Linee guida per le relazioni annuali dei presidenti delle regioni e
delle province autonome sul sistema dei controlli interni e sui
controlli effettuati nell'anno 2021 (ai sensi dell'art. 1, comma 6,
del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213).
1. Nel complesso sistema di verifiche delineato dal decreto-legge
n. 174/2012, alla Sezione delle autonomie e' attribuito il compito di
emanare le linee guida volte a definire, unitariamente, i criteri per
le relazioni annuali, sul sistema dei controlli interni e sui
controlli effettuati nell'anno, che i presidenti delle regioni e
delle province autonome devono trasmettere alle sezioni regionali di
controllo (art. 1, comma 6, del decreto-legge 10 ottobre 2012 n. 174,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213,
come modificato dall'art. 33, comma 2, lettera a), punto 2 del
decreto-legge n. 91/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 116/2014).
Il percorso di autonomia degli enti territoriali trova una
correlazione con lo sviluppo dei sistemi di controllo interno,
ridisegnati a livello normativo (decreto legislativo n. 286/1999) in
funzione di un'amministrazione piu' orientata verso il cittadino e
concepita come un servizio.
In tale cornice ordinamentale si inserisce la relazione annuale
dei presidenti delle regioni e delle province autonome, prevista
dall'art. 1, comma 6, del citato decreto-legge n. 174/2012, che e'
intestata all'organo di vertice dell'ente territoriale in quanto il
corretto funzionamento dei controlli interni rappresenta un
indispensabile supporto per le scelte decisionali e programmatiche.
La verifica dell'effettiva concretizzazione degli obiettivi e' resa
possibile dalla presenza di un sistema integrato di controlli, in
grado di monitorare le attivita', di supportare le decisioni
politiche nonche' di fornire, in tempo utile, le informazioni
necessarie per l'eventuale correzione di rotta dell'azione
amministrativa.
Nel contempo, la ricordata disposizione, che prevede l'onere in
capo all'organo politico di riferire alla Corte dei conti in ordine
ai piu' significativi aspetti organizzativi ed attuativi dei
controlli interni, anche con riguardo agli organismi partecipati e
agli enti del servizio sanitario, attua un raccordo tra i controlli
affidati all'autonomia normativa ed amministrativa regionale e quelli
esterni esercitati, in modo neutrale ed indipendente, dalla
magistratura contabile «finalizzati a garantire il rispetto dei
parametri costituzionali e di quelli posti dal diritto dell'Unione
europea (...) estensibili anche alle autonomie speciali» (cfr. Corte
costituzionale, 6 marzo 2014, n. 39).
Lo schema di relazione unitario per i presidenti delle regioni e
delle province autonome, avente forma di questionario nel quale e'
prevista la ricognizione delle principali tipologie di controllo,
diventa un importante ausilio informativo per verificare l'osservanza
dei vincoli di finanza pubblica e il rispetto del principio di buona
amministrazione nel governo delle diverse realta' territoriali,
mettendo in luce la capacita' dell'esecutivo di realizzare gli
obiettivi programmati.
Un sistema integrato dei controlli interni rappresenta anche un
presidio di legalita' perche' consente di correggere le disfunzioni
foriere di cattiva gestione e, nei casi piu' gravi, di danno erariale
e concreta un indispensabile strumento per conformare l'azione
amministrativa ai principi di efficacia, efficienza ed economicita'.
A tal riguardo, la disciplina in esame si correla con quella
contenuta nell'art. 3 della legge n. 20/1994, secondo la quale la
Corte dei conti, nell'esercizio del controllo successivo sulla
gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni
pubbliche, verifica il «funzionamento dei controlli interni
dell'amministrazione».
La rilevazione, in base ad un serie di controlli omogenei,
consente non solo di stabilire il grado di raggiungimento dei
risultati attesi e di effettivita' dell'azione amministrativa in
ciascuna regione e provincia autonoma ma, anche, di comparare le
diverse situazioni territoriali.
