Allegato 2
INDICAZIONI PER I SISTEMI DI GESTIONE
E CONTROLLO
(Si.ge.co) 2021-2027
1. Principi generali dei sistemi di gestione e controllo (FEAMP,
FESR, FSE+, AMIF, BMVI, ISF)
Il sistema di gestione e controllo dei programmi finanziati dai
Fondi FEAMP (Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca), FESR
(Fondo europeo di sviluppo regionale), FSE+ (Fondo sociale europeo
Plus), AMIF (Fondo asilo e migrazione), BMVI (Strumento per la
gestione delle frontiere e i visti) e ISF (Fondo per la sicurezza
interna) a valere sulla programmazione 2021 - 2027, e' disciplinato
dagli articoli da 69 a 85 del regolamento (UE) n. 2021/1060 del
Parlamento europeo e del Consiglio del 24 giugno 2021 concernente
disposizioni comuni, (1) al fine di assicurare l'efficace attuazione
degli interventi e la sana gestione finanziaria, nel rispetto della
normativa europea e nazionale applicabile.
I principi fondamentali di riferimento di tale sistema sono:
organizzazione, procedure e strumenti delle Autorita' dei
programmi ispirati alla semplificazione al fine di assicurare
l'efficacia, l'efficienza, la legalita' e la regolarita'
nell'attuazione degli interventi;
separazione delle funzioni tra le Autorita' dei programmi e
all'interno di queste.
Al fine di un piu' efficace utilizzo dei fondi sono previsti:
il rafforzamento del presidio di coordinamento centrale sul
corretto ed efficace espletamento delle funzioni di gestione e
controllo dei programmi, in attuazione di quanto previsto dall'art.
71.6 del regolamento (UE) n. 2021/1060, mediante l'istituzione di
organismi nazionali di coordinamento delle Autorita' responsabili dei
programmi;
l'istituzione dell'organismo nazionale di coordinamento delle
Autorita' di gestione per l'attuazione dei programmi presieduto
dall'Agenzia per la coesione territoriale (ACT) e dall'Agenzia
nazionale per le politiche attive del lavoro (ANPAL);
il rafforzamento dell'Organismo di coordinamento nazionale
delle Autorita' di audit, istituito presso il MEF-RGS- IGRUE, per
assicurare l'efficace espletamento delle funzioni delle Autorita' di
audit istituite presso le singole amministrazioni titolari dei
programmi, con particolare riferimento alla partecipazione all'audit
delle operazioni in alcuni programmi ed alla valutazione in itinere
dell'efficacia delle attivita' di audit e dell'adeguatezza
dell'organizzazione e delle risorse delle singole Autorita'.
Le Autorita' dei programmi saranno l'Autorita' di gestione e
l'Autorita' di audit. Ad esse possono aggiungersi, in base a quanto
stabilito da ciascuna Amministrazione titolare di programma, uno o
piu' organismi intermedi dell'Autorita' di gestione, di cui all'art.
71.3 del regolamento (UE) n. 2021/1060, e l'organismo preposto alla
funzione contabile di cui agli articoli 71.1, 72.2 e 76 del
regolamento (UE) n. 2021/1060.
In particolare:
per i programmi a titolarita' di regioni o province autonome -
programmi regionali, viene istituita un'Autorita' di audit per
ciascuna regione/provincia autonoma in una posizione di indipendenza
funzionale e organizzativa rispetto alle Autorita' di gestione, avuto
riguardo alla collocazione dell'Autorita' di audit nell'organigramma
dell'Amministrazione di riferimento;
per i programmi a titolarita' di amministrazioni centrali -
programmi nazionali, l'autorita' di audit viene istituita in una
posizione di indipendenza funzionale e organizzativa rispetto alle
Autorita' di gestione, tale che l'Autorita' di audit non faccia parte
dello stesso Ministero di cui fa parte l'Autorita' di gestione, o nel
caso della Presidenza del Consiglio dei ministri/Dipartimento per le
politiche di coesione e agenzia per la coesione territoriale, che
l'Autorita' di audit non faccia parte della stessa Presidenza del
Consiglio dei ministri/Dipartimento per le politiche di coesione e
agenzia per la coesione territoriale di cui fa parte l'Autorita' di
gestione.
Le Autorita' dei programmi non saranno sottoposte alla preventiva
procedura di designazione, in quanto la stessa non e' contemplata dal
regolamento (UE) n. 2021/1060. Sono parte del sistema nazionale di
gestione e controllo anche l'Organismo di coordinamento nazionale
delle Autorita' di gestione, istituito presso l'Agenzia per la
coesione territoriale e l'Organismo di coordinamento nazionale delle
Autorita' di audit, istituito presso il Ministero dell'economia e
delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato -
IGRUE.
Le politiche di coesione sono promosse e nel loro complesso
coordinate dal Dipartimento per le politiche di coesione (DPCoe),
istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri (art.
24-bis del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1°
ottobre 2012 e successive modificazioni ed integrazioni).
Al Ministro per il sud e la coesione territoriale e' delegato
l'esercizio delle funzioni di coordinamento, indirizzo, promozione
d'iniziative, anche normative, vigilanza e verifica, nonche' ogni
altra funzione attribuita dalle vigenti disposizioni al Presidente
del Consiglio dei ministri relativamente alla materia delle politiche
per la coesione territoriale e per gli interventi finalizzati allo
sviluppo del Mezzogiorno (art. 1, decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 26 settembre 2019).
2. Sistemi di gestione e controllo
Il regolamento (UE) n. 2021/1060 prevede, accanto alla disciplina
del Sistema di gestione e controllo standard (articoli da 72 a 82)
anche l'affidamento su sistemi di gestione nazionali in caso di
applicazione di modalita' proporzionate migliorate (articoli da 83 a
85).
