Allegato
Linee guida per la relazione del collegio sindacale degli enti del
Servizio sanitario nazionale sul bilancio di esercizio 2023 ai
sensi dell'art. 1, comma 170, della legge 23 dicembre 2005 n. 266 e
dell'art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito in legge 7 dicembre 2012, n. 213
1. La Sezione delle autonomie approva annualmente le linee guida
per la relazione del collegio sindacale degli enti del Servizio
sanitario nazionale sul bilancio di esercizio, in conformita' alle
disposizioni di cui all'art. 1, comma 3, decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213, che richiama l'art. 1, comma 170, della legge 23
dicembre 2005, n. 266.
In forza delle citate disposizioni, gli organi di revisione sono
tenuti ad inviare alle sezioni regionali di controllo una relazione
sul bilancio di esercizio, in conformita' ai criteri unitariamente
definiti dalla Sezione delle autonomie, per consentire le verifiche
della magistratura contabile sull'equilibrio economico-finanziario
degli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale, attraverso
l'esame dei principali documenti contabili (bilancio preventivo
economico annuale e bilancio di esercizio, ex articoli 25 e 26,
decreto legislativo n. 118/2011), con specifico riferimento ai
vincoli ed alla sostenibilita' dell'indebitamento, nonche'
all'assenza di irregolarita' suscettibili di incidere negativamente,
anche in prospettiva, sull'equilibrio dinamico dei bilanci di tali
enti.
Gli enti sanitari, pur operando nell'ambito della unitaria
organizzazione della regione, ai cui indirizzi sono sottoposti, hanno
una distinta personalita' giuridica e devono osservare le regole per
l'equilibrio del proprio bilancio, cosi' concorrendo allo stesso
equilibrio dell'intero sistema regionale (art. 30 del decreto
legislativo n. 118/2011). L'accertamento, da parte della magistratura
contabile, di eventuali squilibri economico-finanziari, della mancata
copertura delle spese o della violazione delle norme finalizzate a
garantire la regolarita' della gestione finanziaria, determina
l'obbligo, per gli enti interessati, di adottare, entro i termini di
legge, provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarita' accertate,
ripristinando gli equilibri di bilancio.
Ai sensi dell'art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 174/2012, la
mancata trasmissione dei provvedimenti correttivi o l'inadeguatezza
degli stessi hanno l'effetto di precludere l'attuazione dei programmi
di spesa causativi di squilibri finanziari. L'applicazione della
ricordata misura inibitoria, proprio per la capacita' di incidere su
gestioni finalizzate alla realizzazione della tutela alla salute
(cfr. deliberazione n. 13/SEZAUT/2014/INPR), deve conciliarsi con i
principi sanciti dall'art. 32 della Costituzione, la cui concreta
attuazione presuppone l'effettuazione della spesa necessaria per
garantire l'erogazione di un servizio che sia espressione dei livelli
essenziali di assistenza (cfr. Corte costituzionale, sentenze n.
275/2016, n. 169/2017, n. 62/2020, n. 157/2020, n. 168/2021). Il
giudice delle leggi ha osservato che la determinazione, il
finanziamento e l'erogazione dei LEA compongono un sistema articolato
«il cui equilibrio deve essere assicurato dalla sinergica coerenza
dei comportamenti di tutti i soggetti coinvolti nella sua attuazione»
(cfr. Corte costituzionale, n. 62/2020 e n. 132/2021).
Nell'ambito di tale complesso quadro ordinamentale, in cui il
modello di governance della sanita' e' multilivello, le linee guida
in esame ed il correlato questionario intendono assicurare il
necessario coordinamento delle attivita' di controllo, consentendo
alle sezioni regionali della Corte dei conti ed ai singoli collegi
sindacali di disporre di uno strumento unitario che permetta di
monitorare, in modo omogeneo, aspetti particolarmente significativi
della gestione degli enti sanitari.