Sotto tale profilo, le linee guida della Sezione delle autonomie,
quale «espressione delle Sezioni regionali di controllo» (art. 9,
«Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della
Corte dei conti»), assicurano il necessario coordinamento delle
attivita' di controllo e le informazioni acquisite attraverso i
correlati questionari rappresentano un ausilio per le verifiche
spettanti alle Sezioni regionali, cui spettano tutti gli ulteriori
approfondimenti istruttori ritenuti necessari, tenendo anche conto
degli specifici regimi di disciplina delle regioni a statuto speciale
e delle province autonome (cfr. deliberazioni n. 9/SEZAUT/2014/INPR;
n. 10/SEZAUT/2017/INPR; n. 11/SEZAUT/2018/INPR; n.
11/SEZAUT/2019/INPR; n. 5/SEZAUT/2020/INPR; n. 12/SEZAUT/2021/INPR).
2. Per agevolare l'adempimento richiesto dalla legge ai
presidenti delle regioni e delle province autonome, alle linee guida
e' allegato uno schema di relazione in forma di questionario,
contenente domande con risposte di tipo «chiuso» (SI/NO), cui si
accompagna la possibilita' di fornire ulteriori elementi, nelle
risposte di tipo «aperto» e di rendere ogni chiarimento necessario in
ordine ai profili di maggior interesse o criticita'.
L'ambito delle verifiche si articola in alcune sezioni
tradizionalmente presenti negli anni, al fine di permettere la
raccolta di una serie storica di dati confrontabili e di consentire
una valutazione prospettica in ordine all'implementazione, nel tempo,
dell'intero reticolato dei necessari controlli nelle varie realta'
territoriali.
Il questionario allegato alle presenti linee guida contiene,
seppur semplificate, anche le appendici introdotte nelle precedenti
(cfr. deliberazione n. 12/SEZAUT/2021/INPR), correlate al set dei
controlli dettati dall'emergenza sanitaria (che ha interessato anche
il 2021) e dalla modalita' del «lavoro agile».
La novita' e' rappresentata da una appendice dedicata al Piano
nazionale di ripresa e resilienza, nell'ambito della quale sono
esaminate le misure organizzative e procedurali poste in essere dalle
amministrazioni per ottimizzare il ciclo di gestione dei fondi PNRR.
In tale ambito, i quesiti focalizzano l'attenzione, in particolare,
sulla governance adottata dalle regioni/province autonome, sulle
procedure di controllo per prevenire i rischi di doppio
finanziamento/frodi/corruzioni, sulle verifiche periodiche e
sull'adeguatezza dei sistemi informativi.
Nella parte conclusiva dell'appendice dedicata al PNRR sono state
inserite anche alcune domande relative al Piano integrato di
attivita' e organizzazione (PIAO), il nuovo strumento di
pianificazione strategica ed operativa introdotto dall'art. 6 del
decreto-legge n. 80/2021 (recante «Misure urgenti per il
rafforzamento della capacita' amministrativa delle pubbliche
amministrazioni funzionale all'attuazione del PNRR e per l'efficienza
della giustizia»).
3. Di seguito si illustrano, con maggiore analiticita', i
principali contenuti del questionario:
la prima sezione (Quadro ricognitivo e descrittivo del sistema
dei controlli interni) contiene una ricognizione sommaria dei profili
caratteristici delle principali tipologie di controllo esercitabili
(di regolarita' amministrativa e contabile, strategico, di gestione,
sulla valutazione del personale con incarico dirigenziale, sulla
qualita' dei servizi, sulla qualita' della legislazione e
sull'impatto della regolamentazione). L'implementazione dei controlli
sulla qualita' dei servizi erogati non risulta ancora a regime nelle
varie realta' territoriali, nonostante rappresenti un ineludibile
adempimento a garanzia dei diritti dei cittadini-utenti, in quanto
capace di intercettare i bisogni dell'utenza e, quindi, di fornire
all'amministrazione le reali dimensioni dello scostamento esistente
tra i risultati della gestione (validati dagli altri controlli) e il
grado di utilita' effettivamente conseguito;
la seconda sezione (Il sistema dei controlli interni) esamina,
piu' nel dettaglio, le modalita' operative di alcune tipologie di
controlli, segnatamente quelli sulla regolarita' amministrativa e
contabile, sul controllo strategico, sulla gestione, oltreche' sulla
valutazione del personale con incarico dirigenziale. In particolare,
si richiama l'attenzione sulle misure correttive, anche di carattere
normativo, adottate dalla regione in caso di riscontrate
irregolarita' amministrativo-contabili o di criticita' emerse a
livello di controllo strategico, nonche' sulle funzioni di vigilanza
esercitate nei confronti degli agenti contabili, soggetti a giudizio
