Allegato
Linee guida per le relazioni annuali del sindaco dei comuni con
popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del Sindaco delle citta'
metropolitane e del Presidente delle province sul funzionamento del
sistema integrato dei controlli interni nell'anno 2021 ai sensi
dell'art. 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(TUEL).
1. Il corretto funzionamento del sistema dei controlli interni
costituisce il miglior presidio per l'osservanza degli obblighi di
finanza pubblica posti a tutela dei principi di equita'
intergenerazionale e di stabilita' finanziaria, oltreche' per la
salvaguardia dell'integrita' e della trasparenza della gestione delle
risorse finanziarie pubbliche assegnate alle autonomie territoriali.
In un contesto di crescenti difficolta' economiche e finanziarie,
l'adozione di un efficace sistema di controlli interni rappresenta,
altresi', lo strumento migliore per rispondere alle esigenze
conoscitive del decisore politico e amministrativo, nonche' per
soddisfare i bisogni della collettivita' amministrata. Attivando il
processo di autovalutazione dei propri sistemi di
pianificazione-programmazione e controllo, nonche' dei cicli
erogativi in termini di apporto quantitativo e qualitativo, l'Ente
puo', infatti, ottimizzare le proprie performance attraverso un
articolato flusso informativo che, partendo dagli obiettivi
strategici, e' in grado di individuare ed alimentare gli obiettivi
operativi in un quadro organizzativo piu' strutturato e consapevole.
E' noto, peraltro, che il mancato esercizio della funzione
pubblica di controllo interno, di converso, aumenta il rischio di
alterazioni nei processi decisionali e programmatori, indebolisce le
scelte gestionali ed organizzative, riduce il presidio sugli
equilibri di bilancio e la regolarita' della gestione, ed impedisce,
in ultima analisi, al controllore esterno di fare affidamento sulla
qualita' della rendicontazione economica e finanziaria dell'Ente.
Per garantire l'efficacia del sistema dei controlli interni e'
necessario che le amministrazioni affrontino lo schema di relazione -
questionario evitando la logica del mero adempimento formale. La
rappresentazione delle dinamiche delle amministrazioni nelle diverse
tipologie di controllo deve fare emergere punti di forza e debolezza,
potenzialita' e rischi, al fine di fornire elementi utili per la
diffusione delle buone pratiche e la correzione delle criticita', che
potranno essere messi efficacemente a sistema nel referto della
Sezione delle autonomie che seguira' la compilazione.
Allo scopo di promuovere modelli di governance piu' innovativi e
responsabili, le presenti Linee guida e lo schema di
relazione-questionario sul funzionamento del sistema dei controlli
interni nell'esercizio 2021 intendono offrire, ai Sindaci delle
Citta' metropolitane e dei Comuni con popolazione superiore ai 15.000
abitanti, nonche' ai Presidenti delle Province, uno strumento
ricognitivo approfondito, stabile e ricorrente per la raccolta di
dati omogenei e comparabili basati su criteri univoci idonei a
fornire una visione d'insieme su cui fondare valutazioni di
adeguatezza, affidabilita' ed efficacia circa il sistema dei
controlli realizzato nel corso del tempo dai singoli Enti.
2. La circolarita' delle informazioni e il progressivo
miglioramento dei processi di analisi interna rispondono all'esigenza
di procedere piu' speditamente lungo il percorso di evoluzione dei
sistemi di pianificazione, misurazione e valutazione della
performance a supporto dei processi decisionali. In questa direzione,
e' essenziale implementare una sinergica collaborazione fra le
diverse metodologie di controllo, con relativo affinamento dei metodi
e dei contenuti delle pertinenti tipologie coinvolte nel processo
integrativo.
Nell'intento di promuovere tale processo sinergico, l'ottica
delle presenti Linee guida continua ad insistere su un'analisi piu'
integrata, volta a mettere in relazione le funzionalita' delle
singole tipologie di controllo. A questo scopo, i diversi controlli
vengono osservati come un unico sistema di misurazione integrato, in
grado cioe' di raccordare tra loro, per ciascuna attivita'
gestionale, l'insieme dei diversi indicatori di cui ciascun tipo di
controllo e' dotato. Affinche' tale integrazione sia effettiva, e'
necessario, pero', che i loro contenuti siano coerenti e conseguenti,
come fasi successive di elaborazione di un report unitario su cui
fondare, in modo sostanziale, i processi decisionali dell'Ente.