Si tratta di un fondamentale modello di verifiche, fondato sul
sinergico raccordo tra controlli interni ed esterni, in
considerazione del rilevante ruolo svolto dagli enti sanitari nel
garantire le prestazioni e i servizi inclusi nei livelli essenziali
di assistenza, nonche' nell'ambito dell'ammodernamento del Servizio
sanitario nazionale delineato dalla Missione 6 (Salute) del Piano
nazionale di ripresa e resilienza. L'innovato paradigma di assistenza
e cura previsto dalle due componenti della missione 6 (prima
componente: «Reti di prossimita', strutture intermedie e telemedicina
per l'assistenza territoriale»; seconda componente: «Innovazione,
ricerca e digitalizzazione del SSN») intende, tra l'altro, rimediare
alle disparita' territoriali nell'erogazione dei servizi,
all'inadeguata integrazione tra servizi ospedalieri e territoriali e
si propone di migliorare i tempi di attesa per le prestazioni di cura
dei cittadini (componente 1, missione 6). Sempre nell'ambito della
realizzazione della Missione 6, la disciplina ministeriale (decreto
Ministro della salute in data 5 aprile 2022, recante l'approvazione
dello schema di contratto istituzionale di sviluppo-CIS), ha previsto
che la regione o la provincia autonoma, quale soggetto attuatore,
possa esercitare il ruolo direttamente, ovvero «congiuntamente ed in
solido con gli enti del servizio sanitario regionale dalla medesima
eventualmente delegati».
Occorre ribadire, infatti, che la giurisprudenza costituzionale
(si v., tra le tante, la gia' cit. Corte costituzionale n. 62/2020)
ha evidenziato come l'attuale quadro ordinamentale delinei una
«tutela multilivello» del diritto alla salute: spetta allo Stato
(Titolo V, art. 117, comma 2, lettera m, Cost.) determinare i livelli
essenziali di assistenza, che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale, e vigilare sulla loro effettiva erogazione;
spetta, invece, alle regioni, nell'ambito territoriale di competenza,
organizzare il Servizio sanitario e garantire le prestazioni e i
servizi inclusi nei livelli essenziali di assistenza - rispettando
standard costituzionalmente conformi - attraverso gli enti del
proprio Servizio sanitario regionale.
In tale prospettiva, attraverso la collaborazione fra i diversi
livelli di Governo e amministrativi, le presenti linee guida, oltre a
considerare i tradizionali aspetti di indagine ricompresi nella sfera
di competenza delle verifiche del collegio sindacale, proseguono
l'approccio volto ad intercettare le recenti modifiche normative che
si sono susseguite dopo la conclusione della fase emergenziale. Di
conseguenza, mentre e' stato eliminato lo specifico settore dedicato
alla normativa emergenziale, sono stati introdotti appositi quesiti
volti alla verifica dell'attuazione, da parte degli enti, delle
disposizioni regionali in materia di piani strategici operativi volti
a contrastare le emergenze sanitarie, all'attivazione delle procedure
di monitoraggio sul rispetto della disciplina relativa alla
prescrizione della ricetta elettronica, alla riduzione delle liste di
attesa e alla reinternalizzazione dei servizi, al controllo sui
requisiti professionali del personale esterno utilizzato e in materia
di rispetto dell'orario di lavoro. Particolare attenzione e' stata
anche posta alla gestione dell'aspetto farmaceutico e alle infezioni
ospedaliere.
2. Le presenti linee guida aggiornano il proprio contenuto con
riferimento al bilancio di esercizio 2023 degli enti sanitari e si
collocano nel segno della continuita' rispetto alle precedenti,
semplificando gli oneri informativi del collegio sindacale. Oltre
alla scheda iniziale sui dati identificativi dei compilatori e
dell'ente controllato e alla parte finale dedicata alle eventuali
«Annotazioni», sono quattro le parti in cui si suddivide l'allegato
questionario. I tradizionali ambiti di indagine sono ricompresi nelle
parti prima («Domande preliminari»), seconda («Conto economico»),
terza («Stato patrimoniale») e quarta (Piano nazionale di ripresa e
resilienza - PNRR).
Le principali informazioni richieste riguardano, nella «parte
prima», recante «Domande preliminari», le verifiche sull'adozione e
approvazione del bilancio di esercizio 2023, la sua regolare
redazione (art. 26, decreto legislativo n. 118/2011) e quella del
bilancio preventivo economico 2024 (art. 25, decreto legislativo n.
118/2011), sulla corretta tenuta delle scritture contabili, sul
rispetto dell'equilibrio economico finanziario e patrimoniale, sulle
eventuali perdite o gravi irregolarita' riscontrate dal collegio
sindacale, nonche' il riscontro effettuato da parte dell'organo di
revisione sulla congruita' del sistema dei controlli interni. Ai
compilatori del questionario si chiede, altresi', di verificare la
coerenza tra i dati del bilancio d'esercizio e quelli del modello
C.E. (Conto economico), quinta comunicazione, inviato tramite il
nuovo sistema informativo sanitario (NSIS) al Ministero della salute,
e del modello C.E. allegato alla nota integrativa.