Sistema di gestione e controllo standard
3. Autorita' di gestione
L'Autorita' di gestione ha la primaria responsabilita' della
corretta esecuzione delle azioni previste dal Programma e del
raggiungimento dei relativi risultati, attraverso la messa in opera
di tutte le misure necessarie, anche di carattere organizzativo e
procedurale, idonee ad assicurare il corretto utilizzo delle risorse
finanziarie ed il puntuale rispetto della normativa europea e
nazionale applicabile.
L'Autorita' di gestione svolge le funzioni di cui all'art. 72 del
regolamento (UE) n. 2021/1060. A tal fine, le amministrazioni
titolari dei programmi si impegnano ad assicurare la disponibilita'
di personale sufficiente e qualificato per assolvere i compiti e le
responsabilita' delle Autorita' di gestione e degli organismi
intermedi.
L'Autorita' di gestione puo' fare ricorso ad esperti esterni in
ausilio all'efficace espletamento delle proprie attivita'.
Nelle ipotesi in cui dalle verifiche effettuate dall'Autorita' di
audit, ovvero dagli altri organismi di controllo previsti dalla
normativa pertinente, dovesse riscontarsi la mancata disponibilita'
di personale sufficiente e qualificato per assolvere i compiti e le
responsabilita' delle Autorita' di gestione e degli organismi
intermedi, con conseguente rischio di non corretto adempimento dei
compiti previsti dalla normativa europea 2021-2027, il Ministero o
l'Amministrazione capofila del Fondo, d'intesa con il MEF-RGS-IGRUE,
definisce un apposito piano di rafforzamento tecnico-amministrativo
rivolto a superare le criticita'.
Sull'effettiva attuazione di tale piano di rafforzamento
amministrativo vigila l'Autorita' di audit, riferendone anche nel
rapporto annuale di controllo.
L'Autorita' di gestione puo' individuare uno o piu' organismi
intermedi, delegando agli stessi proprie funzioni, che sono comunque
svolte sotto la responsabilita' della stessa Autorita' di gestione
(art. 71.3 del regolamento (UE) n. 2021/1060). Gli accordi di delega
tra l'Autorita' di gestione e ciascun organismo intermedio sono
formalizzati per iscritto ed individuano le funzioni delegate e le
modalita' del loro svolgimento. Tra le funzioni dell'Autorita' di
gestione rientra anche quella di supervisionare gli organismi
intermedi (art. 72.1 d) del regolamento (UE) n. 2021/1060).
L'Autorita' di gestione stabilira' le modalita' di controllo ritenute
piu' appropriate per verificare che l'organismo intermedio svolga
correttamente le funzioni delegate tramite le procedure e gli
strumenti concordati nell'accordo di delega.
Relativamente alla struttura organizzativa, alle procedure e
strumenti e al sistema informativo degli organismi intermedi, si fa
rinvio, per quanto applicabile, a quanto previsto per l'Autorita' di
gestione.
L'Autorita' di audit deve essere informata della sottoscrizione
di accordi di delega tra Autorita' di gestione e organismo
intermedio, in modo da poter pianificare gli audit di sistema su tali
organismi nella strategia di audit. Inoltre, l'Autorita' di audit,
nel corso dell'audit di sistema presso l'Autorita' di gestione,
valutera' l'adeguatezza delle modalita' di supervisione stabilite e
l'effettiva esecuzione di tale supervisione.
3.1. Struttura organizzativa, procedure e strumenti
L'Autorita' di gestione e' collocata in posizione di netta
separazione gerarchica e funzionale dall'Autorita' di audit.
L'Autorita' di gestione ha una professionalita' adatta alla
funzione e al ruolo da svolgere in base alla regolamentazione
europea, nonche' una qualifica dirigenziale adeguata rispetto
all'organizzazione dell'Amministrazione di riferimento.
Per supportare la propria struttura e l'efficace funzionamento
del sistema di gestione e controllo, l'Autorita' di gestione puo'
utilizzare le risorse dell'assistenza tecnica previste dal Programma
o altre risorse europee o nazionali.
L'Autorita' di gestione si avvale di procedure e strumenti idonei
a garantire la legalita' e la regolarita' delle operazioni
finanziate. Tali procedure sono adeguatamente formalizzate e rese
note anche all'Autorita' di audit, agli eventuali organismi intermedi
del programma e ai beneficiari.
L'Autorita' di gestione seleziona le operazioni da finanziare,
gestisce il Programma e fornisce supporto alle attivita' del Comitato
di sorveglianza, secondo quanto previsto dagli articoli 73, 74 e 75
del regolamento (UE) n. 2021/1060).
L'Autorita' di gestione si avvale di un idoneo strumento
informativo per registrare, conservare e trasmettere i dati relativi
a ciascuna operazione necessari alla sorveglianza, gestione,
verifica, monitoraggio e controllo secondo quanto previsto dall'art.
72.1 e) del regolamento (UE) n. 2021/1060.
In particolare, l'Autorita' di gestione:
utilizza un sistema di contabilita' separata o una
codificazione contabile adeguata per tutte le transazioni relative a
un intervento qualora l'Autorita' di gestione sia anche un
beneficiario nell'ambito del programma;
utilizza adeguate procedure di archiviazione dei documenti
riguardanti le operazioni gestionali, anche su supporti elettronici,
in modo da assicurare la tracciabilita' dell'iter delle operazioni e
la reperibilita' dei relativi atti;
utilizza lo scambio di dati in formato elettronico nei rapporti
con i beneficiari, assicurando una informativa completa sulle
opportunita' offerte dai fondi e sulle relative procedure di gestione
e controllo, fatto salvo quanto previsto dall'art. 69, punto 8,
paragrafo 3;
assicura un sistema elettronico per lo scambio di dati anche
tra le diverse autorita' del sistema di gestione e controllo, oltre
che con i beneficiari;
attiva un efficace sistema di controllo di gestione (I
livello), per assicurare la legalita' e la regolarita' delle
operazioni finanziate e l'ammissibilita' delle relative spese,
attraverso verifiche di gestione a campione, amministrative
riguardanti le domande di pagamento presentate dai beneficiari e
verifiche in loco delle operazioni, basate sulla valutazione dei
rischi e proporzionate ai rischi individuati ex ante e per iscritto
(Reg. 2021/1060, art. 74.2);
prevede misure specifiche di prevenzione delle irregolarita',
nonche' procedure per il recupero delle risorse indebitamente versate
ai beneficiari, d'intesa con il soggetto che svolge la funzione
contabile (se diverso dall'Autorita' di gestione);
garantisce standard di trasparenza finalizzati a massimizzare
la visibilita' degli interventi comunitari tramite la pubblicazione,
tra l'altro, dei bandi, degli obiettivi e dei risultati raggiunti,
degli stati di avanzamento fisico, procedurale e finanziario.
