Allegato
LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI ANNUALI DEI PRESIDENTI DELLE REGIONI E
DELLE PROVINCE AUTONOME SUL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI E SUI
CONTROLLI EFFETTUATI NELL'ANNO 2020 (ai sensi dell'art. 1, comma 6,
del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213)
1. Il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con
modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, prevede, all'art.
1, comma 6, che il Presidente della regione trasmetta, annualmente,
alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti
una relazione sul sistema dei controlli interni e sui controlli
effettuati nell'anno, predisposta sulla base delle linee guida
deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti.
La ricordata disposizione disegna un sinergico raccordo tra i
controlli interni, affidati all'autonomia normativa ed amministrativa
regionale, e quelli esterni esercitati, in modo neutrale ed
indipendente, dalla magistratura contabile, con l'obiettivo di
stimolare i necessari processi di autocorrezione da parte degli enti
territoriali.
La disciplina in esame si salda con quella contenuta nell'art. 3
della legge n. 20/1994. Quest'ultima disposizione prevede, tra
l'altro, che la Corte dei conti, nell'esercizio del controllo
successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle
amministrazioni pubbliche, verifichi il «funzionamento dei controlli
interni dell'amministrazione».
Il ruolo rivestito dal sistema integrato dei controlli interni
rappresenta, infatti, un ineludibile strumento per conformare
l'azione amministrativa ai principi di efficacia, efficienza ed
economicita'. Il processo di riforma che ha interessato
l'organizzazione dei controlli nelle pubbliche amministrazioni, il
cui incipit puo' individuarsi nel decreto legislativo n. 29/1993, ha
trovato un primo, generale assetto nel decreto legislativo n.
286/1999, emanato in attuazione della delega contenuta nella legge n.
59/1997, e ulteriore rafforzamento nelle disposizioni in materia di
valutazione delle performance e ottimizzazione della produttivita'
del lavoro pubblico.
Nell'ultimo decennio (decreto-legge n. 174/2012) i controlli si
sono particolarmente accentrati sugli aspetti di conservazione degli
equilibri finanziari degli enti, ma la sana gestione deve sempre
accompagnarsi all'efficienza dell'azione amministrativa, in modo che
il perseguimento del corretto utilizzo delle risorse pubbliche si
realizzi attraverso una logica di «risultato» e non di mero
adempimento «formale», a beneficio di tutta la collettivita'
amministrata.
In tale quadro ordinamentale si inserisce l'onere posto in capo
ai presidenti delle regioni e delle province autonome, ai sensi del
citato art. 1, comma 6, decreto-legge n. 174/2012, di riferire alle
Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti in ordine ai
piu' significativi aspetti gestionali, organizzativi ed attuativi dei
controlli predisposti, anche con riguardo agli organismi partecipati
e agli enti del servizio sanitario, le cui gestioni hanno rilevanti
effetti sui bilanci regionali.
Detta relazione diventa un importante ausilio informativo per
verificare l'osservanza dei vincoli di finanza pubblica e il rispetto
del principio di buona amministrazione nel governo dei territori,
mettendo in luce la capacita' dell'esecutivo di realizzare gli
obiettivi programmati.
La verifica dell'effettiva concretizzazione dei programmi e' resa
possibile dalla presenza del ricordato ciclo virtuoso e integrato dei
controlli, quale sistema di verifiche in grado di monitorare le
attivita', di supportare le scelte, nonche' di fornire, in tempo
utile, le informazioni necessarie per l'eventuale correzione di rotta
dell'azione amministrativa.
Alla Sezione delle autonomie in sede di coordinamento, quale
espressione delle Sezioni regionali di controllo (art. 9 del
«Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della
Corte dei conti»), spetta il compito di definire unitariamente i
criteri e le linee guida per le relazioni annuali sui controlli
interni dei presidenti delle regioni e delle province autonome,
indicando uniformi modalita' di comunicazione annuale delle
informazioni relative alle caratteristiche strutturali e agli aspetti
gestionali, organizzativi ed attuativi piu' rilevanti.
L'omogeneita' dei riscontri consente non solo di stabilire il
grado di raggiungimento dei risultati attesi e di effettivita'
dell'azione amministrativa in ciascuna regione e provincia autonoma
ma, anche, di comparare le diverse situazioni territoriali.
A tal riguardo, si osserva che le rilevazioni effettuate
nell'esercizio precedente (2019), rappresentano un sistema integrato
dei controlli ancora, in parte, disallineato fra le varie realta'
regionali.
