Allegato
LINEE GUIDA PER LA RELAZIONE DELL'ORGANO DI REVISIONE DEI COMUNI,
DELLE CITTA' METROPOLITANE E DELLE PROVINCE SUL RENDICONTO 2021 PER
L'ATTUAZIONE DELL'ART. 1, COMMA 166 E SEGUENTI DELLA LEGGE 23
DICEMBRE 2005, N. 266.
1. Le «Linee guida», con l'unito questionario per le relazioni
sul bilancio consuntivo degli enti locali, che gli organi di
revisione economico-finanziaria devono inviare alle sezioni regionali
di controllo, costituiscono un essenziale strumento operativo
finalizzato alle verifiche del rispetto dell'equilibrio di bilancio,
dei vincoli di finanza pubblica e della sostenibilita'
dell'indebitamento da parte di comuni, province e citta'
metropolitane.
Rappresentano, quindi, un riferimento per le attivita' di
controllo demandate ai collegi dei revisori dei conti degli enti
locali, nell'ottica di una piu' efficace e sinergica cooperazione tra
gli organi preposti al controllo interno ed esterno, oltre che per le
sezioni regionali di controllo, comprese quelle delle regioni a
statuto speciale e delle due Province autonome di Trento e di
Bolzano, come ausilio alle verifiche ad esse intestate.
La proposta di questionario e' stata elaborata dal gruppo di
lavoro con la fattiva partecipazione dei rappresentanti delle sezioni
territoriali, compatibilmente con le esigenze organizzative e la
ristrettezza dei tempi a disposizione. Quindi il questionario e'
stato trasmesso alle sezioni regionali, oltre che alle maggiori
associazioni rappresentative di enti territoriali (ANCI ed UPI). In
tal modo sono state acquisite, per tempo, proposte di modifiche e/o
integrazioni adeguatamente valutate compatibilmente con le esigenze
di carattere generale e di coordinamento. I criteri forniti mirano
infatti ad assicurare, tra l'altro, l'uniformita' nell'esercizio
delle attivita' di competenza per l'unitarieta' d'indirizzo nelle
funzioni attribuite alla Corte.
2. Le presenti «Linee guida» intervengono in un quadro di finanza
pubblica rimasto in parte caratterizzato dall'emergenza sanitaria.
Nella definizione del questionario allegato alle presenti «Linee
guida», pertanto, pur avendo cercato di conservare, per la maggior
parte delle sezioni, l'impostazione delle precedenti edizioni, e'
stato dedicato uno specifico spazio alla rilevazione di informazioni
sui principali interventi normativi introdotti per far fronte alle
conseguenze dell'emergenza sanitaria causata dalla pandemia virale da
COVID-19.
Nel 2020 si e', infatti, verificata una transitoria alterazione
del normale rapporto di composizione delle entrate per via delle
misure compensative della perdita di gettito (contabilizzate nei
trasferimenti) e l'assegnazione delle risorse a valere sui fondi per
le funzioni degli enti (prima fondamentali, poi indistinte). La
legislazione emergenziale, come noto, ha tuttavia influenzato anche
la gestione amministrativa e finanziaria degli enti locali per
l'esercizio 2021.
La legge di bilancio 2021 (legge n. 178/2020) e i successivi
provvedimenti d'urgenza finalizzati alla ripresa economica
(decreto-legge n. 41/2021; decreto-legge n. 59/2021; decreto-legge n.
77/2021) hanno in effetti rinnovato e rifinanziato alcuni degli
interventi a sostegno della finanza locale emanati nel 2020,
intervenendo sulla consistenza delle risorse finanziarie correnti
attraverso il potenziamento delle quote perequative del Fondo di
solidarieta' comunale (FSC) la cui dotazione si e' attestata, nel
2021, a 6,8 miliardi di euro (cfr. legge n. 178/2020, art. 1, comma
794).