Inoltre, l'Autorita' di gestione:
utilizza, per la propria attivita' metodologie, strumenti e
procedure standard (codificate in apposita manualistica);
attiva procedure di quality review rispetto alle attivita'
espletate dagli organismi intermedi.
L'Autorita' di gestione, l'Autorita' di audit e l'organismo cui
e' affidata la funzione contabile (se diverso dall'Autorita' di
gestione), definiscono, di comune accordo, le modalita' di dialogo
piu' appropriate per l'efficace trattazione delle problematiche
afferenti il funzionamento dei sistemi di gestione e controllo e
delle relative azioni di miglioramento, fermi restando il rispetto
reciproco delle funzioni e l'autonomia di ciascuna Autorita'.
4. Autorita' di audit
L'Autorita' di audit e' un'autorita' pubblica funzionalmente
indipendente dagli organismi soggetti all'audit ed esercita le
funzioni di cui all'art. 77 del regolamento (UE) n. 2021/1060. Per
quanto riguarda l'istituzione dell'Autorita' di audit a livello
regionale o nazionale, si rimanda a quanto precedentemente indicato
nel punto 1.
In ogni caso, l'Autorita' di audit deve soddisfare i seguenti
requisiti:
indipendenza organizzativa e funzionale (2) , e netta
separazione di funzioni rispetto alle Autorita' di gestione ed
all'organismo preposto alla funzione contabile, se istituito al di
fuori dell'Autorita' di gestione, dei programmi di riferimento;
adeguata dotazione di risorse umane e strumentali rispetto ai
compiti da svolgere sulla base della normativa europea e nazionale
applicabile;
utilizzo di procedure e di sistemi di controllo formalizzati e
coerenti con standard qualitativi e quantitativi predefiniti, basati
sui principi di audit internazionalmente riconosciuti.
Tali requisiti saranno valutati dall'Organismo nazionale di
coordinamento di cui al successivo capitolo 6 nell'ambito della
valutazione in itinere.
4.1. Struttura organizzativa, procedure e strumenti
Nel caso in cui l'Autorita' di audit sia individuata
dall'Amministrazione nell'ambito della struttura organizzativa
dell'Amministrazione stessa, essa e' collocata in una posizione tale
da assicurare un diretto riporto ai vertici di riferimento
dell'Amministrazione oltre che la netta separazione delle sue
funzioni dalle altre Autorita' del programma.
Inoltre, l'Autorita' di audit deve avere professionalita' ed
esperienza adeguate rispetto alla funzione ed al ruolo da svolgere ed
una qualifica funzionale che, in base al sistema di gestione e
controllo adottato nel contesto dell'organizzazione
dell'Amministrazione, garantisca l'indipendenza della stessa
Autorita' di audit.
La struttura dell'Autorita' di audit deve avere un numero
complessivo di unita' interne che ne consenta l'efficace
operativita', anche in relazione alla complessita' e alla dotazione
finanziaria dei programmi di riferimento. Le unita' interne preposte
all'Autorita' di audit devono possedere profili professionali
adeguati rispetto alle funzioni da svolgere e fruire di percorsi di
aggiornamento adeguati durante il periodo di attuazione dei
programmi.
L'Autorita' di audit puo' fare ricorso ad esperti esterni in
ausilio all'efficace espletamento delle proprie attivita'.
L'Autorita' di audit predispone, e rende disponibile per le
verifiche esterne, un funzionigramma che illustri con chiarezza
l'assegnazione delle funzioni e la definizione dei ruoli e delle
competenze tra il personale addetto, ivi compreso il ruolo degli
auditor esterni, in modo da assicurare certezza e chiara ripartizione
dei compiti.
Ai fini delle ulteriori condizioni di garanzia per la piena
indipendenza e l'autonomia finanziaria delle Autorita' di audit, si
prevede l'attivazione da parte del MEF-RGS di azioni specifiche
all'interno di un Programma nazionale 2021-2027 o di un programma
complementare finanziato da risorse nazionali e, nelle more della
relativa adozione, del programma complementare MEF-RGS-IGIT vigente
per il periodo 2014-2020. Nello specifico, come nel periodo di
programmazione 2014-2020, si attivano le seguenti linee di
intervento:
apposita linea finanziaria di assistenza tecnica in favore
delle Autorita' di audit, attuata dal MEF-RGS, attraverso cui si
finanziano tutte le azioni di rafforzamento organizzativo,
strutturale, metodologico e strumentale delle Autorita' di audit
(acquisizione di consulenza specialistica esterna, stipula di
contratti di lavoro a tempo determinato con esperti esterni,
acquisizione di beni e strumentazioni tecniche e metodologiche,
rimborso di spese varie connesse con l'espletamento della funzione di
audit, costo del personale interno, trattamenti accessori);
continuo aggiornamento professionale degli auditor, attraverso
corsi di formazione, workshop, seminari direttamente attivati per la
singola Autorita' o promossi dal MEF-RGS-IGRUE.