La «parte seconda», recante «Conto economico» prevede domande e
prospetti riguardanti la situazione economica ed approfondimenti su
temi particolari, quali, ad esempio, quelli riguardanti le verifiche
sul tetto della remunerazione delle funzioni non tariffate. Alcuni
quesiti insistono sulla necessaria tracciabilita' dei costi
imputabili all'attivita' intramoenia, sull'eventuale esistenza di
proroghe di contratti per l'acquisto di beni e servizi, sul regolare
acquisto di prestazioni da operatori privati, sul valore della spesa
farmaceutica, sul rispetto dei limiti della spesa per il personale,
sull'esistenza di valide misure di controllo interno,
sull'appropriatezza prescrittiva in ambito ospedaliero e
territoriale, nonche' sulla corretta gestione del rischio sanitario
(risk management); in proposito sono stati inseriti specifici quesiti
in materia di controllo del «risk reporting» e di infezioni
ospedaliere. E' stata, altresi', dedicata attenzione all'eventuale
applicazione di un ticket di pronto soccorso, nel caso di «codici
bianchi» e sulla riscossione da parte degli enti, nonche'
all'effettivo conseguimento degli obiettivi programmati di riduzione
delle liste di attesa.
La «parte terza» del questionario, intitolata «Stato
patrimoniale», contiene vari approfondimenti attinenti alla corretta
tenuta degli inventari, anche con riguardo ai beni trasferiti dalla
protezione civile durante il periodo di emergenza pandemica; seguono
quesiti sulla regolare tenuta della contabilita' di magazzino, sulla
corretta gestione delle rimanenze, dei farmaci scaduti, sulla
programmazione delle scorte di magazzino, nonche' sulla valutazione
prudente delle passivita' potenziali. In tale ambito, ampio spazio e'
dato alla tematica della situazione debitoria dell'ente sanitario,
con la richiesta di informazioni in ordine all'utilizzo delle
anticipazioni di liquidita' al fine di far fronte ai pagamenti dei
debiti certi, liquidi ed esigibili relativi a somministrazioni,
forniture, appalti e obbligazioni per prestazioni professionali,
nonche' a obblighi fiscali, contributivi e assicurativi. Ai
compilatori si chiede, altresi', di verificare la conformita' dei
dati dello stato patrimoniale con quelli del modello S.P. allegato
alla nota integrativa e di quello inviato al NSIS. Per quanto
riguarda la parte relativa alle partecipazioni, si pone l'accento
sull'obbligo di periodica razionalizzazione degli organismi
partecipati dall'ente, chiedendo di precisarne il numero, la quota di
partecipazione e la verifica della coerenza delle informazioni
allegate al bilancio d'esercizio con quelle presenti nella banca dati
del MEF - Dipartimento del Tesoro.
La «parte quarta», recante «Piano nazionale di ripresa e
resilienza-PNRR», contiene nuovi quesiti che mirano, preliminarmente,
a conoscere se l'ente sanitario sia stato individuato come soggetto
attuatore e, in tal caso, quali programmi d'investimento abbia in
essere e le relative fonti di finanziamento. Occorre, a tal
proposito, ricordare che la Missione 6 del PNRR presenta sue
specificita' attuative. Gli obiettivi principali di detta Missione
riguardano il potenziamento della capacita' di prevenzione e cura del
SSN a beneficio di tutti i cittadini, garantendo un accesso equo e
capillare alle cure e promuovendo l'utilizzo di tecnologie innovative
nella medicina. Il miglioramento delle prestazioni erogate sul
territorio e' perseguito attraverso il potenziamento e la creazione
di strutture e presidi territoriali (come le case della comunita' e
gli ospedali di comunita'), il rafforzamento dell'assistenza
domiciliare, lo sviluppo della telemedicina e l'assistenza remota
(con l'attivazione di centrali operative territoriali), e una piu'
efficace integrazione con tutti i servizi socio-sanitari. A queste
misure si affiancano progetti per il rinnovamento e l'ammodernamento
del parco tecnologico e delle attrezzatture per diagnosi e cura.