I commi 822-823, della richiamata legge n. 178/2020, hanno poi
previsto un incremento di 500 milioni di euro per l'anno 2021 della
dotazione del Fondo per l'esercizio delle funzioni fondamentali degli
enti locali, ai fini del ristoro della perdita di gettito connessa
all'emergenza epidemiologica da COVID-19 nell'anno 2021.
Inoltre, e' stato disciplinato il graduale recupero alle
spettanze comunali, sottoposte a tagli da parte del decreto-legge n.
66/2014, in materia di revisione della spesa; per le province e le
citta' metropolitane, sono stati istituiti due fondi distinti
rispetto al previgente Fondo sperimentale di riequilibrio (FSR).
Ulteriori elementi di potenziale ripresa nell'andamento delle
entrate, dipendono poi dal graduale superamento degli effetti della
sospensione della riscossione di carichi pregressi, per via della
cessazione delle fattispecie di esenzione dal pagamento dei tributi
propri, e del forte rallentamento delle attivita' di accertamento,
liquidazione e riscossione.
Una qualche influenza negativa, che il questionario tenta di
intercettare attraverso la previsione di una specifica domanda,
tuttavia, proviene dall'annullamento dei carichi tributari fino a
5.000 euro a favore delle persone fisiche e giuridiche con un reddito
2019 fino a 30.000 euro (cfr. art. 4, comma 4, del decreto-legge 22
marzo 2021, n. 41).
Sul fronte dell'indebitamento, infine, venendo meno la
sospensione delle rate di mutuo e scontati gli effetti delle
rinegoziazioni e delle altre misure di alleggerimento del peso
finanziario del debito, dovrebbero riprendere gli andamenti
precedenti alla crisi pandemica. I controlli hanno conseguentemente
lo scopo di verificare se il trend antecedente al 2020 tenda ad
essere ripristinato.
3. Il questionario, poi, si fa carico di monitorare le nuove
modalita' di contabilizzazione del FAL.
Le integrazioni al questionario mirano in particolare a
verificare la corretta applicazione, da parte degli enti locali, in
sede di rendiconto 2021, delle nuove previsioni di cui all'art.52 del
decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 (conv. dalla legge 23 luglio
2021, n. 106), in continuita' con le modifiche e integrazioni
apportate al questionario sul bilancio di previsione 2022 - 2024.
La nuova disposizione, che opera a partire dall'esercizio 2021,
detta una specifica disciplina per il ripiano del maggior disavanzo
registrato dagli enti locali, in occasione dell'avvenuta
ricostituzione del Fondo anticipazioni liquidita' (FAL) a rendiconto
2019, in attuazione dell'art. 39-ter, comma 1, decreto-legge n.
162/2019. L'art. 52, comma 1-bis, del richiamato decreto-legge
n.73/2021 prevede che il maggior disavanzo registrato a rendiconto
2019, rispetto all'esercizio precedente e al netto delle
anticipazioni rimborsate nel corso dell'esercizio 2020, venga
ripianato, a decorrere dal 2021, in quote costanti entro il termine
massimo di dieci anni; per la contabilizzazione del Fondo
anticipazioni di liquidita', al fine di superare definitivamente le
censure di incostituzionalita' che hanno interessato la previgente
normativa di cui all'art. 39-ter, commi 2 e 3, decreto-legge n.
162/2019 (cfr. Corte cost. n. 80/2021 e n. 4/2020), a partire
dall'esercizio 2021, e' prevista: a) l'iscrizione nel bilancio di
previsione del rimborso annuale delle anticipazioni di liquidita' nel
titolo 4 della spesa (riguardante il rimborso dei prestiti); b) la
riduzione, in sede di rendiconto, per un importo pari alla quota
annuale rimborsata con risorse di parte corrente, del FAL
accantonato; c) l'iscrizione della quota del risultato di
amministrazione liberata a seguito della riduzione del FAL
nell'entrata del bilancio dell'esercizio successivo come «Utilizzo
del fondo anticipazione di liquidita'», in deroga ai limiti previsti
dall'art. 1, commi 897 e 898, della legge 30 dicembre 2018, n. 145;
d) l'obbligo di dare evidenza, nella nota integrativa, allegata al
bilancio di previsione e nella relazione sulla gestione allegata al
rendiconto, della copertura delle spese riguardanti le rate di
ammortamento delle anticipazioni di liquidita', che non possono
essere finanziate con l'utilizzo del FAL stesso.