L'Autorita' di audit si avvale di strumenti e procedure idonei
per l'esercizio delle funzioni di cui all'art. 77 del regolamento
(UE) n. 2021/1060, e rispondenti ai requisiti di adeguata
pianificazione delle attivita', utilizzo di adeguata strumentazione
di supporto e tracciabilita' delle relative attivita'.
Pertanto, le Autorita' di audit utilizzano e rendono disponibili
per tutti gli auditor le linee guida, la manualistica e gli altri
strumenti operativi necessari all'efficace operativita' della
funzione di audit, sviluppati anche tenendo conto del supporto
metodologico fornito dall'Organismo nazionale di coordinamento di cui
al capitolo 6.
In particolare, l'Autorita' di audit assicura:
la predisposizione della strategia di audit, conformemente a
quanto previsto dall'art. 78 del regolamento (UE) n. 2021/1060, per
la pianificazione delle attivita' previste dall'art. 77 del medesimo
regolamento;
l'attivazione di procedure di verifica e valutazione della
qualita' del lavoro svolto dalla struttura di audit, sia
relativamente alle attivita' degli auditors interni che di quelli
esterni di cui l'Autorita' di audit si avvale (quality review);
la formalizzazione, in apposito Manuale, delle modalita' di
espletamento delle attivita' di audit, da rendere note alle altre
Autorita' del programma;
l'individuazione di specifiche modalita' di monitoraggio dei
follow-up sulle criticita' e sulla realizzazione delle misure
correttive concordate con l'Autorita' di gestione e, se del caso,
anche con il soggetto che svolge la funzione contabile anche ai fini
del mantenimento delle condizioni per le c.d. «modalita'
proporzionate rafforzate» di cui agli articoli 83, 84 e 85 del
regolamento (UE) n. 2021/1060;
la collaborazione con i servizi della Commissione europea
nell'ambito dell'audit unico di cui all'art. 80 del regolamento (UE)
n. 2021/1060, al fine di evitare la duplicazione degli audit e di
minimizzare i costi degli audit e gli oneri amministrativi per i
beneficiari, assicurando anche la trasmissione alla Commissione delle
relazioni degli audit di sistema definitivi (art. 77.5);
L'Autorita' di gestione e l'Autorita' di audit definiscono, di
comune accordo, le modalita' di dialogo piu' appropriate per
l'efficace trattazione delle problematiche riguardanti il
funzionamento dei sistemi di gestione e controllo e delle relative
azioni di miglioramento e l'attuazione del programma, fermi restando
il rispetto reciproco delle funzioni e l'autonomia di ciascuna
Autorita'.
L'Autorita' di audit partecipa alle attivita' di condivisione e
confronto promosse dall'Organismo nazionale di coordinamento ai fini
dell'approfondimento delle problematiche di comune interesse
riguardanti l'esercizio della funzione di audit.
5. Funzione contabile
La funzione contabile di cui all'art. 76 del regolamento (UE) n.
2021/1060 include le seguenti attivita':
(a) redigere e presentare le domande di pagamento alla
Commissione europea in conformita' agli articoli 91 e 92;
(b) redigere i conti in conformita' all'art. 98 e conservare
registrazioni di tutti gli elementi dei conti in un sistema
informativo;
(c) convertire in euro gli importi delle spese sostenute in
un'altra valuta utilizzando il tasso di cambio contabile mensile
della Commissione del mese nel quale la spesa in questione e'
registrata nei sistemi contabili.
La funzione contabile, che a norma dell'art. 76.2, non contempla
verifiche presso i beneficiari, puo' essere svolta dall'Autorita' di
gestione, nel rispetto del principio della separazione delle funzioni
tra le Autorita' del programma e all'interno di queste di cui
all'art. 71.4, oppure puo' essere attribuita, esercitando l'opzione
di cui all'art. 72.2, ad un altro organismo, che, in tal caso, viene
identificato quale Autorita' contabile del programma.
Tale scelta e' rimessa alle amministrazioni titolari dei
programmi, e puo' riguardare anche piu' di un programma, con
esclusione dei programmi finanziati dall'AMIF, dall'ISF, e dal BMVI,
nei quali la funzione contabile sara' in ogni caso esercitata
dall'Autorita' di gestione (art. 72.3).
In ogni caso, la struttura che esercita la funzione contabile
deve essere adeguata allo svolgimento dei propri compiti in termini
di dotazione di risorse umane e strumentali, e puo' beneficiare
dell'assistenza tecnica prevista per il programma, sulla base di
apposite procedure condivise con l'Autorita' di gestione.
Affidamento sui sistemi di gestione nazionale
Fatti salvi i principi generali di cui all'art. 69 del
regolamento (UE) n. 2021/1060 che si applicano anche alle modalita'
proporzionate migliorate, laddove ricorrono le condizioni di cui
all'art. 84 del regolamento (UE) n. 2021/1060, l'Autorita' di
gestione puo' applicare le modalita' proporzionate migliorate, di cui
all'art. 83, in qualsiasi momento durante il periodo di
programmazione. In particolare, le modalita' proporzionate migliorate
possono essere adottate all'avvio del Programma, purche' le
condizioni di cui all'art. 84, paragrafo 1, siano soddisfatte.
6. Organismo nazionale di coordinamento delle autorita' di gestione
Al fine di una piu' efficace e regolare attuazione dei fondi
strutturali e' previsto un organismo nazionale di coordinamento per
l'attuazione fra le Autorita' di gestione presieduto dall'Agenzia per
la coesione territoriale (ACT) e dall'Agenzia nazionale per le
politiche attive del lavoro (ANPAL), mirante a migliorare
l'uniformita' e coerenza dell'attuazione e gestione degli interventi.