2. Le presenti linee guida si concretizzano, dunque, quale
ausilio rispetto all'adempimento richiesto ai presidenti delle
regioni e delle province autonome, tramite la predisposizione di uno
schema di relazione unitario, avente forma di questionario,
contenente domande sintetiche, con risposte di tipo «chiuso» (SI/NO),
cui si accompagna la possibilita' di fornire ulteriori elementi,
nelle risposte di tipo «aperto» e di rendere ogni chiarimento
necessario in ordine ai profili di maggior interesse o criticita'.
Deve aggiungersi che le informazioni recate dalle singole
relazioni presidenziali possono dare luogo agli ulteriori
approfondimenti istruttori da parte delle Sezioni regionali di
controllo, tenendo conto degli specifici regimi di disciplina delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome (cfr.
deliberazioni n. 9/SEZAUT/2014/INPR; n. 10/SEZAUT/2017/INPR; n.
11/SEZAUT/2018/INPR; n. 11/SEZAUT/2019/INPR; n. 5/SEZAUT/2020/INPR).
3. Il questionario si articola in sei sezioni, di cui le prime
quattro, tradizionalmente presenti anche nelle precedenti linee guida
(sezione I, recante «Quadro ricognitivo e descrittivo del sistema dei
controlli interni»; sezione II, recante «Il sistema dei controlli
interni»; sezione III, recante «Controllo sugli organismi
partecipati»; sezione IV, recante «Controlli sulla gestione del
Servizio sanitario regionale»), contengono quesiti per lo piu'
consolidati nel tempo, al ricordato fine di permettere la raccolta di
una serie storica di dati confrontabili e di consentire di esprimere
una valutazione prospettica sull'implementazione dell'intero
reticolato dei necessari controlli.
Nel contempo, il questionario riferito all'anno 2020 risente del
mutato scenario indotto dalla pandemia da Covid-19 e prevede nuovi
ambiti di indagine, rispondendo alla necessita' di adeguare il set
dei controlli all'eccezionale situazione conseguita all'emergenza
sanitaria, che ha inciso su molti e significativi aspetti
dell'organizzazione degli enti. Sotto tale profilo, le presenti linee
guida si correlano alle «Linee di indirizzo per i controlli interni
durante l'emergenza da Covid-19», deliberate da questa Sezione nel
pieno della crisi pandemica (deliberazione n. 18/SEZAUT/2020/INPR).
In particolare, il questionario si arricchisce di due nuove
sezioni (V e VI).
La sezione V (recante «Appendice legata all'emergenza sanitaria
Covid») e' strettamente connessa agli specifici controlli che si sono
resi necessari per fronteggiare le sfide dell'emergenza, adeguandoli
sotto svariati profili (programmazione, metodologie, implementazione
di aree specifiche di controllo).
La sezione VI (recante «Appendice sul lavoro agile») disciplina i
controlli con riguardo ad uno dei principali «effetti collaterali»
dell'emergenza sanitaria, ovvero il c.d. «smart working». La
trattazione dei quesiti sul lavoro agile in una separata appendice e'
dettata dalla consapevolezza che tale nuovo approccio
all'organizzazione del lavoro, fondato su aspetti di flessibilita',
autonomia e collaborazione del dipendente, rimarra', finita
l'emergenza, una modalita' alternativa allo svolgimento della
prestazione lavorativa «in presenza».
Com'e' noto, l'art. 14 della legge n. 124/2015, recante
«Promozione della conciliazione dei tempi di vita e di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche» aveva previsto obiettivi annuali per
l'attuazione del «telelavoro», anche al fine di tutelare le cure
parentali e la sperimentazione di nuove modalita' spazio-temporali di
svolgimento della prestazione lavorativa, in modo da permettere,
nell'arco di tre anni, la possibilita' per almeno il 10% dei
dipendenti di usufruire di tale modalita' «alternativa» di resa del
servizio. La legge n. 81/2017 ha, poi, disciplinato l'articolazione
flessibile del lavoro subordinato. La legge di bilancio 2019 (art. 1,
comma 486, legge n. 145/2018) ha implementato la modalita' di
prestazione del lavoro in modalita' «agile» per i genitori di figli
ancora piccoli o che assistono un figlio con grave disabilita'.