In quest'ottica, si e' inteso dare al questionario una
impostazione idonea ad assicurare evidenza tanto alla fase di
pianificazione degli obiettivi quanto alla fase di rendicontazione
dei risultati. Al centro di questa impostazione vi e' soprattutto
l'esigenza di far emergere, attraverso il raffronto tra i diversi
ambiti operativi del controllo, il profilo caratteristico del sistema
attuato dal singolo Ente, la sua conformita' al disposto normativo e
la capacita' di incidere efficacemente sui processi in atto
sviluppando nuove sinergie. Cio' anche al fine di incoraggiare le
amministrazioni ad individuare le criticita' e le lacune del sistema,
valutarne il complessivo rischio di controllo e proporre le soluzioni
correttive piu' adeguate.
E' essenziale, infatti, che le attivita' di controllo portino ad
evidenza il livello di errore, di difformita' e di mancato
raggiungimento degli obiettivi che e' connaturato a ciascuna
attivita' gestionale, affinche' tale livello possa essere valutato
nel suo complesso, compreso nelle sue determinanti causali e preso in
considerazione nei processi decisionali dell'Ente.
Il rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicita'
dell'azione amministrativa, d'altronde, dipende da queste buone
pratiche, alle quali e' strettamente legata la capacita' dell'Ente di
realizzare gli obiettivi programmati rispettando i tempi e
valorizzando le risorse assegnate attraverso il continuo
miglioramento della qualita' e della quantita' dei servizi.
3. Il sistema dei controlli interni necessita di opportuni
adeguamenti per renderlo piu' rispondente alle esigenze nascenti
dalla crisi pandemica (che ha interessato anche il 2021),
dall'attuazione del lavoro agile (che ha registrato un significativo
sviluppo) e al PNRR (che caratterizzera' l'azione degli enti locali
nei prossimi anni). A ciascuna di queste tematiche e' dedicata una
specifica Appendice. Allo stesso tempo lo schema di
relazione-questionario conserva in buona parte inalterato il
contenuto delle Linee guida approvate negli scorsi anni, essendosi
stabilizzato, dopo la riforma del 2012, il tessuto normativo di
riferimento.
Il questionario risponde, principalmente, all'esigenza di
cogliere le principali modalita' attuative del sistema dei controlli
interni che le diverse realta' territoriali hanno adottato,
permettendo cosi' di analizzarne il funzionamento ed i risultati
raggiunti.
Il nuovo schema di relazione, strutturato in un questionario a
risposta sintetica, e' organizzato in sette sezioni e tre appendici,
dedicate alla raccolta di informazioni uniformi per ciascuno dei
profili di seguito indicati:
la prima sezione (Sistema dei controlli interni) mira ad una
ricognizione dei principali adempimenti comuni a tutte le tipologie
di controllo; i quesiti attengono alla verifica della piena ed
effettiva operativita' dei controlli in conformita' alle disposizioni
regolamentari, statutarie o di programmazione, cui si aggiungono
particolari riferimenti al numero dei report da produrre e
ufficializzare, alle criticita' emerse e alle azioni correttive
avviate;
la seconda sezione (Controllo di regolarita' amministrativa e
contabile) e' volta ad intercettare le eventuali problematiche
presenti nell'esercizio del controllo di regolarita' tecnica e
contabile sugli atti aventi rilevanza finanziaria e/o patrimoniale,
nel funzionamento dei processi a monte e a valle dei report adottati
nell'esercizio e nell'adozione delle misure consequenziali facenti
capo ai responsabili dei settori in cui l'amministrazione locale
risulta articolata;
la terza sezione (Controllo di gestione) contiene domande
correlate a profili di carattere eminentemente organizzativo e di
contesto, con approfondimenti sull'utilizzo dei report periodici,
sulla natura degli indicatori adottati, sul tasso medio di copertura
dei costi dei servizi a domanda individuale e sul grado complessivo
di raggiungimento degli obiettivi operativi dell'azione
amministrativa;
la quarta sezione (Controllo strategico) e' intesa, invece, a