L'art. 52, comma 1 e 1-quater, statuisce, infine, per l'esercizio
2021, l'istituzione di un fondo volto a sostenere gli enti locali
che, a seguito della ricostituzione del FAL, abbiano registrato, al
31 dicembre 2019, un peggioramento del disavanzo di amministrazione,
rispetto all'esercizio 2018, superiore al 10% delle entrate correnti
accertate, risultante dal rendiconto 2019 inviato alla BDAP,
prevedendo che a seguito dell'utilizzo dell'intero importo del
contributo eventualmente ottenuto in sede di riparto del Fondo di cui
al comma 1, il maggior ripiano del disavanzo (conseguente alla
ricostruzione del FAL) applicato al bilancio di previsione 2021
(primo esercizio del piano decennale) rispetto a quanto previsto dal
comma 1-bis (dal piano decennale), possa non essere applicato al
bilancio degli esercizi successivi.
4. Specifiche domande sono state poi formulate al fine di
verificare, come di consueto, la regolarita' del calcolo, a
rendiconto, dell'accantonamento al Fondo crediti di dubbia
esigibilita'.
Viene in rilievo al riguardo l'art. 107-bis del decreto-legge n.
18/2020 che ha previsto che, a decorrere dal rendiconto 2020 e dal
bilancio di previsione 2021, per gli enti di cui all'art. 2 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, la possibilita' di
quantificazione del fondo crediti di dubbia esigibilita' delle
entrate dei titoli 1 e 3, accantonato nel risultato di
amministrazione o stanziato nel bilancio di previsione, calcolando la
percentuale di riscossione del quinquennio precedente con i dati del
2019 in luogo di quelli del 2020 e del 2021.
Sempre in relazione al FCDE si e' tenuto conto, anche nelle
tabelle che evidenziano la scomposizione dell'eventuale disavanzo di
amministrazione, del disposto dell'art.39-quater del decreto-legge n.
162/2019 a norma del quale l'eventuale maggiore disavanzo emerso in
sede di approvazione del rendiconto 2019, derivante dal passaggio dal
metodo di calcolo semplificato del FCDE al metodo ordinario, «puo'
essere ripianato in non piu' di quindici annualita', a decorrere
dall'esercizio finanziario 2021, in quote annuali costanti».
5. Particolare attenzione inoltre e' stata dedicata alla verifica
sulla tempestivita' dei pagamenti e sul corretto accantonamento al
fondo garanzia debiti commerciali in presenza delle condizioni
previste dall'art. 1, cc. 859 e ss., legge n. 145/2018, e secondo le
modalita' ivi indicate, richiedendo di specificare se la percentuale
di accantonamento al Fondo sia stata determinata, secondo i criteri
fissati dall'art. 1, commi 862 e 863, della legge n. 145/2018, al
netto degli «stanziamenti di spesa che utilizzano risorse con
specifico vincolo di destinazione», riferita solo ai vincoli di
destinazione delle entrate derivanti da legge, da trasferimenti e da
prestiti, per i quali operano i limiti di utilizzazione prescritti
dal combinato disposto degli articoli 195 e 222 del TUEL.
6. In sostanza, per l'esercizio 2021, il questionario mira ad
agevolare la verifica, da parte degli organi interni di revisione e
delle sezioni regionali, della sana gestione, focalizzando l'analisi
sull'esigenza di ripristinare i parametri finanziari di carattere
ordinario e sui principali aspetti strutturali a presidio
dell'equilibrio di bilancio.