di conto;
la terza sezione (Controllo sugli organismi partecipati) e'
dedicata al monitoraggio dell'effettivita' dei poteri di socio, in
termini di predisposizione di una struttura ad hoc (con reports
periodici provenienti dagli organismi partecipati e rilevazione
costante dei rapporti finanziari, economici e patrimoniali con la
regione), nonche' di definizione dei poteri di controllo nelle
diverse situazioni (societa' in house, a controllo pubblico o
meramente partecipate) e di rispetto delle prescrizioni normative in
tema di razionalizzazione delle partecipazioni societarie;
la quarta sezione (Controlli sulla gestione del Servizio
sanitario regionale) e' diretta, infine, ad evidenziare eventuali
criticita' presenti nell'assetto organizzativo dei controlli del
Servizio sanitario regionale, unitamente alle misure correttive
adottate, scrutinando l'adeguatezza del documento di programmazione
dei fabbisogni sanitari in ambito regionale e l'esistenza di un piano
di indicatori che misuri l'outcome, ossia l'impatto che i servizi
sanitari erogati hanno sul miglioramento delle condizione di salute
dei cittadini. Viene dato rilievo all'esistenza di un sistema di
monitoraggio dei tempi di attesa delle prestazioni sanitarie,
indagandone gli esiti;
la quinta sezione («Appendice legata all'emergenza sanitaria
Covid») e' stata aggiornata con riferimento alle principali novita'
per l'esercizio 2021 afferenti, ad esempio, al recupero dei ritardi
nelle liste di attesa dovuto al protrarsi dell'emergenza pandemica
(art. 26, commi 1-3, del decreto-legge n. 73/2021), con specifico
riguardo agli esiti del monitoraggio concomitante e alle valutazioni
degli organi di controllo interno riguardo al grado di conseguimento
dei risultati attesi. Alcune analisi sono correlate al corretto
reimpiego delle risorse stanziate e non utilizzate, secondo le
modalita' indicate nei rispettivi Piani per il recupero delle liste
d'attesa (art. 29, comma 8, decreto-legge n. 104/2020);
la sesta sezione («Appendice sul lavoro agile»), e' stata
semplificata in relazione al progressivo superamento delle misure
piu' restrittive, adottate durante l'emergenza pandemica, riguardo
all'accesso ai luoghi di lavoro, e al ripristino del lavoro in
presenza come modalita' ordinaria a partire dal 15 ottobre 2021. A
tal proposito, si e' posta l'attenzione sulle successive modalita'
organizzative adottate; in particolare se l'ente abbia stipulato, su
base volontaria, contratti di lavoro a distanza. E' stato
approfondito l'impatto di tale modalita' della prestazione lavorativa
sulla continuita' e qualita' dei servizi resi dall'ente, indagando le
eventuali difficolta' organizzative e l'adeguatezza delle misure di
valutazione delle performance;
la settima sezione («PNRR») concerne i controlli
sull'attuazione degli investimenti previsti dal Piano nazionale di
ripresa e resilienza, in cui le regioni/province autonome, in
qualita' di «enti attuatori», sono chiamate a dare un contributo
rilevante. Il sistema dei controlli interni dovra' essere efficace
nel monitorare non solo la gestione sotto il profilo della
regolarita' amministrativo-contabile delle procedure e degli atti di
impegno sottostanti agli investimenti, ma anche il grado di
realizzazione «fisica» degli stessi nei tempi programmati. L'ottimale
attuazione dei programmi del PNRR presuppone: un congruo
coordinamento regionale dei molteplici soggetti istituzionali
coinvolti nei processi decisionali e attuativi degli investimenti; la
semplificazione delle procedure amministrative; un monitoraggio
integrato, da parte degli organi di controllo interno, del grado di
realizzazione degli obiettivi, a supporto delle funzioni direzionali
e di indirizzo dell'organo politico; l'implementazione di adeguati
flussi informativi. A tal fine, i quesiti introdotti chiedono,
innanzitutto, di conoscere le valutazioni dell'organo politico
sull'efficacia della governance regionale e della semplificazione
delle procedure amministrative, adottata in base all'art. 4 del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 novembre 2021,
nonche' di indicare gli eventuali atti di indirizzo deliberati
dall'Ente in materia di auditing finanziario-contabile e sulla
performance. Sono anche formulati quesiti con riferimento al nuovo
strumento di pianificazione strategica e operativa (PIAO), introdotto
dall'art. 6 del decreto-legge n. 80/2021, nell'ambito delle misure
urgenti approvate per il rafforzamento della capacita' amministrativa
delle pubbliche amministrazioni in relazione all'attuazione del PNRR.