sondare il livello di attenzione delle verifiche in ordine
all'attuazione dei programmi e delle tecniche adottate per orientare
le decisioni dei vertici politici nella individuazione degli
obiettivi delle scelte strategiche da operare a livello di
programmazione;
la quinta sezione (Controllo sugli equilibri finanziari) mira a
verificare il rispetto delle prescrizioni normative e regolamentari
da parte dei responsabili del servizio finanziario, ai quali compete
l'adozione delle linee di indirizzo e di coordinamento per l'ordinato
svolgimento dei controlli finanziari e per l'attuazione delle misure
di salvaguardia degli equilibri di bilancio;
la sesta sezione (Controllo sugli organismi partecipati)
contiene domande dirette a verificare il grado di operativita' della
struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati, con
specifici approfondimenti sugli indirizzi adottati, l'ambito del
monitoraggio, i profili organizzativi e finanziari, la valutazione
del rischio aziendale e la tipologia degli indicatori applicati;
la settima sezione (Controllo sulla qualita' dei servizi) e'
diretta, infine, ad evidenziare se i controlli di qualita' che si
spingono ad esaminare le dimensioni effettive delle prestazioni
erogate, in termini di prontezza, coerenza ed esaustivita', con
approfondimenti sull'appropriatezza degli indicatori adottati, il
livello degli standard di qualita' programmati, la misurazione della
soddisfazione percepita dagli utenti, l'effettuazione di indagini di
benchmarking ed il coinvolgimento attivo degli stakeholders;
L'appendice COVID e' strettamente connessa agli specifici
controlli che si sono resi necessari per fronteggiare le sfide
dell'emergenza, che hanno avuto un rilievo anche nella fase calante
dell'epidemia (programmazione, metodologie, implementazione di aree
specifiche di controllo).
L'appendice lavoro agile disciplina i controlli con riguardo al
c.d. «smart working». La trattazione dei quesiti sul lavoro agile in
una separata appendice e' dettata dalla consapevolezza che tale nuovo
approccio all'organizzazione del lavoro, fondato su aspetti di
flessibilita', autonomia e collaborazione del dipendente, rimarra',
finita l'emergenza, una modalita' alternativa allo svolgimento della
prestazione lavorativa «in presenza».
L'appendice PNRR e PIAO, di nuova introduzione, vuole cogliere,
sul versante dei controlli interni, le azioni dell'ente relative alla
implementazione dello straordinario piano di investimenti pubblici,
che individua negli enti locali importanti soggetti attuatori e in
cui sono state inserite anche alcune domande relative al PIAO, il
nuovo strumento di pianificazione strategica ed operativa introdotto
dall'art. 6 del decreto-legge n. 80/2021 (recante «Misure urgenti per
il rafforzamento della capacita' amministrativa delle pubbliche
amministrazioni funzionale all'attuazione del PNRR e per l'efficienza
della giustizia»).
Ciascuna sezione e' corredata da uno spazio NOTE, posto dopo i
quesiti, dedicato ai chiarimenti necessari per la miglior
comprensione delle informazioni, ovvero all'inserimento di
informazioni integrative di carattere generale, commenti o altri
dettagli informativi riferiti a specifici quesiti, ritenuti utili a
rappresentare situazioni caratteristiche o peculiari.
4. Dagli esiti del monitoraggio condotto dalla Sezione delle
autonomie sulle risposte fornite dagli Enti al questionario allegato
alle Linee guida per l'esercizio 2020 e' emersa, tuttavia, la diffusa
tendenza a fornire risposte talvolta discordanti tra loro (se non
addirittura inconciliabili), tali da richiedere ripetute indagini
istruttorie da parte di questa Sezione e delle Sezioni regionali
interessate, intese ad ottenere chiarimenti ed eventuali rettifiche
da parte dei relativi compilatori.
In ordine a tali esigenze, si e' ritenuto di eseguire sul
questionario un limitato numero di interventi correttivi volti a
precisare il contenuto di alcuni quesiti e a guidare il compilatore
verso una piu' agevole e consapevole scelta tra le opzioni di
risposta.