Al fine di neutralizzare e/o evidenziare per tempo gli effetti
negativi del trascinamento di componenti finanziarie positive «non
ordinarie» annidate nei resti di amministrazione, e del conseguente
effetto di «mascheramento» di potenziali criticita' strutturali di
bilancio, si e' reso necessario focalizzare l'attenzione sui
trasferimenti statali ricevuti nel corso del biennio 2020/2021,
chiedendo conto del rispetto degli obblighi di certificazione
previsti rispettivamente dall'art. 39, comma 2, del decreto-legge n.
104/2020 e dall'art. 1, comma 827, della legge n. 178/2020 e della
concordanza dei dati oggetto di certificazione con quelli esposti nel
conto consuntivo. Al riguardo e' opportuno rammentare che le risorse
aggiuntive rimangono vincolate al ristoro della perdita di gettito
connessa all'emergenza epidemiologica da COVID-19 e che le risorse
non utilizzate alla fine di ciascun esercizio confluiscono nella
quota vincolata del risultato di amministrazione e non possono essere
svincolate ai sensi dell'art. 109, comma 1-ter, del decreto-legge 17
marzo 2020, n. 18, che consente, in deroga alla normativa vigente, di
impiegare le risorse svincolate per interventi volti ad attenuare la
crisi del sistema economico regionale derivante dagli effetti,
diretti e indiretti, dell'epidemia in corso.
7. In relazione, invece, alle misure di flessibilizzazione di
bilancio si e' proceduto ad aggiornare i quesiti gia' presenti alla
luce della normativa che impatta sul rendiconto 2021 ed a formularne
di nuovi, al fine di verificare il corretto utilizzo delle risorse
resesi disponibili per le deroghe disposte dalla normativa
emergenziale (art. 109, comma 2, del decreto-legge n. 18/2020, come
modificato dall'art. 30, comma 2-bis, del decreto-legge n. 41/2021,
in relazione all'utilizzo della quota libera di avanzo di
amministrazione per il finanziamento della spesa corrente e del
menzionato art. 109, comma 2, ultimo capoverso, in relazione
all'utilizzo dei proventi delle concessioni e delle sanzioni del T.U.
dell'Edilizia).
8. Anche la sezione relativa agli organismi partecipati e' stata
aggiornata in modo da adeguare i controlli alle novita' normative ed
agevolare una maggiore articolazione delle risposte.
In linea con le precedenti edizioni del questionario, una prima
serie di domande e' volta a verificare l'adempimento delle
prescrizioni (anche di carattere informativo) in materia di
ricognizione e razionalizzazione delle partecipazioni (con
particolare riferimento al rispetto dei vincoli in materia di
acquisto e mantenimento di partecipazioni e dei relativi oneri
motivazionali, cosi' come ai profili inerenti al personale) in
relazione a quanto previsto dal decreto legislativo n. 175/2016 e
dalla legge n. 244/2007.
Segue un approfondimento in ordine al rispetto della disciplina
in materia di divieto di soccorso finanziario (art. 14, comma 5,
TUSP) e degli obblighi di riduzione del compenso degli amministratori
nelle partecipate che abbiano registrato perdite reiterate (art. 21,
comma 3, TUSP), al netto di quelle relative al 2020 (in virtu' di
quanto previsto ex decreto-legge n. 77/2021).
Come gia' richiesto nell'ambito del questionario sul bilancio di
previsione, il revisore dovra' poi specificare se le societa'
partecipate dall'ente abbiano registrato perdite nel 2020 e nel 2021
e, in caso affermativo, se dette societa' si siano avvalse della
facolta' prevista dall'art. 6, comma 2, decreto-legge n. 23/2020, e
successive modificazioni e integrazioni (il quale consente il
congelamento, per il successivo quinquennio, delle perdite
significative emerse nell'esercizio 2020 e nell'esercizio 2021, con
conseguente sterilizzazione degli obblighi consequenziali, in primo
luogo in termini di ricapitalizzazione o, alternativamente,
trasformazione o messa in liquidazione).