Alcune domande sono, poi, volte ad accertare se il sistema dei
controlli interni produca un flusso informativo costante e adeguato a
supportare efficacemente le funzioni direzionali e quelle di
indirizzo dell'organo politico. Completano il quadro conoscitivo i
quesiti aventi ad oggetto le verifiche condotte dagli organi di
controllo interno sulla tracciabilita' delle operazioni (anche ai
fini dell'archiviazione dei relativi dati nel nuovo sistema
informativo ReGis) e sulla legittimita' e regolarita' degli atti
gestionali collegati ai milestone e target del PNRR. E' analizzato,
altresi', il corretto adempimento, da parte del Referente unico
regionale, degli obblighi informativi connessi alla rendicontazione
in sede europea e, infine, sono oggetto di verifica i controlli volti
a prevenire il rischio di frodi, corruzione, conflitti di interesse e
doppio finanziamento nell'utilizzo dei fondi europei che finanziano
il PNRR (art. 22, reg. UE 242/2021).
4. Con riguardo alle modalita' di compilazione, la relazione,
previa indicazione della regione/provincia autonoma nell'apposito
spazio ad essa riservato nella intestazione del questionario, dovra'
essere inviata entro il termine stabilito dalla Sezione regionale di
controllo territorialmente competente e, comunque, non oltre sessanta
giorni dalla pubblicazione delle presenti linee guida nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana.
5. Per procedere alla compilazione della relazione-questionario
e' necessario collegarsi al sito della Corte dei conti, area
«Servizi», attraverso il link https://servizionline.corteconti.it e,
successivamente, alla piattaforma di finanza territoriale «FITNET»
(Finanza territoriale network), tramite utenza SPID per poi accedere
al sistema «CON.TE.», da cui scaricare il file dal box
Utilita→Schemi/Modelli. A livello operativo, l'accesso alla
piattaforma di finanza territoriale FITNET sara' possibile solo ed
esclusivamente tramite utenza SPID.
Gli utenti gia' abilitati alla piattaforma FITNET che non
dispongano di SPID dovranno prioritariamente dotarsene e, al momento
dell'accesso, il sistema riconoscera' il profilo attivo o i profili
attivi gia' associato/i in precedenza. Nessuna nuova abilitazione
dovra' essere richiesta.
I nuovi utenti FITNET dovranno, sempre provvisti di utenza SPID,
accedere al sistema, al fine di procedere alla registrazione e alla
profilazione di competenza. La procedura informatica guidera'
l'utente alla compilazione della richiesta di abilitazione al nuovo
profilo attraverso una pagina di registrazione, che indichera' «step
by step» le fasi tramite le quali completare l'accesso.
Per qualsiasi criticita' inerente allo SPID sara' necessario
contattare l'assistenza tecnica del proprio provider, mentre
nell'applicativo FITNET sara' possibile, come in passato, contattare
l'assistenza attraverso l'inserimento di una segnalazione nella
maschera dedicata.
A compilazione conclusa, il file dovra' essere denominato
Relazione_Presidente_Regione_Anno (esempio:
Relazione_Presidente_Abruzzo_2021) e trasmesso avvalendosi dei
soggetti accreditati sul sistema con il profilo RSFR (Responsabile
dei Servizi finanziari regione) tramite la funzione «Invio Documenti»
presente nel menu' «Documenti», tipologia documento «Relazione
annuale del Presidente della Regione (art. 1, comma 6, decreto-legge
n. 174/2012)».
Non sono ammesse differenti modalita' di trasmissione.