In tale contesto assumono un rilievo particolarmente
significativo i menzionati contratti istituzionali di sviluppo (CIS)
sottoscritti da ogni regione e provincia autonoma con il Ministero
della salute, ritenuti dal citato decreto 5 aprile 2022 «strumento di
attuazione rafforzata degli interventi finanziati dal PNRR di
competenza del Ministero della salute». All'interno di tali
contratti, si ricorda la facolta' riconosciuta ad ogni
regione/provincia autonoma - soggetti attuatori dei singoli
interventi - di potersi avvalere dei propri enti del Servizio
sanitario regionale quali soggetti attuatori esterni per dare
esecuzione agli interventi in base alla competenza territoriale dei
medesimi. Come esplicitato all'interno degli stessi CIS, infatti, la
regione/provincia autonoma «direttamente ovvero congiuntamente ed in
solido con gli enti del Servizio sanitario regionale dalla medesima
eventualmente delegati all'attuazione di specifici interventi [...]
garantisce il rispetto dell'obbligo di richiesta e indicazione del
Codice unico di progetto (CUP) su tutti gli atti amministrativi e
contabili» (art. 5, comma 1, decreto 5 aprile 2022): non mancano casi
in cui sono gli stessi enti del SSR a chiedere i CUP per i singoli
interventi, curandone sotto la propria responsabilita' gli aspetti
gestionali connessi e/o conseguenti e comunicando detto CUP alla
regione/provincia autonoma.
A tale riguardo si sottolinea l'importanza del fatto che le
deleghe ai soggetti attuatori esterni necessitano di specifici atti
negoziali o provvedimenti amministrativi emanati dalla
regione/provincia autonoma in cui vengano precisate «le attivita' da
realizzare in riferimento a quelle indicate nella scheda di
intervento approvata, i tempi, le modalita' e i reciproci obblighi
relativi all'attuazione dell'intervento in questione, verifiche,
monitoraggio e rendicontazione delle procedure e spese nonche' dei
target e milestone, la modalita' di trasferimento delle risorse a
fronte delle spese sostenute, al fine di garantire il rispetto dei
tempi, delle modalita' e degli obblighi relativi all'attuazione della
proposta in oggetto ferma rimanendo la responsabilita' congiunta e
solidale che essa assume unitamente all'ente delegato» (cfr. art. 5,
comma 2, schema CIS, approvato con decreto 5 aprile 2022 cit.).
In relazione al ricordato ruolo svolto dagli enti del Servizio
sanitario nazionale nell'ambito dei progetti del Piano nazionale di
ripresa e resilienza, vengono indagate le misure organizzative atte a
predisporre sistemi di governance efficaci per il conseguimento degli
obiettivi nei tempi previsti e nel rispetto delle regole che
disciplinano le procedure nell'ambito del PNRR; in particolare, se
sia stato individuato un responsabile dell'esecuzione del PNRR, se
l'ente abbia previsto il reclutamento di personale e/o il
conferimento di incarichi professionali finalizzati alla
realizzazione degli interventi, se i sistemi informativi dell'ente
garantiscano la completa tracciabilita' delle operazioni concernenti
l'utilizzo delle risorse del PNRR, se gli organi di controllo abbiano
adottato procedure specifiche, al fine di prevenire irregolarita'
contabili ed eventuali frodi nella gestione dei fondi collegati
all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza.
Specifici quesiti sono stati poi rivolti, attesa l'entrata in
vigore del decreto legislativo n. 36 del 2023 (nuovo codice dei
contratti pubblici), alla nomina del responsabile unico di progetto e
all'eventuale costituzione del collegio consultivo tecnico.
3. Resta ferma la facolta' delle sezioni regionali di controllo,
nell'ambito delle proprie attivita', di effettuare ulteriori
approfondimenti istruttori, ove ritenuti necessari per il compiuto
esercizio delle funzioni ad esse attribuite. Anche le sezioni di
controllo delle regioni a statuto speciale e delle due province
autonome, nel rispetto dei regimi di autonomia differenziata
applicabili, sono chiamate a invitare alla compilazione dei
questionari, ai fini dell'alimentazione della banca dati degli enti
del Servizio sanitario e del consolidamento dei conti a livello
nazionale. Qualora la normativa di settore sia eventualmente diversa
da quella nazionale, citata nel questionario, non viene meno
l'obbligo di compilazione, ed il collegio sindacale dovra' precisare
la differente disciplina di autonomia speciale applicata, negli
appositi spazi riservati ai chiarimenti, dando evidenza degli effetti
prodotti dalla stessa in relazione ai profili di interesse richiamati
dal questionario.