I principali ambiti nei quali sono previste le attivita' di
coordinamento sono le seguenti:
1. il miglioramento della qualita', della tempestivita',
dell'efficacia e della trasparenza dell'attuazione degli interventi,
in particolare promuovendo un maggior ricorso alle opzioni di
semplificazione in materia di costi e specificamente l'utilizzo di
sovvenzioni sotto forma di finanziamenti non collegati a costi, al
fine di semplificare l'utilizzo dei Fondi strutturali e ridurre il
rischio di errori;
2. azioni volte a rafforzare le competenze del personale
responsabile dell'attuazione dei Fondi strutturali promuovendo,
insieme alle Autorita' di gestione dei programmi nazionali e
regionali, azioni di formazione e di accompagnamento sull'utilizzo
dei fondi strutturali, in particolare presso i principali
beneficiari;
3. la costituzione di un Gruppo di lavoro permanente
sull'ammissibilita' della spesa, per assicurare maggiore certezza al
diritto applicabile nell'utilizzo dei Fondi strutturali, composto dai
rappresentanti delle amministrazioni di coordinamento e capofila di
fondo (DPCoe, ACT, ANPAL) e dal MEF-RGS-IGRUE per l'esame di temi di
interesse generale. L'attivita' del Gruppo prevede un confronto con i
servizi della Commissione;
4. la conferma dell'attivita' di coordinamento dei controlli di
primo livello;
5. nell'ambito dell'attivita' di sostegno alla realizzazione
dei programmi, si potranno condividere e promuovere posizioni comuni
su aspetti regolamentari direttamente attinenti la gestione degli
interventi cofinanziati, anche nel contesto di interlocuzioni con i
servizi della Commissione europea concernenti questioni attuative;
6. la valorizzazione e condivisione di esperienze significative
relative alla gestione ed attuazione dei Fondi riscontrate a livello
nazionale, regionale e locale, individuando possibili soluzioni,
metodologie e strumenti in grado di contribuire a migliorare la
qualita' e l'efficacia della gestione e attuazione dei fondi, nonche'
la sostenibilita' degli interventi finanziati, ove necessario,
d'intesa con il MEF-RGS-IGRUE. Potranno essere previste anche
iniziative di scambio di esperienze a livello comunitario su
tematiche di particolare interesse o su aspetti rilevanti in materia
di gestione e controllo, favorendo possibili sinergie tra Fondi
strutturali e programmi a gestione diretta.
7. Organismo nazionale di coordinamento della autorita' di audit
Il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale per i rapporti
con l'Unione europea (MEF- RGS- IGRUE), in qualita' di
Amministrazione di supervisione e vigilanza della spesa pubblica,
indipendente rispetto alle Autorita' preposte ai programmi, svolge il
ruolo di organismo di coordinamento nazionale delle Autorita' di
audit secondo quanto previsto dall'art. 71.6 del regolamento (UE) n.
2021/1060, con il compito di promuovere la corretta ed efficace
applicazione della normativa europea in materia di audit dei
programmi cofinanziati dai fondi 2021-2027 elencati nel capitolo 1.
Tale opzione ha lo scopo di assicurare uniformita' di azione e di
indirizzo delle diverse Autorita' di audit istituite presso le
singole amministrazioni e di rendere piu' agevole lo scambio di
informazioni tra le Autorita' stesse e la Commissione, in continuita'
con l'attivita' gia' svolta nel periodo di programmazione 2014-2020.
La Commissione europea ha infatti riconosciuto che l'Organismo
nazionale di coordinamento delle Autorita' di audit (MEF-RGS-IGRUE)
«ha svolto un ruolo sempre piu' importante nella definizione delle
metodologie, del campionamento e degli strumenti di audit per tutte
le autorita' di audit, e ha fornito il sostegno e l'interpretazione
necessari in caso di domande, nell'esercizio delle sue funzioni di
supervisione e controllo della qualita' presso un numero di autorita'
di audit italiane» [Nota Ares (2020) 1009678 del 17 febbraio 2020].
In particolare, l'Organismo di coordinamento assicura le
condizioni necessarie per l'efficace espletamento delle funzioni
delle Autorita' di audit, garantendone la piena indipendenza e
l'autonomia finanziaria, la dotazione di personale sufficiente e
qualificato, un sistema informatico appropriato ovvero cooperante con
il sistema informativo del programma al fine dello scambio di dati e
documenti, e la tempestiva redazione della manualistica.
A tale riguardo, come gia' evidenziato, di norma, si e' prevista
l'attivazione di azioni specifiche per il finanziamento diretto
dell'assistenza tecnica specialistica alle Autorita' di audit e per
l'acquisizione di beni e servizi necessari all'efficace espletamento
della funzione di audit, ivi compresa la messa in opera del sistema
informatico di supporto e la manualistica di riferimento.
L'IGRUE espleta il ruolo di Organismo di coordinamento delle
Autorita' di audit 2021-2027 tramite i propri uffici di livello
dirigenziale non generale X e XI.
L'IGRUE, quale Organismo di coordinamento delle Autorita' di
audit usufruisce di apposite risorse di assistenza tecnica
nell'ambito del Programma nazionale/Programma complementare per
l'acquisizione di consulenza specialistica e di strumentazioni
necessarie per l'efficace espletamento del proprio ruolo.
Le norme del regolamento di disposizioni comuni (RDC) per il
periodo di programmazione 2021 - 2017, con riferimento ai sistemi di
gestione e controllo, sono ispirate alla semplificazione ed alla
razionalizzazione delle attivita'. L'onere amministrativo degli
audit, per gli auditors ed i beneficiari, sara' ridotto sulla base
dei seguenti principi:
estensione del principio dell'audit unico;
riduzione dei controlli;
promozione dell'utilizzo di sovvenzioni sotto forma di
finanziamenti non collegati a costi e un maggior ricorso alle opzioni
semplificate in materia di costi, al fine di semplificare l'utilizzo
dei fondi e ridurre il rischio di errori;
per i programmi con un basso tasso di errore, un approccio
proporzionale migliorato, basato su un sistema nazionale che funzioni
bene e una necessita' minima di audit ai fini dell'affidabilita'.
