clausola generale in grado di operare pure in assenza di
norme interposte quando l'antinomia con le disposizioni impugnate
coinvolga direttamente il precetto costituzionale»: infatti «la forza
espansiva dell'art. 81, terzo comma, Cost., presidio degli equilibri
di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola
generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di
effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile" (Corte
cost., sentenza n. 274 del 2017).
Copertura ed equilibrio finanziario operano, in realta', su piani
diversi. Difatti, mentre la copertura finanziaria riguarda ogni
singola legge di spesa e va (come si e' visto) valutata ex ante, il
principio dell'equilibrio finanziario riguarda tutti i flussi
finanziari regionali in entrata e in uscita ed e' verificabile ex
post ad opera della Corte dei conti in occasione del giudizio di
parificazione del conto consuntivo regionale. In tale sede, la Corte
potra' valutare se la Regione abbia rispettato il vincolo
dell'equilibrio e, contestualmente, se sia stato osservato l'obbligo
di copertura degli oneri, segnatamente di quelli di natura
pluriennale ed obbligatoria, che proiettano nel tempo, e cioe' oltre
l'esercizio finanziario di riferimento e del connesso triennio, in
modo permanente, i loro non comprimibili effetti di spesa.
Si tratta di un punto cruciale, quello del rapporto tra copertura
degli oneri di cui alla legislazione ordinaria ed equilibrio di
bilancio, che attende ancora una sistemazione definitiva a livello
sia giurisprudenziale che ordinamentale. Per intanto si puo'
sostenere una notevole sinergia tra i due vincoli, nel senso che,
quanto migliore e' la qualita' della copertura, tanto piu'
raggiungibile e' l'obiettivo dell'equilibrio, a parita' di
condizioni, attesa la pressione della legislazione vigente sul
bilancio.
4.6. La copertura con i mezzi di bilancio
Quale che sia l'equilibrio di partenza, ossia posteriore o
anteriore alla novella costituzionale del 2012 dell'art. 81,
l'incipit per dare un senso all'obbligo di copertura e' sempre lo
stesso: non peggiorare l'equilibrio dato, quale che ne siano il segno
e le modalita' di calcolo. Di qui il carattere simmetrico dei due
concetti e quindi l'impossibilita' di fondere i due argomenti, a
testimonianza del fatto che nel sistema il parametro della
legislazione vigente costituisce il presupposto dell'obbligo di
copertura, come limite esistente da non peggiorare.
In parole ancora piu' elementari, se la copertura e' la difesa
dell'esistente, l'esistente e' altro (ossia, la legislazione vigente)
e non puo' essere sottoposto a copertura. Il principio della
legislazione vigente e' al momento ineliminabile, nel quadro in
vigore di carattere ordinamentale e di tecnica di politica economica.
Da quanto precede, risulta chiaro che non possono costituire
copertura i mezzi di bilancio gia' destinati dalla legislazione
vigente, a meno di una compensazione delle previsioni di bilancio nel
caso di oneri flessibili, ovvero di una riduzione o abrogazione di
precedenti autorizzazioni legislative di spesa con contestuale
riassegnazione delle risorse "liberate" a nuove finalita' (Corte
cost., sentenze. n. 244 del 2020 e n. 141 del 2014).
4.7. Le diverse tipologie di copertura finanziaria.
Secondo prassi, i mezzi di copertura si distinguono in "mezzi
interni", quando sono gia' considerati nel bilancio, e "mezzi
esterni", quando si e' in presenza di risorse aggiuntive,
precedentemente non considerate.
I mezzi interni, dunque, conseguono all'utilizzazione di voci di
spesa gia' previste in bilancio. Le lettere a), a-bis) e b),
dell'art. 17, della legge n. 196 del 2009, costituiscono mezzi di
copertura "interni", trattandosi di fondi speciali di bilancio
(specificamente disciplinati dall'art. 18 della stessa legge), di
modifiche ai parametri che regolano l'evoluzione della spesa (che ne
determinano una riduzione) e di decurtazioni di precedenti
autorizzazioni legislative di spesa (nei limiti della quota parte non
ancora impegnata).