Nel caso in cui la societa' sia stata ricapitalizzata a seguito
di riduzione del capitale al di sotto del minimo legale, occorrera'
specificare se l'ente, nel procedere in tal senso, abbia avuto cura
di valutare la futura redditivita' della societa' (cio' evidentemente
al fine di far emergere interventi estemporanei di soccorso, non
giustificabili, se non in caso di societa' in grado di assicurare
risultati operativi positivi anche in assenza di apporti
straordinari).
Il focus e' esteso anche a organismi diversi da quelli societari,
con articolate richieste al revisore di riferire su aziende speciali
o istituzioni riferibili all'ente.
Sono state poi riproposte le domande in ordine ai servizi
pubblici locali e ai relativi affidamenti in relazione a quanto
previsto dal decreto-legge n. 138/2011, nonche' quelle volte ad
appurare se l'ente abbia implementato un sistema informativo idoneo a
rilevare correttamente i rapporti finanziari, economici e
patrimoniali con gli organismi partecipati e/o a far emergere (e
correggere) eventuali difetti di riconciliazione e incongruenze
(art.147-quater, comma 2, TUEL).
Infine, una domanda e' dedicata a rilevare eventuali ritardi di
pagamento dell'ente nei confronti di organismi partecipati.
9. Tenuto conto dello specifico focus sulle risorse ascrivibili
al PNRR ed al PNC contenuto nelle linee guida sul bilancio
previsionale 2022/2024, e in considerazione del trascurabile rilievo
finanziario delle effettive realizzazioni nell'esercizio 2021, si e'
ritenuto di non formulare specifiche domande in materia.
In questa sede, tuttavia, vale la pena di richiamare l'attenzione
sull'obbligo di istituzione di specifici capitoli per l'allocazione
delle risorse del PNRR (decreto ministeriale 11 ottobre 2021, art. 3,
comma 3), del PNC e delle corrispondenti spese destinate a ciascuna
di quelle finalita' e sulla circostanza che, trattandosi di progetti
finanziati a rendicontazione, il prerequisito dell'eventuale
formazione del fondo pluriennale vincolato risiede nell'avvenuta
acquisizione dell'anticipazione del 10% prevista dall'art. 9, commi 6
e 7, del decreto-legge n. 152/2021. Infine, pare rilevante la
distinzione tra interventi gia' finanziati ed attivi prima dell'avvio
del Piano e rifinanziati con fondi PNRR e/o PNC che, come tali,
possono generare la liberazione delle precedenti risorse, rispetto a
quelli rientranti ab origine tra le progettualita' previste nel Piano
stesso. Il tema della cosiddetta riconversione puo' in effetti essere
oggetto di specifico approfondimento da parte delle sezioni regionali
al fine di monitorare la variazione delle destinazioni (ad altri
investimenti o a spese correnti) delle risorse gia' precedentemente
accertate e/o incassate e/o il loro eventuale mancato utilizzo e
conseguente evidenziazione contabile (ad esempio negli avanzi
vincolati) ed incidenza sugli equilibri.
10. Particolare attenzione e' stata infine dedicata alla verifica
della trasparente rappresentazione del risultato di amministrazione,
della sua scomposizione, dell'eventuale disavanzo, delle sue
componenti e delle modalita' di ripiano nel bilancio degli esercizi
successivi secondo i tempi e le modalita' ordinarie di cui all'art.
188 TUEL e/o dettate da norme derogatorie. Cio' attraverso la
conservazione delle tabelle gia' presenti nella precedente edizione
del questionario e l'implementazione di ulteriori prospetti volti ad
agevolare ed abbreviare le istruttorie delle sezioni regionali di
controllo su aspetti ritenuti di preminente rilievo.