In tale contesto, l'Organismo nazionale di coordinamento
(MEF-RGS-IGRUE) intende aderire alla prospettiva di semplificazione
delineata dal nuovo RDC, attuando sistemi e procedure agili e
snellite rispetto al passato, assicurando comunque la qualita'
nell'espletamento delle attivita' di audit.
Le attivita' di supervisione sull'efficace funzionamento delle
Autorita' di audit e le attivita' di coordinamento volte anche ad
assicurare uniformita' di azione sono le seguenti:
valutazione in itinere dell'efficacia delle attivita' di audit.
Al fine di verificare che, in concreto, le attivita' di audit
siano efficacemente espletate, l'IGRUE pianifica ed effettua in corso
d'anno, mediante l'utilizzo di una propria metodologia e
strumentazione e avvalendosi anche del personale dei presidi
territoriali, missioni di audit sui requisiti chiave 11 e 13 di cui
all'allegato XI del regolamento (UE) n. 2021/1060. Gli audit
dell'Organismo di coordinamento pervengono ad una valutazione finale
all'esito del contraddittorio con l'Autorita' di audit oggetto di
valutazione.
Per quanto concerne il requisito chiave 11 (separazione delle
funzioni e audit svolto secondo gli standard di audit internazionali)
la verifica e' effettuata annualmente su tutte le Autorita' di audit
e viene redatta una relazione unica complessiva inviata ai servizi di
audit della Commissione europea.
Il requisito chiave 13 (appropriati audit delle operazioni) e'
verificato presso alcune Autorita' di audit secondo una
pianificazione annuale previamente concordata con la Commissione
europea; la verifica avviene partecipando agli audit delle
operazioni, nel corso del loro svolgimento e le Autorita' di audit
incluse nella pianificazione saranno informate in tempo utile in modo
che possano condividere con l'Organismo di coordinamento il
calendario degli audit delle operazioni e l'elenco di quelle
campionate. La verifica di IGRUE avverra' su un campione di
operazioni tra quelle controllate dalle Autorita' di audit. Su queste
verifiche l'Organismo di coordinamento predispone una relazione per
ciascuna Autorita' di audit affiancata e la trasmette ad essa ed ai
servizi di audit della Commissione europea.
Gli altri requisiti chiave riguardanti l'Autorita' di audit (12 -
appropriati audit di sistema; 14 - appropriati audit dei conti; 15 -
appropriate procedure per fornire un parere di audit affidabile e per
preparare la relazione annuale di controllo), potranno essere
verificati su richiesta dei servizi di audit della Commissione
europea, concordando con la stessa la tempistica e le Autorita' di
audit interessate. Anche su queste verifiche l'Organismo di
coordinamento predispone una relazione per ciascuna Autorita' di
audit analizzata e la trasmette ad essa ed ai servizi di audit della
Commissione europea.
Nel caso in cui, all'esito di una delle predette verifiche,
un'Autorita' di audit risultasse inefficace nelle proprie attivita' o
comunque carente rispetto ai requisiti chiave considerati, l'IGRUE
predisporra' un piano di azione per risolvere le criticita' rilevate,
tenendo conto delle osservazioni formulate dalle Autorita' di audit.
L'IGRUE svolgera' altresi' un'attivita' di follow-up per verificare
l'efficacia delle azioni correttive previste nell'ambito del piano di
azione.
In virtu' del principio dell'audit unico e della riduzione dei
controlli, la Commissione europea, di norma non effettuera' audit
presso le Autorita' di audit gia' verificate dall'IGRUE, senza
pregiudizio della possibilita' per i servizi della Commissione di
svolgere ulteriori audit nei casi in cui lo ritengano necessario;
predisposizione e diffusione di linee guida, manualistica ed
altri strumenti di supporto metodologico necessari all'efficace
operativita' della funzione di audit. L'Organismo di coordinamento,
ove necessario d'intesa con le amministrazioni nazionali di
coordinamento per l'attuazione dei Fondi (ACT e ANPAL), garantisce il
confronto con le Autorita' di audit e con i servizi di audit della
Commissione europea, al fine di assicurare l'aggiornamento continuo
dei documenti e degli strumenti rispetto alle innovazioni normative e
interpretative sopravvenute;
attivazione di gruppi di lavoro tematici, composti da IGRUE e
da rappresentanti delle Autorita' di audit (AdA) esperti su oggetti
di particolare rilevanza, i cui esiti potranno poi essere discussi
congiuntamente con la Commissione anche durante gli incontri annuali,
nell'ambito dei technical meeting, o in riunioni bilaterali dedicate;
attivazione di corsi di formazione specifici per gli auditor,
anche attraverso il coinvolgimento di organismi di formazione
specializzati, finalizzati al miglioramento delle competenze ed
all'aggiornamento professionale del personale delle Autorita' di
audit;
organizzazione di seminari, convegni e workshop per la
circolazione delle informazioni e la diffusione di sistemi e best
practices.
I due organismi nazionali di coordinamento, delle Autorita' di
gestione e delle Autorita' di audit, ove necessario organizzano
incontri congiunti per l'esame di tematiche e questioni trasversali.
8. Sistemi informativi
Le regole dell'E-cohesion e dello scambio elettronico di dati per
il periodo di programmazione 2021-2027 sono in sostanziale
continuita' con quelle del periodo 2014-2020, ma con alcune
importanti novita'. E' sempre necessario assicurare un sistema
elettronico per lo scambio di dati tra i beneficiari e le Autorita'
di gestione, nonche' tra le diverse Autorita' del sistema di gestione
e controllo.