Va precisato che, come si desume dall' art. 17, non e' consentita
la copertura dei nuovi e maggiori oneri con le disponibilita' gia'
appostate in bilancio, a meno che, ai sensi del comma 1, lettera b),
del medesimo articolo, non si provveda, contestualmente
all'indicazione delle risorse di bilancio destinate alla copertura, a
ridurre la portata delle autorizzazioni legislative di spesa sottese
al dimensionamento delle disponibilita' finanziarie gia' indicate nel
bilancio medesimo, modificando dunque il titolo giuridico sottostante
lo stanziamento inciso e dunque la relativa finalita' primigenia.
Con riguardo alla suddetta modalita' di copertura costituita dalla
riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa, va precisato che lo
spostamento di risorse da una finalita' ad un'altra presuppone,
oltre, ovviamente, alla dimostrazione della disponibilita' degli
stanziamenti da cui si attinge, anche e soprattutto accurate
indicazioni - da fornire in sede di relazione tecnica - sui motivi
del mancato utilizzo delle risorse per le finalita' cui erano
originariamente destinate sulla base della legislazione vigente e
sulla eventuale presenza di programmi di spesa che possano
determinare la necessita' di ulteriori stanziamenti per il loro
completamento. Tale aspetto assume particolare rilievo per valutare
l'impatto che tali risorse avrebbero avuto sull'indebitamento netto e
sul saldo di cassa (fabbisogno) se fossero state lasciate a
soddisfare le originarie finalita', nonche' per confrontare tale
impatto con quello che le stesse risorse avrebbero sui medesimi saldi
con la nuova destinazione.
Nell'osservazione di molteplici realta' territoriali si e' avuto
modo sovente di rilevare il mancato o marginale ricorso ai fondi
speciali quale strumento ordinario di finanziamento delle leggi di
spesa regionali, a fronte di un assai significativo utilizzo delle
variazioni in diminuzione di precedenti autorizzazioni di spesa.
Si tratta di un fenomeno che potrebbe evidenziare carenze nel
processo di pianificazione delle risorse finanziarie, senza
comportare di per se' un difetto di copertura.
Con cio' non si intende certamente dubitare che rientri nella
legittima discrezionalita' dell'Ente operare, nel tempo, opzioni
politiche differenti, rielaborando, quindi, in diminuzione precedenti
autorizzazioni di spesa per fronteggiare una diversa scala di
priorita'. Si vuole, invece, sottolineare, come gia' affermato da
questa Sezione delle autonomie con la deliberazione n. 10/2013/INPR,
che l'utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali
costituisce - in aderenza al principio contabile 4/1 di cui al d.lgs.
n. 118/2011 - la modalita' ordinamentale piu' idonea ad una
tempestiva programmazione degli obiettivi e alla precostituzione
delle corrispondenti dotazioni finanziarie: infatti, essa consente,
da un lato, di soddisfare al meglio le esigenze di ordine e
trasparenza delle decisioni di spesa, dall'altro, di concentrare
nella sessione di bilancio le scelte di fondo delle decisioni stesse
sotto il profilo della copertura finanziaria.
Fermo restando che la modalita' di copertura piu' adeguata e'
quella dell'appostazione dei fondi speciali, nell'attuale
congiuntura, dati gli stringenti vincoli di bilancio e la scarsezza
delle risorse disponibili, va preso atto che la scelta al momento
piu' realistica per la copertura di oneri nuovi o maggiori finisce
per essere costituita dal ricorso alla riduzione di precedenti
autorizzazioni legislative di spesa, da esplicitare in modo puntuale
nelle clausole di copertura in ossequio ai principi contabili di
chiarezza e trasparenza.
Quanto ai mezzi esterni, essi si sostanziano in maggiori risorse
che affluiscono ai diversi titoli dell'entrata. La lettera c)
dell'art. 17 li individua nelle modificazioni legislative che
comportano nuove o maggiori entrate (restando comunque esclusa la
possibilita' di copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente
mediante l'utilizzo di entrate in conto capitale, nonche' l'utilizzo
della semplice previsione di maggiori entrate non basata su
innovazioni normative).