4. Si elencano di seguito gli enti sanitari da sottoporre a
verifica, ferma restando la possibilita' per ogni Sezione regionale
di controllo della Corte dei conti di individuare ulteriori
strutture, sulla base della singola legislazione regionale e della
concreta specificita' territoriale:
aziende sanitarie locali;
aziende socio-sanitarie territoriali;
aziende sanitarie provinciali;
aziende di tutela della salute;
aziende ospedaliere;
policlinici universitari;
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico;
agenzie regionali per l'emergenza sanitaria;
gestioni sanitarie accentrate;
aziende zero;
ospedali classificati, se ritenuti dalle sezioni regionali
competenti pienamente equiparabili agli enti sanitari pubblici
regionali;
altri enti sanitari istituiti in ambito sanitario, in aderenza
alle normative regionali, non compresi nell'elenco precedente.
5. In disparte le necessarie innovazioni del questionario,
precedentemente evidenziate, e' stata perseguita la razionalizzazione
e semplificazione degli oneri informativi a carico delle
amministrazioni e degli organi di controllo. A tal fine, non sono
state richieste informazioni gia' evincibili da banche dati
pubbliche, quali, ad esempio, quelle concernenti i quadri relativi al
conto economico ed allo stato patrimoniale disponibili su OpenBDAP
(https://openbdap.rgs.mef.gov.it) o riferibili ad eventuali
partecipazioni degli enti sanitari in altri organismi, trattandosi di
dati riscontrabili dalla banca dati Partecipazioni gestita dal MEF -
Dipartimento del Tesoro (https://portaletesoro.mef.gov.it).
Nel ribadire l'importanza dei flussi informativi in BDAP e nelle
altre banche dati pubbliche ai fini del monitoraggio e del
coordinamento della finanza pubblica, si sottolinea come il collegio
sindacale sia, comunque, tenuto a verificare la coerenza dei dati
presenti nella piattaforma Partecipazioni del Dipartimento del Tesoro
e in OpenBDAP con quanto risultante dai documenti contabili
dall'ente, quanto meno a livello dei principali aggregati.
Al fine di fornire alle sezioni regionali un quadro esaustivo, si
chiede al collegio sindacale di trasmettere, unitamente al
questionario, anche la nota integrativa, la relazione sulla gestione
e il parere di pertinenza reso sul bilancio d'esercizio.
Infine, ai compilatori del questionario si chiede la
sottoscrizione di attestazioni finali, distinte a seconda che la
relazione - questionario sia stata redatta dal collegio sindacale,
per gli enti dei servizi sanitari regionali, o dal terzo
certificatore per la gestione sanitaria accentrata, ove istituita
(art. 22, comma 3, lettera d, decreto legislativo n. 118/2011), sulla
coerenza dei dati forniti con le evidenze contabili dell'ente ed
anche sull'eventuale manifestazione di dissenso all'interno del
collegio sindacale.
Per procedere alla compilazione della relazione-questionario
l'Organo di revisione deve entrare nel sito della Corte dei conti,
area Servizi, link: https://servizionline.corteconti.it/ e accedere
alla piattaforma dedicata, denominata «Questionari SSN», tramite
utenza SPID di 2° livello. Non sono ammesse differenti modalita' di
trasmissione.
Gli utenti gia' profilati riceveranno una mail di invito con il
link al questionario da condividere con i propri collaboratori; i
revisori (presidente del collegio dei sindaci\terzo certificatore)
che non sono profilati sul sistema dovranno procedere alla
registrazione del proprio ente attraverso la funzione «Iscrizione
nuovo Ente» presente nella homepage.
Nel caso in cui ci sia stato un avvicendamento dell'Organo di
revisione, rispetto all'anno precedente, relativamente ad un ente
gia' registrato a sistema e' necessario aprire una segnalazione
all'assistenza attraverso la specifica funzione presente in homepage,
indicando i seguenti dati anagrafici:
anagrafica ente;
denominazione;
codice fiscale;
anagrafica organo di revisione:
ruolo: presidente del collegio sindacale/terzo certificatore;
cognome e nome;
codice fiscale;
indirizzo;
telefono;
mail;
pec.
Occorre, altresi', evidenziare che, per esigenze legate allo
sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile on-line
potra' mostrare talune differenze di carattere meramente formale
rispetto alla versione pubblicata in Gazzetta Ufficiale. La Sezione
delle autonomie comunichera' la data dalla quale sara' resa
disponibile agli utenti la versione on-line.
Parte di provvedimento in formato grafico