Inoltre, prima dell'emergenza da COVID-19, la direttiva del
Dipartimento della funzione pubblica n. 3/2017 aveva dettato le linee
guida sul «lavoro agile» nella pubblica amministrazione, da ritenersi
fondato su un approccio volontario («previo accordo scritto tra le
parti») e su modelli non vincolanti per le amministrazioni, cui era
consentito disegnare autonomamente la concreta fase di attuazione.
Su tale contesto normativo ha impattato la legislazione
emergenziale che, dapprima, ha previsto la modalita' di lavoro agile,
disciplinata dagli articoli 18-23 della legge n. 81/2017, per le c.d.
«zone rosse» e poi, con il decreto «Cura Italia» (decreto-legge n.
18/2020, convertito dalla legge n. 27/2020) l'ha estesa a tutto il
territorio nazionale, imponendolo per settori compatibili,
prescindendo dall'accordo delle parti. A tal riguardo, il
Dipartimento della funzione pubblica ha adottato delle direttive, tra
le quali la n. 3/2020, recante «Modalita' di svolgimento della
prestazione lavorativa nell'evolversi della situazione
epidemiologica».
Con il decreto «Rilancio» (decreto-legge n. 34/2020) si e' poi
previsto che fino al 31 dicembre 2020 le amministrazioni pubbliche
avrebbero dovuto organizzare il lavoro dei propri dipendenti e
l'erogazione dei servizi attraverso la flessibilita' dell'orario di
lavoro, mediante soluzioni digitali e non in presenza con l'utenza,
applicando il lavoro agile al 50% del personale impiegato in
attivita' che possono essere svolte con queste modalita'.
Di seguito si illustrano, con maggiore analiticita', i principali
contenuti delle sezioni:
la prima sezione (Quadro ricognitivo e descrittivo del sistema
dei controlli interni) contiene una ricognizione sommaria dei profili
caratteristici delle principali tipologie di controllo esercitabili
(di regolarita' amministrativa e contabile, strategico, di gestione,
sulla valutazione del personale con incarico dirigenziale, sulla
qualita' dei servizi, sulla qualita' della legislazione e
sull'impatto della regolamentazione). Come osservato nella precedente
deliberazione, l'implementazione dei controlli sulla qualita' della
legislazione e sull'impatto della regolamentazione ha rilievo
primario in funzione del raggiungimento degli obiettivi previsti.
Anche il controllo sulla qualita' dei servizi erogati rappresenta un
ineludibile esame con riguardo ai diritti da garantire ai
cittadini-utenti, in quanto capace di intercettare, attraverso la
misura della soddisfazione del cittadino, i bisogni dell'utenza e,
quindi, di fornire all'amministrazione le reali dimensioni dello
scostamento esistente tra i risultati della gestione (validati dagli
altri controlli) e il grado di utilita' effettivamente conseguito;
la seconda sezione (Il sistema dei controlli interni) esamina,
piu' nel dettaglio, le modalita' operative di alcune tipologie di
controlli, segnatamente quelli sulla regolarita' amministrativa e
contabile, sul controllo strategico, sulla gestione, oltreche' sulla
valutazione del personale con incarico dirigenziale. In particolare,
si richiama l'attenzione sulle misure correttive, anche di carattere
normativo, adottate dalla regione in caso di riscontrate
irregolarita' amministrativo-contabili o di criticita' emerse a
livello di controllo strategico, nonche' sulle funzioni di vigilanza
esercitate nei confronti degli agenti contabili, soggetti a giudizio
di conto. Nell'ambito dei controlli di regolarita' amministrativa e
contabile e' inserito uno specifico focus sull'adeguatezza delle
procedure di controllo per i fondi comunitari in considerazione della
centralita', soprattutto nei prossimi esercizi, di tale tipologia di
verifiche che devono essere idonee ad assicurare l'efficienza della
spesa, scongiurando qualsiasi spreco o cattivo uso di risorse
pubbliche. Il tema dei fondi strutturali europei e' approfondito
anche nell'ambito del controllo strategico, cosi' come in tale
settore vi sono alcuni quesiti relativi alle misure di contrasto alla
corruzione poste in essere nell'ambito dell'organizzazione regionale;
la terza sezione (Controllo sugli organismi partecipati) e'
dedicata al monitoraggio dell'effettivita' dei poteri di socio, in
termini di predisposizione di una struttura ad hoc (con reports
periodici provenienti dagli organismi partecipati e rilevazione
costante dei rapporti finanziari, economici e patrimoniali con la