4.8. Tetto di spesa
Con riguardo alla quantificazione della spesa operata con la
tecnica del cosiddetto "tetto di spesa", con cui si procede ad
individuare il limite massimo di stanziamento entro il quale vanno
contenute le prestazioni disposte dalla norma legislativa, occorre
escludere che la stessa possa riferirsi alla tipologia delle spese
obbligatorie che radicano diritti nei soggetti destinatari. In tale
fattispecie si rende, infatti, necessaria un'attenta quantificazione
degli oneri, per misurarne l'impatto finanziario, diretto e
indiretto, tenendo in debito conto che - ove cio' non sia possibile -
l'ordinamento ammette anche la possibilita' di dar luogo ad una
previsione di spesa a fronte di oneri solo valutati, senza che,
conseguentemente, tale previsione possa assumere le caratteristiche
dell'invalicabilita', stante le sue connotazioni inevitabilmente
indicative del relativo impatto. Nei casi in questione l'indicazione
di una clausola di salvaguardia consentira' di far fronte ad una
eventuale eccedenza, nel corso del tempo, dell'onere rispetto alla
copertura.
Quanto alla diversa tipologia di spesa cui, viceversa, e'
riferibile la suddetta tecnica del tetto, si ritiene che vada,
comunque, illustrato, in sede di relazione tecnica, il progetto
elaborato dall'Amministrazione, valutando i criteri di impiego delle
somme stanziate e la congruita' delle risorse rispetto alla finalita'
perseguita dalla norma, atteso che la fissazione di un tetto che non
tenga conto del numero dei beneficiari e dell'ammontare previsto
delle erogazioni, puo' precostituire il terreno per nuovi interventi
che il Legislatore sara' inevitabilmente costretto ad intraprendere,
salvo lasciare incompiuto l'intervento avviato, vanificando in tal
modo le insufficienti risorse inizialmente allocate.
Si rileva, pertanto, necessario dar luogo ad una stima del
fabbisogno complessivo correlato all' implementazione dell'intervento
(in particolare se d'investimento), anche se le risorse destinate
dalla norma contribuiscono al soddisfacimento solamente di una sua
frazione.
4.9. La disciplina delle entrate: onere o mezzo di copertura
Occorre ricordare che gli interventi normativi in tema di entrate
possono rilevare, a seconda dei casi, configurando un nuovo onere
(previsione di minori entrate), oppure un mezzo di copertura
(previsioni di nuovi o maggiori entrate): nel primo caso si
registrera' un peggioramento del saldo di bilancio e nel secondo caso
un suo miglioramento, creando cosi' nuovi spazi finanziari. In
entrambe le fattispecie dovra' essere attentamente valutata
l'attendibilita' delle previsioni, anche attingendo elementi
informativi dalla Relazione tecnica di accompagno al provvedimento
legislativo oggetto di esame. Nel caso di oneri consistenti in minori
entrate occorre valutare l'impatto della nuova normativa sulla
legislazione vigente, segnatamente dal punto di vista dell'effetto
sostitutivo ovvero integrativo che deriva dalle nuove disposizioni e
dei correlati effetti indiretti.
4.10. L'estensione temporale della copertura finanziaria.
In merito all'estensione temporale dell'obbligo di copertura delle
leggi di spesa, la giurisprudenza costituzionale ha confermato, anche
recentemente, l'estensione alle regioni dei principi elaborati
relativamente alle leggi statali (Corte cost., sentenza n. 131 del
2012). Secondo tali principi, «il legislatore regionale non puo'
sottrarsi a quella fondamentale esigenza di chiarezza e solidita' del
bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira» (ex plurimis, sentenze n. 106
del 2011; n. 141 e n. 100 del 2010) e la copertura di nuove spese
«deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri». Nella citata sentenza n. 131 del 2012
la Corte ha censurato una legge regionale rilevando come la stessa
«non presenta questi requisiti, cosi' violando l'art. 81 Cost.: da un
lato, al comma 1, indica una somma sicuramente insufficiente per
coprire tutte le spese per il funzionamento del [.]; dall'altro, al
comma 2, non quantifica l'ammontare degli oneri finanziari per gli
anni successivi al 2011, ne' specifica i relativi mezzi di
copertura».
4.11. Le spese ricorrenti o continuative e le spese pluriennali: i
recenti sviluppi della giurisprudenza costituzionale.