11. Lo schema di relazione dell'Organo di revisione sul
rendiconto 2021 e' volto ad integrare le informazioni contabili
presenti nella Banca dati della pubblica amministrazione (BDAP),
comunicate dagli enti in ottemperanza agli obblighi di trasmissione
di cui all'art.13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, con riguardo
non solo agli schemi di bilancio allegati al decreto legislativo n.
118/2011, ai dati contabili analitici ed al piano degli indicatori e
dei risultati, ma anche ai numerosi allegati obbligatori previsti a
corredo dei predetti documenti contabili.
Va ribadita l'importanza della correttezza e della tempestivita'
dei flussi informativi in BDAP, nel rispetto dei termini previsti
dall'art. 9, comma 1-quinquies, del decreto-legge n. 113/2016. Tale
obbligo di trasmissione e' funzionale, altresi', all'elaborazione dei
flussi informativi necessari al consolidamento dei conti pubblici,
per la quale e' essenziale assicurare la piena corrispondenza dei
dati inviati alla BDAP con i documenti contabili approvati e gestiti
dagli organi di governo e consiliari o elaborati dai software
gestionali dei singoli enti.
E' compito specifico dei revisori verificare che i canali
informativi sopra richiamati siano adeguatamente alimentati dagli
enti, segnalando alle competenti strutture amministrative la
necessita' di integrare le informazioni mancanti o di rettificare
quelle erronee.
A tal fine, va ribadita la necessita' che i revisori provvedano a
registrarsi al sistema BDAP - Bilanci armonizzati
(https://openbdap.mef.gov.it/), per accedere in visualizzazione a
tutti i documenti contabili dell'ente di competenza in esso presenti.
Per procedere, invece, alla compilazione della
relazione-questionario l'Organo di revisione deve entrare nel sito
della Corte dei conti, area Servizi, link:
https://servizionline.corteconti.it/ e accedere alla piattaforma
dedicata ai questionari di finanza territoriale «Questionari finanza
territoriale», tramite utenza Spid di II livello.
Al riguardo, si evidenzia che, da quest'anno, tutti i questionari
allegati alle linee guida emanate dalla Sezione delle autonomie
saranno acquisiti attraverso la nuova piattaforma «Questionari
finanza territoriale». All'utente si presentera' l'elenco dei
questionari disponibili per la compilazione e saranno altresi'
visibili, nella stessa schermata, tutti quelli gia' inviati. Non sono
ammesse differenti modalita' di trasmissione. Gli utenti della Corte
dei conti potranno interrogare i questionari inviati in un'apposita
area del sistema Con.Te. Si fa presente, inoltre, che i dati relativi
alle annualita' precedenti al 2021 non saranno precompilati e che,
quindi, dovranno essere inseriti facendo comunque riferimento a
quanto inserito nel questionario del consuntivo 2020 disponibile sul
sistema CONTE.
I nuovi utenti non ancora profilati sul sistema FITNET, sempre
provvisti di utenza Spid di II livello, al primo accesso al sistema
saranno indirizzati alla procedura di profilazione. La procedura
informatica guidera' l'utente alla compilazione della richiesta di
abilitazione al nuovo profilo, attraverso una pagina di
registrazione, che indichera' «step by step» le fasi tramite le quali
completare l'accesso. Per qualsiasi criticita' inerente allo Spid
sara' necessario contattare l'assistenza tecnica del proprio
Provider, mentre, nell'applicativo «Questionari finanza territoriale»
sara' possibile contattare l'assistenza, attraverso il link
«Assistenza». Occorre, altresi', evidenziare che, per esigenze legate
allo sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile
on-line potra' mostrare talune differenze di carattere meramente
formale rispetto alla versione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
La Corte comunichera' la data dalla quale sara' resa disponibile agli
utenti la versione on-line.