Il monitoraggio del progresso dell'attuazione, compresi i
risultati e la performance dei programmi, sara' effettuato con la
trasmissione elettronica dei dati necessari alla Commissione con
cadenza bimestrale, con conseguente aggiornamento della piattaforma
di dati aperti (Open data platform) quasi in tempo reale [art. 42 del
regolamento (UE) n. 2021/1060] e con l'alimentazione del Sistema
nazionale di monitoraggio i cui dati per progetto sono pubblicati sul
portale unico nazionale OpenCoesione, come indicato al successivo
punto 9.
Inoltre, per assicurare visibilita' alle attivita' svolte ed ai
risultati conseguiti, i dati dei beneficiari e delle operazioni
saranno resi pubblici in formato elettronico su un sito web dedicato,
gestito dall'Autorita' di gestione. Ai fini della predisposizione
degli elenchi di beneficiari e operazioni, le Autorita' di gestione
potranno usufruire di un servizio reso disponibile sul portale
OpenCoesione per la ripubblicazione sui propri siti di tale elenco
secondo il tracciato richiesto dalla Commissione europea. In
generale, le Autorita' dei programmi si impegnano ad assicurare, a
norma dell'art. 69.9 del regolamento (UE) n. 2021/1060, che tutti gli
scambi ufficiali di informazioni con la Commissione siano effettuati
mediante un sistema elettronico per lo scambio di dati, e che le
modalita' per effettuare tali scambi siano conformi alle
responsabilita' poste a carico degli Stati membri dall'allegato XV
del predetto regolamento.
In particolare, le Autorita' di gestione si impegnano a
«registrare e conservare in un sistema elettronico i dati relativi a
ciascuna operazione necessari a fini di sorveglianza, valutazione,
gestione finanziaria, verifica e audit e assicura la sicurezza,
l'integrita' e la riservatezza dei dati e l'autenticazione degli
utenti» [art. 72.1 e) del regolamento (UE) n. 2021/1060].
La stessa Autorita' di gestione, o l'organismo preposto alla
funzione contabile, se istituito, provvede inoltre a effettuare e
conservare tutte le registrazioni contabili che costituiscono la base
per la predisposizione dei conti in un sistema informativo.
Per quanto riguarda l'Autorita' di audit, la stessa svolgera' nel
corso del periodo di programmazione 2021-2027 almeno un audit
tematico sul funzionamento e la sicurezza dei sistemi informativi,
nonche' sulla loro interoperabilita' con il sistema di scambio
elettronico dei dati della Commissione [Punto 3.2 d) dell'Allegato
XXII al regolamento (UE) n. 2021/1060]. La verifica riguardera' anche
gli adempimenti per le responsabilita' descritte nell'allegato XV al
regolamento (UE) n. 2021/1060, con particolare riguardo alla
individuazione del personale preposto alla gestione delle utenze,
alle misure adottate a tutela della riservatezza dei dati personali e
la policy di sicurezza stabilita per l'accesso al Sistema per lo
scambio elettronico di dati tra gli Stati membri e la Commissione-
SFC2021.
Inoltre, l'Autorita' di audit utilizzera' per le proprie
attivita' in primo luogo le registrazioni sul sistema informativo
dell'Autorita' di gestione relative allo svolgimento ed ai risultati
delle verifiche di gestione, e comunque non richiedera' ai
beneficiari documenti e dati ulteriori rispetto a quelli contenuti
all'interno di tale sistema informativo, salvo il caso in cui,
secondo il giudizio professionale, essi siano necessari per giungere
a conclusioni di audit fondate su evidenze [art. 80.1 del regolamento
(UE) n. 2021/1060].
A tal riguardo, quale elemento di novita' per il periodo di
programmazione 2021-2027, il MEF-RGS-IGIT, anche nell'ottica di
accompagnare il processo di rafforzamento della capacita'
amministrativa delle strutture a vario titolo coinvolte nel processo
di attuazione dei fondi strutturali ed in generale delle politiche di
investimento pubblico, ivi compresi i beneficiari dei programmi e
piani di investimento, in un'ottica di standardizzazione e
omogeneizzazione di processi, procedure e strumenti, sviluppa e rende
disponibile un apposito sistema informatico per la gestione, il
monitoraggio, il controllo e la rendicontazione degli interventi
finanziati (Regis).
Tale sistema permettera' un supporto trasversale, cooperativo ed
integrato nella gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo
dei programmi e dei progetti ivi finanziati garantendo, al contempo,
l'adeguatezza ai requisiti previsti dall'E-cohesion e la piena
cooperazione applicativa con gli altri strumenti informativi e Banche
Dati pubbliche europee e nazionali, a partire da quelle gia'
sviluppate da RGS nei precedenti periodi di programmazione (es.:
MyAudit, BDU, etc..) e che saranno opportunamente rafforzate ed
adeguate alla nuova normativa europea.
In relazione alla complessita' di funzioni, alla numerosita'
delle amministrazioni e organismi coinvolti e alla profondita' del
portato informativo gestito, il sistema avra' una struttura modulare
e approccio incrementale anche secondo tempistiche diverse e
configurabile alle diverse esigenze dei diversi programmi che ne
faranno uso e del numero di utenti e funzioni che saranno in esso
incorporate.
Con riferimento al nuovo sistema integrato, per quanto attiene al
modulo controlli dedicato a supportare la pianificazione, gestione e
documentazione delle proprie attivita', l'Autorita' di audit potra'
avvalersi del sistema MyAudit, gia' reso disponibile dal
MEF-RGS-IGRUE in qualita' di organismo nazionale di coordinamento. La
versione di MyAudit in uso nel periodo di programmazione 2014-2020
sara' quindi modificata per essere allineata alle pertinenti norme
europee per il periodo 2021-2027.