Quanto alla copertura degli oneri pluriennali, la prima
problematica da risolvere e' quella legata alle modalita' di
individuazione nel tempo dell'onere stesso. Da questo punto di vista,
soccorre per le Regioni l'art. 38, comma 1, del d.lgs. 118/2011, a
norma del quale «le leggi regionali che prevedono spese a carattere
continuativo quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli
esercizi compresi nel bilancio di previsione e indicano l'onere a
regime, ovvero, nel caso in cui non si tratti di spese obbligatorie,
possono rinviare le quantificazioni dell'onere annuo alla legge di
bilancio». La problematica in questione va risolta, pertanto, nel
senso che la copertura deve essere comunque prevista nella legge
istitutiva dell'onere, e non gia' nelle varie leggi di bilancio
(Corte cost., sentenza n. 244 del 2020), a meno che non si tratti di
oneri non obbligatori, in ragione del fatto che questi ultimi non
creano un obbligo per i bilanci a stanziare risorse.
E' tale l'approdo ricostruttivo di maggior significato della
suddetta sentenza n. 244, che ha risolto in senso negativo il dubbio
di legittimita' costituzionale di una legge regionale che faceva
impiego di mezzi di bilancio a copertura di nuovi oneri, evidenziando
che la legge oggetto di scrutinio riguardava "una spesa molto
risalente nel tempo e in via di estinzione", cosi' che la «modalita'
"procedurale" di copertura finanziaria della spesa» allora prevista
era da ritenersi «coerente con quanto stabilito dal legislatore
statale (nella legge n. 335 del 1977) al momento della loro adozione
[.]».
Tuttavia, il Giudice delle leggi ha voluto rimarcare che le norme
statali di attuazione della medesima disposizione costituzionale di
copertura, quali sono da considerare gli artt. 30 della legge n. 196
del 2009 e 38 del d.lgs. n. 118 del 2011, che si sono ora sostituite
a quelle allora vigenti, hanno «individuato modalita' procedurali
piu' penetranti di garanzia del precetto costituzionale [.]».
Dal che chiaramente discende, in base al mutato ordinamento
contabile, il non piu' consentito utilizzo, a copertura di nuovi
oneri anche se continuativi e ricorrenti, dei mezzi di bilancio.
Cio' va ribadito perche' un equivoco ricorrente in cui si e' caduti
soprattutto a livello di spesa regionale e' che i due profili
coincidano, ossia che l'esatta quantificazione (in ipotesi )
dell'onere per i vari esercizi implichi che esso non debba essere
tutto coperto esercizio per esercizio dalla relativa legge
istitutiva, ma possa essere compensato nei relativi esercizi mediante
il rinvio alle varie leggi di bilancio annuali e triennali nel
momento in cui esse procedano alla quantificazione dell'onere; il che
e' legittimo, come detto, solo se l'onere e' discrezionale.
Cio' chiarito, va riaffermato che le due norme di contabilita'
statale (art. 30, comma 6, della legge n. 196 del 2009) e regionale
(art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011), una volta definitivamente
assodato che la copertura, quale che sia la quantificazione nel corso
del tempo, e' da porre a carico della legge istitutiva dell'onere
medesimo e non dei mezzi di bilancio gia' destinati ad altre
finalita' in base ai rispettivi titoli sottostanti, pongono il
problema dell'esatta individuazione della natura dell'onere, se
continuativo, ossia se si tratta di un onere obbligatorio oppure
flessibile, laddove per il primo e' la legge sostanziale che lo
istituisce a dover indicare il quantum anno per anno ovvero l'onere a
regime, fermo rimanendo che la copertura deve essere prevista, anno
per anno, dalla medesima legge istitutiva, non potendosi far
riferimento alle leggi di bilancio. Infatti, solo se l'onere non e'
obbligatorio, la compensazione puo' avvenire a carico dei bilanci dei
vari anni, in quanto essi non sono obbligati dal titolo sottostante
(legge sostanziale istitutiva dell'onere medesimo) ad indicare un
quantum, non trattandosi appunto di un obbligo in tal senso, tenuto
conto della natura flessibile della prestazione prevista dalla legge
istitutiva.
Tutto cio' merita di essere sottolineato perche', come gia'
accennato, nella prassi delle regioni si e' inteso molto spesso il
riferimento al rinvio ai bilanci dei vari anni come la modalita'
generalizzata per assolvere all'obbligo di copertura, anche se si
tratta di oneri obbligatori e continuativi, con cio' collocandosi
pero' al di fuori dell'art. 81, terzo comma, Cost.