Resta comunque inteso che le Sezioni regionali competenti,
laddove dalle risposte degli Enti dovessero ravvedere gli estremi di
un ridotto grado di affidabilita' nel funzionamento del sistema di
controlli interni da essi adottato, impegneranno le suddette
amministrazioni in controlli piu' serrati diretti a ridurre il
rischio di possibili ricadute sugli equilibri di bilancio e sulla
sana gestione finanziaria dell'Ente.
5. Resta ferma, altresi', la facolta' per le Sezioni regionali di
controllo di integrare le informazioni contenute nel presente schema
di relazione con la richiesta di separati ed ulteriori elementi
informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati.
Nella stessa ottica, presso le Sezioni giurisdizionali regionali,
in forza del comma 4, art. 148 del TUEL, potranno essere attivati
giudizi per l'irrogazione di sanzioni agli amministratori nel caso le
Sezioni di controllo dovessero rilevare l'assenza o l'inadeguatezza
degli strumenti e delle metodologie di controllo interno adottati
dagli Enti.
Appare utile ribadire, infine, che, in ottemperanza a quanto
previsto dal combinato disposto di cui agli articoli 148 e 156 TUEL,
il presente schema di relazione sul sistema dei controlli interni
relativi al 2021 si riferisce a tutti i Comuni con popolazione
superiore a 15.000 abitanti, a tutte le Citta' metropolitane e a
tutte le amministrazioni provinciali.
Ai sensi dell'art. 11-bis, decreto-legge n. 174/2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, l'obbligo di invio del
questionario alla Corte dei conti deve intendersi riferito, altresi',
ai Comuni ed alle Province e Citta' metropolitane ricomprese nel
territorio delle regioni a statuto speciale nonche' agli Enti locali
delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
6. Per procedere alla compilazione della relazione-questionario
il Sindaco/Presidente deve entrare nel sito della Corte dei conti,
area Servizi, link: https://servizionline.corteconti.it/ e accedere
alla piattaforma dedicata ai questionari di finanza territoriale
«Questionari finanza territoriale», tramite utenza SPID.
Al riguardo, si evidenzia che, da quest'anno, tutti i questionari
allegati alle linee guida emanate dalla Sezione delle autonomie
saranno acquisiti attraverso la nuova piattaforma «Questionari
finanza territoriale». All'utente si presentera' l'elenco dei
questionari disponibili per la compilazione e saranno altresi'
visibili, nella stessa schermata, tutti quelli gia' inviati. Non sono
ammesse differenti modalita' di trasmissione.
Gli utenti della Corte dei conti potranno interrogare i
questionari inviati in un'apposita area del sistema Con.Te.
I nuovi utenti non ancora profilati sul sistema FITNET, sempre
provvisti di utenza SPID, al primo accesso al sistema saranno
indirizzati alla procedura di profilazione.
La procedura informatica guidera' l'utente alla compilazione
della richiesta di abilitazione al nuovo profilo, attraverso una
pagina di registrazione, che indichera' «step by step» le fasi
tramite le quali completare l'accesso.
Per qualsiasi criticita' inerente allo SPID sara' necessario
contattare l'assistenza tecnica del proprio Provider, mentre,
nell'applicativo «Questionari finanza territoriale» sara' possibile
contattare l'assistenza, attraverso il link «Assistenza».
Occorre, altresi', evidenziare che, per esigenze legate allo
sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile on-line
potra' mostrare talune differenze di carattere meramente formale
rispetto alla versione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
Si richiama l'attenzione sulla necessita' che la presente
relazione-questionario riguardante i controlli svolti nell'anno 2021
sia trasmessa alla Corte dei conti, con le suindicate modalita',
entro il 31 gennaio 2023, salvo termine piu' breve eventualmente
stabilito dalle Sezioni regionali per gli Enti territoriali di
rispettiva competenza.
La Sezione delle autonomie comunichera' la data dalla quale sara'
resa disponibile agli utenti la versione on-line, con apposito avviso
che sara' pubblicato sulla piattaforma FitNet.