La possibilita' di dotare MyAudit di funzionalita' per il
campionamento delle operazioni (presente nella versione 2014-2020)
sara' valutata solo dopo l'adozione del regolamento delegato della
Commissione sulle metodologie di campionamento standardizzate, di cui
all'art. 79.4 del regolamento (UE) n. 2021/1060, nonche' delle Linee
guida che saranno eventualmente emanate dalla Commissione per
definire i dettagli tecnici statistici delle predette metodologie.
Le Autorita' di audit che non si avvalgono del sistema MyAudit
potranno utilizzare i sistemi informativi gia' in uso, ferma restando
la necessita' di trasmissione di un set minimo di dati sugli audit
effettuati, con particolare riferimento alle irregolarita' rilevate,
al sistema MyAudit, tramite protocollo di colloquio fornito da Igrue.
9. Monitoraggio
Il sistema nazionale di monitoraggio unitario (SNM), gestito dal
MEF-RGS-IGRUE, assicura la rivelazione costante dello stato di
attuazione degli interventi necessari per la governance, in termini
di avanzamento finanziario, fisico e procedurale, assicurando la
disponibilita', anche mediante accessi telematici, ed il regolare
aggiornamento dei dati stessi, secondo la periodicita' condivisa con
la Commissione europea.
Tale sistema presenta i seguenti requisiti di carattere generale:
e' sviluppato sulla base dell'architettura gia' operante per il
ciclo di programmazione 2014-2020, secondo le specifiche tecniche
definite d'intesa tra il Dipartimento della Ragioneria generale dello
Stato del Ministero dell'economia e delle finanze e le
amministrazioni centrali dello Stato responsabili del coordinamento
delle politiche di coesione e per i singoli fondi;
comprende tutti i programmi cofinanziati dai Fondi comunitari
(FESR, FSE+, FEAMP, FEASR, AMIF, BMVI, ISF), nonche' i programmi e
interventi complementari alla Politica di coesione dell'UE, che
costituiscono parte integrante del processo di programmazione
pluriennale approvato con l'Accordo di partenariato 2021-2027 e i
programmi e interventi del Fondo sviluppo e coesione (FSC);
prevede la trasmissione e validazione dei dati di avanzamento a
livello di singola operazione;
e' dotato di procedure di accesso certificate ed utilizza la
firma digitale e la posta elettronica certificata (PEC);
assicura univocita' del processo di divulgazione ufficiale dei
dati nei confronti degli interlocutori istituzionali;
prevede la costruzione di un'anagrafica unica dei beneficiari e
dei soggetti attuatori nell'ambito dei progetti cofinanziati dai
fondi comunitari raccordata con gli opportuni sistemi anagrafici di
riferimento;
prevede la rilevazione dei pagamenti certificati, monitorati a
livello di singolo progetto;
prevede l'associazione dei singoli progetti rilevati al set di
indicatori di risultato e di output-realizzazione, ivi inclusi quelli
comuni, per le azioni incluse nei programmi. Rispetto agli indicatori
si fa riferimento ad un elenco di indicatori comuni a livello
nazionale che integra le liste allegate ai regolamenti per i Fondi
FESR, FSE+, FEASR, AMIF, BMVI, ISF e alle indicazioni della CE per il
FEAMP;
e' la fonte di riferimento per l'iniziativa istituzionale sulla
trasparenza delle politiche di coesione in Italia - OpenCoesione -
gestita a cura del Nucleo di valutazione e analisi per la
programmazione (NUVAP) del Dipartimento per le politiche di coesione
della Presidenza del Consiglio dei ministri. Sul portale OpenCoesione
(www.opencoesione.gov.it), che assolve anche le funzioni di cui
all'art. 46, lettera b) del regolamento (UE) n. 2021/1060, sono
pubblicate e rese disponibili in formato aperto (opendata)
informazioni al livello di singole operazioni/progetti sostenuti
dalle politiche di coesione europee e nazionali per vari cicli di
programmazione sulla base dell'informazione rilevata dal SNM
unitamente ad altra documentazione utile. Sul portale sono anche
pubblicati, sempre sulla base dei dati del SNM, gli elenchi di
beneficiari e operazioni di ciascun Programma secondo il tracciato
richiesto dalla Commissione europea, disponibili per il riuso da
parte delle singole Autorita' di gestione.
Ai fini dell'efficace funzionamento del Sistema nazionale di
monitoraggio unitario (SNM), i sistemi informatici gestionali, a
livello delle amministrazioni titolari degli interventi, contengono
tutti gli elementi riguardanti la pianificazione e l'attuazione delle
operazioni dal punto di vista finanziario, fisico e procedurale
assicurando, sulla base di specifici protocolli di colloquio,
l'alimentazione del sistema nazionale.
Tali sistemi devono altresi' assicurare la trasparenza sulle
informazioni di interesse riguardanti l'attuazione degli interventi
nonche' sui risultati conseguiti.
Il sistema nazionale di monitoraggio unitario, continuera' a
rappresentare, all'interno del nuovo sistema integrato, la base di
riferimento ufficiale per le elaborazioni richieste nei diversi
rapporti e documenti ufficiali sullo stato di avanzamento dei
programmi.
(1) Regolamento (UE) n. 2021/1060 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 24 giugno 2021, recante le disposizioni comuni
applicabili al Fondo europeo di sviluppo regionale, al Fondo
sociale Plus, al Fondo di coesione, al Fondo di coesione, al
Fondo per una transizione giusta, al Fondo europeo per gli affari
marittimi, la pesca e l'acquacoltura, e le regole finanziarie
applicabili a tali fondi e al Fondo asilo, migrazione e
integrazione, al Fondo sicurezza interna e allo Strumento di
sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e la
politica dei visti (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
dell'Unione europea L. 231 del 30 giugno 2021),
(2) L'indipendenza organizzativa fa riferimento alla collocazione
nell'organigramma dell'Amministrazione, mentre l'indipendenza
funzionale riguarda lo svolgimento delle proprie attivita',
secondo procedure operative predefinite, senza condizionamenti di
sorta da parte di altri soggetti