Vale evidenziare, da ultimo, un ulteriore profilo e cioe' il
rapporto che passa tra le due normative contabili in argomento. Il
richiamato art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011 ricalca, infatti, in
toto il ripetuto art. 30, comma 6, della legge nazionale n. 196 del
2009, ma non risulta del tutto armonizzato con quest'ultimo nella
misura in cui omette di statuire che «nel caso in cui l'onere a
regime e' superiore a quello indicato per il terzo anno del triennio
di riferimento, la copertura segue il profilo temporale dell'onere»,
come recita l'ultimo periodo della norma statale.
Nella ricostruzione operata dalla Corte costituzionale (gia' citata
Corte cost. n. 235/2020), proprio nello spirito dell'armonizzazione
contabile (materia di competenza esclusiva dello Stato), e' dato
tuttavia ritenere che le due disposizioni possano essere intese (come
sopra anticipato) in combinato disposto, nel senso cioe' che la norma
piu' completa (art. 30, comma 6) integri quella riferita alla
legislazione regionale (art. 38), con la conseguenza che anche il
legislatore regionale dovra' garantire la copertura "seguendo" nel
tempo l'onere di spesa nel suo piu' cospicuo manifestarsi. Il caso
piu' evidente e' quello di un onere pluriennale o continuativo la cui
dimensione a regime ecceda piu' volte quella del terzo anno; nella
fattispecie in questione la copertura indicata per il primo triennio
deve contenere meccanismi interni ed automatici che consentano ad
essa di ragguagliarsi al picco di onere previsto per un anno anche
lontano dal triennio iniziale.
4.12. Leggi con oneri a carico dei bilanci degli enti del settore
pubblico.
Va evidenziato che il principio costituzionale di cui all'art. 81,
terzo comma, Cost. non puo' essere eluso dal legislatore addossando
ad enti, rientranti nella cosi' detta finanza pubblica allargata,
nuove e maggiori spese, senza indicare i mezzi con cui farvi fronte.
Il collegamento finanziario tra simili enti e lo Stato e' infatti
tale da dar luogo ad un unico complesso, come lo stesso legislatore
ha riconosciuto con l'art. 27 della legge n. 468 del 1978, secondo
cui «le leggi che comportano oneri, anche sotto forma di minori
entrate, a carico di bilanci degli enti di cui al precedente art. 25,
devono contenere la previsione dell'onere stesso nonche'
l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi
bilanci, annuali e pluriennali» (Corte cost., sent. n. 92/1981, punto
6 del diritto).
Tale principio trova attuale collocazione nell'art. 19 della legge
n. 196 del 2009, che al primo comma statuisce che : «Le leggi e i
provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori
entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono
contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della
copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e
pluriennali»; la disposizione in questione, al secondo comma,
prevede, altresi', che «Ai sensi dell'articolo 81, terzo comma, della
Costituzione, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi
che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e
della finanza di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il
conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse
attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura
previste dall'articolo 17».
Al riguardo, la Corte costituzionale ha sul punto concluso che "Il
principio generale dell'obbligo di copertura [si estende] oltre il
bilancio dello Stato persona in senso stretto (sentt. nn. 9/1958,
54/1958, 7/1959 , 11/1959, 47/1959, 66/1959, 31/1961, 32/1961)".
(1) Va precisato che la legge del 4 agosto 2016, n. 163 "Modifiche
alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, concernenti il contenuto
della legge di bilancio, in attuazione dell'articolo 15 della
legge 24 dicembre 2012, n. 243" ha modificato l'art. 17, comma 1,
della legge n. 196 del 2009, inserendo, dopo la lettera a), la
seguente: «a-bis) mediante modifica o soppressione dei parametri
che regolano l'evoluzione della spesa previsti dalla normativa
vigente, dalle quali derivino risparmi di spesa». La norma non
ha, tuttavia, avuto concreta applicazione. Escludendosi la
riconduzione di tale modalita' di copertura nell'ambito della
lettera b) del citato art. 17, comma 1, della l. n. 196/2009, e'
da ritenere che la stessa faccia riferimento a mezzi che operano
al di fuori del bilancio, ancorche' nella disponibilita' dello
Stato (si fa riferimento alle risorse di tesoreria, es.
contabilita' speciali o conti correnti di tesoreria).