regione), nonche' di definizione dei poteri di controllo nelle
diverse situazioni (societa' in house, a controllo pubblico o
meramente partecipate) e di rispetto delle prescrizioni normative in
tema di razionalizzazione delle partecipazioni societarie;
la quarta sezione (Controlli sulla gestione del Servizio
sanitario regionale) e' diretta, infine, ad evidenziare eventuali
criticita' presenti nell'assetto organizzativo dei controlli del
Servizio sanitario regionale, unitamente alle misure correttive
adottate. Nella sezione in questione, e' presente un significativo
quesito in ordine all'adozione, da parte della regione, di un piano
di indicatori che misuri anche l'outcome, ossia l'impatto che i
servizi sanitari erogati hanno sul miglioramento delle condizioni di
salute dei cittadini;
la quinta sezione («Appendice legata all'emergenza sanitaria
Covid») integra la consolidata struttura delle precedenti sezioni,
introducendo numerosi nuovi quesiti al fine di valutare l'adeguamento
del sistema dei controlli interni all'eccezionale situazione
determinata dal contesto emergenziale dovuto al Covid-19;
la sesta sezione («Appendice sul lavoro agile»), sulla quale
l'attenzione si e' soffermata in precedenza, rientra, come detto, tra
le principali innovazioni recate dalle attuali linee guida. In essa
viene approfondito l'impatto di tale modalita' della prestazione
lavorativa sulla continuita' e qualita' dei servizi resi dall'ente,
indagando le eventuali difficolta' organizzative e l'adeguatezza
delle misure di valutazione delle performance.
4. Cio' posto, si osserva che la relazione dovra' essere
compilata avendo a riferimento i controlli effettuati nell'anno 2020,
con aggiornamenti alla data di compilazione.
Inoltre, la relazione, previa indicazione della regione/provincia
nell'apposito spazio ad essa riservato nella intestazione del
questionario, dovra' essere inviata entro il termine stabilito dalla
Sezione regionale di controllo territorialmente competente e,
comunque, non oltre sessanta giorni dalla pubblicazione delle
presenti linee guida nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana.
Per procedere alla compilazione della relazione-questionario
occorre collegarsi al sito della Corte dei conti, area «Servizi»,
attraverso il link https://servizionline.corteconti.it/ e
successivamente alla piattaforma di finanza territoriale «FITNET»
(Finanza Territoriale Network), tramite utenza SPID di secondo
livello portale per poi accedere al sistema «Con. Te.», da cui
scaricare il file dal box Utilita' › Schemi/Modelli.
A livello operativo, l'accesso alla piattaforma di finanza
territoriale FITNET sara' possibile solo ed esclusivamente tramite
utenza SPID di secondo livello.
Gli utenti gia' abilitati che non dispongano di SPID, dovranno
prioritariamente dotarsene e, al momento dell'accesso, il sistema
riconoscera' il profilo attivo o i profili attivi gia' associato/i in
precedenza. Nessuna nuova abilitazione dovra' essere richiesta.
I nuovi utenti FITNET dovranno, sempre provvisti di utenza SPID
di secondo livello, accedere al sistema, al fine di procedere alla
registrazione e alla profilazione di competenza. La procedura
informatica guidera' l'utente alla compilazione della richiesta di
abilitazione al nuovo profilo, attraverso una pagina di
registrazione, che indichera' «step by step» le fasi tramite le quali
completare l'accesso.
Per qualsiasi criticita' inerente allo SPID sara' necessario
contattare l'assistenza tecnica del proprio provider, mentre
nell'applicativo FITNET sara' possibile, come in passato, contattare
l'assistenza attraverso l'inserimento di una segnalazione nella
dedicata maschera.
Occorre, altresi', evidenziare che, per esigenze legate allo
sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile on-line
potra' mostrare talune differenze di carattere meramente formale
rispetto alla versione pubblicata in Gazzetta Ufficiale.
A compilazione conclusa, il file dovra' essere denominato
Relazione_Presidente_Regione_Anno (ad esempio:
Relazione_Presidente_Abruzzo_2020) e trasmesso avvalendosi dei
soggetti accreditati sul sistema con il profilo RSFR (Responsabile
dei Servizi Finanziari Regione) tramite la funzione «Invio Documenti»
presente nel menu' «Documenti», tipologia documento «Relazione
annuale del Presidente della Regione (art. 1, comma 6, decreto-legge
n. 174/2012)».
Non sono ammesse differenti modalita' di trasmissione.